REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025) |Radicación: |17001 33 39 005 2020 00233 02 | |Clase: |Protección de derechos e intereses colectivos | |Accionante: | Wilson Abel Leguizamón Pinzón | |Accionado: |Municipio de Villamaría | |Providencia: |Sentencia No. | Revisa la Sala por vía de impugnación, la sentencia proferida el 6 de octubre de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales en el proceso que en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos promovió el señor Wilson Abel Leguizamón Pinzón contra el municipio de Villamaría. Antecedentes 1.
Pretensiones. El actor popular formuló demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, por la supuesta vulneración de los derechos colectivos “al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la infraestructura pública con vías que garantice la salubridad pública, la construcción de andenes, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al interés general y calidad de vida de los habitantes, y todos los derechos reconocidos en las leyes y en tratados internacionales celebrados y ratificados por Colombia en defensa de los derechos humanos.” En consecuencia, sus pretensiones son las siguientes:
PRIMERO: Solicitar a la administración municipal la pavimentación de las siguientes calles y carreras (vías urbanas), así como el andén de las mismas ubicadas en cada dirección de la referencia en el municipio de Villamaría, así:
SEGUNDO: Pavimentar La calle 4 entre carrera 9 y 11 al lado de la antigua Varta-Colbateco, Villamaría viejo o barrio La Capilla.
TERCERO: Pavimentar la Calle 4A entre carrera 9 y 11. parte atrás Cruz Roja mpio Villamaría.
CUARTO. Pavimentar La carrera 11 entre calles 3ª y 4A donde inicia el barrio La Pradera dirección al cementerio.
QUINTO: Construir el Andén en la carrera 9 entre calle 4 y calle 4ª a mano derecha en dirección a la calle 5. Las anteriores vías nunca han sido pavimentadas.
SEXTO: Se tutelen o amparen los derechos colectivos en favor de la comunidad tales como al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la infraestructura pública con vías que garantice la salubridad pública, la construcción de andenes, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al interés general y calidad de vida de los habitantes, y todos los derechos reconocidos en las leyes y en tratados internacionales celebrados y ratificados por Colombia en defensa de los derechos humanos.
SEPTIMO: Señor, Juez, que se falle la sentencia conforme a sus facultades ultra y extra petita.” Hechos. Manifiesta el accionante que, en el sector conocido como Villamaría Viejo o barrio La Capilla del municipio de Villamaría - Caldas, existen unas vías abandonadas desde la fundación del municipio, refiriéndose a las calles 4 entre carrera 9 y 11, calle 4A entre las carreta 9 y calle11 y al lado de la Cruz Roja, así como la vía donde inicia el barrio La Pradera, en la carrera 11 entre calles 3ª y 4ª, vías que están llenas de huecos, barro y tierra, formándose también un basurero en la Cra 9 con calle 4.
Que esta vía es un corredor especial para los niños que van a estudiar, los cuales siguen la ruta de toda la calle 4 y este abandono causa un perjuicio a las personas y a los vehículos que transitan por allí, por los sancudos y el polvo que se forma, atentando contra la salud pública de los ciudadanos. Refiere también que el tema fue puesto en conocimiento del municipio de Villamaría, el cual se encuentra radicado con el número 2773 del 24- AGO- 20; la Secretaría de Infraestructura, mediante Oficio No. S.I.V 410- 2020- 247 del 29-SEP-20, manifestó que no podrían realizar las obras porque los recursos están mermados.
La parte actora recalca que la falta de pavimentación de las vías afecta los derechos colectivos como la movilidad, la salubridad pública, el derecho colectivo a la infraestructura pública vial y a un espacio público sano; y que con esta acción se busca que mejore la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo local. Contestación de la demanda.
Se opone a la prosperidad de las pretensiones, formulando los siguientes medios exceptivos: - “Ausencia de prueba sobre los hechos que se narran en la presente acción”: Indica que el actor simplemente enuncia unos hechos sin que logre probar los mismos. - “Inexistencia de los derechos reclamados”: Aduce que no existe en el presente asunto vulneración a unos derechos o intereses colectivos y que la Administración ha procurado mitigar cualquier tipo de riesgo para la comunidad mediante el suministro de afirmado y disponiendo de maquinaria para el mantenimiento de la vía. - “Incapacidad presupuestal del municipio”: Señala que el presupuesto, al ser exiguo, debe priorizar las necesidades de la población y que cada año fiscal se busca un ejercicio racional del gasto público tendiente a poder redistribuir los beneficios dentro de la población, priorizando el mayor bienestar posible para la comunidad y no afectar gravemente derechos colectivos de otras comunidades que sí requieren atención inmediata.
