República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, siete (07) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: SOCIEDAD DE COMERCIALIZACIÓN INTENACIONAL AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandado: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 001016/2021 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 25 de octubre de 2021, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la SOCIEDAD DE COMERCIALIZACIÓN INTENACIONAL AGRICOLAS UNIDAS S.A. contra la CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA – CORTOLIMA.
ANTECEDENTES La SOCIEDAD DE COMERCIALIZACIÓN INTERNACIONAL AGRICOLAS UNIDAS S.A. por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con la finalidad de obtener, mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 2215 de 27 de agosto de 2015 y 3499 de 18 de octubre de 2016, por medio de las cuales CORTOLIMA declaró responsable a la sociedad CI Agrícolas Unidas S.A. de la comisión de las conductas imputadas en acto administrativo No. 1097 del 30 de marzo de 2012 y, en consecuencia, la sancionó con multa de TREINTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS, ($36'549.595,00) y resolvió negativamente el recurso de apelación interpuesto, respectivamente.
Que, como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, no se cobre la sanción pecuniaria impuesta y se ordene levantar el registro ante el Registro Único de Infractores Ambientales - RUIA. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en los artículos 188 y 192 del CPACA.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 Que se condene en costas a la entidad demandada. El anterior petitum fue cimentado por la parte actora en los siguientes, HECHOS Que la Corporación Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA”, mediante Resolución No.1097 del 30 de marzo de 2012, inició proceso Administrativo Sancionatorio No. 8190 Tomo 30, en contra de la Sociedad C.I. AGRÍCOLAS UNIDAS S.A, por la presunta comisión de infracciones atentatorias de los recursos naturales y el medio ambiente, concretamente, sobre la zona de playa del río Gualí, a la altura de la Vereda San Antonio, Municipio de Mariquita, con base en la cual se le imputaron cargos, por la comisión de las siguientes infracciones ambientales: “1.
Ejecución de actividades de explotación de material de arrastre (arena y grava) en la zona de playa del río Gualí en una Franja de terreno de 30 metros de ancho por 50 metros de largo dentro de la zona de Protección del río Gualí si el respaldo de licencia ambiental. 2. Impacto paisajístico negativo por razón de la acumulación de dos (2) pilas de materiales de arrastre (Arena, grava), ubicados en las coordenadas N 5º 15’16’7” W 74º 50`37.4 Y N 5º 15’18’1” W 74º 50’ 35.7, con un volumen aproximado de 5 metros cúbicos; 3.
Alteración del cauce del Rio Gualí- margen derecha aguas abajo- producto de la realización de actividades extractivas, lo que implica riesgo a la integridad de las personas que habiten aguas abajo por posibles represamientos e inundaciones; 4. Afectación de la fauna silvestre con la pérdida de su hábitat; 5. Deterioro del recurso hídrico por proceso de evaporación y la presencia de material particulado en el recurso hídrico; impacto paisajístico negativo como consecuencia del adelantamiento de las labores extractivas”.
Que mediante escrito radicado bajo el No. 7737 de mayo de 2012, la sociedad demandante descorrió traslado del pliego de cargos, solicitando la cesación del procedimiento y el archivo definitivo del expediente, argumentando que no se tiene en consideración como prueba el informe de la visita realizada el 16 de marzo de 2012, sino un informe de fecha 202 de marzo de 2012 con conclusiones contradictorias.
Que, a través de Resolución No. 2215 de agosto 27 de 2015, la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, declaró responsable a la sociedad CI Agrícolas Unidas S.A. de la comisión de las conductas imputadas en acto administrativo No. 1097 del 30 de marzo de 2012 y lo sancionó con multa de TREINTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS, ($36'549.595,00), ordenó suspender definitivamente la actividad de explotación de material de arrastre que no cuente con licencia ambiental y a título de medida compensatoria ordenó que tanto la sociedad como el señor José Alex Rojas (conductor) debían sembrar 100 chusquines de la especie guadua, dentro la zona de protección del Rio Gualí a la altura del predio “Hacienda los Farallones” ubicado en la Vereda San Antonio del Municipio de Mariquita o, en su defecto, en área diferente dentro de la misma zona; y, la inclusión de la Sociedad C.I- Agrícolas Unidas SA y del Señor José Alex Rojas, en el Registro Único de Infractores Ambientales – RUIA.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 Inconforme con la determinación anterior, la parte actora por medio de escrito radicado bajo No. 16434 del 05 de noviembre de 2015, presentó recurso de reposición en contra de la citada decisión. Que, a través de Resolución No. 3499 del 18 de octubre de 2016, la Corporación Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA”, resolvió negativamente el recurso interpuesto, decisión que quedó en firme el 27 de marzo de 2017.
Que en vista de la existencia de dos (2) informes contradictorios entre sí, se formuló la respectiva denuncia penal en contra de los funcionarios Milton Augusto Ospina Rojas, Luis Oliver Lozada Céspedes y Jorge Enrique Montealegre, tramitada ante la Fiscalía 14 Seccional de Ibagué, y Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ibagué bajo el radicado 73001-60-00- 432-2013-00343-00.
Por considerar que los actos administrativos acusados son nulos, la parte actora instauró el presente medio de control, persiguiendo su nulidad para que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada que no cobre la sanción pecuniaria impuesta y ordene levantar el registro ante el Registro Único de Infractores Ambientales - RUIA.
