República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, siete (07) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandados: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-011-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia anticipada proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué el 31 de mayo de 2021, que declaró probada la excepción de caducidad y en consecuencia se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por JUAN PABLO RIVEROS CONDE en contra del MUNICIPIO DE SAN LUIS.
ANTECEDENTES El señor JUAN PABLO RIVEROS CONDE, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con la finalidad de obtener, mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad del acto administrativo No. oficio No. 1490 del 26 de septiembre de 2016, mediante el cual negó la existencia de la relación laboral entre las partes y el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales del señor JUAN PABLO RIVEROS CONDE.
Que se declare que entre el demandante y la alcaldía de San Luis, Tolima, existió una verdadera relación laboral sin solución de continuidad a partir del 7 de enero de 2012 hasta el 2 de noviembre de 2015. Que, como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al MUNICIPIO DE SAN LUIS, reconocer y pagar al demandante las sumas de dinero por concepto de vacaciones, bonificación por recreación, cesantías, intereses a las cesantías, prima de la navidad, prima de servicios, indemnización por el pago inoportuno de las cesantías y los aportes al sistema de seguridad social integral, teniendo en cuenta la asignación básica devengada desde el año 2012 al 2015.
Que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 Que se condene en costas al ente demandado.
Del examen del expediente se concluye que el anterior petitum se sustenta en los siguientes:
HECHOS Que el señor JUAN PABLO RIVEROS CONDE se vinculó al servicio de la Alcaldía del Municipio de San Luis (Tolima), entre el 7 de enero de 2012 y el 30 de octubre de 2015, mediante varios contratos de prestación de servicios cuyo objeto se centró en todos ellos en “Realizar el mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos de cómputo de la Alcaldía Municipal y apoyar el proceso de actualización de la página web de la alcaldía en el marco del proyecto Gobierno en Línea”.
Que, de acuerdo con lo manifestado por la parte actora, el demandante recibía instrucciones directas del Alcalde Municipal de San Luis (Tolima), quien era su superior jerárquico, y que durante la ejecución de todos los contratos de prestación de servicio suscritos, cumplía horario laboral de lunes a viernes, en el horario de 7:00 a.m. a 12:00 m y de 2:00 p.m. hasta las 6:00 p.m. Que mediante Decreto No 053 del 03 de noviembre de 2015, el Acalde Municipal del Municipio de San Luis (Tolima), nombró al demandante en calidad de provisional, en el cargo de Técnico Administrativo código 367, Grado 06, con una remuneración salarial de $ 2.070.883, cargo del cual tomó posesión en la misma fecha.
Que mediante Decreto No 013 del 21 de enero de 2016, el Alcalde Municipal de San Luis (Tolima), da por terminado el nombramiento en provisionalidad del señor JUAN PABLO RIVEROS CONDE, en el cargo como Técnico Administrativo código 367, Grado 06, de la planta de empleados de ese municipio. Que el 4 de abril de 2016 radicó ante la administración del Municipio de San Luis (Tolima), reclamación administrativa con el objeto de obtener el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales dejadas de cancelar durante los años 2012 a 2015.
Que, el Municipio de San Luis dio respuesta a la mencionada reclamación mediante oficio No 546 del 29 de abril de 2016, negando el reconocimiento y pago con fundamento en las normas de la Ley 80 de 1993. Que, como la respuesta emitida por el Municipio de San Luis (Tolima) no fue de fondo respecto a cada una de las pretensiones expuestas en la petición del 04 de abril de 2016, el demandante radicó nueva petición el 16 de septiembre de 2016, la cual fue resuelta por medio de oficio No. 1490 del 26 de septiembre de 2016, ratificando la respuesta contenida en oficio No. 546 de fecha 29 de abril de 2016.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se señalan como normas violadas: El artículo 53 de la Constitución Política, el Decreto 1042 de 1979, Ley 244 de 1995, Ley 909 de 2004, Decreto 1919 de 2002, Decreto 3135 de 1968, Decreto 1848 de 1969, Decreto 2150 de 1995. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 Señaló que, pese a que el modo de vinculación laboral del demandante desde enero de 2012 hasta el 30 de octubre de 2015 fue a través de contratos de prestación de servicios, el desarrollo de sus funciones correspondió a la de perfil de un funcionario de planta y que debió haber sido nombrado desde el inicio de su vinculación en provisionalidad en el cargo de técnico administrativo.