La providencia impugnada. Mediante sentencia proferida el 6 de octubre de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRASE infundada la excepción denominada “Inexistencia de los derechos declamados”, propuesta por el MUNICIPIO DE VILLAMARÍA, ante la evidente desatención vial en que se encuentra el sector objeto de demanda, tal y como se desarrolló supra.
TERCERO (sic): DECLÁRASE responsable al MUNICIPIO DE VILLAMARÍA de la vulneración de los derechos colectivos contenidos en el literal a), del artículo 4º de la Ley 472/98, relativos al “El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”., conforme a lo expuesto en la parte considerativa.
CUARTO: ORDÉNASE al MUNICIPIO DE VILLAMARÍA que dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se realicen los estudios y las medidas administrativas, técnicas, financieras y demás, tendientes a la pavimentación de las vías ubicadas en la calle 4 entre carrera 9 y 11 al lado de la antigua vía Varta-Colbateco, Villamaría Viejo o barrio La Capilla, la Calle 4A entre carrera 9 y 11 parte atrás Cruz Roja, carrera 11 entre calles 3ª y 4A donde inicia el barrio La Pradera dirección al cementerio y la construcción de un andén en la carrera 9 entre calle 4 y calle 4ª a mano derecha en dirección a la calle 5 de tal municipalidad, con el fin de brindar una solución definitiva a esta problemática.
SE ORDENA además al MUNICIPIO DE VILLAMARÍA, que realizado el estudio técnico en el que se incluya la propuesta de intervención, el Municipio deberá ejecutar las obras allí determinadas en un término máximo de seis (6) meses.
QUINTO: SE CONFORMARÁ un Comité de Verificación, el cual estará integrado por el Personero Municipal, quien lo presidirá, y hará las funciones secretariales, el Alcalde del Municipio de Villamaría, o a quien este delegue, y la parte accionante. …” Para adoptar su decisión, el juez analizó el alcance de los derechos colectivos invocados, se refirió a las competencias de los municipios en materia de infraestructura vial e hizo una valoración de las pruebas recaudadas en el curso del proceso, precisando con base en jurisprudencia que para el efecto se sirvió citar, que “el decreto oficioso de pruebas lo que pretende es complementar el acervo probatorio mas no producirlo en su integridad, pues como ya se señaló, es el actor quien deben soportar la carga de demostrar los hechos u omisiones que a su juicio representan la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección se busca…” Con base en el material fotográfico aportado por la parte accionante, el a quo concluyó que se encuentra probado el mal estado de las vías y la falta de andenes en las direcciones indicadas en la demanda, lo que ocasiona inconvenientes de movilidad en el sector, que amerita la intervención del juez constitucional, ante la falta de una solución concreta de parte del ente territorial.
Agregó a lo ya dicho, que “está comprobada la titularidad del espacio público en cabeza del Municipio de Villamaría, así mismo que se trata de segmentos enteros de vía que no cuentan con capa asfáltica, únicamente percibiéndose que se trata de piso en tierra, sin mantenimiento, con huecos, con la impresión de abandono, lo que genera afectación a las personas que tienen que transitar por allí en los diferentes medios de transporte entre otros a pie.” La Impugnación. La parte accionada impugnó el fallo de primera instancia al estimar que en el mismo se hace una indebida valoración fáctica y no se abordan todas las excepciones planteadas en la contestación de la demanda en donde se apuntaba a la ausencia de elementos probatorios en torno a la vulneración de derechos colectivos.
Agrega que la obligación de construir los andenes está radicada en los propietarios de las viviendas y que históricamente ese sector ha omitido dicha carga urbanística. Indica que en el proceso no se establecieron las condiciones técnicas de las vías y su estado actual. De otro lado, aduce el ente territorial que el juez desconoce la situación presupuestal del municipio y que la orden impartida implica la modificación del presupuesto ya establecido para la vigencia 2023 – 2024, pues establece un término de 4 meses para realizar los estudios técnicos y otro de 6 meses para la realización de las obras; advierte la prohibición legal de comprometer vigencias futuras excepcionales o vigencias futuras ordinarias durante el último año de gobierno. En consonancia con lo anterior, solicitó la revocatoria del fallo proferido en primera instancia. 2.
Alegatos de conclusión. Las partes guardaron silencio. Ministerio Público. El Ministerio Público no emitió concepto. Consideraciones de la Sala 1. Naturaleza de las acciones populares. El artículo 2o, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9o ibidem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos colectivos relacionados con “El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”, “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”, cuya vulneración se atribuye al municipio de Manizales como consecuencia del mal estado en el que se encuentran las escalinatas ubicadas en el barrio Villanueva, ubicado en la Carrera 29 con calle 40 de esta ciudad.