CONCEPTO DE VIOLACIÓN Normatividad infringida, Constitución Política, Ley 1333 de 2009, Ley 1437 de 2011. Señala como motivos de inconformidad que los actos acusados fueron expedidos en su forma y fondo en evidente desacuerdo con el ordenamiento jurídico y reglamentario al que debe inobjetablemente sujetarse, por lo que deben declararse nulos ante la configuración de las causales de falsa motivación y desviación de poder.
Indica que la Resolución No. 2215 de 27 de agosto de 2015 es un reflejo del incumplimiento de Cortolima, pues se fundamenta en irregularidades que vician el contexto de las consideraciones y su resolución, pues desestimó sin sustento legal el informe de 16 de marzo de 2012 que dio inicio a la investigación, la prueba base para el ejercicio del accionar sancionatorio y se afincó en el informe de 20 de marzo de 2012 teniendo en cuenta los yerros crasos de forma técnica, administrativa, científica, jurídico y la competencia del funcionario que no prueban la presunta infracción ambiental.
Aduce que los hechos en los que se fundamentó la decisión administrativa acusada no son reales o fueron apreciados de una manera equivocada, lo que hace incurrir en una falsa motivación porque la realidad no guarda consonancia con el escenario factico que Cortolima supuso al determinar la imposición de la sanción; asimismo, señala que aunque los actos administrativos se acomodan externamente a las normas que rigen su expedición, el motivo que la rige difiere de la realidad lo que impide plasmar los presupuestos de aplicación de la norma para la imposición de multas pecuniarias, lo que genera a su vez una desviación de poder.
Finalmente, argumentó que a la administración se le compele legalmente a instruir un procedimiento, a recaudar pruebas, escuchar, valorar y ponderar las alegaciones de los interesados, antes de adoptar una decisión y como condición de mantenimiento de la presunción de validez que la ampara. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA CORPORACIÓN AUTONOMIA REGIONAL DEL TOLIMA Mediante apoderada judicial manifestó su oposición a la prosperidad de las pretensiones incoadas, por cuanto los actos administrativos enjuiciados fueron proferidos por autoridad competente, fundados en disposiciones jurídicas que regulan la materia y preservando el debido proceso a quienes estaban legitimados para intervenir.
Aduce, que los actos administrativos proferidos por Cortolima se sustentaron, no en una prueba, sino en varias permitidas por la Ley, en especial por las visitas e informes técnicos que fueron practicados por personal idóneo adscrito a la entidad demandada, los cuales en ningún momento fuero cuestionados por los involucrados en aspectos técnicos sino en simples formalidades.
Indica que los argumentos expuestos por la sociedad demandante no pueden ser de recibo para desvirtuar la legalidad de los actos demandados porque no existe una critica seria a la parte motiva del acto, menos aún un análisis concreto y acertado respecto de la valoración de las pruebas que permita decidir lo contrario a lo resuelto en los actos acusados.
Precisa que, aun cuando los reparos sobre los informes no tienen asidero jurídico, mediante informe de fecha 12 de octubre de 2012, la entidad demandada aclaró los reportes de fecha 16 y 20 de marzo de 2012, ratificando los hallazgos en materia de afectación a los recursos naturales al cual se anexa material fotográfico que recopiló la Policía Nacional en el que registra la retroexcavadora decomisada interviniendo en la zona objeto de afectación ambiental.
Agregó que, de acuerdo con el citado documento, la maquinaria se encontraba trabajando en la zona, lo cual fue corroborado con la cantidad considerable de material de arrastre en la cuchara de la máquina, y la misma diferenciación de la humedad en el sustrato que contenía la arena a donde la parte superior del montículo evidencia ser más húmedo o de más reciente excavación. En esos términos, consideró que la actuación se encuentra ajustada al ordenamiento legal, y, basada en pruebas legalmente practicadas, por lo que solicita desestimar el cargo de falsa motivación. SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia del 25 de octubre de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué declaró la nulidad parcial de los actos administrativos Resolución No. 2215 del 27 de agosto de 2015 a través del cual la Corporación Autónoma Regional del Tolima- CORTOLIMA, declaró responsable a la sociedad C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. de la comisión de los cargos imputados mediante Resolución 1097 del 30 de marzo de 2012, así como la Resolución 3499 del 18 de octubre de 2016, que desató el recurso de reposición interpuesto contra la referida actuación. Asimismo, declaró que la sociedad C.I. AGRICOLAS UNIDAS S.A. no estaba obligada a cancelar las sumas exigidas por la entidad demandada en los actos administrativos demandados y que en caso de haber cancelado suma alguna por dicho concepto, CORTOLIMA deberá hacer devolución de los mismos, debidamente indexados, desde el Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 momento en que fueron cancelados hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE.
A título de restablecimiento del derecho, ordenó a CORTOLIMA cancelar la anotación en el Registro Único de Infractores Ambientales, en lo que tiene que ver con la sanción impuesta en los actos administrativos demandados. Finalmente, condenó en costas a la parte accionada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, para lo cual fijó las agencias en derecho en suma equivalente al 4% de lo pretendido.
Para llegar a las anteriores determinaciones, el A quo estableció como problema jurídico a resolver si, los actos administrativos demandados y expedidos por CORTOLIMA a través de los cuales se declaró responsable a la SOCIEDAD C.I. AGRÍCOLAS UNIDAS S.A. de la comisión de infracciones ambientales según imputación efectuada a través de Resolución No. 1097 del 30 de marzo de 2012, sancionada entre otras, con multa equivalente a ($36.549. 595.oo) y reporte en el Registro Único de infractores Ambientales – RUIA se encuentran ajustados a derecho o fueron expedidos con falsa motivación, infracción de las normas en que debían fundarse o con violación del debido proceso, y por tanto, resulta procedente declarar su nulidad y el consecuente levantamiento de las sanciones accesorias.