Indicó, que las funciones desarrolladas por el demandante en el juicio de su cargo fueron ejecutadas de manera personal, permanente e ininterrumpida, por la que recibió una remuneración económica en contraprestación de sus servicios, estando subordinado por quien en la época fungió como alcalde del municipio de San Luis. Por lo anterior, aseguró que acreditados los 3 elementos que constituyen una relación laboral y en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, corresponde declarar en el asunto la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes y ordenar el consecuente pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho el demandante.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE SAN LUIS Mediante apoderado judicial, contestó la demandada oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones incoadas por carecer de fundamentos de derecho. Hizo énfasis en que el demandante nunca recibió órdenes por parte del Alcalde y tampoco se le exigió cumplimiento de horario de trabajo, ni se le aplicó el reglamento disciplinario que demuestra una continua subordinación laboral, pues los contratos de apoyo al proceso de actualización de la página web los ejecutó con completa autonomía e independencia. Adujo que las pretensiones de la parte actora configuran un cobro de lo no debido, que deriva en un enriquecimiento sin justa causa, como quiera que no existe fundamento jurídico ni factico que soporten tales pedimentos.
Formuló las excepciones denominadas “inexistencia de la relación laboral, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido”, precisando que el demandante suscribió con el municipio de San Luis contratos de apoyo al proceso de actualización de la página web en el marco del proyecto gobierno en línea, el cual estableció en su objeto que las actividades a desarrollar no podían ser desempeñadas por personas que pertenecieran a la planta del ente territorial.
SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia anticipada proferida el 31 de mayo de 2021, declaró probada de oficio la excepción de caducidad y, en consecuencia, se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto y condenó en costas a la parte demandante, fijando como agencias en derecho a favor del Municipio de San Luis, la suma de $4.100.132.oo.
Para arribar a la anterior decisión, el Juez A quo definió como problema jurídico el establecer cuáles son los actos administrativos susceptibles de ser demandados ante la Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 Jurisdicción Contencioso Administrativo y, definido lo anterior, determinar si operó la caducidad del medio de control.
Luego de referir la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso concreto, precisó que, el demandante pretende que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 1490 de 26 de septiembre de 2016 proferido por el Secretario de Gobierno del Municipio de San Luis, que se declare que entre las partes existió una verdadera relación laboral sin solución de continuidad y que se ordene el consecuente pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el periodo comprendido entre el 7 de enero de 2012 y el 2 de diciembre de 2015.
Agregó que, en el acto administrativo demandado, el Secretario de Gobierno del ente territorial demandado, le informó al demandante que por medio de oficio No. 546 de 21 de abril de 2016, notificado el 29 de abril de 2016, el Alcalde del Municipio de San Luis, negó las pretensiones sociales pretendidas. Indicó entonces que se evidencia que el 16 de septiembre de 2016, el demandante realizó una segunda solicitud al alcalde del Municipio de San Luis, para que se aclarara y se diera respuesta de fondo a la petición inicialmente radicada porque a su juicio no se habían resuelto todos sus pedimentos, petición que fue contestada el 26 de septiembre de 2016, reiterando la negativa expuesta en el oficio No. 546 de 21 de abril de 2016.
En ese orden, el A quo encontró probado que el demandante estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios desde el 7 de enero de 2012 hasta el 2 de noviembre de 2015, es decir, que al momento de presentar la primera reclamación ya habían cesado sus labores para el Municipio de San Luis y, además, que las pretensiones incoadas en las reclamaciones presentadas el 4 de abril fue de 2016 y 16 de septiembre de 2016, son las mismas y que al momento de la notificación del oficio No 546 del 21 de abril de 2016, ocurrida el día 29 de abril de la misma anualidad, no interpuso recurso de reposición, en consecuencia, el mencionado acto administrativo adquirió su firmeza el mismo 29 de Abril de 2016.
