SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, siete (7) de octubre del dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300620190006001 Demandante: Carmelo Ricaurte Pérez Montes Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Tipo de vinculación del docente.
El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se resolvió conceder parcialmente las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES a) La demanda1 La demandante pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones números PAP050576 del 27 de abril 2011, RDP038786 del 25 de septiembre de 2018, RDP043097 del 31 de octubre de 2018 y RDP047005 del 14 de diciembre de 2018, proferidas, la primera, por la Caja Nacional de Previsión Social-Cajanal, y las otras, por la UGPP, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la pensión de gracia al demandante en dos ocasiones y se resolvió de forma negativa los recursos de reposición y en subsidio apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar una pensión de jubilación gracia al aquí demandante, en los términos de las leyes 114 de 1913,116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Así mismo, solicita que las sumas que resulten de la liquidación pensional sean actualizadas y se le dé cumplimiento a la sentencia, conforme a lo establecido en los artículos 192 a 195 de la ley 1437 de 2011.
Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: El señor Carmelo Ricaurte Pérez Montes nació el día 30 de junio de 1957, por lo cual cumplió 50 años de edad el 30 de junio de 2007. También afirma que prestó sus servicios como docente municipal de la siguiente forma, cumpliendo los 20 años de servicio el 9 de junio de 2012: Acto de nombramiento Desde Hasta Institución Educativa Decreto N.° 018 del 25/03/1980 15/03/1980 23/02/1981 Escuela Rural Los Caños - Planeta Rica Decreto N.° 032 del 03/05/1988 01/04/1988 27/12/1988 Escuela Rural Santa Rosa – Planeta Rica Decreto N.° 093 del 01/02/1994 11/02/1194 20/12/1996 Escuela Nueva Rasquiñita – Pueblo Nuevo Decreto N.° 148 del 04/04/1996 21/12/1996 09/06/2012 Escuela Nueva Parcelas de Caño Largo – Pueblo Nuevo 1 PDF No. 01 del cuaderno de primera instancia (folios 1-15).
Expediente digital. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 2 El día 13 de octubre del año 2009, el señor Carmelo Ricaurte Pérez Montes solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal E.I.C.E en liquidación), el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, la cual le fue negada mediante resolución nro.
PAP050576 del 27 de abril 2011. El 16 de julio de 2018, con la misma finalidad, el actor solicitó ante la UGPP la extensión de jurisprudencia, la cual el fue negada mediante Resolución nro. RDP038786 del 25 de septiembre de 2018, decisión que fue confirmada en sedes de reposición y apelación, respectivamente, mediante las resoluciones RDP043097 del 31 de octubre de 2018 y RDP047005 del 14 de diciembre de 2018.
Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló como infringidas las siguientes: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política. Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; Ley 4 de 1966; Decreto 2277 de 1979 y Ley 91 de 1989. En el concepto de la violación, se expuso que con la expedición de los actos administrativos acusados, la UGPP desconoció las normas citadas, pues, no tuvo en consideración que el actor cumple con los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia de jubilación, concretamente, el hecho de que desde la actuación administrativa acreditó su vinculación como docente municipal antes de 1980 y en suma por más de veinte años, cumpliendo con todos los requisitos para acceder a la pensión gracia. Enfatiza que los servicios prestados como docente son del orden municipal y no Nacional como lo argumenta la entidad en los actos acusados. b) Contestación de la demanda2 La UGPP se opuso a las pretensiones del actor, argumentando que no cumple con la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia, «concretamente el tipo de vinculación territorial o nacionalizada al servicio docente y consecuencialmente el tiempo de 20 años exigidos por la norma».
En tal sentido argumentó que, de la información contenida en los antecedentes administrativos, no se desprende de manera fehaciente que haya prestado la totalidad de sus servicios como docente territorial o nacionalizado en los periodos 1992- 2012, pues tal como lo establece la ley 91 de 1989, a partir de 1990, de manera general, todos los docentes que se vincularan al servicio oficial serían maestros del sector nacional, siendo, excepcional, la vinculación nacionalizada o territorial.
Así las cosas, si el demandante pretendía establecer que se encontraba en una de esas circunstancias excepcionales, debía demostrar que la plaza a la cual se vinculó se financiaba con recursos propios de la entidad territorial que fungió como nominadora o que dicha plaza se encontrara nacionalizada, carga que no se cumplió en este caso. c) La sentencia apelada3 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia el día 10 de noviembre de 2022, mediante la cual concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, de la siguiente forma:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resoluciones PAP 050576 de 27/4/11, RDP 038786 de 25/9/18, RDP 04309 de 31/10/18 y RDP 047005 14/12/18, proferidas por CAJANAL EICE en liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, reconocer la pensión gracia de jubilación al señor Carmelo Ricaurte Pérez Montes a partir del 9 de junio de 2012, con efectos fiscales desde el 25 de febrero de 2016, con el 75% del promedio de los factores de salario devengados en el último año anterior a la adquisición del status de pensionado, teniendo en cuenta que cuando se trata de factores salariales de causación anual se toma la doceava parte.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP deberá tener en cuenta los mayores valores que resulten de la 2 Ff. 91 a 94 del cuaderno de primera instancia. Exp. físico. 3 Ff. 167 a 162 del cuaderno de primera instancia. Exp. físico. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 3 liquidación, para que sean ajustados al valor actual, siguiendo para ello la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, pagar las mesadas pensionales al señor Carmelo Ricaurte Pérez Montes a partir del 25 de febrero de 2016, en virtud de la prescripción trienal.
CUARTO: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP ajustar la pensión reliquidada año por año con los guarismos porcentuales que se hayan determinado en desarrollo de la Ley 71 de 1988.
QUINTO: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP a dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO: SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda, conforme se motivó.
OCTAVO: Sin condena en costas en esta instancia.
NOVENO: En firme el presente proveído, archivar el expediente, previa anotación en los registros del Despacho y el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI. En sustento de su decisión, después de analizar normas y jurisprudencia atinente a la materia, concluyó que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la norma que la regula, entre los que se encuentran: i) haber prestado los servicios como docente en los planteles departamentales, distritales o municipales, ii) por un término no menor a veinte (20) años, iii) que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, iv) haber cumplido cincuenta (50) años de edad y v) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
Al estudiar el caso concreto para verificar el cumplimiento de los requisitos, encontró probado que el actor nació el 30 de junio de 1957, por lo cual cumplió el presupuesto de la edad de cincuenta 50 años establecido en la norma el 30 de junio de 2007. En relación con el requisito de estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, observó que el demandante aportó certificación de fecha 5 de octubre de 2018 suscrita por la secretaria general del Municipio de Planeta Rica Córdoba, en la cual se hace constar la vinculación del actor como docente municipal en los periodos del 15 de marzo de 1980 al 23 de febrero de 1981 como maestro de la escuela los Caños, nombrado por decreto 018 de 1980, información ratificada con el certificado de información laboral formato No. 1.
Por último, en cuanto al requisito del tiempo de servicios que corresponde a 20 años como docente en los planteles departamentales, distritales o municipales con vinculación de carácter territorial o nacionalizado, sostuvo que de conformidad con los certificados de tiempos laborados se plantea un resumen de las vinculaciones así: Cargo Acto Administrativo Periodo Clase de vinculación Soporte documental Tiempo Maestro Escuela Rural Los Caños Planeta Rica Córdoba Decreto 018 de 1980 15 de marzo de 1980 al 23 de febrero de 1981 Propiedad Municipal Decreto nombramiento, acta posesión, Decreto Insubsistencia, Formato de certificado de información laboral. 11 meses 5 días Alfabetizador Escuela Rural Mixta Santa Rosa Planeta Rica Córdoba Decreto 032 de 1988 1 de abril al 27 de diciembre de 1988 Propiedad Municipal Decreto nombramiento, acta posesión, Decreto Insubsistencia, Formato de certificado de información laboral. 8 meses 26 días Educador Escuela Primaria Nueva Rasquiña Pueblo Nuevo y Centro Educativo Centro América.
Decreto 093 de 1994 11 de febrero de 1994 al 20 de diciembre de 1996. Propiedad Territorial Ver decreto nombramiento y certificado expedido por Municipio Pueblo Nuevo y SEM. 2 años 10 meses 10 días Docente Centro Educativo Centro América y Escuela Nueva Decreto 148 de 1996 21 de diciembre de 1996 al 1 de enero Propiedad Territorial Ver decreto nombramiento y certificado expedido por Municipio Pueblo 21 años 10 días. *Observación: se completan Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 4 Parcela de Caño Largo Pueblo Nuevo (traslado) de 2018 Nuevo y SEM y formato información laboral. los 20 años de servicios 9 de junio de 2012.
De esta forma, consideró el a quo que la vinculación del demandante durante todo el tiempo, incluso el discutido por la UGPP desde el año 1992 al 2009, es de carácter territorial con recursos propios, desestimando lo planteado por esa entidad, en relación al carácter nacional del docente, pues el nombramiento fue expedido por la autoridad local en una institución educativa del municipio y con cargo a sus recursos propios, lo cual se ajusta con la tesis jurisprudencial expuesta en esa misma providencia. Concluyendo así que los servicios prestados por actor son válidos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, y con ellos el accionante completa los 20 años de servicio exigidos en la Ley 114 de 193 a partir del 9 de junio de 2012. d) El recurso de apelación4.
Inconforme con la sentencia de primera instancia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, insistiendo en que el demandante no acreditó con suficiencia y de manera idónea el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de una pensión gracia, específicamente lo relacionado con el tipo de vinculación docente.
En efecto, considera la parte apelante que, contrario a lo sostenido en la sentencia, la vinculación del actor es de carácter nacional y, por ello, no es posible que acceda a la pensión gracia. Al respecto argumenta que la valoración probatoria del juez se centró en la revisión de un solo certificado, obviando la existencia de otra certificación laboral expedida el 17 de julio de 2014, por el señor William Cesar Tapia Espitia en calidad de Secretario de Educación Departamental de Córdoba, «en el cual se indica que la vinculación del señor Carmelo Pérez en el ejercicio de la docencia tuvo lugar con ocasión a una vinculación de carácter NACIONAL, lo cual lo deslegitima para acceder al reconocimiento de una pensión de jubilación Gracia. A fin de demostrarlo nos permitiremos traer a colación la documental en comento, la cual obra a folio 45 del expediente administrativo del accionante (…)».
Adicionalmente, considera el recurrente que el A quo perdió de vista verificar la calidad de la vinculación del señor Carmelo Pérez en el ejercicio de la docencia, pues, la calidad de docente territorial no se reduce únicamente al hecho que el docente haya prestado sus servicios a un ente territorial, sino que su vinculación y remuneración no provengan del nivel central, es decir, que no tengan vínculo alguno directo con la Nación. En ese sentido, argumentó la parte apelante que en el caso sub examine no se encuentra acreditado que la remuneración percibida por el accionante por concepto de salarios en su calidad de docente haya sido sufragada por una entidad territorial, «lo cual da lugar a presumir que pese a haberse desempeñado como docente en el Municipio de Pueblo Nuevo - Córdoba, su vinculación pudo haber sido con la Nación. La anterior presunción encuentra su fundamento en el artículo 1.º de la Ley 43 de 1975», el cual establece que la educación primaria y secundaria oficial serán un servicio público a cargo de la Nación y que los gastos que ocasione o en que a esa fecha incurran los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de esa ley.