Luego de referir los hechos probados jurídicamente relevantes, el marco normativo del régimen sancionatorio ambiental, las previsiones legales sobre el proceso administrativo sancionatorio y la motivación del acto administrativo sancionatorio, precisó que la sociedad demandante aduce que CORTOLIMA incurrió en omisiones administrativas, legales y técnicas al desestimar sin fundamento legal alguno, el informe adiado 16 de marzo de 2012, que dio origen a la investigación; y, en su lugar, dio pleno valor al fechado el 20 de marzo de dicho año, el cual acusa de presentar errores técnicos, administrativos, científicos, de jurisdicción y competencia que no prueban en ningún caso la infracción ambiental.
Indicó, que se evidencia que CORTOLIMA, con ocasión del informe realizado por la Policía Nacional, realizó (2) visitas al predio Hacienda Farallones, la primera el 16 de marzo de 2012, en el cual se indica inexistencia de infracción ambiental, y, la otra, el 20 de marzo de esa misma anualidad en la que, determina circunstancias constitutivas de ella; a su vez, observa que a través de auto No. 4199 del 04 de junio de 2012, el jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA dispuso abrir la etapa probatoria y ordenó a la Subdirección de Calidad Ambiental proceder a través de sus profesionales efectuar aclaración de los informes técnicos del 16 de marzo de 2012 y el de fecha 20 de marzo de la misma anualidad habida cuenta de las posibles contradicciones contenidas en ellos.
Denota que, en cumplimiento de lo anterior, el director de la Territorial Norte designó nuevamente al técnico operativo Milton Augusto Ospina Rojas para que procediera a efectuar visita al lugar de los hechos, y aclarara el contenido del informe por infracción ambiental por extracción de material de arrastre en el Río Gualí y sustentado en dicho informe, la demandada a través de Resolución 2215 del 27 de agosto de 2015, resolvió de fondo el proceso administrativo, y sancionó a la sociedad C.I. Agrícolas Unidas S.A. con multa de treinta y seis millones quinientos cuarenta y nueve mil quinientos noventa Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 y cinco pesos ($36.549.595), decisión que fue confirmada por medio de Resolución No. 3499 del 18 de octubre de 2016.
De lo expuesto en precedencia advirtió el A quo, en primer lugar que la autoridad ambiental incurrió en violación del debido proceso, en cuanto procedió a iniciar el proceso administrativo sancionatorio con la formulación de pliego de cargos, sin que previo a ello, a través de acto administrativo motivado hubiere dado inició al proceso administrativo sancionatorio, lo cual impidió que la sociedad actora pudiese solicitar la cesación del procedimiento en garantía del debido proceso, el cual en términos del artículo 23 de la Ley 1333 de 2009, solo puede ser declarado antes del auto de formulación de cargos.
En segundo lugar, la Juez de instancia tuvo en cuenta que ante la existencia de dos (2) informes contradictorios entre sí, no era potestativo de la accionada escoger cual se ajustaba a la realidad, sino que le correspondía realizar un análisis serio, objetivo y riguroso de las razones por las cuales el informe adiado 16 de marzo de 2012, que valga señalar fue realizado el día de los hechos, por funcionario competente, no se encontraba acorde con la realidad fáctica, pues, lo cierto es que los informes aducidos como prueba de la infracción ambiental fueron realizados con posterioridad a la ocurrencia de los hechos lo que, valorado en conjunto con la investigación penal que se adelantó por cuenta de los informes presentados en el procedimiento sancionatorio, evidencian que la prueba aducida como fundamento de la decisión sancionatoria no da absoluta certeza de los hechos constitutivos de infracción, por cuanto se incurrió en falsedades en su proceso de elaboración, lo cual vicia de nulidad el acto administrativo.
Lo anterior, de conformidad con la investigación penal adelantada en contra de los señores Luis Oliver Lozada Céspedes, Jorge Enrique Montealegre Hernández y Milton Augusto Ospina Rojas, quienes fueron acusados por los delitos de “fraude procesal y falsedad en documento público” y, también en que el señor Milton Augusto Ospina Rojas funcionario de CORTOLIMA que elaboró los informes técnicos del 20 de marzo de 2012 y del 12 de octubre de ese mismo año, aceptó cargos y suscribió preacuerdo aceptando la responsabilidad por “Falsedad para obtener prueba de hecho verdadero”.
En ese orden, concluyó la Juzgadora de primera instancia, que habiéndose establecido que la accionada expidió los actos administrativos demandados con violación al debido proceso, derecho de defensa y contradicción, al pretermitir etapas procesales y, falsa motivación, al aducir como pruebas documentos que no ofrecen certeza de las circunstancias fácticas que fundamentaron la decisión sancionatoria, no se encuentran ajustadas a derecho, por consiguiente, resulta procedente declarar su nulidad pero en lo que concierne a la sociedad demandante.
IMPUGNACIÓN La apoderada de la parte demandada, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 25 de octubre de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, solicitando su revocatoria para que, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Indicó, que resulta inadmisible que se le dé total validez y asidero jurídico por parte del fallador de primera instancia, a un informe técnico por cuyo contenido, abiertamente falaz, se condenó penalmente, en primera y segunda instancia, al funcionario que lo Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 suscribió quien, adicionalmente, ya tenía fallo disciplinario en su contra, precisamente por interceder a través de un tercero en la incorporación de hechos contrarios a la realidad en un informe técnico, privilegiando a una infractora ambiental.