Problemas jurídicos. ¿A partir del material probatorio obrante en el proceso se pueden establecer los supuestos fácticos señalados en la demanda como causantes de la vulneración de los derechos e intereses colectivos allí mismo invocados? ¿En este caso resulta justificada o razonable la orden de pavimentar las calles y construir el andén en el sector objeto de este proceso, así como los plazos concedidos para tal fin? Para resolver los anteriores problemas jurídicos se abordarán los siguientes ítems: i) Alcance jurídico de los derechos colectivos cuya vulneración se invoca; ii) Pruebas allegadas al proceso y análisis del caso concreto.
Derechos colectivos invocados. Alcance jurídico. - Derecho colectivo a la Seguridad y Prevención de Desastres Previsibles Técnicamente. Sobre el contenido y alcance del derecho colectivo citado, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado[1] ha dicho lo siguiente: “Ni la Constitución ni la Ley contienen una definición del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
En el informe de ponencia sobre derechos colectivos, presentado por los constituyentes Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero se afirmó “En verdad el ser humano tiene derecho a vivir libre de peligros y riesgos públicos, razón por la cual no debe estar expuesto, a sabiendas, a daños contingentes capaces de afectar su integridad personal o patrimonial.[2] A su vez el artículo 2° de la Ley 46 de 1988 que crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, define el desastre como “el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social.” De acuerdo con las anteriores definiciones, es posible concluir que la consagración legal de este derecho colectivo pretende garantizar que la comunidad no esté expuesta a sufrir un daño grave originado en un fenómeno natural o por la acción del hombre en forma accidental, cuando estas circunstancias pueden ser evitadas.
Para que proceda la protección de este derecho a través de la acción popular, basta que una comunidad geográficamente determinada sea vulnerable a padecer un evento que tenga el carácter de catastrófico. Tratándose de fenómenos naturales no es posible su neutralización como ocurre con los terremotos o erupciones volcánicas, pero en muchos casos sí pueden evitarse o atenuarse sus efectos desastrosos disminuyendo la vulnerabilidad de la población, por ejemplo a través de obras civiles o traslados, etc.
Si el origen de estos eventos se encuentra en la actividad humana y se conocen los riesgos de la labor, también es posible tomar las medidas de prevención necesarias para que no ocurran o en caso de suceder, se atenúen sus efectos. Por ello es necesario concretar en la acción popular tanto el peligro potencial como la vulnerabilidad de la comunidad, para que el juez pueda definir de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado.
Ello no es posible cuando se plantea en forma abstracta la posible ocurrencia de un desastre, como por ejemplo cuando genéricamente se señala la posibilidad de un terremoto pero sin precisar la vulnerabilidad de la zona”. (Subrayado fuera de texto). Con fundamento en este postulado, se observa que el derecho colectivo en mención pretende garantizar que la comunidad no esté expuesta a sufrir un daño grave originado en un fenómeno natural o por la acción del hombre en forma accidental, cuando estas circunstancias puedan ser evitadas.
Siendo ello así, el ejercicio de la acción popular no sólo procede para remediar derechos colectivos ya vulnerados, sino también, como acción preventiva ante la amenaza o el riego de un derecho colectivo, es decir, basta que una comunidad geográficamente determinada sea vulnerable a padecer un evento que tenga el carácter de catastrófico para que el Estado actúe no sólo frente a la ocurrencia de hechos que materialicen la vulneración de los derechos colectivos, sino también a evitar situaciones que propicien los hechos o conductas que desencadenen la lesión de los derechos que se consideren en amenaza. - La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En cuanto al derecho colectivo a “La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples ocasiones haciendo mención al mismo, pero puntualmente sobre el contenido refirió en sentencia de la Sección Tercera, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad.
N° 63001-23-31-000-2004-00243-01 (AP), del 21 de febrero de 2007: "Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana. Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.).
Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes. Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3° ley 388 de 1997).
El acatamiento a la ley orgánica de ordenamiento territorial- aún no expedida por el Congreso de la República - y los planes de ordenamiento territorial que expidan las diferentes entidades territoriales del país (art. 288 C.P.). Planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas - de organización física- contenidas en los mismos (art. 5° ley 388 de 1997).
Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.
Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4° de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial - bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población.” –rft- Los conceptos anteriores de cara a las pretensiones del actor popular le permiten a la Sala afirmar que toda vez que las vías públicas hacen parte del espacio público, existe mayor concordancia de los hechos con el derecho colectivo al uso y goce del espacio público. - El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.
Ciertamente, el artículo 82 de la Constitución impone el deber estatal de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación para el uso común. Para ello, determina que ese objetivo prevalece sobre el interés particular. La noción de espacio público se debe entender desde varios puntos de vista: (i) como un deber del Estado en términos de protección de su integridad;
(ii) como la obligación de garantizar su destinación al uso común; (iii) la prevalencia en su uso del interés general sobre el particular; (iv) la concurrencia de la facultad reguladora de las entidades públicas sobre la utilización del suelo y espacio urbano, y en la defensa de ese interés común; (v) su condición de derecho e interés colectivo; y (vi) como objeto material de las acciones populares y como bien jurídicamente exigible.
A partir de estos contenidos normativos, ese mismo precedente inscribe a la protección del espacio público y su destinación al bien común como un fin esencial del Estado.[3] Como lo ha señalado la Corte[4], la consagración del deber constitucional de protección del espacio público es reflejo de la importancia que le dio el Constituyente a la preservación de los entornos urbanos y abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados.
Esto contribuye tanto al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes como al aseguramiento de un entorno que permita la interacción entre las personas. Ahora bien, el concepto de espacio público encuentra regulación en el Decreto 1504 de 1998 que reglamenta su manejo en los Planes de Ordenamiento Territorial, determinando en el artículo 1º, que es deber del Estado “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”; y que, “los municipios deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”; mientras que el artículo 2º define ese espacio público como, “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos y afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes”; el cual comprende, entre otros (art. 3º): 1) los bienes de uso público (inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo); 2) los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; 3) las áreas requeridas para conformar el sistema de espacio público según el decreto en estudio.
El referido Decreto 1504 dispone que el espacio público está integrado por: a) elementos constitutivos (dentro de estos los “naturales” y los “artificiales o construidos”) y b) complementarios. Son elementos constitutivos artificiales o construidos, entre otros, las “Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular” las que a su vez comprende, en lo que es del caso, “a) … andenes … calzadas”.
Lo expuesto permite concluir que la protección y debido mantenimiento del espacio público en cualquiera de sus componentes hace parte de la carga obligacional que se le impone al Estado y también al conglomerado social, por lo que, cualquier perturbación que impida el libre uso y disfrute del mismo, debe ser conjurada a través de las herramientas administrativas y judiciales dispuestas para esos efectos.
Material probatorio y análisis del caso concreto. El exiguo material probatorio que obra en el expediente da cuenta de lo siguiente: - Fotografías del estado de las vías, que según dice el demandante, se localizan en las direcciones indicadas en los hechos de la demanda. - Derecho de petición fechado 20 de agosto de 2020 suscrito por el actor popular y dirigido al municipio de Villamaría – Caldas en el cual se pone en conocimiento el estado de las vías ubicadas en la Calle 4ta entre carrera 9 y 11, calle 4ta A entre la carrera 9 y calle 11, así como la vía donde inicia el barrio La Pradera, en la Carrera 11 entre calles 3ª y 4ª de esta localidad.
En el mismo escrito, se hace alusión a que la carrera 9 con calle 4 esquina se volvió un botadero de basuras y escombros, lo que impacta la salubridad pública de los ciudadanos que habitan en el sector. En consideración a esta situación, peticiona la pavimentación de tal malla asfáltica y la construcción de un andén en la carrera 9 entre calle 4 en dirección a la calle 5. - Oficio SIV 410-2020-247 del 29 de septiembre de 2020 en el cual el Municipio de Villamaría desata la anterior en los siguientes términos: “(…)Esta Secretaría desde su creación y antes cuando era una dependencia adscrita a la Secretaría de Planeación, viene realizado un inventario de vías colapsadas, con huecos y de mayor impacto en el tránsito vehicular y peatonal a fin de evitar tanto el deterioro de la malla vial como propender por el bienestar común y el embellecimiento de las zonas que conforman el casco urbano. Bien sabe usted que esta Administración recibió un presupuesto mermado con ocasión de las urgencias manifiestas y calamidades públicas decretadas en virtud de las olas invernales ocurridas durante los años 2018 y 2019, debiendo comprometer una gran partida en procura de conjurar el riesgo de zonas que quedaron en gran peligro y a la fecha apenas se está logrando hacer un inventario de vías en deterioro y sobre las cuales se deban priorizar trabajos.
Así entonces las calles que usted menciona, serán visitadas por personal de esta secretaría para analizar las obras que requieran con urgencia y evitar cualquier peligro que puedan genera para la comunidad de dicho sector y en tanto se cuente con presupuesto para su pavimentación, serán incluidas para dicho objetivo, incluidos andenes y demás obras complementarias.”. - Oficio S.I.V 410-404 del 30 de noviembre de 2022 a través del cual el Secretario de Infraestructura y Vías del Municipio de Villamaría informa al Despacho Judicial: “(…) De conformidad con el asunto y en aras de responder a la solicitud efectuada por el señor Juez (…) –Que el predio mencionado por el señor Leguizamón y las vías afectadas en el sector, se encuentran en la base de datos de necesidades viales del municipio de Villamaría. –Que dicha base de datos se ejecuta según la necesidad y urgencia vial del sector. –Que es de anotar que las necesidades viales del municipio superan ampliamente los recursos del mismo. –Que por lo anterior en reiterativas ocasiones se le ha informado al señor Leguizamón sobre el estado actual del predio ingresado en la lista de espera de pendientes viales del Municipio (…). –Que en el sector el municipio se encuentra adelantando los trámites necesarios para cumplir con la instalación del alumbrado público en el sector de la Calle 4 Carrera 9 y Calle 3 carreras 11 y 9 plan de Varta. –Que con estas acciones el municipio de Villamaría, inicia las adecuaciones del sector para obtener una vía pública en excelentes condiciones para los transeúntes (…).
En cuanto a las fotografías aportadas al plenario debe tenerse en cuenta que, desde vieja data, el Consejo de Estado ha dejado claro que su valor probatorio no depende únicamente de su autenticidad sino de la determinación del origen, lugar y época en que fueron tomadas, para lo cual se puede acudir al cotejo con otros medios de prueba como los testimonios, la inspección judicial, etc.
En efecto, la Alta Corporación ha considerado que las fotografías por sí solas no acreditan que la imagen capturada corresponda a los hechos que pretenden probarse a través de ellas; es por ello que debe tenerse certeza de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se capturaron las imágenes y, para tales efectos, corresponde al juez efectuar un cotejo de las fotografías con testimonios, documentos u otros medios probatorios: “Las fotografías o películas de personas, cosas, predios, etc., sirven para probar el estado de hecho que existía en el momento de ser tomadas, de acuerdo con la libre crítica que de ellas haga el juez; pero como es posible preparar el hecho fotográfico o filmado, es indispensable establecer su autenticidad mediante la confesión de la parte contraria o de testigos presentes en aquel instante o que hayan formado parte de la escena captada o intervenido en el desarrollo posterior del negativo o por el examen del negativo por peritos o por un conjunto fehaciente de indicios; cumplido este requisito, como documentos privados auténticos, pueden llegar a constituir plena prueba de hechos que no requieran por ley un medio diferente; si falta, tendrá un valor relativo libremente valorable por el juez, según la credibilidad que le merezcan y de acuerdo con su contenido, las circunstancias que pudieron ser obtenidas y sus relaciones con las demás pruebas (…) También son un valioso auxiliar de la prueba testimonial, cuando el testigo reconoce en la fotografía a la persona de la cual habla o el lugar o la cosa que dice haber conocido; en estos casos, el testimonio adquiere mayor verosimilitud.
Los Códigos de Procedimiento Civil y Penal colombianos lo autorizan”[5] Con base en la jurisprudencia citada por el a quo en el fallo impugnado, esta instancia se sirve insistir en que la actividad probatoria es una carga que debe ser cumplida por las partes, incluso en este tipo de medio de control; así pues: “…En esta oportunidad la Sala debe reiterar, una vez más, la obligación que tiene el actor de probar de manera idónea los supuestos de hechos que originan su acción. En efecto, a la luz del artículo 30 de la Ley 472 de 1998, le corresponde al demandante acreditar y probar los hechos, acciones y omisiones que en su criterio, constituyen la amenaza o la trasgresión de los derechos e intereses colectivos invocados.
En ese sentido, se entiende que el actor popular no debe limitarse a señalar la presunta vulneración de derechos e intereses colectivos con la enunciación de determinados hechos, mucho menos si son hipotéticos, pues está a su cargo demostrar los supuestos fácticos indicados en la demanda (…) Empero, de acuerdo con esa misma norma, dicha regla es atenuada tratándose de situaciones en las que por razones de orden económico o técnico la carga de la prueba no puede ser cumplida por el demandante, evento en el cual el juez debe impartir las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito; además, en el caso de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva en virtud de lo antes establecido “el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos”.4 No obstante, resulta forzoso resaltar que el decreto oficioso de pruebas lo que pretende es complementar el acervo probatorio mas no producirlo en su integridad, pues como ya se señaló, es el actor quien deben soportar la carga de demostrar de los hechos u omisiones que a su juicio representan la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección se busca…”[6] Cuando se trata de la defensa de los derechos colectivos amenazados o vulnerados por el mal estado de la malla vial, la parte actora tiene la obligación de demostrar las razones por la cuales tal circunstancia amerita la modificación del orden de prioridades previsto para la realización de las obras de infraestructura.
Así lo ha dejado claro el Consejo de Estado en el siguiente proveído[7]: 54. En el contexto de lo anterior, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha entendido que la intervención del juez popular, en los casos relacionados con la malla vial, se justifica cuando las condiciones de las carreteras o de sus elementos integrantes y accesorios generan un riesgo de desastre o de accidentabilidad para la población en general; o cuando se evidencia un daño material a los intereses colectivos relacionado con el goce del espacio público, con la afectación injustificada de la movilidad o con el incumplimiento de los plazos contractuales de los proyectos que se encuentran en fase de construcción. 55.
La condena en este tipo de casos se soporta en una transgresión o amenaza efectiva a los intereses o derechos colectivos que amerite la incursión en el ámbito discrecional de planeación de la administración, pues la manifiesta desproporcionalidad en la selección de prioridades, o las graves omisiones en materia de mitigación o corrección de los riesgos o daños existentes serían las causas que justificarían la intervención del juez popular. […] 61.
Como puede apreciarse, cuando se trata de la defensa de los derechos colectivos quebrantados o amenazados con ocasión de la malla vial, el actor popular tiene la obligación de demostrar las razones por las que el hecho dañino objeto del proceso judicial amerita la modificación del orden de prioridades previsto para la realización de las obras de infraestructura. /rft/ 62.
El principio de planeación permite la elaboración de estrategias coordinadas que incentiven el adecuado desarrollo de la infraestructura del transporte de conformidad con la prospectiva contenida en el plan de expansión vial, en el plan sectorial de transporte, en los planes territoriales de transporte e infraestructura de los departamentos y en los planes modales.
Por eso, el problema planteado debe repercutir a tal grado en el interés general que amerite la transformación ponderada de aquellos lineamientos. 63. Todo ello se traduce en que el juez es responsable de impartir medidas racionales que permitan la transformación y corrección paulatina de la problemática vial, en el escenario en que existan razones justificadas y acreditadas de amenaza o daño a los derechos colectivos. /rft/ 64.
En este justo medio, la Sección Tercera de esta Corporación, en la sentencia de 12 de octubre de 200636, explicó lo siguiente: […] el juez popular, en principio, no debe incursionar en ámbitos en los cuales la administración ejerce su discrecionalidad planificadora, salvo en los casos en los cuales el órgano administrativo actuante incurra en manifiestas arbitrariedades, irrazonabilidad, desproporcionalidad o desatención de preceptos que orientan la distribución del gasto como, señaladamente, lo hace el inciso segundo del artículo 366 constitucional.
Sin embargo, mal puede la administración pretender que el juez encargado de la protección de los derechos colectivos, no sobrepase un límite que no existe en el caso concreto, o que no se le ha puesto de presente en el proceso. (…) Pero si la entidad pública responsable no cumple con el antedicho onus probandi, no puede perderse de vista que el juez siempre se enfrenta a la prohibición del non liquet, más aún cuando le ha sido encomendada, como al juez popular, la tarea de velar por la efectividad de derechos de especial relevancia constitucional.
Si la administración no demuestra, entonces, que ha ejercitado, ajustándose a Derecho, su discrecionalidad planificadora y que ha determinado los referidos órdenes de prioridades observando los parámetros que le impone el ordenamiento, no se advierten para el juez, en el caso concreto, más límites que los derivados de su prudencia y del propio Derecho, de manera tal que se ve abocado a procurar la protección, con las mayores eficacia y prontitud, de los derechos colectivos cuya vulneración o amenaza le haya sido acreditada dentro del respectivo proceso judicial. […] (Negrilla fuera del texto). 65.
La referida providencia enlistó los parámetros que debe tener en cuenta el juez popular, al momento de decidir si ordena o no la realización de una obra pública que implique el desembolso de grandes montos del presupuesto público, por encontrar una actividad administrativa desproporcionada, a saber: […] En conclusión, pueden formularse los siguientes parámetros en punto a los alcances del control judicial de la actividad administrativa, valiéndose, tanto aquel como ésta, del método de la ponderación: a. a. En los casos en los que el tribunal concluya que la decisión administrativa no es ponderada, debe proceder a declarar su invalidez. a.1.
Si, adicionalmente, como resultado de la actividad probatoria desplegada a lo largo del proceso y de las normas y/o principios jurídicos aplicables al caso, el juez puede también concluir que existe solamente una alternativa de solución conforme con el ordenamiento jurídico y con las exigencias de la “ley de la ponderación”37, puede -y debe- esa única decisión ponderada. a.2.
Si, en cambio, tras concluir que la solución por la que ha optado la administración no es ponderada, igualmente advierte que existen varías posibles soluciones satisfactorias de acuerdo con los postulados de la ponderación, no puede el juez sustituir con una de ellas la determinación previa, comoquiera que la formulación del criterio de decisión correspondiente es del resorte de la administración. b. Si la decisión administrativa enjuiciada respeta las exigencias de la ponderación, aunque pudieran identificarse en el proceso judicial otras soluciones ponderadas, tampoco corresponde al juez sustituir la opción elegida por la administración. a. c. El control judicial que apunta a establecer si la administración ha elegido o no una alternativa ponderada, cuando ejercita facultades discrecionales, parte de la previa atribución de valor o peso a los diferentes valores, derechos o intereses contrapuestas en el caso concreto.
El quid de la cuestión, radica en que no siempre - de hecho, son escasas las ocasiones que así ocurre- el ordenamiento se ocupa de prefijar esos criterios de jerarquización, con lo cual el establecimiento de los mismos queda deferido a la instancia aplicativa, esto es, a la administración que ejerce las facultades discrecionales, eligiendo los criterios objetivos con base en los cuales optará entre las diferentes alternativas de que dispone […]38.
(Negrilla fuera del texto). 66. De conformidad con lo anterior, al juzgador de una acción popular le corresponde dilucidar si las actividades administrativas cuestionadas son proporcionales y si la decisión respeta los límites impuestos en materia de planeación y protege el interés general. En este punto, esta Corporación judicial en la sentencia de 12 de mayo de 202239 planteó que: […] El desarrollo de un proyecto de infraestructura vial, sea nacional, terciaria o veredal, y bajo cualquier modalidad contractual, esto es, APP, concesión o licitación pública, debe estar precedida de una etapa de planeación en donde se priorizan los proyectos y programas que va a desarrollar la entidad.
Los escasos recursos que existen para el desarrollo de la infraestructura vial no se pueden destinar de una manera ineficiente, pues desconocen la prioridad que surge de estudios detallados elaborados por las autoridades competentes, y obligan a destinar el presupuesto de manera desorganizada a la atención de necesidades que, si bien pueden favorecer a un grupo de personas, necesariamente implican desconocer el desarrollo en su conjunto de la infraestructura, como elemento básico para la comunidad en general. a. En consecuencia, para adoptar órdenes de esta naturaleza, resulta necesario tener en cuenta el conjunto de planes en los niveles nacional, regional y territorial, que permitan conocer con ellos los programas y proyectos que se estén desarrollando o se vayan a implementar en el corto, mediano y largo plazo; ello, teniendo en cuenta las necesidades del país en su conjunto, los estudios técnicos de priorización y la situación particular de ciertas regiones que requieren infraestructura, incluso para promover el desarrollo y reducir los índices de violencia, en un país que tiene muchas necesidades y pocos recursos para la inversión, y en el cual la destinación de los mismos requiere del máximo cuidado. […] b. Descendiendo al caso concreto y a efectos de resolver lo pertinente conviene recordar que, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, esto es, los hechos que sustentan las pretensiones - cuando se trata de la parte demandante -; carga que en el sub iudice no fue asumida en debida forma por el señor Leguizamón Pinzón, puesto que las fotografías que presenta con la demanda, por sí solas, no dan cuenta del lugar al que corresponden y la fecha en que fueron captadas, siendo inviable su cotejo con otro medio de prueba dada la inexistencia de los mismos.
Y si en gracia de discusión se dijera que dichas fotografías sí corresponden a las vías ubicadas en la Calle 4ta entre carrera 9 y 11, calle 4ta A entre la carrera 9 y calle 11 y Carrera 11 entre calles 3ª y 4ª del municipio de Villamaría, también habría que reconocer que el estado que reflejan las mismas no indican una amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados comoquiera que, el hecho de que no se hallen pavimentadas no conlleva a establecer que aquellas son intransitables o generan algún tipo de riesgo para los conductores que transitan por ellas.
Si bien es cierto que las vías no pavimentadas son más susceptibles al deterioro por causa de las lluvias y del tráfico pesado, también lo es que su intervención en la forma en que lo exige la parte actora recurriendo a este medio de control, se encuentra supeditada a la demostración de un riesgo, amenaza o vulneración actual del derecho colectivo comprometido, al punto que resulte necesaria la intervención del juez en aras de ordenarle a la entidad territorial que priorice ese sector y modifique el orden de inversiones en infraestructura vial previsto en su plan de desarrollo.
Así las cosas, lo primero que debe establecerse en estos casos es que la vulneración se encuentre respaldada con pruebas idóneas y pertinentes; no obstante, en el sub examine, no es dado establecer una amenaza real y actual sólo por el hecho de que la calzada esté conformada por tierra y material de arrastre y se encuentre más expuesta a hundimientos, huecos o charcos, pues esas falencias pueden ser subsanadas con trabajos de afirmado y relleno, tal y como lo hace ver el ente territorial accionando; ente que, además, pone en duda que ese sea el estado actual de dicho sector, esto es, que en la actualidad se halle en mal estado por falta de mantenimiento.
Ningún esfuerzo probatorio se realizó por la parte actora para demostrar que la opción más segura desde el punto de vista vial, es la reconstrucción de la vía con pavimento o asfalto, bien porque se trata de una vía principal o porque por allí transita un número considerable de vehículos incluidos aquellos de carga pesada. Ha de tenerse en cuenta, además, que ningún elemento de convicción aparece en el expediente en aras de dar certeza acerca de la proliferación de zancudos, acumulación desbordada de basuras u otro factor que pudiere incidir negativamente en la salud de quienes habitan las zonas circundantes o de quienes en calidad de peatones atraviesan ese sector del municipio de Villamaría. En cuando a la carencia de andenes, ninguna prueba se tiene sobre la circulación de peatones por allí y las situaciones concretas de riesgo a que se ven expuestos, por ejemplo, en razón a la periodicidad con la cual transitan por la vía la vía los vehículos, su tamaño y la velocidad que llevan.
Aunado a lo anterior, tampoco se tienen elementos de juicio para concluir que el ente municipal está actuando al margen de un plan de priorización de los recursos públicos en materia de inversión en infraestructura vial o que ni siquiera tenga previsto ese sector dentro de su plan de desarrollo a mediano plazo. En suma, la Sala no pretende desconocer que la construcción de vías y andenes en concreto redunda en la calidad de vida de los habitantes del sector y de quienes usan este espacio público del municipio de Villamaría; y que, por supuesto, este tipo de inversión debe ser considerado en el plan de desarrollo y de inversión de dicha localidad.
Lo que se busca hacer ver con lo ya dicho, es que sólo cuando se encuentra debidamente acreditado un riesgo, amenaza o vulneración de uno o varios derechos colectivos como consecuencia de la omisión atribuible a la autoridad pública competente, que haga impostergable una intervención, puede el juez ordenar la realización de esa clase de obras de manera prioritaria, aun cuando ello implique la modificación del orden de prioridades previsto por el municipio para la materialización de esas obras.
Es por lo discurrido que se procederá a revocar la sentencia de primera instancia, denegando en consecuencia las pretensiones de la parte actora. Condena en costas en segunda instancia. No hay lugar a condena en costas en favor de la parte accionada comoquiera que no se hallan configurados en esta instancia los supuestos para el efecto, de conformidad con la sentencia de unificación radicado 2017-00036 del 06 de agosto de 2019 del Consejo de Estado.
Es por lo expuesto que el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Primero: Se revoca la sentencia proferida el 6 de octubre de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales en el proceso que en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos promovió el señor Wilson Abel Leguizamón Pinzón contra el municipio de Villamaría – Caldas.
Segundo: Sin costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones que sean del caso en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Discutida y aprobada en Sala de Decisión Ordinaria celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. ----------------------- [1]Consejo de Estado - Sección Cuarta - Sentencia del once (11) de junio de dos mil cuatro (2004), C.P. Ligia López Díaz, radicado número 25000-23-27- 000-2000-0285-01 (AP – 0285). [2]Ponencia sobre derechos colectivos presentada por los constituyentes Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero;
Gaceta constitucional N° 58 de abril 24 de 1991, citada por Pedro Pablo Camargo en “Las Acciones Populares y de Grupo” p. 154. [3]Corte Constitucional. Sentencia C-062/21, Referencia: Expediente D- 13866. Magistrada sustanciadora: Gloria Stella Ortiz Delgado. Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021). [4]Sentencias T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-211 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. [5] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera Subsección A. Sentencia del 10 de marzo de 2011. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. De esta misma Corporación ver también las sentencias de la Sección Primera, proferidas el 30 de agosto de 2007 y el 25 de marzo de 2010. M.P. Lafont Pianeta; y la sentencia de febrero 3 de 2002, Exp. 12.497. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 7 de abril de 2011, Radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. |[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, | |Sección Primera.
Sentencia del 23 de noviembre de dos mil | |veintitrés (2023). Consejero Ponente: Germán Eduardo Osorio | |Cifuentes Radicación: | |17001-23-33-000-2019-00188-01 | | | | | |17001-23-33-000-2019-00188-01 | | | ----------------------- 10