Del contenido de la anterior norma, concluye el recurrente que los docentes vinculados al servicio con posterioridad a la misma, por regla general recibirían su remuneración de parte de la Nación, dado que en virtud de la norma, el servicio de educación que antes estaba a cargo de entes territoriales, en adelante sería un servicio público en cabeza del nivel central, por tanto, y en atención a la carga de la prueba que le asiste a quien acciona, correspondía a éste desvirtuar lo anterior, puesto que de no hacerlo le resultaría improcedente acceder al reconocimiento de una pensión gracia, toda vez que en caso de que su vinculación, desde el punto de vista financiero, no sea de carácter municipal, departamental o nacionalizada, reconocerle la prestación pretendida, tal y como ha sido ordenado por el juzgador de instancia, contravendría el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913. 4 Ff. 174 a 178 del cuaderno de primera instancia. Exp. físico.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 5 e) El trámite en segunda instancia Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, mediante auto del 27 de enero de 20235, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primer grado.
En esta oportunidad procesal, la parte demandada presentó alegatos de conclusión ratificando los argumentos del recurso. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Confrontada la sentencia apelada con el recurso contra ella interpuesto, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto quedó acreditado que el actor cumplió con el requisito de prestar el servicio docente durante 20 años, con vinculación de carácter territorial, a efectos de que le sea reconocida pensión gracia de jubilación de que trata la Ley 114 de 1913. c) Marco legal y jurisprudencial de la pensión gracia Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar el marco legal y jurisprudencial de la pensión gracia. • Generalidades de la pensión gracia. La Ley 114 de 19136 creó en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años, el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma.
Al respecto, en su artículo 1° dispuso: Artículo 1.º Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. En los artículos 3.° y 4.° del mismo compendio normativo, se estipuló cual era el tiempo requerido para acceder al derecho de reconocimiento de la pensión y los requisitos para acceder a ella.
Es así, como en las citadas normas se establece: «Artículo 3.º Los veinte años de servicio a que se refiere el artículo 1º podrán contarse computando servicios prestados en diversas épocas, y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la presente Ley. Artículo 4º.-Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3.Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 5 PDF nro. 01 del expediente digital. 6 Ley 114 de 1913, «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela» Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 6 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» (Negrilla fuera del texto) Luego, con la expedición de la Ley 116 de 1928, se extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública.
Así, en su artículo 6.° se señaló: Artículo 6. Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección. A su vez, en el inciso 2.° del artículo 3.º de la Ley 37 de 1933, se preceptúa que el reconocimiento de la pensión gracia también es aplicable a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
A la letra, en el citado artículo se establece: «Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.» Posteriormente, en el literal a) del numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se dispuso que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y que por mandato de las anteriores normas, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocería siempre y cuando cumplieran la totalidad de los requisitos.
De esta manera, el precepto normativo en mención establece: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Así miso, la norma en cita estableció que dicha prestación sería compatible con la pensión ordinaria, aun en el evento que esta se encontrara a cargo, total o parcial, de la Nación, con lo cual, enervó la restricción que previamente había dispuesto la Ley 114 de 1913, que establecía como limitante otra pensión o recompensa del orden nacional.
La Sección Segunda del Consejo de Estado7, al estudiar las normas citadas en el anterior recuento normativo, recientemente, en la Sentencia de Unificación del 11 de agosto de 2022 - SUJ-030-CE-S2-20218, fijó la siguiente regla de unificación: 2.5. Regla de unificación 86. Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» (Negrilla de la Sala). 7 “87.
Conforme al criterio que ha mantenido la Sección Segunda del Consejo de Estado en torno a los efectos de las providencias de unificación, las reglas jurisprudenciales fijadas en esta sentencia son vinculantes en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.
En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de unificación del once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022), exp. 3018-2017.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 7 De igual forma, conforme lo dispuesto en el literal a) del numeral 2, del artículo 15, de la Ley 91 de 19899, la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados que se vincularan a partir del 1.º de enero de 1981, pues para el reconocimiento de dicha prestación debe acreditarse una vinculación oficial de carácter territorial o nacionalizado, previa al 31 de diciembre de 1980.
Así entonces, de las normas antes reseñadas, se colige que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como docente o empleado normalista o inspectores educativos, y que el tiempo de servicio puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel.
De esta manera, para acceder a la pensión en mención, además del cumplimiento de la edad, es necesario que se acredite el cumplimiento de los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental.
En cuanto al tiempo de servicios necesario para el reconocimiento de la pensión gracia, el Consejo de Estado10 ha precisado que debe ser territorial o nacionalizado y que no incide en su cómputo el hecho de que el servicio fuera continuo o discontinuo, de modo que es posible computar periodos de vinculación posteriores a 1980, siempre que antes de esa anualidad se hubiera estado vinculado por cualquier plazo.
De otro lado, en la sentencia de unificación en comento, se precisó el contexto histórico de la financiación del servicio educativo, con miras a identificar espacios temporales respecto de los cuales resulta determinante la financiación y tipo de plaza educativa que se ocupa, para efectos de establecer si se trata de un docente nacional, nacionalizado o territorial.
Al efecto, en la SU se abordó la normativa por etapas, así: ✓ Primera etapa. Del 1 de enero de 1904 al 31 de diciembre de 1975. Es oportuno recordar que en este lapso se expidió la Ley 114 de 1913, que creó la pensión gracia objeto de análisis. 24. Durante esta etapa rigió la Ley 39 de 1903 y dispuso que la educación oficial primaria estaría a cargo de los departamentos y la secundaria de la nación; sin embargo, se precisó que los departamentos y municipios que dispusieran de recursos suficientes podrían sostener establecimientos de enseñanza secundaria.
También se advirtió que «[e]s obligación de los Municipios suministrar local y mobiliario para el funcionamiento de las Escuelas urbanas y rurales. Los Concejos municipales apropiarán las sumas necesarias para ello». 25. Durante este período el servicio educativo se pagaba con recursos propios de los entes territoriales, pero ello implicaba dificultades porque aquellos no contaban con los dineros suficientes para atender los gastos que se estaban generando.
Como consecuencia, se expidió la Ley 111 de 1960 con el fin de prescribir que, desde el 1 de enero de 1961, la nación tendría a su cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la República. 9[…] 2. Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. 10 En la sentencia del 7 de julio de 2022, expediente 15001-23-33-000-2015-00618-01, la Sección Segunda concluyó que «la línea jurisprudencial de la sección segunda sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado, e iniciar antes del 31 de diciembre de 1980 sin importar si es continuo o discontinuo, ni tampoco su modo de vinculación».
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 8 26. En la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional precisó que la medida adoptada por la Ley 111 de 1960 «solo tuvo la finalidad de liberar a los fiscos seccionales de un gasto que no estaban en capacidad de soportar; pero en todo caso, la asunción de este concepto por la Nación no implicó que las entidades territoriales perdieran la totalidad de sus competencias frente la educación primaria, dado que continuaban encargadas de la administración del personal docente y los planteles educativos en sus respectivas jurisdicciones, y del pago de las prestaciones a que hubiere lugar». ✓ Segunda etapa.
Del 1 de enero de 1976 al 11 de agosto de 1993. En este período se expidieron las Leyes 43 de 1975 y 91 de 1989. La primera nacionalizó la educación, esto es, dispuso que la educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, el distrito especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías, quedaría a cargo de la nación. Este proceso debía culminar el 31 de diciembre de 1980. 27.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y adoptó importantes determinaciones en materia salarial y prestacional para dicho sector. 28. La citada norma tomó como fecha de corte el 31 de diciembre de 1980 con el objetivo de precisar el régimen prestacional que debía regir a los docentes vinculados con anterioridad y posterioridad a dicho momento y fijó la asunción de responsabilidades por parte de la nación y las entidades territoriales para el pago de tales acreencias.
Para el efecto, el artículo 1 ibidem estableció la siguiente clasificación: •Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. • Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. • Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, el cual previó que a partir de la entrada en vigencia de dicha norma «ningún Departamento, Intendencia o Comisaría, ni el Distrito Especial, ni los Municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 29.
En lo que atañe a esta segunda etapa, se destaca la Sentencia SU-014 de 2020, en tanto concluyó que la nacionalización de la educación realizada por la Ley 43 de 1975 «conllevó la asunción por parte del gobierno central del pago de los servicios educativos de los docentes otrora territoriales, situación que no derivó en que estos mutaran de plano a maestros nacionales, toda vez que este salto solo se dio para los vinculados a partir de la expedición de la Ley 91 de 1989 que unificó o igualó el régimen prestacional de todos los educadores». ✓ Tercera etapa.
Está demarcada por la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, que establecieron la descentralización de la educación. La primera rigió del 12 de agosto de 1993 al 20 de diciembre de 2001 y la segunda desde el 20 de diciembre de 2001 y se encuentra vigente. A esta tercera etapa se le ha conocido como «departamentalización» y «municipalización» del servicio educativo11. 30.
La Ley 60 de 1993 dispuso que los municipios, distritos y departamentos prestarían directamente dicho servicio; igualmente, se reglamentó la administración del personal y del situado fiscal. 31. Durante su vigencia los departamentos asumieron mayoritariamente la administración de la educación, lo cual se tradujo en la asunción de, entre otras, las siguientes competencias: i) dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación del servicio educativo estatal en los niveles de preescolar, básica primaria, secundaria y media; ii) participar en la financiación y cofinanciación de dicho servicio y en las inversiones de infraestructura y dotación; y iii) asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal previstos para la educación oficial. 11 Al respecto pueden consultarse los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: i) Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004; y ii) Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado: 11001-03-06- 000-2016- 00109-00 (2301).
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 9 32. A su vez, la Ley 60 de 1993 aclaró que los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital, o departamental dependiendo de la entidad territorial que tuviera a cargo la prestación del servicio educativo.
En consonancia con ello, los artículos 105 y 106 de la Ley 115 de 1994 regularon la vinculación al servicio educativo estatal y las novedades de personal. 33. Por su parte, la Ley 715 de 2001 dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo la prestación de dicho servicio en los niveles de preescolar, básica y media. 34.
El artículo 9 ibidem precisó que «[l]as instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales» y en su artículo 15 previó que la educación estaría financiada principalmente con recursos del Sistema General de Participaciones con el fin de atender el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales, la construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y el funcionamiento de las instituciones educativas. d) Solución del caso Vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: Se debe tener presente que la ley y la jurisprudencia han desarrollado los requisitos que deben cumplir los docentes oficiales para el reconocimiento de la pensión gracia, lo cuales son: i) que haya cumplido cincuenta (50) años; ii) que el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración; iii) que se observe buena conducta; iv) que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional; v) que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental; vi) y haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980.
En el presente asunto, el objeto de apelación se circunscribe al requisito resaltado en el punto v), relacionado con el tipo de vinculación del demandante, pues, en sentir de la entidad accionada el tiempo de servicios prestado por el actor con posterioridad al año 1992 es de carácter nacional, o en su defecto, no hay claridad sobre si el docente tuvo el carácter de territorial, pues, según su dicho, a partir de 1990, la educación oficial se financiaba con recursos de la Nación, en principio, con el situado fiscal y luego mediante el SGP, lo que le restaba la calidad de docente territorial.
Con la finalidad de establecer el tipo de vinculación docente del actor, en relación con el tiempo discutido por la entidad accionada en el recurso, se observa que a folio 63 del PDF nro. 01 del expediente digital obra el Decreto nro. 093 del 1.º de febrero de 1994, mediante el cual el Alcalde Municipal de Pueblo Nuevo – Córdoba, «en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9º de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos Nacionales 2277 de 1979 y el N° 85 de 1980 y la Ley general de Educación N° 261 de 1993», nombró al demandante en el nivel básica primaria de la Escuela Nueva Rasquiñita de ese municipio.
A folio 65 del mismo documento se observa el acta de posesión del mencionado cargo, ante el Jefe de División de Personal y Recursos Humanos del mencionado ente territorial, del día 11 de febrero de 1994. Seguidamente, a folios 66 del mismo archivo se observa el acta de posesión de fecha 20 de diciembre de 1996, donde el actor se posesiona como docente de la Escuela Nueva Parcelas del Municipio de Pueblo Nuevo.
Y en el folio 67 se encuentra el acta de posesión ante el Secretario de Educación del Departamento de Córdoba de fecha 19 de noviembre de 2004, en la cual se indica que toma posesión del cargo de docente de tiempo completo, para el cual ha sido incorporado mediante Decreto nro. 000111 del 1.º de marzo de 2004, sin solución de continuidad, de conformidad con el Decreto nro. 790 del 30 de diciembre de 2003, por el cual «se adoptó la Planta de Cargos del personal Docente, Directivo Docente y Administrativo para las Instituciones y Centros Educativos del Departamento».
Los anteriores documentos están respaldados por la certificación visible en el PDF nro. 23 del expediente digital. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 10 De igual forma, en el PDF nro. 16 del expediente digital se observa una certificación expedida por el Fomag, en la cual se indica que el Municipio de Pueblo Nuevo afilió al docente demandante a dicho Fondo a partir de su vinculación, la cual es de carácter municipal.
Así las cosas, con las pruebas relacionadas, es claro que la vinculación docente del actor durante los periodos discutidos es de carácter territorial, pues, las resoluciones de nombramientos fueron expedidas por el Municipio de Pueblo Nuevo, y así se reafirma en los datos de afiliación al Fomag En este punto es importante aclarar que la información puesta de presente en el recurso, de la cual pretende la parte apelante derivar que la vinculación del actor es de índole nacional, no tiene la virtud de controvertir lo demostrado con los documentos antes relacionados.
Maxime el recuadro observado en aquel, en el cual se encuentra marcado el cuadro correspondiente a «NACIONAL», obedece es al «RÉGIMEN DE PENSIONES», no al tipo de vinculación del docente; aspectos que son sustancialmente diferentes. Adicionalmente, para la Sala, la vinculación que tuvo el demandante como docente al servicio del Departamento de Córdoba, desde que fue incorporado a esta planta sin solución de continuidad, es de carácter departamental, pues, para ese momento el servicio educativo ya había sido completamente descentralizado y no cabía lugar a efectuar nuevos nombramientos de docentes nacionales, según la clasificación que dispuso la Ley 91 de 1989, pues, las plazas educativas pasaron a ser todas del orden territorial con dicho proceso de redistribución de competencias en materia del servicio público educativo.
En ese orden de ideas, comoquiera que, contrario a lo sostenido en el recurso de apelación, la vinculación docente del actor es de carácter territorial, al igual que la vinculación sostenida con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y se reúnen los demás requisitos para acceder a la pensión gracia, en los términos de la sentencia apelada, los cuales no fueron objeto de apelación, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. e) Costas La Sala no condenará en costas en segunda instancia, en la medida en que no se encuentran causadas, habida cuenta que la parte demandante no intervino en esta instancia. Esto, en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.812 del CGP.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 10 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia. 12 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro.23001333300620190006001 11 TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO Aclara voto La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Torralvo Negrete Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300620190006001 Demandante: Carmelo Ricaurte Pérez Montes Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP Aclaración de voto Con el debido respeto, me permito aclarar el voto en la presente providencia, pues, si bien estoy de acuerdo con la decisión de conceder el reconocimiento y pago de la pensión gracia al demandante; disiento del siguiente argumento: “la vinculación que tuvo el demandante como docente al servicio del Departamento de Córdoba, desde que fue incorporado a esta planta sin solución de continuidad, es de carácter departamental, pues, para ese momento el servicio educativo ya había sido completamente descentralizado y no cabía lugar a efectuar nuevos nombramientos de docentes nacionales, según la clasificación que dispuso la Ley 91 de 1989, pues, las plazas educativas pasaron a ser todas del orden territorial con dicho proceso de redistribución de competencias en materia del servicio público educativo”.
Lo anterior, debido a que en anteriores oportunidades he considerado que, para determinar la naturaleza de la vinculación del docente se requiere analizar la naturaleza de la plaza en la cual este prestó sus servicios, es decir, si la misma es de carácter territorial o nacionalizada, tal como lo precisó el Consejo de Estado en sentencia del 21 de junio de 20181; así mismo pese a que con la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 se concretó aún más el proceso de descentralización de la educación, en criterio de la suscrita, es la plaza a ocupar lo que determina la naturaleza del nombramiento, aun cuando el mismo hubiere sido realizado con posterioridad al año 1993.
En este orden de ideas, en el presente caso respecto del periodo debatido, se observa que el actor se vinculó como docente nombrado por Decreto N°093 del 1º de febrero de 1994, suscrito por el Alcalde Municipal de Pueblo Nuevo – Córdoba y posesionado 11 de febrero de 1994 en la Escuela Nueva Rasquiñita; luego, es trasladado como docente a la Escuela Nueva Parcelas de ese municipio, posesionado el 20 de diciembre de 1996 y finalmente obra acta de posesión de fecha 19 de noviembre de 2004, ante el Secretario de Educación del Departamento de Córdoba, en la cual se indica que el actor toma posesión del cargo de docente de tiempo completo, incorporado mediante Decreto N° 000111 del 1º de marzo de 2004, sin solución de continuidad, de conformidad con el Decreto N° 790 del 30 de diciembre de 2003, por el cual «se adoptó la Planta de Cargos del personal Docente, Directivo Docente y Administrativo para las Instituciones y Centros Educativos del Departamento».
En tal sentido se reitera que de conformidad con el precedente de unificación antes citado será la naturaleza de la plaza a ocupar lo que esencialmente permitirá establecer si el docente tiene una vinculación nacional, territorial o nacionalizada, y por tanto no es la fecha en la cual se realiza el nombramiento lo que determinará la naturaleza de dicha vinculación. Así las cosas, en el sub examine la naturaleza de la plaza ocupada por el actor cuando fue nombrado como docente originalmente en el año 1994 por el Alcalde del municipio de Pueblo Nuevo y luego trasladado en el año 1996 en ese mismo municipio, son de carácter territorial, tal y como lo certifica el FOMAG en el certificado expedido a folio 71 doc.
N° 01 y doc. N° 16 del C01; por ende, existen suficientes elementos probatorios que permiten colegir que el nombramiento fue territorial; no influyendo, ni cambiando la plaza su naturaleza territorial por el hecho de haber sido incorporado a la planta de cargos del Departamento de Córdoba en el año 2003. Por ello, se concluye que en efecto la plaza ocupada por el demandante desde el año 1994 en adelante tuvo carácter territorial, pues así se acreditó conforme los actos de nombramiento, posesión y certificados expedidos por el FOMAG; teniendo lugar entonces a que le sea concedida la pensión gracia. Finalmente, señalo que establecer de forma general, como lo indica el fallo, que luego de expedidas las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 automáticamente todas las plazas son territoriales, desdibujaría la finalidad de la pensión gracias, la cual es “compensar a los educadores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales1”.
En los términos anteriores presento la aclaración de voto. Fecha ut supra; DIVA CABRALES SOLANO Magistrada 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017)