Además señaló, que ante la aparente contradicción del contenido de los informes técnicos obrantes a folios 14- (levantado por el técnico Lozada Céspedes) y 22 (Ingeniero Milton Ospina Rojas), se ordenó su aclaración, mediante auto No. 4199/4/6/12- F100-, lo que se produjo mediante informe de fecha del 12/10/12- F102-, en el que se confirmó la efectiva incursión en infracciones ambientales en desarrollo de actividad extractiva de material de arrastre (arena y grava) en la zona de playa del Río Gualí. Por lo tanto, no corresponde con la realidad probatoria lo señalado por el fallador de primera instancia en el sentido de manifestar que CORTOLIMA “escogió un informe técnico para formular pliego de cargos, toda vez que efectivamente fueron corroborados los hallazgos vislumbrados por el ingeniero Milton Ospina Rojas.
Resaltó que el A quo no tuvo en cuenta que en el procedimiento administrativo existe libertad probatoria y que siendo la visita técnica una prueba pericial, como el mismo fallo lo reconoce, y habiéndose realizado un auto de aclaración que no tuvo validez, pues la prueba pericial, según mandato del artículo 218 del CPCA, se rige por las normas del procedimiento civil, es decir del Código General del Proceso, que en este caso fue el informe de la segunda visita realizada, el que debía tenerse en cuenta.
Asegura que el debido proceso, en el derecho a la defensa de la demandante, no fue vulnerado, toda vez que la SOCIEDAD C.I AGRËCOLAS UNIDAS S.A. tiene clara la situación que sirvió de precedente de la infracción ambiental demostrada y que ahora utiliza como fundamento de cargo contra los actos administrativos cuya revocatoria pretende.
Pone de presente, el antiguo, pero aún vigente aforismo latino de Nemo Auditor Propiam Turpitudinem Allegans, (nadie puede alegar su propia culpa para alegar de ella un beneficio). Por lo anterior, solicita revocar íntegra la sentencia de primera instancia y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, manteniendo la firmeza de los actos administrativos acusados.
TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 14 de febrero de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra la sentencia del 25 de octubre de 2021, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, no hubo pronunciamiento alguno por parte de las entidades demandadas, según constancia secretarial de 3 de mayo de 2021.
Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo de fecha 4 de marzo de 2022, se advierte que la providencia de 14 de febrero de 2022 que admitió el recurso de apelación interpuesto, se notificó al agente del Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 Ministerio Publico el 28 de febrero de 2022, quien, dentro del término concedido, presentó concepto.
MINISTERIO PUBLICO Mediante su delegado, el Ministerio Publico indicó que son dos las razones para concluir que en el caso concreto las razones esbozadas no son suficientes para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados: “a) Como ya se explicó en el hipotético evento de pretermisión de la expedición del acto administrativo de iniciación de investigación, tiene como virtualidad la nulidad de los actos administrativos sancionatorios que se expidan, porque en dicha etapa se diseñó para la actividad de la administración con la finalidad para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.
Así las cosas, la no notificación de dicho acto administrativo no tiene la virtualidad de nulitar el procedimiento administrativo como lo concluye la sentencia impugnada. b) En segundo lugar, se tiene que la demandada fue sorprendida en flagrancia por la Policía Nacional, lo que devino en la imposición de una medida preventiva de cesar la actividad de extracción de material de arrastre.
Así las cosas, el caso concreto se encuentra dentro de los supuestos fácticos y consecuencias jurídicas establecidas en la última parte del artículo 18 de la Ley 1333 de 2009, que dispone que, en casos de flagrancia o confesión, se procederá a recibir descargos. Lo que implica que el acto administrativo de iniciación conllevaría implícito el acto administrativo de pliego de cargos; es decir, en dicho evento no habría dos actos administrativos sino uno.” Señaló que tampoco se aviene a las pruebas obrantes en el proceso, la afirmación del A-quo, en el sentido de encontrar contradictorio los informes, dado que no advirtió el Despacho, que por encontrar inconsistencias en el informe presentado por el señor Luis Oliver Lozada Céspedes, se ordenó su complementación, esta que da cuenta de conclusiones distintas a las consagradas en el informe primigenio.
Adicionalmente refirió que la sociedad demandante fue sorprendida en flagrancia cometiendo la conducta de infracción ambiental, consistente en la extracción de material de arrastre (arena y grava) sobre la zona de protección ambiental del río Gualí, a la altura de la Vereda San Antonio, Municipio de Mariquita, sin allegar la respectiva licencia ambiental, ni en el trámite administrativo, ni en el judicial, razones por la que considera que la sentencia dictada en primera instancia debe ser revocada y, en su lugar, deben negarse las pretensiones de la demanda.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, con base en las siguientes CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la apoderada de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, de fecha 25 de octubre de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto y en los términos del recurso de apelación impetrado por la parte demandada, consiste en establecer si se encuentran o no ajustados a derecho los actos administrativos, mediante los cuales CORTOLIMA sancionó a la sociedad demandante por infracción a la normatividad ambiental, en la actividad de extracción de material de arrastre dentro de la ronda de protección del Río Gualí a la altura de la Vereda San Antonio, Municipio de Mariquita.
TESIS DE LA SALA Consiste en afirmar que, durante el proceso administrativo sancionatorio adelantado en contra de la sociedad demandante, se inobservó el derecho al debido proceso de la parte actora, en la medida en que CORTOLIMA pretermitió una etapa procesal que se identifica en la Ley 1333 de 2009 como autónoma y con características propias, como lo es la de iniciación del procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 19 de ese cuerpo normativo, desatendiendo el deber de garantizar en sus actuaciones el debido proceso administrativo.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA PROCEDIMEINTO SANCIONATORIO AMBIENTAL En materia de procedimiento sancionatorio, la Ley 1333 de 2009, asigna en su artículo 1° la titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental, así: “El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos” En lo que corresponde al procedimiento administrativo sancionatorio, el artículo 5º de la citada ley, define infracción ambiental como toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.
También será constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
Dicho procedimiento sancionatorio ambiental con el que se pretende determinar si se ha incurrido en una infracción ambiental y en caso afirmativo imponer la sanción correspondiente, está compuesto por las siguientes etapas, que: Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 1) Indagación preliminar (art. 17). 2) Iniciación del procedimiento sancionatorio (art. 18). 3) Notificaciones (art. 19). 4) Intervenciones (art. 20). 5) Remisión a otras autoridades (art. 21). 6) Verificación de los hechos (art. 22). 7) Cesación de procedimiento (art. 23) 8) Formulación de cargos (art. 24). 9) Descargos (art. 25). 10) Práctica de pruebas (art. 26). 11) Determinación de la responsabilidad y sanción (art. 27). 12) Notificación (art. 28). 13) Publicidad (art. 29). 14) Recursos (art. 30). 15) Medidas compensatorias (art. 31).”1 Sobre las etapas que deben superarse previo a proferir decisión que ponga fin a la actuación administrativa, el Consejo de Estado2, señaló: “7.3.1.
De las etapas del procedimiento ambiental sancionatorio. De conformidad con lo expuesto en la Ley 1333 de 2009, hacen parte del procedimiento sancionatorio ambiental las siguientes etapas: (i) la indagación preliminar (Art. 17 ibídem), (ii) iniciación del procedimiento sancionatorio (Art. 18 ibídem), formulación de cargos (Art. 24 ibídem), descargos (Art. 25 ibídem), práctica de pruebas (Art. 26 ibídem) y la determinación de responsabilidad ambiental y sanción (Art. 27 Ibídem).
Igualmente, debe resaltarse que durante el citado procedimiento la autoridad ambiental puede adoptar las medidas preventivas que considere, con el fin de impedir la ocurrencia de un hecho que atente en contra del medio ambiente (Art. 12 Ibídem). … 7.3.1.2. Por su parte, la iniciación del procedimiento sancionatorio busca la verificación de los hechos u omisiones constitutivas de la infracción a las normas ambientales.
Sobre el particular, el artículo 18 de la Ley 1333 de 2009, reza textualmente: “De lo expuesto se colige que el diseño del procedimiento sancionatorio en sus primeras etapas responde a la necesidad de que la autoridad ambiental cuente con suficientes elementos de juicio desde el punto de vista fáctico y jurídico para dar comienzo a una investigación por posibles infracciones ambientales.
Dicho de otra manera, el Legislador previó la etapa de indagación preliminar y de iniciación o apertura de dicho procedimiento con el único fin de verificar las circunstancias que dieron lugar a la posible infracción ambiental. De ello dan cuenta lo que prevén los artículos 20 y 22 de la Ley 1333 de 2009, pues permiten solicitar la intervención de otras entidades para “auxiliar” al funcionario correspondiente, e incluso, que éste lleve a cabo las diligencias que requiera y estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios.
Siendo ello así, el agotamiento de esas dos fases depende necesariamente de la información que tenga en sus manos la autoridad ambiental. 1 C -595 de 2010 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, No. Radicado: 08001233100020110145501, 15 de agosto de 2019. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 Reafirma lo dicho el artículo 24 ibídem, al estimar que sólo es procedente formular cargos cuando quiera que exista “mérito” para ello, lo cual indica que el único presupuesto exigido por la norma es que se encuentren verificados los hechos u omisiones que dieron lugar a esa actuación administrativa.
Tal ciclo, el de iniciación del procedimiento sancionatorio, puede comenzar a propósito de tres situaciones: la primera, que exista una petición, la segunda de oficio o como resultado de haberse impuesto una medida preventiva. De cualquier manera, la decisión que en este sentido se adopte debe responder al principio universal de los actos administrativos según el cual debe ser motivada razonadamente.
Estando en esta instancia de la actuación administrativa sancionatoria, la autoridad ambiental debe resolver si da paso a la cesación de procedimiento o a la formulación de cargos. 7.3.1.3. La denominada cesación de procedimiento acontece cuando se acredite la ocurrencia de alguna de las causales previstas en el artículo 9 ibídem; estas son: (i) muerte del investigado cuando aquel es una persona natural, (ii) inexistencia del hecho investigado, (iii) que la conducta objeto de la investigación no sea imputable al presunto infractor, (iv) que la actividad esté legalmente amparada y/o autorizada.
Así lo expresa el artículo 23 ibídem; veamos: … De la norma en cita, se desprende que la cesación del procedimiento sancionatorio no tiene otro objeto que finalizar anticipadamente el proceso sancionatorio, al no poderse verificar con claridad las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron lugar a su inicio a la luz de las causales ya descritas, pues sólo es procedente expedirse antes del auto de formulación de cargos.
Lo anterior es relevante, en la medida que, la posibilidad de solicitar la cesación del procedimiento, constituye en efecto, la primera oportunidad que tiene el presunto infractor para ejercer su derecho a la defensa frente a la autoridad ambiental, dado que, entre otras, le está permitido alegar que la conducta objeto de la investigación es inexistente, se encuentra legalmente amparada o fue cometida por un tercero a efectos de controvertir la decisión de apertura que la precede.
“…” 7.3.1.4. Ahora bien, cuando la autoridad ambiental determine que existe mérito para continuar con la investigación, esto es, luego de verificar los hechos u omisiones que dieron lugar a la apertura de la misma y a la determinación de la conducta objeto de reproche, a través de acto administrativo motivado, procederá a formular cargos en contra del presunto infractor o causante del daño ambiental.
Sobre el particular, el artículo 24 ibidem, expuso: “…” De lo anterior se desprende que, a efectos de formular cargos es necesario que exista “mérito” para ello, lo cual indica que el presupuesto exigido por la norma es que se encuentren verificados los hechos u omisiones que dieron lugar a esa actuación administrativa y que ellos queden plasmados debidamente en el respectivo acto, lo cual se traduce, nuevamente, en el deber de motivar la decisión. 7.3.1.5.
En este punto, es menester señalar que, si bien es cierto que la Ley 1333 de 2009 no dispuso un plazo mínimo entre la iniciación del procedimiento sancionatorio y la formulación de cargos, no lo es menos que, como se vio, sólo hasta antes de agotar la etapa de apertura le es dable al presunto infractor solicitar la cesación del procedimiento de forma anticipada, circunstancia que impide que en un mismo acto se provea sobre la apertura y formulación. “…” “7.3.1.6.
Finalmente, luego de agotarse la etapa de formulación de cargos, le sigue la presentación de descargos (Art. 25 de la Ley 1333 de 2009), la práctica de pruebas (Art. 26 ibidem), la determinación de la responsabilidad y la sanción (Art. 27 ibidem)”. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 CASO CONCRETO Establecido lo anterior, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, precisando que, en los términos del artículo 328 del CGP, se resolverá la impugnación de conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la entidad demandada, para lo cual se establecerán los supuestos de hecho que se encuentran probados de acuerdo con el material probatorio obrante en el plenario. - Por medio de oficio de fecha 16 de marzo de 2012, un integrante de la sección segunda del Escuadrón Móvil de Carabineros del municipio de Mariquita, dejó a disposición del Fiscal 71 Local de Honda – Tolima, al señor José Alex Rojas, operador de retroexcavadora, quien fue capturado en flagrancia el 16 de marzo de 2012 en la vereda San Antonio “finca Farallones” propiedad del consorcio Agrícolas Unidas S.A. realizando actividades de explotación de minería ilegal sobre la margen izquierda del rio Gualí, con ayuda de esa maquinaria, violando el artículo 338 del Código Penal, (Folio 93-105 Tomo II Cuaderno Principal digitalizado) - Por los anteriores hechos, CORTOLIMA realizó visita el mismo 16 de marzo de 2012 para verificar la presunta infracción por extracción de material de arrastre en zona de plata del rio Gualí, oportunidad en la que el Técnico Operativo y el Ingeniero Agrónomo adscritos a la Corporación, concluyeron: - “… no se evidenció movimiento de material de lecho del rio por parte de la maquina incautada por el EMCAR 31 de la Policía Nacional, basados en las huellas dejadas por la maquina retroexcavadora objeto de la incautación, por cuanto las únicas observadas fueron las de llegada y salida de la máquina.
Además, por el estado del material de arrastre (arena, gravilla y piedra), que se encontró acopiado en dos sitios y que se encuentra compactado y totalmente seco, demostrando que dicho movimiento no se hizo el día de la incautación por lo tanto se puede deducir que la maquina retroexcavadora Caterpillar JCB 214 no alcanzó a realizar ninguna labora en la zona” (Fls. 122-128 Tomo II Cuaderno Principal digitalizado). - El 20 de marzo de 2016, el Ingeniero Agrónomo, Milton Augusto Ospina Rojas, realizó nuevamente visita de verificación, en la que concluyó: “… que en el predio Farallones de propiedad de Agrícolas Unidas jurisdicción del municipio de Mariquita se desarrollaba actividad de explotación de material de arrastre (arena y grava), la cual no cuenta con la Licencia ambiental o la agrícola del plan de manejo expedidos por CORTOLIMA.
Se evidencio cambio en la geomorfología de la cuenca del rio Gualí, así mismo, se observa un impacto paisajístico, como consecuencia de la explotación del material de arrastre (arena y grava). (Fls. 130-134 Tomo II Cuaderno Principal digitalizado). - Por medio de Resolución No. 1005 de 21 de marzo de 2012, CORTOLIMA avocó conocimiento de las diligencias iniciadas en contra de José Alex Rojas y el Consorcio C.I. Agrícolas Unidas S.A. e impuso las medidas preventivas de decomiso provisional de una retroexcavadora JCB 214 de marca No. De sede AA50608U800492C – Color amarillo y la suspensión de actividades de explotación de material de arrastre (arena y grava) en la zona de plata del rio Gualí a la altura del predio Hacienda Los Farallones, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 Vereda San Antonio, Municipio de Mariquita – Tolima.
(Fls. 12-26 Tomo II Cuaderno Principal digitalizado). - Mediante Resolución No. 1097 de 30 de marzo de 2012, CORTOLIMA declaró abierta investigación formal dentro del proceso sancionatorio No. 8190 Tomo 30 en contra del señor José Alex Rojas y el Consorcio C. Agrícolas Unidas S.A. y elevó pliego de cargos en su contra, por la presunta comisión de infracción atentatorias de los recursos naturales y el medio ambiente, concretamente sobre la zona de playa del rio Gualí a la altura de la vereda San Antonio del municipio de Mariquita, relacionada así: (Fls. 31-42 Tomo II Cuaderno Principal digitalizado) “1.
Ejecución de actividades de explotación de material de arrastre (arena y grava) en la zona de playa del río Gualí en una Franja de terreno de 30 metros de ancho por 50 metros de largo dentro de la zona de Protección del río Gualí si el respaldo de licencia ambiental. 2. Impacto paisajístico negativo por razón de la acumulación de dos (2) pilas de materiales de arrastre (Arena, grava), ubicados en las coordenadas N 5º 15’16’7” W 74º 50`37.4 Y N 5º 15’18’1” W 74º 50’ 35.7, con un volumen aproximado de 5 metros cúbicos; 3.
Alteración del cauce del Rio Gualí- margen derecha aguas abajo- producto de la realización de actividades extractivas, lo que implica riesgo a la integridad de las personas que habiten aguas abajo por posibles represamientos e inundaciones; 4. Afectación de la fauna silvestre con la pérdida de su hábitat; 5. Deterioro del recurso hídrico por proceso de evaporación y la presencia de material particulado en el recurso hídrico; impacto paisajístico negativo como consecuencia del adelantamiento de las labores extractivas”. - Que la sociedad C.I. Agrícolas Unidas a través de su representante legal radicó escrito bajo el No. 7737, rindió descargos, solicitó la cesación del procedimiento y el archivo definitivo del expediente (Fls. 59-75 Tomo II Cuaderno Principal digitalizado). - Por medio de auto No. 4199 de 4 de junio de 2012, CORTOLIMA ordenó dar apertura a la etapa probatoria, solicitando a la Subdirección de Calidad Ambiental a través de sus profesionales aclarar los informes técnicos de fecha 16 de marzo de 2012 y de fecha 20 de marzo de 2012, habida cuenta de las contradicciones contenidas en ellos (Fls. 110-111 Tomo II Cuaderno Principal digitalizado). - El 12 de octubre de 2012, el técnico operativo, Milton Augusto Ospina Rojas, aclaró el informe de visita por infracción ambiental por extracción de material de arrastre en el rio Gualí, oportunidad en la que precisó: (Fls. 112-119 Tomo II Cuaderno Principal digitalizado) “Si bien la retroexcavadora no se encontró en el momento de la visita se clara que De acuerdo con el registro fotográfico de la Policía Nacional enviado vía correo electrónico el día 23 de julio de 2012 se evidencia que para la fecha del operativo y un día anterior a la misma, la maquinaria en mención se encontraba trabajando, lo cual se prueba al observarse una cantidad considerable de material de arrastre (arena y grava), dentro de la cuchara de la máquina y la diferenciación de humedad en el sustrato que contenía la arena donde la parte superior del montículo evidencia ser más húmedo o de más reciente extracción.” Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 -.Que la Sociedad C.I. Agrícolas Unidas S.A., fue declarada responsable de la comisión de los cargos imputados mediante Resolución CORTOLIMA No. 2215 de 27 de agosto de 2015 y fue sancionada con multa de $36.549.595, así como el decomiso definitivo de la retroexcavadora JCB 214, la suspensión definitiva de actividad de explotación de material de arrastre que no se encuentre respaldada por Licencia ambiental, sobre la zona de protección del rio Gualí y la inclusión de la Sociedad CI Agrícolas Unidas S.A. y del señor dentro del Registro Único de Infractores Ambientales RUIA de que trata el artículo 57 y ss de la Ley 1333 de 2009 (Fls. 40 – 76 Tomo III Cuaderno Principal digitalizado). - Inconforme con la anterior determinación, el representante legal de la Sociedad CI Agrícolas Unidas S.A. interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 3499 de 18 de octubre de 2016, mediante la cual no repuso la Resolución No. 2215 de 27 de agosto de 2015 (Fls. 132 – 171 Tomo III Cuaderno Principal digitalizado).
Resumida la actuación administrativa adelantada por CORTOLIMA en contra de la sociedad demandante, lo primero que advierte la Sala, es que el acto administrativo que inició el tramite sancionatorio y formuló cargos en su contra, inobservó las etapas procesales estatuidas en la Ley 1333 de 2009, lo que vulneró el debido proceso administrativo, como quiera que las fases de iniciación y formulación de cargos difieren tanto en su objeto como en el procedimiento para su adopción, por lo que corresponde realizarlas en actuaciones separadas, para efectos de garantizar que se respeten las formas propias de cada acto y el diseño que el legislador previó para no vulnerar los derechos de defensa y contradicción del presunto infractor.
Sobre la iniciación del proceso administrativo sancionatorio ambiental, el artículo 18 de la Ley 1333 de 2009, dispuso: “Artículo 18. Iniciación del procedimiento sancionatorio. El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.
En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos.” En ese sentido, debe decirse que la iniciación del procedimiento sancionatorio busca la verificación de los hechos y omisiones constitutivas de la infracción a las normas ambientales, es decir, la etapa de indagación preliminar e iniciación o apertura del procedimiento tiene como fin único, el de contar con los suficientes elementos de juicio desde la óptica fáctica y jurídica, para continuar con la actuación administrativa, premisa que se sustenta en los artículos 20 y 22 ibidem, los cuales establecen que se permite la intervención de otras entidades para “auxiliar” al funcionario correspondiente, e incluso, que éste lleve a cabo las diligencias que requiera y estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y complementar los elementos probatorios.
Ahora bien, cuando la autoridad ambiental determine que existe mérito para continuar con la investigación, esto es, luego de verificar los hechos u omisiones que dieron lugar a la apertura de la misma y a la determinación de la conducta objeto de reproche, a través Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 de acto administrativo motivado, procederá a formular cargos en contra del presunto infractor o causante del daño ambiental.
Sobre el particular, el artículo 24 ibidem, prevé: “Artículo 24. Formulación de cargos. Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental.
En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto.
Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario.
Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior. Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental.
Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo”. De dicho precepto normativo, se desprende que, para formular cargos, es necesario que exista merito para ello, esto es, que se encuentren verificados los hechos u omisiones que dieron lugar a la actuación administrativa y que se plasmen en el acto administrativo que lo decide, advirtiendo que si bien es la Ley 1333 de 2009 no dispuso un plazo mínimo entre la iniciación del procedimiento sancionatorio y la formulación de cargos, sólo hasta antes de agotar la etapa de apertura le es dable al presunto infractor solicitar la cesación del procedimiento de forma anticipada, circunstancia adicional que impide que en un mismo acto se provea sobre la apertura y la formulación de cargos.
Asimismo se precisa que, tanto para la iniciación del procedimiento como para la formulación de cargos, el legislador contempló trámites diferentes de notificación, así; para la primera fase referida, el artículo 19 de la Ley 1333 de 2009 estipula que la comunicación de las actuaciones sancionatorias ambientales se llevaran a cabo de acuerdo con el procedimiento establecido en el CCA, esto es, de forma personal o por fijación por edicto por el plazo de diez (10) días, que se entienden hábiles.
Mientras que, para la segunda etapa, dispuso que el acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado de forma personal o mediante edicto que permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que hagas sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario (Art. 24 de la Ley 1333 de 2009).
En ese orden de ideas, si se confronta con las disposiciones legales que rigen las actuaciones de las autoridades ambientales en materia sancionatoria, la Sala no encuentra sustento jurídico en la decisión de la entidad demandada de ordenar la apertura del procedimiento sancionatorio y de formular cargos en una misma actuación; lo anterior, de conformidad con postulados constitucionales de las que se extrae que el Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 debido proceso administrativo se basa en aquellas garantías que permiten el curso de un trámite previamente establecido, con respeto a los derechos de defensa y contradicción de las partes, y en el que las autoridades estatales se encuentran sujetas al principio de legalidad.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional y nuestro máximo Tribunal Contencioso, han indicado: “El debido proceso es un principio constitucional según el cual toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas, destinadas a asegurar un resultado justo dentro del proceso, y a permitir que el ciudadano tenga la oportunidad de ser oído y hacer valer sus pretensiones frente al juez.
Así, entonces, las controversias que surjan en cualquier tipo de proceso demandan una reglamentación jurídica previa que limite los poderes del Estado e instituyan el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino que todas se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley o en los reglamentos.
El debido proceso administrativo debe ceñirse no sólo al ordenamiento jurídico legal sino a los mandatos constitucionales. Se procura asegurar el adecuado ejercicio de la administración pública a través de la expedición de actos administrativos que no resulten arbitrarios ni contrarios a los principios del Estado de derecho. Ello en virtud de que “toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes.3 En aplicación del principio del debido proceso, los administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administración, a solicitar y a controvertir las pruebas, a ejercer su derecho de defensa, a discutir los actos administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio4.” Descendiendo al caso que nos ocupa, es claro para esta Colegiatura que el proceso administrativo sancionatorio adelantando en contra de la sociedad demandante, inobservó el derecho al debido proceso de la parte actora, en la medida en que, CORTOLIMA pretermitió una etapa procesal que se identifica en la Ley 1333 de 2009 como autónoma y con características propias, como es la de la iniciación del procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 19 de ese cuerpo normativo, desatendiendo el deber de garantizar en sus actuaciones el debido proceso administrativo, que incluye entre otros derechos, a: (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido 3 Corte Constitucional.
Sentencia T-1341 del 11 de diciembre de 2001 Magistrado Ponente Álvaro Tafur Galvis 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2013. Proceso radicado número: 11001 03 27 000 2009 00026 00. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 proceso5.
De conformidad con lo expuesto y teniendo en cuenta que es evidente la vulneración del debido proceso desde el inicio del trámite administrativo sancionatorio ambiental adelantado por CORTOLIMA contra la sociedad demandante, para esta Sala resulta inocuo efectuar pronunciamiento alguno sobre los argumentos esbozados por el recurrente sobre contradicción expuesta en los informes de visita que sustentó la decisión sancionatoria de la autoridad ambiental.
Así las cosas, considera la Sala que debe confirmarse la sentencia proferida del 25 de octubre de 2022, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Así mismo, el numeral 4 ibídem señala que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Finalmente, el numeral 8 ídem consagra que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Visto lo anterior, la Sala se abstendrá de proferir condena en costas de segunda instancia a la parte demandada, pese a que se le resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación interpuesto, teniendo en cuenta que las partes no realizaron actuación alguna ante este Tribunal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 25 de octubre de 2022, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “Siglo XXI”. 5 C – 980 de 2010 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 Demandante: SOCIEDAD C.I AGRICOLAS UNIDAS S.A. Demandada: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Radicación: 73001-33-33-006-2017-00261-01 Interno: 01016/2021 En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
CÓPIESE,
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRAN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ANGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA