República de Colombia Rama Judicial Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 1 Santiago de Cali, cinco (05) de marzo de dos mil veinticinco (2025) RADICACION: 76001-23-33-000-2025-00033-00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDO MUNICIPAL SOLICITANTE: GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co; gapalacios@valledelcauca.gov.co OBJETO DE REVISIÓN: Acuerdo No. 19 del 9 de diciembre de 2024, artículos 26 y
37. AUTORIDAD MUNICIPIO DE BUGA dirjuridica@guadalajaradebuga-valle.gov.co ASUNTO El principio de legalidad en materia presupuestal / Prohibición de delegar en el alcalde la realización de modificaciones presupuestales. SENTENCIA No. 24 MAGISTRADO PONENTE: EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS 1. OBJETO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observada causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir sentencia de única instancia de la solicitud de invalidez de los artículos 26 y 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2024, previas las siguientes consideraciones: 2.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda1 La Gobernación del Valle del Cauca, a través de apoderado judicial, demanda la revisión de validez de constitucionalidad y legalidad de los artículos 26 y 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Buga (Valle del Cauca). Fundamenta la solicitud de revisión de los mencionados artículos, en los siguientes hechos: - El Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2024 fue debatido, discutido y aprobado en las siguientes fechas: primer debate, el 30 de octubre de 2024 y segundo debate, el 29 de noviembre de 2024.
Posteriormente, fue sancionado por el alcalde municipal el 9 de diciembre de 2024 y publicado el 10 de diciembre de la misma anualidad. 1 Archivo 002, expediente digital. Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 2 - El mencionado Acuerdo fue radicado en la ventanilla única de la Gobernación del Valle del Cauca, el 18 de diciembre de 2024, con SADE 2024053067. - Revisado el acto administrativo y sus soportes, se encontraron razones jurídicas que lo hacen contrario a disposiciones constitucionales y legales. 2.2.
Normas violadas y concepto de la violación. Considera el apoderado judicial de la Gobernación del Valle del Cauca que los artículos 26 y 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2024 contrarían lo reglado en la Constitución Política (artículos 313 numerales 3 y 5, 345, 346 y 347), la Ley 136 de 1994 (artículos 32, numeral 9; 91, literal a) numeral 3, literal d) numeral 5), el Decreto 111 de 1996 (artículos 60, 64, 79, 80 y 82) y DUR 1068 (artículo 2.8.1.5.6 – modificaciones al detalle del gasto).
Precisa que los artículos 26 y 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2024 facultan a la alcaldesa para incorporar mediante decreto las apropiaciones correspondientes a procesos de selección, licitaciones y convocatorias en curso y para reducir el presupuesto de ingresos y gastos, respectivamente; autorizaciones que contravienen las reglas y subreglas establecidas por la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 2023. 2.3.
Trámite procesal La solicitud de revisión fue presentada el 20 de enero de 20252 y, a través de auto interlocutorio nro. 15 del 21 de enero de 20253, esta corporación avocó el conocimiento de la solicitud de revisión de los artículos 26 y 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2024, impartiendo el trámite señalado en el numeral 2 del artículo 151 del CPACA y el Decreto 1333 de 1986. 2.4.
Contestación4. Durante el término de fijación en lista, el apoderado judicial del municipio de Guadalajara Buga se pronunció manifestando que el Concejo Municipal no se extralimitó al expedir los artículos 26 y 37 del Acuerdo 019 del 9 de diciembre de 2024, puesto que delegó sus funciones pro tempore al alcalde, detallando con precisión y claridad las funciones. 2 Archivo 001, expediente digital. 3 Archivo 004, expediente digital. 4 Archivo 011, expediente digital.
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3. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Oportunidad El Acuerdo 019 del 9 de diciembre de 2024, se radicó ante la Gobernación del Valle del Cauca el día 18 de diciembre de 20245 y el medio de control fue presentado el 20 de enero de 20256, por lo que se concluye se realizó dentro del término establecido en el artículo 119 del Decreto 1333 de 19867. 3.2.
Competencia Es competente este Tribunal para resolver en única instancia el asunto de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el numeral 48 del artículo 1519 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de observaciones formuladas por la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca, acerca de la constitucionalidad y legalidad de los artículos 26 y 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 202410, expedido por el Concejo Municipal de Guadalajara de Buga11. 3.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe declarar la invalidez de los artículos 26 y 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2024, por violación al principio de legalidad en materia presupuestal, y por la consecuente prohibición de delegar en el Alcalde Municipal para realizar modificaciones presupuestales. 3.4.
Tesis La Sala de Decisión declarará fundada la objeción efectuada por la Gobernación del Valle del Cauca al artículo 26 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2024, puesto que a través de este se faculta a la alcaldesa municipal para incorporar apropiaciones presupuestales. La competencia para realizar ese tipo de modificaciones presupuestales se encuentra en cabeza del concejo y es indelegable. 5 Fol. 44, Archivo 002, expediente digital. 6 Archivo 002, expediente digital. 7 Artículo 119.
Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez. 8 4. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico superior. 9 Artículo 151.
Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 10 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y de gastos o apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del año 2025 del municipio de Guadalajara de Buga”.
Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 4 Igualmente, la Sala declarará fundada la objeción realizada al artículo 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2019, puesto que a través de esa norma el Concejo Municipal de Buga se extralmitió en sus funciones, al atribuirle a la alcaldesa una potestad que, por disposición de la ley, ya le correspondía. El artículo 76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al alcalde para adelantar la reducción del presupuesto.
4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 4.1. El principio de legalidad en materia presupuestal. El artículo 345 de la Constitución Política establece lo siguiente: “En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Bajo ese entendido, no está permitido percibir una renta o efectuar un gasto que no se encuentren incorporados en el presupuesto, el cual además debe ser fijado por el Congreso.
Por su parte, el artículo 313, numerales 3 y 5 ibidem atribuye a los concejos el deber de “…3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo” y “…5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. En el mismo sentido, el artículo 330, numeral 5 de la Constitución dispone que corresponde a las asambleas departamentales “…expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos”.
El artículo 352 de la Constitución Política estipula: “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
Se resalta que el artículo 353 ibidem señala que los principios y disposiciones establecidas en materia presupuestal también son aplicables en lo pertinente a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 5 En consonancia con lo anterior, el artículo 32, numeral 9 de la Ley 136 de 199412 dispone que el concejo municipal tiene competencia para dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
La misma ley en su artículo 91, literal a), le atribuye al alcalde municipal la función de presentar ante el concejo en el término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos, y el parágrafo 71 ibidem enuncia los acuerdos que deben ser iniciativa exclusiva del alcalde, dentro de los que se encuentra el señalado en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política anteriormente citado.
En la normatividad reseñada se encuentra implícito el principio de legalidad en materia presupuestal. Al respecto la Corte Constitucional ha reiterado que el presupuesto general de la nación y los presupuestos departamentales y municipales deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular, mediante ley, ordenanza y acuerdo municipal o distrital, según sea el caso13.
En la sentencia C-186 de 202014, la Corte desarrolló el principio de legalidad en materia presupuestal y precisó que las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden consistir en adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que en tiempos de paz dichas reformas no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, pues estas deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular.
También señaló que el ejecutivo tiene la facultad de realizar esas modificaciones si “(i) recibe previa y expresa autorización de la corporación pública correspondiente y (ii) tratándose de los alcaldes en el supuesto previsto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 201215.” Vale la pena traer a colación la sentencia C-036 de 2023, a través de la cual la Corte Constitucional declaró inexequibles el numeral 5 del 12 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 13 Corte Constitucional sentencias -268 de 2022, C-186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras. 14 La Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 512 de 2020, “Por el cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes apara realizar movimientos presupuestales, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 15 Artículo 91. – Funciones.
Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fuere delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes (…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes”. Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 6 artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 202216. En dicho pronunciamiento se reafirmó la tesis según la cual el principio de legalidad en materia presupuestal resulta aplicable tanto en el orden nacional como territorial.
En la referida sentencia, la Corte también efectuó un análisis detallado del alcance del principio de legalidad en las modificaciones del presupuesto general de la Nación para luego establecer que éste opera en relación con la alteración de los presupuestos de las entidades territoriales. De la jurisprudencia mencionada, es importante traer a colación el siguiente extracto: 38.
En cuanto a la modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, cabe precisar que la regulación constitucional define, principalmente, las reglas sobre el presupuesto general de la Nación y detalla la distribución de competencias entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República, tal y como se describió en los fundamentos jurídicos 29 al 36.
Sin embargo, con fundamento en los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las reglas generales sobre elaboración y modificación del presupuesto definidas en la Constitución Política y en la Ley Orgánica del Presupuesto también aplican, en lo pertinente, a los presupuestos territoriales. (…) Asimismo, el artículo 345 superior establece, de forma expresa, la competencia de las asambleas y los concejos para la aprobación del monto y la destinación del gasto público.
De manera que, las disposiciones constitucionales en mención apuntan a una primera conclusión, de acuerdo con la cual la aplicación del principio de legalidad del presupuesto opera en el ámbito territorial. (…) Adicionalmente, al revisar los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, se encuentra que el constituyente quiso que las facultades tributarias, presupuestales y de gasto estuvieran radicadas en los órganos colegiados de cada orden territorial y que el presidente, los gobernadores y los alcaldes solo tuvieran la iniciativa en la elaboración de los proyectos de presupuesto y gasto.
Así, en la Gaceta número 41 se encuentran recopiladas la mayoría de las propuestas frente al orden territorial, la planeación y la hacienda, las cuales comparten la pretensión de trasladar las competencias para aprobar los presupuestos, tributos y gastos al Congreso, a los concejos municipales y a las asambleas departamentales17. De esa manera, la intención del 16 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos”. 17 Por ejemplo, se puede encontrar la propuesta de Fernández Renowitzky, constituyente que señaló la necesidad de que los temas presupuestales y tributarios fueran competencia inicial de la Cámara de Representantes y de los respectivos órganos colegiados territoriales, que él entendía como legislativos.
En el mismo sentido, se encuentra la propuesta del constituyente Antonio Galán Sarmiento quien argumentó que todo ciudadano tiene el deber de tributar y que es deber de las asambleas y concejos establecer los tributos y los gastos. El papel que estas propuestas otorgaban a los gobernadores y alcaldes era el de participar de la planeación a través de los Conpes y el de tener la iniciativa en los presupuestos y gastos, aunque su aprobación correspondía a las asambleas y concejos, posición que también fue compartida por la Alianza Democrática M-19.
Ante esa serie de propuestas, el ponente Fernández Renowitxky propuso acoger las que apuntaban a que la facultad de establecer los tributos y los gastos se radicara en los órganos colegiados en tiempos de paz. En Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 7 constituyente, que quedó plasmada en varias de las disposiciones constitucionales a las que se ha hecho referencia en esta sentencia, es que las facultades tributarias, presupuestales y de gasto estuvieran radicadas en los órganos colegiados de cada orden territorial y que el presidente, gobernador y alcalde solo tuvieran la iniciativa en los proyectos de presupuesto y gasto.
(…) En consecuencia, a partir de las competencias asignadas a los alcaldes, gobernadores, asambleas y concejos en los artículos 300, 305, 313 y 315 de la Carta Política, las prohibiciones establecidas en el 345 superior, las reglas de aplicación de las disposiciones constitucionales sobre el presupuesto en el ámbito territorial que corresponden a los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente y la jurisprudencia constitucional, la Corte concluye que el principio de legalidad del gasto, que delimita los órganos que pueden autorizar el monto de los gastos públicos y su destinación, también es aplicable a las entidades territoriales”.
(Negrita y subrayas fuera del texto) En el mismo pronunciamiento la Corte hizo referencia a los diferentes tipos de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto; información que recopiló en el siguiente cuadro: “Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto18 Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.
La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre Artículo 347 de la Carta Política consecuencia, el diseño del articulado que hizo el ponente tiene las siguientes características: (i) limitó la competencia de los gobernadores y alcaldes en materia de presupuesto y gastos a presentar estos proyectos a las asambleas y concejos;
(ii) otorgó a las asambleas y concejos la facultad de aprobar los presupuestos y los tributos; y (iii) prohibió que se realizaran gastos que no estuvieran aprobados por el Congreso o las corporaciones autorizadas por la Constitución. 18 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012.
Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 8 las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas19.
Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.
El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.
La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Artículo 33 del EOP Subregla en recursos en el ámbito En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) 19 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 9 departamental (Decreto) las Entidades Territoriales;
(iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto. Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 20.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba Artículo 345 de la Carta 20 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17.
Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 10 nueva partida de gasto (Ley) prevista en el presupuesto original21. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto22.
Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales23. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida24. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 21 Sentencia C-685 de 1996. 22 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 23 Ibídem. 24 Sentencia C-685 de 1996. Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 11 modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas. El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma25.
Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos. Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa.
Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP 25 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles - Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Bas es%20para%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 12 Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP26. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el Artículo 76 del EOP 26 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 13 gasto.
Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional27. Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general. Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades.
Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 Seguidamente, la Corte Constitucional hizo énfasis en la exclusividad del Congreso en la definición del presupuesto, función que excepcionalmente recae en el Gobierno nacional en estados de anormalidad a través de decretos legislativos. Además, estructuró las subreglas frente a las operaciones relacionadas con el presupuesto general de la Nación y que también resultan aplicables en el orden territorial, conforme a las cuales puede evidenciarse en qué casos el gobierno sí está facultado para realizar modificaciones presupuestales: Modificaciones presupuestales que son exclusivas del Congreso Modificaciones presupuestales que puede realizar el Ejecutivo - La creación de nuevas rentas o el aumento de las existentes deber ser propuesta por el Gobierno Nacional y es necesario que se apruebe por ley. - No todos los aumentos de las rentas exigen la aprobación del Congreso mediante ley, como ocurre con los recursos de cooperación internacional no reembolsables, cuyo incremento opera mediante decreto del gobierno, previa certificación del recaudo. - El aumento de partidas de gasto o la creación de nuevas partidas requiere la aprobación del Congreso mediante el trámite de una ley que adicione el presupuesto. - No es necesaria la aprobación mediante ley cuando el crédito adicional se abra mediante contra créditos a la ley de apropiaciones, así como en las modificaciones relacionadas con recursos de asistencia y cooperación internacional no reembolsables. 27 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 14 - Los traslados presupuestales en los que se varía la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio a la deuda, programa y subprograma requieren la aprobación del Congreso de la República. - Los traslados que no impliquen la alteración en la partida global del gasto pueden adelantarse directamente por el Ejecutivo. - En los casos en los que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el Ministerio de Hacienda puede efectuar traslados con cargo al Fondo de Compensación Ministerial para atender faltantes de apropiación en gasto de funcionamiento de los órganos. - El Gobierno tiene la potestad de reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales sin que se requiera la aprobación del Congreso.
Conforme a lo anterior se tiene entonces que para verificar si determinadas modificaciones al presupuesto efectuadas por el gobierno contrarían el principio de legalidad del gasto, es menester establecer qué tipo de reforma está adelantando, con el fin de determinar si estas hacen parte de las que la Constitución y la Ley le autorizan al ejecutivo realizarlas directamente.
4. CASO CONCRETO - Revisión del artículo 26 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2019. El artículo 26 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2019, expedido por el Concejo Municipal de Guadalajara de Buga, estipula lo siguiente: “ARTÍCULO VIGÉSIMO SEXTO: Facúltese a la Alcaldesa Municipal para incorporar mediante Decreto en el presupuesto de la vigencia fiscal de 2025, las apropiaciones correspondientes a los procesos de selección de contratistas, de licitaciones y convocatorias públicas en curso que cuentan con disponibilidad presupuestal y que hubieren iniciado su trámite en el año 2024 y los compromisos en ejecución a 31 de diciembre de 2024, así como los recursos que los amparan en aplicación de las disposiciones legales contenidas en la Ley 819 de 2003”.
Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 15 En suma, a través del mencionado artículo, el Concejo Municipal de Guadalajara de Buga atribuye a la alcaldesa muncipal la potestad de incorporar al presupuesto las apropiaciones correspondientes a los procesos de selección de contratistas de licitaciones y convocatorios públicas en curso, iniciadas en el año 2024, delegación que no está permitida, debido a que sólo el concejo municipal puede efectuar la creación o modificación de rentas y partidas de gastos.
El Consejo de Estado ha señalado que el concejo es quien tiene “la competencia para aprobar los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del Alcalde tales como la creación de rubros, traslados, adiciones, aprobación de créditos, aumento del monto de las apropiaciones, suscripción de contratos, etc”28.
Recuérdese que las únicas modificaciones presupuestales relacionadas con la creación de nuevas rentas y partidas de gasto o con el aumento de las existentes, que pueden delegarse en el ejecutivo son: - La incorporación de recursos de cooperación internacional no reembolsables y – La apertura de un crédito adicional mediante contra créditos a la ley de apropiaciones y modificaciones relacionadas con recursos de asistencia y cooperación internacional no reembolsables.
Es evidente que a través del artículo 26 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2019 no se está delegando a la alcaldesa para la realización de las mencionadas modificaciones presupuestales. Al contrario, es claro que la disposición objeto de estudio de legalidad otorga al ejecutivo la facultad de incorporar apropiaciones presupuestales, por lo que resulta imperioso declarar su invalidez, debido a que contraría el principio de legalidad. - Revisión del artículo 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2019.
El artículo 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2019 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO TRIGÉSIMO SÉPTIMO: Se faculta a la Alcaldesa municipal para que en cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Municipal, previo concepto del COMFIS, pueda reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales; en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que la Secretaría de Hacienda Municipal estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Concejo Municipal, o que los aprobados fueron insuficientes para atender los gastos a que se 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 3 de diciembre de 2015, Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala, radicación número 25000-23-24-000-2010-00153-01. Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 16 refieren el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija, en tales casos el gobierno municipal podrá prohibir o someter a condiciones especiales la Asunción de nuevos compromisos y obligaciones.
Para o anterior se señalará por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican una u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el acaso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso”.
La disposición citada autoriza a la alcaldesa para que reduzca o aplace total o parcialmente las apropiaciones presupuestales; función que, de acuerdo a lo reglado en el artículo artículo 76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto29, es propia del ejecutivo, es decir, se trata de una potestad que puede ejercerse de forma directa por la alcaldesa municipal sin que sea necesario contar con una autorización de parte del Concejo Municipal.
Luego, al proferir la norma objeto de revisión, el Concejo Municipal de Buga rebasó sus funciones, porque le atribuyó a la alcaldesa una potestad que, por disposición legal, ya le correspondía. Como sustento de lo anterior, es importante señalar que, en palabras de la Corte Constitucional,“…las reducciones y aplazamientos de las partidas presupuestales no constituyen, en estricto sentido, modificaciones del presupuesto y se trata de operaciones propias del escenario de ejecución presupuestal en cabeza del Ejecutivo”30.
(Negrita y subrayas fuera del texto). En ese sentido, si bien, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 313 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994, los concejos municipales están facultados para dictar normas que regulen las funciones y servicios a cargo del municipio, no tienen la potestad de delegar al alcalde funciones que le han sido atribuidas a este por la ley.
De acuerdo a lo estipulado en los artículos 631 y 12132 de la Constitución Política, las autoridades del Estado únicamente pueden ejercer las funciones que les han sido atribuidas por la Constitución y la ley. 29 “Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”. 30 Corte Constitucional, sentencia C36 de 2023. 31“ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. 32 ARTICULO 121.
Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Revisión de Acuerdo Sentencia de Única Instancia. Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00033-00 17 De acuerdo a lo expuesto, es claro que el artículo 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2019 se torna inconstitucional, puesto que, a través de este, el Concejo Municipal de Buga se extralimitó en sus funciones al atribuirle a la alcaldesa una potestad que, por disposición de la ley (Artículo 76 del EOP), ya le correspondía, razón suficiente para declarar su invalidez. 5.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Declarar la invalidez de los artículos 26 y 37 del Acuerdo nro. 019 del 9 de diciembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Guadalajara de Buga, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Comuníquese este proveído al señor presidente del Concejo Municipal y al señor alcalde municipal de Guadalajara de Buga, para los fines pertinentes.
TERCERO: Archívese el expediente, previa anotación en el en el módulo SAMAI Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Providencia discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha. Acta No. 23. Los Magistrados, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS OMAR EDGAR BORJA SOTO JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ (Ausente con permiso)