En cuanto a la conciliación prejudicial solicitada ante la Procuraduría 26 Judicial II Administrativa el día 28 de octubre de 2016, radicada bajo el No 27041, se declaró fallida en audiencia del día 16 de diciembre de 2016 por carencia de ánimo conciliatorio, emitiéndose la respectiva constancia en esa fecha, radicándose la demanda el día 24 de enero de 2017.
Por lo tanto, coligió que, el único acto administrativo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción, corresponde a la manifestación de voluntad plasmada por el Alcalde del Municipio de San Luis (Tolima) el día 21 de abril de 2016, de manera que, el término de caducidad de la acción debía contabilizarse a partir del día siguiente a la fecha en que éste fue puesto en conocimiento del actor, el día 29 de abril de 2016, y teniendo en cuenta que en el mencionado oficio no se indicó la procedencia de recurso alguno, la demanda ha debido ser presentada a más tardar el día 30 de agosto de 2016, término que bien pudo haber sido suspendido si se hubiese intentado la conciliación prejudicial de manera oportuna hasta por un lapso de tres meses.
Sin embargo, el demandante radicó una nueva petición 4 meses después del vencimiento del término de caducidad, actuación de la que se deduce pretendía revivir los términos procesales que para esa fecha se encontraban vencidos. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 Así las cosas, consideró el A quo que la segunda reclamación de fecha 16 de septiembre de 2016, mediante la cual el actor solicitó a la Alcaldía de San Luis aclaración y respuesta de fondo a su primera solicitud, cuya respuesta fue notificada el día 29 de septiembre de 2016, no puede ser tenida en cuenta como fecha para contabilizar la caducidad de la acción, toda vez que el cómputo inició a correr desde el 30 de abril de 2016, advirtiendo que a la fecha en que se hizo la solicitud de conciliación extrajudicial, esto es, el día 28 de octubre de 2016, también se estaba por fuera de la oportunidad legalmente establecida para suspender el término de caducidad de que habla el numeral 2, literal d, del artículo 164 del CPACA.
IMPUGNACIÓN El apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida en primera instancia, exponiendo su inconformidad en relación con la declaratoria de caducidad del medio de control. Manifestó que, aun cuando el A quo consideró que la respuesta emitida por el MUNICIPIO DE SAN LUIS el día 29 de abril de 2016 era suficiente, reitera que la respuesta o acto administrativo sobre el cual se señaló el inicio del término de caducidad de la acción, no ostenta la integridad de los hechos y pretensiones que fueron expuestos con la reclamación administrativa radicada el 4 de abril de 2016; de hecho, la administración omitió la obligación que le asistía de dar respuesta de fondo y detallada a cada uno de los conceptos, generalizando los dos vínculos que existieron, que fueron objeto de exposición y respaldo para cada una de las pretensiones.
Asimismo, indicó que no es menos cierto que, al oponerse al pago de derechos y prestaciones causadas en vigencia de los contratos de prestación de servicios, el MUNICIPIO DE SAN LUIS, no consideró que las funciones desempeñadas en ejecución de estos, eran totalmente idénticas a las que desempeñó cuando fue vinculado en provisionalidad, y sobre las cuales se fundamentó el escrito de reclamación, y sobre el cual se le reconocieron los derechos y prestaciones, lo cual le obligaba a emitir respuesta clara y de fondo.
Aseguró, que fue necesario la inclusión de actos posteriores al del 29 de abril de 2016, en aplicación de la literalidad del artículo 138 del CPACA y los pronunciamientos de las altas Cortes relacionados con actos intermedios. Resaltó que la conducta evasiva que asumió la demandada tras sustraerse de la obligación de contestar de manera clara, precisa y oportuna la reclamación administrativa presentada, amañando su postura en un proceso de contratación bajo los términos de la Ley 80 de 1993, inobservó los principios de configuración del empleo público, como lo era la subordinación y dependencia a la que había sido sometido el demandante durante un periodo de tres años aproximadamente.
Por lo anterior, solicitó que se revoque integra la sentencia dictada en primera instancia. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 16 de noviembre de 2021, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia anticipada proferida por el Juzgado Once Administrativo de Ibagué, el 31 de mayo de 2021, que declaró caducidad del medio de control.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que, desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, las partes guardaron silencio.
Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo de fecha 03 de diciembre de 2021, se advierte que la providencia de 16 de noviembre de 2021 que admitió el recurso de apelación interpuesto fue notificada al agente del Ministerio Publico el 24 de noviembre de 2021, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, para lo cual se hacen las siguientes, CONSIDERACIONES COMPETENCIA Conforme al artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia anticipada proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué el 31 de mayo de 2021, que declaró la caducidad del medio de control.
PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto consiste en establecer sí, como lo determinó el A quo, la parte actora erró al demandar el acto administrativo oficio No. 1490 del 26 de septiembre de 2016, por ser este un acto administrativo con el que se buscaba revivir términos, siendo el único acto administrativo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción, el oficio No. 546 de fecha 29 de abril de 2016, acto administrativo que le decidió de fondo en sede administrativa lo pretendido al demandante, configurándose frente a este, la caducidad del medio de control, o si, como lo aseguró el recurrente, debe tenerse en cuenta para el computo de caducidad, el oficio No. 1490 del 26 de septiembre de 2016, pues este debe entenderse como una respuesta de fondo detallada que da respaldo a cada una de las pretensiones, y en consecuencia la demanda fue presentada de manera oportuna.
TESIS DE LA SALA La postura de la Sala consiste en afirmar que, al establecerse que el único acto administrativo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción frente a lo pretendido en seda administrativa por el actor es el oficio No. 546 de fecha 29 de abril de 2016, dado que fue el que le decidió de fondo en sede administrativa lo pretendido al demandante, y como quiera que el mismo no fue enjuiciado, y que por el contrario, el acto demandado el oficio No. 1490 del 26 de septiembre de 2016 no resolvió situación jurídica alguna al demandante, no siendo el mismo enjuiciable ante esta jurisdicción, se debe declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda, y como consecuencia de ello dar por terminado el presente asunto.
FUNDAMENTO A LA TESIS DE LA SALA Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado en precedencia, teniendo en cuenta los reparos planteados en la apelación, conforme lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, para lo cual se hará referencia a i) los actos administrativos suceptibles de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 control judicial y ii) el cómputo del término de caducidad cuando se demanda la existencia de un contrato realidad. i) Actos administrativos susceptibles de control judicial.
Los requisitos legales de la demanda cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo están contenidos en los artículos 161, 162 y 163 del CPACA, así: “ARTÍCULO 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. (…).” “ARTÍCULO 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1.
La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4.
Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.
(…)” “ARTÍCULO 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.” Conforme la normatividad indicada en precedencia concluye la Sala que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá solicitar la nulidad del acto administrativo y su consecuente restablecimiento, para lo cual, corresponde al afectado Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 demandar el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica del afectado.
Lo anterior, teniendo en cuenta que las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de aquellas lo que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Particularmente, cuando se invoca el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, en tanto, debe demandarse judicialmente el acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante; destacando que compete al juez analizar, en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, esto es, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.1 Al respecto, esta Sala considera pertinente recordar que el artículo 43 del C.P.A.C.A. establece cuáles son los actos administrativos que se consideran como definitivos en el Procedimiento Administrativo General.
“Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” Aunado a esto, el Consejo de Estado ha explicado qué actos administrativos pueden ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos.
En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad4, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el Artículo 43 del cpaca «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, 25 de abril de 2019. Radicación: 25000-23-42-000-2016-03390-01(4082-17) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.”.2 ii) cómputo del término de caducidad cuando se demanda la existencia de un contrato realidad.
La caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, porque evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente y se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto.
El literal d del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) preceptúa que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe presentarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo que se pretende anular, motivo por el cual, si se promueve luego de dicho lapso, acontece la caducidad.
No obstante, en lo que corresponde a la aplicación de la figura procesal de la caducidad en litigios que versen sobre la declaración de existencia de una relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre formalidades - contrato realidad-, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 20163, señaló: “En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 25000- 23-42-000-2014-00109-01(1997-16).
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; 13 de agosto de 2020. 3 Expediente: 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)4, y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
Consecuentemente, tampoco es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables (condición que prevé el numeral 1 del artículo 161 del CPACA para requerir tal trámite5), en armonía con el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial.
En tal sentido, el juez solo podrá analizar la prescripción en cada caso concreto, una vez abordada y comprobada la existencia de dicha relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente, los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral), por lo que su estudio deberá ser objeto de la sentencia.” Conforme lo anterior, tratándose de pretensiones tendientes al reconocimiento y pago de prestaciones de naturaleza unitaria derivadas del contrato realidad, por regla general, los actos administrativos que creen modifiquen o extingan su reconocimiento, deben ser enjuiciados dentro e los 4 meses que contempla la norma atrás referida, so pena operar la caducidad del medio de control, no obstante, no corre la misma suerte el estudio concerniente a las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones que puedan resultar procedentes, en caso de encontrarse configurada la existencia de la relación laboral aludida por el accionante, en razón a que, como se dijo anteriormente, es una prestación de naturaleza periódica e imprescriptible, frente a la cual es inoperante el fenómeno de la caducidad.
CASO CONCRETO Sea lo primero precisar, que el demandante solicitó en dos oportunidades al municipio de San Luis, el reconocimiento de la relación laboral derivada de su vinculación con ese ente territorial, a través de órdenes de prestación de servicios suscritas entre el 7 de enero de 2012 y el 2 de noviembre de 2015, así como el consecuente pago de las correspondientes prestaciones salariales y sociales y del porcentaje que sufragó por concepto de aportes a seguridad social, que le fueron negados. 4 «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]. 5 “Requisitos previos para demandar.
La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. […]» (se destaca).
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 Primera petición radicada 4 de abril de 2016. Con oficio No. 546 de fecha 29 de abril de 2016 la administración municipal de San Luis, dio respuesta a la anterior petición, en los siguientes términos: Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 Nuevamente la parte actora, radica petición el día 16 de septiembre e 2016 solicitando lo siguiente: A esta nueva petición, el Municipio de San Luis por medio de oficio No. 1490 de fecha 26 de septiembre de 2016, dio respuesta a lo solicitado, advirtiéndole que debía remitirse a lo ya decidido oficio No. 546 de fecha 29 de abril de 2016 así: Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 Por lo anterior, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de San Luis, persiguiendo la nulidad del oficio 1490 de 16 de septiembre de 2016, tramitado por el Juzgado Once Administrativo Ibagué, dependencia judicial que mediante sentencia anticipada consideró que el demandante no enjuició la totalidad de los oficios por cuyo conducto la alcaldía del municipio de San Luis le negó el pago de los aludidos emolumentos, en particular, el oficio No 546 de fecha 29 de abril de 2016, y que, en todo caso, respecto de dicho acto administrativo, se configuró el fenómeno de la caducidad cuando se formuló la correspondiente demanda, y en consecuencia debía inhibirse de pronunciarse de fondo en el presente asunto,.
Teniendo en cuenta lo expuesto, y analizadas las pretensiones de la demanda, en contexto con lo referido por la parte recurrente, para la Sala, la decisión tomada por el A quo, debe ser revocada de manera parcial pues, si bien es cierto, en el presente asunto, el acto administrativo demandado, oficio 1490 de 16 de septiembre de 2016, es un acto con el que se buscaba revivir términos, debiendo la parte actora haber demandado el oficio No. 546 de fecha 29 de abril de 2016, ya que fue este acto el que le modificó la situación jurídica al actor, resolviendo de forma definitiva en sede administrativa sus pretensiones de reconocimiento de la relación laboral derivada de su vinculación con ese ente territorial, a través de órdenes de prestación de servicios suscritas entre el 7 de enero de 2012 y el 2 de noviembre de 2015, al no haberse demandado dicho Acto, el A quo estaba imposibilitado para realizar el respectivo estudio de control de caducidad del medio de control frente a tal acto administrativo que no se encontraba enjuiciado, violando con ello, el principio de congruencia que debe existir entre lo pretendido y lo que se resuelva en sede judicial.
Nuestro órgano de cierre ha sido enfático en afirmar que el principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más allá (ultra) de lo pedido (petita)6.
Luego entonces, del examen realizado al proceso en primera instancia, se advierte que la parte actora solicitó en sus pretensiones la nulidad únicamente del oficio 1490 de 16 de septiembre de 2016, extralimitándose el A quo al realizar el estudio de caducidad del medio de control frente a un acto que no fue demandado, decisión que va en contravía del principio de la jurisdicción contenciosa rogada, que prohíbe examinar pretensiones diferentes a las invocadas en la demanda, como en este caso, realizar estudio de caducidad frente a un acto no enjuiciado.
No obstante, esta Sala concuerda con el A quo, frente a la imposibilidad de seguir tramitando el presente asunto, atendiendo a que, mediante el acto demandado, oficio 1490 de 16 de septiembre de 2016, el municipio de San Luis le advirtió al actor que frente a su nueva solicitud ddebía remitirse a lo ya decidido en oficio No. 546 de fecha 29 de abril de 2016, es decir no dio una respuesta de fondo a la solicitud elevada por el actor. 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Providencia de veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 En ese orden de ideas, el demandante debía demandar el acto que de manera efectiva le resolvió su situación en sede administrativa, pues lo que hizo el actor, fue volver a presentar una nueva petición, pretendiendo lo que ya se le había resuelto, queriendo revivir términos para demandar, no pudiendo tener el acto enjuiciado como un acto que modificara la situación jurídica del demandante ni que le impidiera la continuación del proceso de reconocimiento y liquidación de unas acreencias laborales con primacía de la realidad sobre las formalidades, simplemente le informa que debía remitirse a la respuesta dada con antelación frente a las misma petición presentada.
En las anteriores condiciones se concluye que no se dio cumplimiento al artículo 163 del CPACA por cuanto no se individualizó en la demanda con toda precisión el acto a demandar, el cual debe contener la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular. En consecuencia, se declarará de oficio la excepción de INEPTA DEMANDA atendiendo a lo anotado y, de igual manera, se resuelve inhibirse para pronunciarse del fondo del asunto, aclarando esta colegiatura que la parte actora puede iniciar nuevamente el presente medio de control, demandado el acto que dio una respuesta de fondo a la solicitud elevada por el actor, frente a las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones que puedan resultar procedentes, en caso de encontrarse configurada la existencia de la relación laboral que pretende sea reconocida, atendiendo a su carácter de imprescriptibles y por consecuencia no sujetos al término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Conforme a la composición de las costas, estas según el artículo 361 del CGP, están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
En lo que respecta a las agencias en derecho, estas deben ser fijadas atendiendo la posición de las partes, y en aplicación a las tarifas contempladas en los acuerdos 1887 de 2003 y 10554 de 2016 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, según sea el caso, resaltando que el mismo ordenamiento jurídico advierte que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Visto lo anterior, la Sala se abstendrá de imponer costas en esta instancia, teniendo en cuenta que se declara de oficio la excepción de inepta demanda por este tribunal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: JUAN PABLO RIVEROS CONDE Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS Radicación: 73001-33-40-2017-00019-01 Interno: 0822 – 2021 R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, el 31 de mayo de 2021, de conformidad con lo esbozado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR DE OFICIO la excepción de inepta demanda y en consecuencia confirmar la decisión del A quo de inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente proceso, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin costas CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”. En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos CÓPIESE,
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ANGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA