2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, siete (07) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). RADICACIÓN NÚMERO: 73001-33-33-002-2019-00326-01 MEDIO DE CONTROL: Controversias Contractuales DEMANDANTE: Departamento del Tolima APODERADO: Diana Marcela Barboza Cruz DEMANDADO: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo APODERADO: Con renuncia de poder LLAMADO EN GARANTÍA: Fianzas Confianza S.A APODERADO: Martha Cecilia Cruz Álvarez REFERENCIA: Apelación sentencia. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia del 4 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por el Departamento del Tolima contra el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES. La demanda El Departamento del Tolima por conducto de apoderado judicial, instauró medio de control de controversias contractuales en contra del Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, con el fin de que se despachen las siguientes: - Declaraciones y condenas (fls. 3 a 5 del documento 01.2019-00326-00- CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital) como pretensiones principales el apoderado del demandante solicitó: Que se ordene la declaratoria del incumplimiento por parte del Hospital en el contrato interadministrativo No. 0683 del 2 de agosto de 2016, para la prestación de los servicios de salud de baja complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado residente en el Municipio y área de influencia del Hospital bajo la modalidad de pago por evento.
Que se ordene la liquidación del contrato interadministrativo No. 0683 del 2 de agosto de 2016. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. Que se ordene reintegrar a favor del Departamento del Tolima, la suma de $42.771.684, de conformidad con el parágrafo quinto de la cláusula 5 del contrato.
Que se ordene al Hospital demandado ampliar la póliza de seguro de cumplimiento, de conformidad con la cláusula vigésima tercera del contrato. Que se imponga al Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, las sanciones de que trata el artículo 22 y el parágrafo 1 del artículo 35 de la Ley 640 de 2001 por no asistir a la audiencia de conciliación. Hechos.
(fls. 5 a 8 del documento 01.2019-00326-00-CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital) Como circunstancias fácticas que esboza la parte activa en la demanda, de manera sintetizada se establecen: 1. Que el Departamento del Tolima y el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, suscribieron el contrato interadministrativo No. 0683 del 2 de agosto de 2016, cuyo objeto fue “para la prestación de los servicios de salud de baja complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado residente en el Municipio y área de influencia del Hospital bajo la modalidad de pago por evento”, identificado con registro presupuestal No. 5873 del 12 de agosto de 2016 por $42.771.684, y para el cual se cumplieron los requisitos de perfeccionamiento y ejecución como la póliza No. 17GU039999 con la aseguradora Confianza que tenía como amparo el cumplimiento por el 10% del valor del contrato y, pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales por el 5% del valor del contrato. 2.
Que el 14 de septiembre de 2016 se suscribió acta de inicio, determinándose fecha de terminación del contrato para el 31 de enero de 2017, es decir 140 días. 3. Que mediante Oficio No. 8374 del 10 de agosto de 2017, el supervisor del contrato, solicitó al contratista la ampliación de la póliza por el término de la liquidación del contrato a lo cual el contratista aporta ampliación de la póliza del 24 de agosto de 2017. 4.
Que, a través del supervisor del contrato, la Secretaría de Salud del Departamento efectuó los procesos necesarios para el pago del contrato, sin embargo, el Hospital no logró legalizar ningún valor. 5. Que en la cláusula quinta-parágrafo quinto, se estableció que, si no se llegare a ejecutar el rubro sin situación de fondos asignados, el Hospital deberá devolver al Departamento el valor no afectado. 6.
Que no se generaron rendimientos financieros ya que solo se ejecutó una parte del contrato y está sin situación de fondos. 7. Mediante Oficio No. 00005267 del 15 de mayo de 2018, convocó a reunión al Gerente del Hospital, sin que se llegara a un acuerdo sobre la firma del acta de liquidación proyectada, al no contar con los recursos para la devolución de los dineros no ejecutados para la vigencia 2016 y esos dineros abarcaron la totalidad de los costos asumidos en la prestación según la modalidad de contratación. 8.
El 7 de septiembre de 2017 los gerentes de los Hospitales con quienes se contrató la prestación de servicios de salud de mediana complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el POS del régimen subsidiado, expresaron que no reintegraría los saldos sobrantes de lo contratado. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. 9. Que la terminación del plazo de ejecución se surtió el 31 de enero de 2017, venciéndose los términos para la suscripción de la liquidación de mutuo acuerdo, pues hasta el 31 de mayo de 2017 podía efectuarse de manera bilateral, y hasta el 31 de julio de 2017 para liquidar de manera unilateral, por lo que acude a la liquidación judicial.
Normas violadas y concepto de la violación (fls. 9 a 10 del documento 01.2019- 00326-00-CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital) En acápite de fundamentos y razones de derecho, trajo a colación el artículo 60 de la Ley 80 de 1993; artículo 11 de la Ley 1150 de 2007; y el Decreto Departamental No. 0095 de 2014. Contestación de la demanda De conformidad con el auto del 24 de octubre de 2019 (fls. 71 a 72 del documento 01.2019-00326-00-CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital) el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, admitió la demanda y ordenó notificar al Hospital demandado.
Corrido el traslado de la demanda al Hospital San Antonio E.S.E. del municipio de Herveo, de conformidad con lo ordenado en el auto mencionado, el término corrió del 5 de febrero de 2020 al 18 de marzo de 2020 (fl. 88 del documento 01.2019-00326- 00-CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55, y documento 07.2019-00326 VENCE TÉRMINO PARA CONTESTAR DEMANDA INICIA TRASLADO EXCEPCIONES 15-03-2021 del expediente digital) por lo que en el expediente reposa contestación así: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo.
(fls. 12 a 26, documento 03. 2019-00326 ContestacionDemandayLlamamientoengarantiaHospitalSanAntoniodeHerveo 01-07-20 del expediente digital) A través de apoderado judicial contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones, al considerar que no pudo materializar el objeto del contrato interadministrativo número 0683 del 2 de agosto de 2016, por causas atribuibles a la misma entidad demandante que no ha acreditado cumplir con sus deberes contractuales ni el presunto perjuicio que sufrió. Explicó que el Departamento del Tolima, incumplió los términos pactados al no ejercer labor de supervisión del contrato como correspondía, dejando trascurrir la ejecución del mismo, sin cumplir con su obligación de verificar que las actividades se desarrollaran en los términos pactados.
Indicó que si bien los recursos para la prestación de servicios de salud a la población pobre no asegurada, forman parte los recursos girados sin situación de fondos por concepto de aportes patronales, la entidad demandante no logró probar en primer lugar, que efectivamente ellos cumplieron con las obligaciones contractuales pactadas y que en consecuencia el incumplimiento del contrato recae en el Hospital demandado; en segundo lugar, tampoco acreditó que efectivamente haya efectuado o autorizado giros sin situación de fondos directamente al Hospital; y en tercer lugar no estableció bajo que disposiciones jurídicas ampara el reintegro de dineros presupuestados sin situación de fondos, que le permita ahora en sede judicial solicitar su reintegro, como la cuantía del rubro sin situación de fondos o el valor de la imputación presupuestal con situación de fondos. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. Propuso como excepciones: i. Improcedencia de la declaratoria de incumplimiento, ii. Improcedencia de saldos no ejecutados, iii. Cobro de lo no debido, y iv. Excepción genérica. Adicionalmente, llamó en garantía a la aseguradora Confianza S.A. para amparar los perjuicios derivados del incumplimiento del contrato en los términos de la póliza de seguros número GU 039999 del 1 de septiembre de 2016.
Fianzas S.A. Confianza (fls. 12 a 26, documento 04. 2019-00326 AseguradoraConfianzaContestacionLlamamientoenGarantia 05-03-21 del expediente digital). En escrito de contestación de la demanda y de llamamiento en garantía, a través de apoderado judicial, la aseguradora adujo que la entidad demandante asegurada no notificó de manera oportuna siniestro alguno a la aseguradora, ni hizo efectivo el seguro por presuntos incumplimientos contractuales, el siniestro imputable a la demandada o garantizada del seguro no se encuentra probado, toda acción derivada del contrato de seguro se encuentra prescrita y el amparo de cumplimiento perdió su vigencia desde abril de 2018, esto es hace más de 2 años.
Indicó que, en armonía con las condiciones generales del seguro, sólo el asegurado puede llamar en garantía a la aseguradora, y en el presente caso, quien llama en garantía es el tomador-garantizado quien no tiene interés asegurable, por lo que no existe legitimación de la llamante para vincular a la aseguradora. Agregó que el contrato no fue ejercido oportunamente por el legitimado, esto es, el Departamento del Tolima, pues desde la fecha de terminación del contrato objeto de cobertura, es decir, desde el 31 de enero de 2017 a la fecha de presentación de la contestación han transcurrido más de 2 años y, por tanto, toda acción derivada del seguro se hace inexigible.
Propuso como excepciones: i. Ausencia de legitimación de la llamante para vincular a la aseguradora al presente proceso y pretender afectación del contrato de seguro, ii. Prescripción de toda acción derivada del contrato de seguro, iii. Ausencia de prueba del siniestro imputable al garantizado, consecuente inexigibilidad del seguro de cumplimiento, iv.
La vigencia temporal del contrato de seguro en lo que hace al amparo de cumplimiento contractual terminó desde el 30 de abril de 2018, por tanto, es inexigible, v. Máximo valor asegurado en los términos del artículo 1079 del Código de Comercio, vi. Excepción genérica. La sentencia apelada (documento 44. 2019-00326 SENTENCIA del expediente digital).
El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia del 4 de mayo de 2023 resolvió: i. Declarar no probadas las excepciones de mérito de: “Improcedencia de la declaratoria de incumplimiento”, “improcedencia de reintegro de saldos no ejecutados” y “cobro de lo no debido”, ii. Declarar probada la excepción denominada: “Ausencia de legitimidad de la llamante para vincular a la aseguradora al presente proceso y pretender la afectación del contrato de seguro”, iii.
Declarar el incumplimiento del contrato interadministrativo No. 683 del 2 de agosto de 2016 por parte del Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, en consecuencia, se declara por terminado, iv. Declarar la liquidación judicial del contrato, v. Ordenar al Hospital demandado devolver al Departamento del Tolima la suma de $42.771.684, vi. Denegar las demás pretensiones, vii.
No condenar en costas. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. Para llegar a tal conclusión, expresó que para la ejecución de las actividades del contrato interadministrativo No. 683 del 2 de agosto de 2016, se comprometieron presupuestalmente $42.771.684, sin embargo, el Hospital no facturó ni siquiera tan solo una factura de prestación de servicios médicos a la población pobre no asegurada o no cubierta por el régimen subsidiado de la seguridad social en salud, aun cuando los recursos sí fueron girados al Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, es decir, que el Ministerio de Salud no giró los recursos al ente territorial sino directamente al ente hospitalario encargado de ejecutar el contrato, situación que es permitida de conformidad con los artículos 43 y 49 de la Ley 715 de 2001; artículo 20 Ley 1122 de 2007, artículo 157 de la Ley 1450 de 2011; artículo 75 de la Ley 1769 de 2015.
En ese sentido, concluyó que para la vigencia del año 2016 los recursos de Sistema General de Participaciones del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda aportes patronales, nuevamente tendrán lugar a la exigencia del reconocimiento de servicios contra dichos recursos y los gastos se harán contra facturación de los servicios prestados a la población pobre no asegurada a los municipios o departamentos en el marco de las competencias establecidas en los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001 y como se establece en el parágrafo 2 del artículo 49 de la misma Ley.
Añadió que el Ministerio de Salud, confirmó con oficio 201932001734171 del 24 de diciembre de 2019, que si en la vigencia 2016 se encuentran recursos de aportes patronales que no hayan sido facturados por concepto de prestación de servicio en lo no cubierto con subsidios a la demanda, los mismos deben ser devueltos a la entidad territorial por parte de las Empresas Sociales del Estado.
Con fundamento en lo anterior, liquidó judicialmente el contrato, y encontró que el balance final de cuentas fruto de la liquidación, es que el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, adeuda por concepto de retorno de los valores no facturados en virtud del objeto contractual y entregados sin situación de fondos al Departamento del Tolima, la suma de $ 42.771.684, y que deben ser retornados.
Determinó que el riesgo asegurado en la póliza de seguro adquirida por el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, establece dos tipos de riesgos derivados del contrato: i) el incumplimiento del contrato en términos generales y ii) el pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos laborales de los trabajadores que intervienen en desarrollo del contrato, puntualizando que su objeto de amparo se circunscribe al pago de los perjuicios que se causen en virtud de la ocurrencia de cualquiera de los dos riesgos asegurables a conjurar; es decir, que la Compañía de Seguros de Finanzas S.A. -Confianza, únicamente se encuentra legitimada para concurrir al pago de los perjuicios que se causen por el incumplimiento contractual o el no pago de acreencias laborales y como quiera que en la demanda no se ambicionó condena de perjuicios por el incumplimiento contractual, no puede afectarse el contrato de seguro.
Respecto de la pretensión de que se ordene a la demandada a ampliar la póliza de seguro de cumplimiento de conformidad con lo establecido en la cláusula 23 del contrato interadministrativo, si bien quedó estipulada, y así lo establece el Decreto 1082 de 2015, el incumplimiento del contrato por la no ejecución del mismo y la declaratoria y liquidación del mismo por vía judicial, no está contemplada en la norma, además no tiene objeto de ampliar la cobertura de riesgo si se termina el contrato por incumplimiento. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. La apelación (documento 47.2019-00326RecursodeApelacionSentencia HospitalSanAntoniodeHerveo 25-05-23, expediente digital). Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque.
Como fundamento de su recurso manifestó que el contrato en cuestión es sinalagmático, por lo que genera obligaciones recíprocas, y para invocar el incumplimiento, cada parte debe probar que satisfizo todas las obligaciones contractuales, lo que no ocurrió en este caso al Departamento del Tolima al endilgar el incumplimiento del objeto contractual sin hacer un estudio de las razones que lo desembocaron, esto es, que no se generó ninguna atención para la población pobre no asegurada que implicara facturar algún servicio o imputar algún gasto al departamento con cargo a dicho contrato, entonces no era posible efectuar el cobro de prestaciones que nunca existieron, lo cual no es imputable a la E.S.E., sino a la baja o nula demanda del servicio por parte de la población vinculada del municipio de Herveo.
Indicó que no existe ningún corte o balance económico de ejecución mes a mes, contrario a ello, lo que se encuentra acreditado es que durante la vigencia del multicitado contrato, no se prestó ninguna atención en salud a la población pobre no asegurada y fue la parte demandante quien incumplió al no ejercer una labor de supervisión del contrato como correspondía, agotando el debido proceso para imponer multas o sanciones como forma de obtener el cumplimiento de las obligaciones por parte del Hospital, dejó trascurrir la ejecución del Convenio a la suerte, trascurriendo el tiempo del mismo teniendo claro que para la entidad era imposible ejecutarlo.
Señaló estar en desacuerdo con la liquidación judicial del contrato, pues si no se prestó ninguna atención en salud a la población pobre no asegurada, lo procedente es liberar y reintegrar presupuestalmente dichos recursos sin situación de fondos al Departamento del Tolima, para que integren el componente -proyecto denominado “Atención a la población pobre vulnerable del Departamento del Tolima no cubierta por subsidio a la demanda y complementaria del POS-S en el departamento del Tolima”, mas no que el Hospital deba devolver al Departamento del Tolima de su peculio el valor total del Convenio cuando el Hospital nunca recibió ningún pago directo por parte de la entidad demandante.
Explicó que, el Departamento del Tolima en la minuta del contrato no dejó expresamente consignado que los recursos sin situaciones de fondos, correspondían a concepto de aportes patronales que serían girados directamente a las entidades del sistema de seguridad social, es decir, el alcance o interpretación que se hace en este caso quedó fuera dentro de las obligaciones contractuales que es ley para las partes.
Además, que el valor de aportes patronales que el Departamento aduce haber pagado favor del Hospital durante la vigencia 2016, no corresponde con el valor del Convenio 0683 de 2016, ni se encuentran acreditados los periodos de causación y la fecha en que se realizaron los pagos. Finalmente, consideró que es incongruente que de un lado se declare el incumplimiento del contrato por parte del hospital y de otro lado se establezca que a pesar de que el riesgo amparado sea cumplimiento del contrato, el Juez manifieste que como no se solicita el reconocimiento de perjuicios por incumplimiento no es procedente llamar a la aseguradora y afectar la póliza, luego la orden de reintegrar el valor total del Convenio al Departamento no se traduce en un perjuicio a la 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. entidad demanda que reclama el incumplimiento de la obligación por parte del Hospital. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de sustanciación del 27 de julio de 2023 (documento 005_AUTO APELACION 002-2019-00326-01 del expediente digital) se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada y se ordenó que, una vez ejecutoriada la decisión, ingresara el proceso para estudio de sentencia. Alegatos de conclusión. De la parte demandante.
Guardó silencio De la parte demandada. Guardó silencio Ministerio público. No presentó concepto. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. Este tribunal es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con los artículos 104, 153 y 243 del C. de P.A. y de lo C.A; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Problema jurídico. El quid del asunto de conformidad con la sentencia impugnada y el recurso impetrado se centra en determinar si confirma o revoca la sentencia del Juez, para lo cual, deberá analizarse si el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo incumplió el contrato interadministrativo No. 0683 del 2 de agosto de 2016, y, en consecuencia, debe reintegrar al Departamento del Tolima la suma de $42.771.684.
Límites de la apelación. Pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del 4 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo, sin que se pueda infiltrar en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado1: Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Asunto: Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado2.
Aunado a lo anterior, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa3 reiteró que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por lo dispuesto en el recurso de apelación, en tanto a través de este se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Finalmente, estableció que, como Teoría General de los Recursos que “Es necesario que exista congruencia entre la sustentación de la impugnación y lo decidido en la providencia objeto de censura, so pena de que no se pueda analizar la alzada”.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN; Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23- 31- 000-2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Asunto: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Asunto: Recurso de apelación – procedencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Asunto: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13804 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Asunto: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000-2009-01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A, Asunto: Recurso de apelación – Límites. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Asunto: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 16 de agosto de 2022, Radicación número 73001-23-00- 000-2008-00587-01 (52803), Demandante: Esperanza Beltrán Ibáñez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Municipio de Ibagué, Referencia: Reparación directa – apelación de sentencia, Asunto: Responsabilidad del Estado / Error Judicial -Carga de sustentación material para que pueda habilitarse la competencia del superior / Teoría general de los recursos. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. De los convenios y contratos interadministrativos. Dentro del género de contrato estatal se hallan las especies de contrato interadministrativo y de convenio interadministrativo. La Ley 489 de 1998 en el artículo 6 establece el principio de coordinación y colaboración entre las autoridades administrativas, indicando que las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. La Ley 1437 de 2011, artículo 3, numeral 10 dispuso que en virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares.
Así, una forma de concretar estos principios es mediante la celebración de convenios interadministrativos, tal como señala el artículo 95 de la Ley 489 de 1998. Frente al convenio interadministrativo, como especie del contrato estatal, y como parte de la actividad contractual del Estado, se ha indicado que las entidades estatales también asumen vínculos obligacionales entre sí para el normal funcionamiento del Estado a través de los denominados convenios interadministrativos, los cuales comportan un acuerdo de voluntades, en los que aúnan esfuerzos para la gestión conjunta de competencias y funciones administrativas, con el objeto de dar cumplimiento a fines concurrentes impuestos por la Constitución y la ley; es decir, en estos no existen intereses contrapuestos de las entidades que los celebran, ni tampoco se circunscriben a un intercambio patrimonial entre ellas, sino que les asiste un ánimo de conseguir fines comunes, de manera que acuden a satisfacer un mismo interés general.4 En este sentido es posible sostener la existencia de convenios interadministrativos en virtud del deber de colaboración entre entidades estatales, siempre y cuando su objeto no lo constituyan obligaciones de contenido patrimonial.5 De esta manera es distintivo de los convenios interadministrativos la concurrencia de 2 o más entidades estatales para la realización de fines comunes, respecto del cual cada una está interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales6.
Se da pues un ánimo de cooperación entre organismos o entidades públicas con funciones interrelacionadas o complementarias7. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS; Radicado 11001- 03-06-000-2015-00102-00 (2257), Concepto del 26 de julio de 2016. Referencia: Contratos y convenios interadministrativos.
Incumplimiento contractual. Multas, declaratorias de incumplimiento y cláusula penal. Procedimiento para la imposición unilateral de las multas y declaratorias de incumplimiento. Instrumentos jurídicos para asegurar el cumplimiento de contratos y convenios interadministrativos 5 Ibidem. 6 “El objeto de los convenios de la administración implica siempre la conjunción de voluntades en torno a intereses que son mutuos compartidos por ambos contratantes.
Se trata de lograr la realización de objetivos o fines que son comunes a todas las partes que celebran el negocio jurídico. Lo anterior significa excluir de esta clase de acuerdos aquellos compromisos que implican una contradicción de intereses, en los cuales las partes buscan la satisfacción de objetivos que no les son comunes”. CHAVES Marín, Augusto Ramón. Los Convenios de la Administración. Entre la Gestión Pública y la Actividad Contractual.
Editorial Temis, Bogotá. D.C., Tercera Edición. 2015. Pág. 76. 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS; Radicado 11001- 03-06-000-2015-00102-00(2257), Concepto del 26 de julio de 2016. Referencia: Contratos y convenios interadministrativos. Incumplimiento contractual. Multas, declaratorias de incumplimiento y 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. En el anterior orden de ideas, los convenios interadministrativos se constituyen en un medio de gestión conjunta de competencias administrativas que se materializan por los acuerdos que celebran para el logro de los fines de la Administración, ejerciendo las funciones a su cargo, de modo que los convenios interadministrativos puros o genuinos no tienen por objeto las prestaciones patrimoniales que caracteriza a los contratos económicos para obtener algún rendimiento o ganancia8.
Respecto a los contratos interadministrativos, la doctrina9 ha recordado que con la expedición de la Ley 1474 de 2011 se amplió la restricción que hasta entonces se tenía únicamente con las instituciones de educación superior, pues el artículo 92 modificó el contenido del artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley 1150 de 2007, estableciendo que tampoco las sociedades de economía mixta, cuya participación mayoritaria sea del Estado o personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas o federación de entidades territoriales donde estas sean las ejecutoras del contrato, podrán celebrar contratos interadministrativos para obra, suministro, encargo fiduciario, fiducia pública y prestación de servicios de evaluación de conformidad a normas y reglamentos técnicos, en forma directa.
Por su parte, referente a la definición de estos contratos interadministrativos, según la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado10, estos son aquel negocio jurídico celebrado entre 2 entidades públicas, mediante la cual una de las partes se obliga para con la otra a una prestación (suministro de un bien, realización de una obra o prestación de un servicio), por lo que una vez cumplida, obtendrá una remuneración o precio.
Teniendo en cuenta lo expuesto, si el convenio interadministrativo implica el pago de una remuneración o prestación económica se someterá al régimen de los contratos interadministrativos, luego es necesario analizar la naturaleza y régimen jurídico de estos últimos. Ahora bien, el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 dispone que los contratos que celebren las entidades estatales se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en la ley de contratación estatal.
El artículo 40 de este estatuto establece respecto del contenido del contrato estatal que se incorporarán aquellas estipulaciones que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en la ley de contratación estatal, correspondan a su esencia y naturaleza. La noción de contrato estatal que emplea el artículo 32 de la ley en comento, hace referencia a los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades estatales, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o cláusula penal.
Procedimiento para la imposición unilateral de las multas y declaratorias de incumplimiento. Instrumentos jurídicos para asegurar el cumplimiento de contratos y convenios interadministrativos 8 Ibidem. 9 ROSERO MELO, Bertha Cecilia, Contratación Estatal, Manual Teórico -Práctico, Cuarta Edición, Bogotá, 2019, p 40. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS;
Radicado 11001- 03-06-000-2015-00102-00 (2257), Concepto del 26 de julio de 2016, Referencia: Contratos y convenios interadministrativos, Incumplimiento contractual, Multas, declaratorias de incumplimiento y cláusula penal / Procedimiento para la imposición unilateral de las multas y declaratorias de incumplimiento, Instrumentos jurídicos para asegurar el cumplimiento de contratos y convenios interadministrativos. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad. En este sentido, se afirma que el contrato estatal, y su especie el contrato interadministrativo, gozan de un régimen jurídico mixto, por tanto, le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993 y las pertinentes del derecho privado.
Cumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato interadministrativo. Las entidades estatales cuentan, de acuerdo con la ley, con una serie de herramientas y prerrogativas para la ejecución y cumplimiento del contrato estatal, y lograr así la materialización de los fines estatales. Entre los derechos y deberes de las entidades estatales están: exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado; adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar; adelantar revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promover las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando esas condiciones no se cumplan.
Esas revisiones periódicas se deberán realizar por lo menos una vez cada 6 meses durante el término de vigencia de las garantías; respetar el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas, el cual, sólo por razones de interés público, puede ser modificado por el jefe de la entidad dejando constancia de tal actuación. No obstante, esta circunstancia no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan, entre otros (Art. 4 Ley 80 de 1993).
Para la entidad contratista, el artículo 5 de dicha ley, señala como derechos y obligaciones: colaborar con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad; acatar las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando dilaciones en la ejecución; garantizar la calidad de los bienes y servicios contratados y responderán por ello, entre otros.
Así mismo, el contrato11 -fuente natural de las obligaciones-, da origen a compromisos a cargo de quienes lo suscriben por razón del concurso de sus voluntades que, según el artículo 1602 del Código Civil “es ley para los contratantes” y, en esas condiciones el ordenamiento jurídico privilegia la posibilidad de reclamar judicialmente por las consecuencias del incumplimiento, en efecto, el artículo 141 del C. de P.A. y de lo C.A., aplicable a la presente actuación, prevé que cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, asimismo, que declare su incumplimiento, nulidad de actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. 11 RICO PUERTAS, Luis Alonso, Teoría General y Práctica de la Contratación Pública, Décima Edición, Bogotá, 2019, p 104.
Respecto a la noción de contrato en la Ley 80 de 1993, expresó que, para identificar el carácter estatal de un contrato, basta con que un acto jurídico sea celebrado por una de las denominadas entidades estatales enlistadas en el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, con plena satisfacción de sus requisitos de existencia, así: “El artículo 32 de la Ley 80/93 define los contratos estatales como Todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que a título enunciativo se definen a continuación´ enlistando obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargo fiduciario y fiducia pública.
Lo primero que debe señalarse es que el nuevo estatuto varió el criterio clasificatorio de los contratos estatales. Su surgimiento a la vida jurídica, su pertenencia al Régimen Estatal, su control jurisdiccional, etc., no está dado ya por la dual y confusa clasificación del antiguo estatuto contenido en el Decreto 222 de 1983 (…)” 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. Sin duda el comportamiento de uno de los contratantes respecto de sus obligaciones sirve de título para reclamar, por parte del contratante cumplido, el resarcimiento de los perjuicios derivados de la transgresión de su contraparte al acuerdo que rige su relación jurídica, tal posibilidad encuentra fundamento en el artículo 90 superior, por virtud del cual cuando el Estado causa un daño antijurídico está llamado a resarcirlo y, de igual manera, en las disposiciones del Código Civil (artículo 1546 y 1613 a 1616) que regulan la responsabilidad por el incumplimiento contractual.
Por otra parte, es importante precisar que dentro de la clasificación de los contratos, existen los denominados sinalagmáticos o bilaterales, los cuales son definidos por la doctrina12 como los que prevén prestaciones mutuas o correlativas para las partes; la Guardiana de la Constitución13 destacó que por defecto en estos contratos las partes quedan obligadas recíprocamente a cumplir los compromisos surgidos, los cuales se estiman como equivalentes y que pueden llegar a concretarse en una contraprestación, en un valor recíproco, en un acontecimiento previsible o en una cooperación asociativa.
Por último, no sobra aclarar que tal y como lo ha reiterado la doctrina, los principios14 son postulados que orientan la creación de normas y constituyen criterios de interpretación, por lo que los principios no solamente están regulados en el estatuto general de contratación, también lo constituyen los dispuestos en el C. de P.A. y de lo C.A., la Constitución Política, y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Acerca de la competencia de las entidades territoriales en la prestación de los servicios de salud a la población no asegurada. 12 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Bogotá, 2013, Universidad Externado de Colombia. Pp. 627 a 630. “Sinalagmático y conmutativo. Se destacan del concepto propuesto otros dos elementos fundamentales para su conformación, cuales son, el de su carácter, por regla general, de recíproco en las prestaciones, al igual que de conmutativo en la relación, que como se advierte, a partir de un análisis del contexto normativo del régimen de la contratación pública y de sus desarrollos doctrinales, difiere sustancialmente de la simple conmutatividad propia de las relaciones jurídicas negociales entre particulares, en cuanto deviene de consideraciones objetivas y no de razonamientos subjetivos y relativos derivados del principio de la autonomía de la voluntad individualista; surge de manera inevitable de las verificaciones objetivas del mercado efectuadas en desarrollo del principio de planeación y que tienden a salvaguardar el interés y el patrimonio público, bajo el criterio de equilibrio entre los valores de los objetos, bienes o servicios y la retribución correspondiente, para llegar a la noción de un punto intangible de precio justo para las partes.” 13 Sentencia C-892-01.
Referencia: expediente D-3404, Demanda de inconstitucionalidad de Sonia Durán contra el parágrafo del artículo 6° de la Ley 598 de 2000, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; Sentencia del 22 de agosto de 2001, Asunto: Principio de reciprocidad de prestaciones -Fuente/ Contrato sinalagmático o bilateral -Contenido. 14 ROSERO MELO, Bertha Cecilia, Contratación Estatal -Manual Teórico-práctico-, Cuarta Edición, Bogotá, 2019, p. 91.
Sobre la definición de principios en la contratación estatal, la doctrina ha dispuesto que “Los principios son postulados que orientan la creación de normas y se constituyen en criterios de interpretación de las reglas contenidas en la normativa, para evitar apreciaciones subjetivas y actuaciones arbitrarias, so pretexto de aplicar una determinada norma.
Por su parte, las reglas son la descripción de comportamientos que, en sentido estricto, imponen deberes y conceden derechos. Al tratarse de comportamientos, estas son cambiantes, según las coyunturas políticas, culturales, sociales y económicas de una determinada sociedad. En el evento de que un principio riña con una regla, se debe aplicar de preferencia el principio, pues este se mantiene en el tiempo, es perdurable, en tanto que la regla es cambiante, se puede modificar por ser una regla de conducta, Si dos principios riñen entre sí, lo procedente es hacer un juicio de valor que permita determinar cuál ponderará el caso concreto.” (Negrilla fuera de texto). 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. Con la expedición de la Ley 715 de 200115 se trasladaron competencias específicas a las entidades territoriales, entre ellas algunas relativas al sector salud, así como también la asignación de los correspondientes recursos a través del Sistema General de Participaciones para la atención de aquellas.
Es así como en el artículo 43 de la mencionada ley se determinó la competencia de los Departamentos en materia de salud. Algunas de las funciones más relevantes son las siguientes: • Formular planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en armonía con las disposiciones del orden nacional. • Adoptar, difundir, implantar, ejecutar y evaluar, en el ámbito departamental las normas, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que formule y expida la Nación o en armonía con éstas. • Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones públicas que prestan servicios de salud, en su jurisdicción. • Supervisar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios, los cedidos por la Nación y los del Sistema General de Participaciones con destinación específica para salud, y administrar los recursos del Fondo Departamental de Salud.
De prestación de servicios de salud • Gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas. • Financiar con los recursos propios, si lo considera pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental.
Como puede observarse, una de las facultades otorgadas a los Departamentos consiste en gestionar la prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, la cual se debe garantizar a través de las instituciones prestadoras de servicios de salud, ya sean públicas o privadas, y debe cubrir a dicha población tanto del sector urbano como rural que no esté afiliada al régimen contributivo, ni financiada con recursos del régimen subsidiado.
Con posterioridad se profirió la Ley 1122 de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 20 dispuso que, las Entidades territoriales contratarán con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atención de la población pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda.
Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su área de influencia, la entidad territorial, previa autorización del Ministerio de la 15 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. Protección Social o por quien delegue, podrá contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas. Al decidir sobre la constitucionalidad de la anterior disposición, la Corte Constitucional16, puntualizó que esta norma persigue 2 objetivos: (i) que, como regla general, la contratación para la prestación de los servicios de salud para la población más pobre no asegurada se lleve a cabo por las Empresas Sociales del Estado ESE; y (ii) que como excepción, y bajo la configuración de determinados supuestos fácticos, aquélla pueda ser contratada con particulares que garanticen la prestación oportuna, eficiente y adecuada del servicio.
Visto lo anterior, se concluye que el legislador estableció el mecanismo o la forma de contratación que debían observar las entidades territoriales para la prestación de los servicios de salud a la población pobre, es decir, aquella que no esté afiliada al régimen contributivo, ni financiada con recursos del régimen subsidiado, habilitando para ello la celebración de convenios, en primer término, con las Empresas Sociales del Estado y ante la ausencia o insuficiencia de los mismos, celebrar contratos con particulares.
En cuanto a lo que debe entenderse por población pobre el artículo 49 de la Ley 715 de 2001 la define así: se entiende como población pobre por atender, urbana y rural de cada distrito, municipio o corregimiento departamental, la población identificada como pobre por el Sistema de Identificación de Beneficiarios que defina el Conpes, no afiliada al régimen contributivo o a un régimen excepcional, ni financiada con recursos de subsidios a la demanda.
En este punto es sustancial precisar que, la población pobre en Colombia se refiere a aquellos individuos o grupos que se encuentran en una situación de carencia económica y social significativa. Estas personas enfrentan dificultades para satisfacer sus necesidades básicas, como alimentación, vivienda, educación, atención médica y acceso a servicios públicos.
La pobreza en Colombia es multifacética y se relaciona con factores como la falta de oportunidades laborales, la discriminación, las falencias en la educación, la exclusión social, la falta de acceso a servicios básicos, el conflicto armado y la limitada infraestructura en algunas regiones; esta población a menudo vive en condiciones precarias, con bajos ingresos y limitadas posibilidades de desarrollo económico y social.
Es importante tener en cuenta que la pobreza en Colombia varía según la región y hay diferentes niveles de pobreza, desde la pobreza extrema hasta la pobreza moderada. Sobre los recursos para la atención de la población pobre no asegurada. El Sistema General de Participación es un mecanismo establecido por el Estado para distribuir y asignar recursos financieros a nivel territorial, con el objetivo de fortalecer la autonomía de las entidades territoriales y promover el desarrollo social y económico en todo el país. Este sistema se basa en la descentralización fiscal y busca garantizar una distribución equitativa de los recursos entre los diferentes niveles de gobierno, priorizando las necesidades de las regiones más vulnerables y promoviendo la participación ciudadana en la toma de decisiones.
A través del Sistema General de Participación, se asignan recursos para sectores como salud, 16 Sentencia C-1042-07. Referencia: expediente No. D-6762, demanda de inconstitucionalidad de Alfonso Angarita Ávila contra la Ley 1122 de 2007, artículos 20 (parcial), 34 literales a), b) y c), Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto;
Sentencia del 4 de diciembre de 2007, Asunto: Ley orgánica -Funciones que está llamada a cumplir. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. educación, agua potable, saneamiento básico, vivienda, cultura, deporte y recreación, con el propósito de mejorar la calidad de vida de la población y reducir las brechas sociales y económicas en el país. Asimismo, constituye una de las más importantes fuentes de financiación17 para la inversión local, especialmente para los municipios de las categorías 4, 5 y 6.
Acerca de los recursos para la atención de esta población, el artículo 48 de la norma ibidem estableció que deben provenir del Sistema General de Participación y para su cálculo, el artículo 49 definió que en lo no cubierto con subsidios a la demanda, se tomará el total de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud en la respectiva vigencia y se le restarán los recursos liquidados para garantizar la financiación a la población pobre mediante subsidios a la demanda y los recursos destinados a financiar acciones de salud pública definidas como prioritarias por el Ministerio de Salud.
En su parágrafo determinó que en lo cubierto con subsidios a la demanda, del valor que corresponde a cada una de ellas, se le descontarán las cuotas patronales para la afiliación y pago de los valores prestaciones de pensión y cesantías del sector salud, así como los aportes por cotización en salud y por concepto de riesgos profesionales que les corresponda.
En concordancia con el artículo 49 de la Ley 715 de 2001, la Ley 1450 de 2011 en su artículo 157 señaló que, el pago que las entidades territoriales competentes realicen a las IPS públicas o privadas, por la prestación del servicio de salud a la población pobre no afiliada y a aquellos afiliados en lo no cubierto con subsidios a la demanda, deberá soportarse en la compra de servicios de salud mediante modalidades de pago que sean consistentes con la cantidad y valor de los servicios efectivamente prestados, en los términos convenidos en los respectivos contratos.
Además, la transferencia de recursos no constituye modalidad de pago, ya que solo podrán transferirse recursos cuando procuren garantizar los sectores básicos por entidades públicas donde las condiciones del mercado sean monopólicas y las entidades prestadoras no sean sostenibles financieramente. Entonces, por tratarse de recursos del Sistema General de Participaciones, debe advertirse que para la vigencia 2016, el inciso final del artículo 75 de la Ley 1769 de 2015 enfatizó que los recursos del Sistema General de Participaciones presupuestados por las Empresas Sociales del Estado por concepto de aportes patronales del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda girados y que no hayan sido facturados o que no crucen contra los servicios prestados por No POS o por población pobre no afiliada, prestados efectivamente por el prestador de servicios beneficiario de los aportes patronales durante la vigencia 2015, se considerarán subsidio a la oferta.
En el mismo sentido, el inciso 6 del artículo 3 de la ley 1797 de 2016, que trata del uso de los recursos excedentes de aportes patronales del Sistema General de Participaciones, indicó que estos recursos por concepto de aportes patronales del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda girados y que no hayan podido ser facturados antes del 2015 se considerarán subsidio a la oferta.
Esto siempre y cuando no exista posibilidad de imputar estos giros a los contratos desarrollados con las Empresas Sociales del Estado con las Entidades Territoriales. Bajo esa óptica, los recursos para aportes patronales deben ser parte de los contratos suscritos entre E.S.E. y entes territoriales para la prestación del servicio de salud a la 17 https://plataformaurbana.cepal.org/es/instrumentos/financiamiento/sistema-general-de-participaciones-sgp 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. población pobre en lo no cubierto con subsidio a la demanda, como establece el Decreto 1636 de 2006 en sus artículos 2 y 8 así: “Artículo 2°. Destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones para Salud-Aportes Patronales. Los recursos de que tratan el parágrafo 2° del artículo 49, inciso 3° del artículo 53 y el artículo 58 de la Ley 715 de 2001, serán destinados a cubrir el valor de los aportes patronales para pensiones, cesantías, salud y riesgos profesionales, de los servidores públicos de las instituciones de prestación de servicios de salud de la red pública y de las Direcciones y/o Secretarías Departamentales, Distritales y Municipales de Salud, que se dedican al cumplimiento de funciones de prestación de servicios de salud ( ) Artículo 8°.
Inclusión de los recursos de los aportes patronales en los contratos de compra de servicios. Por tratarse de recursos incluidos en la distribución del Sistema General de Participaciones para la prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, los recursos para Aportes Patronales deberán hacer parte de los contratos de prestación de servicios previstos en los artículos 238 de la Ley 100 de 1993 y 38 de la Ley 812 de 2003” Por lo anterior, para el año 2016 los recursos de Sistema General de Participaciones del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda de aportes patronales tendrán lugar para el reconocimiento de estos servicios a la población pobre no asegurada y los gastos se sustentarán con facturación de los servicios prestados ante los entes territoriales.
Del caso concreto. En el caso sometido a consideración de la Sala de decisión, el Departamento del Tolima - Secretaría de Salud, presentó medio de control de controversias contractuales, pretendiendo: i. Que se declare el incumplimiento por parte del Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo -Tolima, del contrato interadministrativo No. 0683 del 2 de agosto de 2016, cuyo objeto es celebrar contrato interadministrativo entre las partes para la prestación de los servicios de salud de baja complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado residente en el municipio, ii.
Que se ordene la liquidación del contrato interadministrativo, iii. que la entidad demandada reintegre la suma de $42.771.684 no ejecutada al Departamento del Tolima, iv. Que el hospital solicite ampliar la póliza de seguro de cumplimiento de conformidad con la cláusula vigésima tercera -parágrafo segundo del contrato, y v. Se impongan las sanciones de que trata el artículo 22 y el parágrafo 1 del artículo 35 de la Ley 640 de 2001.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en fallo del 4 de mayo de 2023 accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, indicando que el Hospital demandado, no efectuó ni una sola factura de prestación de servicios médicos a la población pobre no asegurada o no cubierta por el régimen subsidiado de la seguridad social en salud, aun cuando los recursos si fueron girados al Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, es decir, que el Ministerio de Salud no giró los recursos al ente territorial sino directamente al ente hospitalario encargado de ejecutar el contrato, recursos de Sistema General de Participaciones del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda aportes patronales.
Añadió que el Ministerio de Salud confirmó con oficio 201932001734171 del 24 de diciembre de 2019, que si en la vigencia 2016 se encuentran recursos de aportes patronales que no hayan sido facturados por concepto de prestación de servicio en lo no cubierto con subsidios a la demanda, los mismos deben ser devueltos a la entidad territorial por parte de las Empresas Sociales del Estado. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. En concordancia con lo anterior, liquidó judicialmente el contrato, y encontró que el balance final de cuentas es que el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, adeuda por concepto de retorno de los valores no facturados en virtud del objeto contractual y entregados sin situación de fondos al Departamento del Tolima, la suma de $ 42.771.684.
Además, recalcó que el riesgo asegurado en la póliza de seguro adquirida por el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo con la Compañía de Seguros de Finanzas S.A. -Confianza, únicamente se encuentra legitimada para concurrir al pago de los perjuicios que se causen por el incumplimiento contractual o el no pago de acreencias laborales y como quiera que en la demanda no se ambicionó condena de perjuicios por el incumplimiento contractual, no puede afectarse el contrato de seguro.
Hechos Probados. Como circunstancias fácticas, esta sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente y que sea pertinente para la resolución de la apelación, la cual no fue tachada de falsa por las partes y encuentra probado lo siguiente: • El 2 de agosto de 2016, el Departamento del Tolima celebró contrato interadministrativo No. 0683 con el Hospital San Antonio de Herveo E.S.E. con el objeto de “celebrar contrato interadministrativo con el Hospital San Antonio E.S.E. del Municipio de Herveo-Tolima, para la prestación de los servicios de salud de baja complejidad de atención a la población pobre no asegurada y lo no cubierto por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado residente en el Municipio y área de influencia del Hospital bajo la modalidad de pago por evento” (fl. 30 del documento 01.2019-00326-00-CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital), el contrato se celebró inicialmente por un plazo de 140 días calendarios, a partir de la suscripción del acta de inicio, es decir, desde el 14 de septiembre de 2016 (fl. 45 del documento 01.2019-00326-00- CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital), por el valor de $42.771.684, estableciéndose como supervisor del contrato al Profesional Universitario Everardo Jesús Pinzo Bermeo y fecha de finalización el 10 de febrero de 2017.
Además, fueron pactadas las siguientes clausulas: CLÁUSULA SEGUNDA: -OBLIGACIONES: 1. Facturar los servicios prestados objetos del contrato a las tarifas definidas según el Decreto 2423 de 2006, ajustados al año 2015 menos el 10% (…) CLÁUSULA QUINTA: “FORMA DE PAGO: El departamento pagará al HOSPITAL el valor del presente contrato en CUATRO (4) PAGOS MENSUALES un (1) pago final una vez se haya radicado por parte del hospital las facturaciones de los servicios prestados y se haya surtido el proceso de auditoría por parte de la secretaría de conformidad con lo establecido en la normatividad vigente; para lo cual se entenderá como mes calendario los días transcurridos en un mes de la misma denominación.
PARÁGRAFO PRIMERO: Los pagos se realizarán afectando de primera manera la imputación presupuestal sin situación de fondos hasta agotarla y posteriormente se afectará la imputación presupuestal con situación de fondos.
PARÁGRAFO SEGUNDO: para el trámite de los cuatro pagos mensuales y el pago final, se requerirá allegar: la facturación correspondiente al servicio prestado la cual debe llenar los requisitos exigidos por la normatividad tributaria vigente y el número del contrato; copia del informe de supervisión donde se de autorización de pago suscrito por el Supervisor del contrato correspondiente al mes que se paga.
Para los demás pagos solo se requerirá la factura correspondiente al servicio 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. prestado, Paz y Salvo por pago aportes al Sistema Integral de Seguridad Social y Parafiscales correspondiente al mes en que se radica la factura suscrita por el revisor fiscal del Hospital y copia del informe de supervisión donde se de autorización de pago suscrito por el Supervisor del contrato.
PARÁGRAFO TERCERO Para tramitar toda autorización de pago por parte del Supervisor del contrato, el Hospital debe entregar, acompañando la factura, los DOCUMENTOS TÉCNICOS dispuestos en la resolución 3047/2008 anexo técnico 05 según el servicio prestado, la factura deberá presentarse integralmente por la atención de cada usuario desde su ingreso hasta el egreso hospitalario.
En forma obligatoria se debe allegar en medio magnético los RIPS correspondientes, los cuales deben contener los siguientes parámetros establecidos en la Resolución 3374 de 2000 1)Utilización del código del registro de habilitador del prestador hasta 10 dígitos 2) El código dela Administradora para la Secretaría de Salud de Tolima que corresponde a “73000” 3) Los separadores de campo deben ser comas 4) Se deben reportar los códigos adicionales correspondientes a procedimientos o medicamentos no incluidos en los Planes de Beneficios 5).Aplicación de los parámetros adicionales definidos en la citada Resolución. En todo caso serán aplicables las disposiciones que sobre la materia emita el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 1122 de 2007.
Junto con la facturación, debidamente diligenciados todos los documentos exigidos en la correspondiente cláusula y en las obligaciones del contrato, incluyendo los RIPS.
PARÁGRAFO CUARTO: Los servicios, tecnologías y medicamentos NO POSS y los correspondientes a tutelas deben ser facturados por el HOSPITAL en forma separada y generar sus respectivos RIPS de igual forma separados.
PARÁGRAFO QUINTO: Si no se llega a ejecutar en su totalidad el rubro sin situación de fondos asignado por este contrato, el Hospital deberá devolver al departamento el valor no afectado de conformidad como lo estipule los trámites administrativos definidos para este caso por la Gobernación del Tolima” (Negrilla fuera de texto). • El contrato fue perfeccionado y legalizado a través del registro presupuestal de compromisos sin situación de fondos No. 5873 del 12 de agosto de 2016 por el valor de $42.771.684 y la aprobación de la póliza No. 17GU039999 de cumplimiento del contrato con vigencia del 24 de abril de 2017 al 30 de abril de 2018, y para el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones con vigencia del 24 de abril de 2017 al 30 de diciembre de 2020 (fls. 43 a 44 y 60 del documento 01.2019-00326-00-CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital), veamos: 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. • Por medio del Oficio No. 00008374 del 10 de agosto de 2017, el Departamento del Tolima - Secretaría de Salud, solicitó a la gerente del Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, que ampliara la Póliza del contrato No. 0683 de 2016 hasta el 30 de diciembre de 2017 (fl. 61 del documento 01.2019-00326-00- CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital). • Mediante Oficio del 7 de septiembre de 2017 varios gerentes de los Hospitales Públicos, manifestaron al Departamento del Tolima su negativa de liquidar los contratos con la devolución de los recursos entregados por el Sistema General de Participaciones (fls. 52 a 58 del documento 01.2019-00326-00- CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital). • Mediante Oficio No. 00005267 del 15 de mayo de 2018, la Secretaria de Salud del Departamento del Tolima citó al Gerente del Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, a efectos de que el día 17 de mayo de 2018 a las 4:00 pm, se acercara para la liquidación del contrato (fl. 47 del documento 01.2019-00326- 00-CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital). • A través de acta de liquidación del 21 de mayo de 2018, el Departamento del Tolima determinó el balance financiero del contrato, indicando que no se ejecutó el rubro sin situación de fondos asignado al contrato, por lo que el Hospital debía devolver al Departamento el valor no afectado por la suma de $42.771.684.
Sin embargo, el acta de liquidación no fue firmada por las partes (fls. 65 a 67 del documento 01.2019-00326-00-CUADERNO-No.1-FOLIOS-1 AL-55 del expediente digital): 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. • En oficio No. 202132001766991 del 8 de noviembre de 2021 (documento 24.2019-00326 MinisterioSaludRespuestaRequerimeinto 08-11-21 del expediente digital), el Ministerio de Salud, en respuesta a la solicitud de la Juez de primera instancia, a la pregunta: 3.
En el caso de que el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo – Tolima para el año 2016, no haya logrado cruzar el valor girado por la entidad contra los servicios prestados por concepto de prestación de servicios en lo no cubierto por subsidios a la demanda, deben o no reintegrarlos a las entidades territoriales, señaló que: “La Ley 1797 de 2016 estableció que los recursos del Sistema General de Participaciones presupuestados por las Empresas Sociales del Estado por concepto de aportes patronales del componente de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda girados y que no hayan podido ser facturados antes del 2015 se considerarán subsidio a la oferta.
Esto siempre y cuando no exista posibilidad de imputar estos giros a los contratos desarrollados con las Empresas Sociales del Estado con las Entidades Territoriales. Así mismo, se señala que para el año 2016 los recursos de aportes patronales de la participación en salud del Sistema General de Participaciones tenían lugar a la exigencia del reconocimiento de servicios mediante facturación de los servicios prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda en el marco de las competencias establecidas en los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001 y el parágrafo 2 del artículo 49 de la misma, complementado con el Decreto 1636 de 2006 mediante sus artículos 2 y 8.
De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que a la fecha no existe ninguna norma que señale que los recursos asignados a las ESE por concepto del Sistema General de Participaciones – Aportes Patronales del año 2016 que no hayan sido facturados o no crucen contra los servicios prestados por concepto de la prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda se considerarán subsidio a la oferta, estos recursos deberán ser devueltos a las entidades territoriales, quienes son las titulares de estos recursos.” (Negrilla y subrayado fuera de texto). • De conformidad con la distribución de participaciones en salud aportes patronales 2016, el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, se cancelaron por patronales la suma de $ 57.028.912 (fls. 65 a 67 del documento 34.1 tolima consolidado AP2016 del expediente digital): 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. De las pruebas testimoniales En audiencia de pruebas del 18 de mayo de 2022, se recepcionó el testimonio de la señora Suleidy Guzmán, quien Yulieth Miranda indicó ser enfermera profesional, y laborar como Profesional Universitario en la Dirección de Seguridad Social en la Secretaría de Salud del Tolima y haber sido Supervisora del contrato interadministrativo objeto de litigio.
Sobre los hechos, afirmó a la autoridad judicial que cuando ingresó a la entidad hizo el proceso de liquidación del contrato y revisó los informes que se habían entregado por parte del Ente Territorial a la E.S.E. y no se encontró ninguno para hacer el respectivo pago, entonces se levantó el acta de liquidación y solicitó reunión con los gerentes y según requerimiento hecho por la Superintendencia debía devolverse los saldos no ejecutados al ente territorial, el Gerente no firmó la liquidación entonces se direccionó al área jurídica, se consultó al Ministerio quien manifestó que debían ser reintegrado (minuto 22 a 28 audio y video, 31.
Grabación Audiencia de Pruebas, expediente digital). El Juez Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, quien presidio la audiencia, preguntó a la testigo si tiene conocimiento de cómo funcionan esos contratos interadministrativos sin situación de fondos. La testigo manifestó que la vigencia 2016 era algo diferente a las otras vigencias, el Ministerio hizo giros directamente a las cajas de compensación para pagar los aportes patronales y el ente territorial hacia la distribución de los recursos y se pactaba con la E.S.E. que atendiera a la población pobre no asegurada, y cada atención debía facturarla al ente territorial y el grupo de auditoria expedía la certificación y por parte de la supervisión se hacia la legalización, pero en este caso, se evidenció que no se radicó facturación, pero el dinero si fue girado a las cajas de compensación. (minuto 28:45 a 31:07 audio y video, 31.
Grabación Audiencia de Pruebas, expediente digital) (32:45 a 33:00) PREGUNTADO: ¿Hubo algún requerimiento al Hospital? Contestó: Sí, se levantaron actas y se hicieron reuniones. (33:04 a 34:27) PREGUNTADO: En el expediente obra Oficio donde la supervisora del contrato solicitó la ampliación de la póliza del contrato ¿En virtud de que se hacia esa ampliación si no había ningún soporte que verificara la ejecución contractual? Contestó: Aunque no se haya legalizado ninguna factura y pasa el término para liquidar el contrato se debía ampliar la póliza y si se amplió hasta el 30 de abril de 2018.
(34:40 a 35:45) PREGUNTADO: ¿Conoce si la entidad elaboró la liquidación unilateral del contrato? Contestó: No, no se realizó. (35:50 a 37:30) PREGUNTADO: ¿Cómo es posible determinar que monto imputó el Ministerio de Salud con cargo a este contrato? Contestó: El Hospital debía facturar y nosotros legalizar, es lo que entiendo. (37:49 a 39:40) Se le concedió el uso de la palabra a la apoderada de la parte demandante. 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. PREGUNTADO: ¿Cómo se constató que la suma del contrato era la que debían cruzar por aportes patronales? Contestó: Ellos hacían la distribución por medio de la población no asegurada, dependiendo la facturación y el porcentaje de la atención se hacia el ponderado para la ejecución del mismo, luego radicaban las facturas, el ente territorial las legalizaba.
(40:41 a 41:05) PREGUNTADO: ¿Cuáles fueron las obligaciones que incumplió el Hospital? Contestó: La atención para la población no asegurada. (41:07 a 42:12) PREGUNTADO: ¿Qué explicación dio el Hospital en las reuniones que se hicieron? Contestó: Solo referían que no iban a devolver el dinero porque no tenían el monto y que no llegaba población no asegurada al Hospital.
El Hospital debía captar la población y afiliarla. (42:16 a 43:36) PREGUNTADO: ¿Cuál es la razón para que en el año 2016 esos recursos de aportes patronales fueran cruzados mediante el reconocimiento de servicios de salud a la población pobre no asegurada? Contestó: No recuerda. Se le concedió el uso de la palabra a la apoderada de la parte demandada y a la apoderada de la llamada en garantía, quienes no formularon preguntas a la testigo.
El representante del Ministerio Publico interrogó a la testigo. (44:19 a 45:53) PREGUNTADO: ¿Esa liquidación del contrato en 0 fue producto de que no se prestara en el servicio o hubo problemas de facturación del servicio? Contestó: No puedo asegurar si atendieron o no, pero para el Departamento si no se presentó facturación no atendieron a la población pobre no asegurada.
El Juez interrogó a la testigo. (46:03 a 47:30) PREGUNTADO: ¿Hubo documental en la carpeta del contrato que el Hospital aportara de los aportes que recaudó de los empleados y que cotizó a la Caja de Compensación? Contestó: Dentro de las obligaciones el Hospital debía entregar el registro de que se entregaron los aportes patronales, pero no reposa en la carpeta.
Ahora bien, una vez revisada la documental y testimonial obrantes como pruebas en el presente proceso, reiterando que las mismas no fueron tachadas de falsas, el marco jurisprudencial, así como los argumentos expuestos por la parte demandada, se tiene que: Conforme con el recurso de apelación impetrado por el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, se pretende la revocatoria de la decisión de primera instancia, principalmente en los siguientes puntos: i. para invocar el incumplimiento, cada parte debe probar que satisfizo todas las obligaciones contractuales, lo que no ocurrió en este caso, pues el Departamento del Tolima no ejerció correctamente la labor de supervisión como la aplicación de los procedimientos para obtener el cumplimiento del contrato, ii. no se generó ninguna atención para la población pobre no asegurada, iii. no existe corte o balance económico de ejecución mes a mes, iv.
Si no se prestó ninguna atención, lo procedente era liberar y reintegrar presupuestalmente dichos recursos sin situación de fondos al Departamento del Tolima, v. la minuta del 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. contrato no dejó expresamente consignado que los recursos sin situaciones de fondos, correspondía a recursos por concepto de aportes patronales que serían girados directamente a las entidades del sistema de seguridad social, vi. el valor de aportes patronales que el Departamento aduce haber pagado favor del Hospital durante la vigencia 2016, no corresponde con el valor del Convenio 0683 de 2016, ni se encuentran acreditados los periodos de causación y la fecha en que se realizaron los pagos. vii, es incongruente que el Juez manifieste que como no se solicitan el reconocimiento de perjuicios por incumplimiento del contrato no es procedente llamar a la aseguradora y afectar la póliza, cuando ese era el objeto de la póliza y la orden de reintegrar el valor total del Convenio al Departamento se traduce en un perjuicio a la entidad demandada que reclama el incumplimiento de la obligación por parte del Hospital.
Sobre ello, evidencia la Sala que los recursos sí fueron girados al Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, pues el contrato interadministrativo fue respaldado con el registro presupuestal No. 5873 del 12 de agosto de 2016 sin situación de fondos, es decir, los recursos no fueron girados directamente al ente territorial, sino directamente al proveedor, en este caso el ente hospitalario que prestaría el servicio de salud a la población pobre no asegurada-PPNA, situación que permite la Ley 715 de 2001, pues algunos de estos servicios serian financiados con los recursos del Sistema General de Participaciones Patronales, en concordancia con el parágrafo segundo del artículo 49 ibidem, y el Decreto 1636 de 2006, tal como que lo manifestó el Ministerio de Salud mediante Oficio No. 202132001766991 del 8 de noviembre de 2021 “para el año 2016 los recursos de aportes patronales de la participación en salud del Sistema General de Participaciones tenían lugar a la exigencia del reconocimiento de servicios mediante facturación de los servicios prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda en el marco de las competencias establecidas en los artículos 43 y 44 de la Ley715 de 2001 y el parágrafo 2 del artículo 49 de la misma, complementado con el Decreto 1636 de 2006 mediante sus artículos 2 y 8.” Por su parte el ente territorial se obligó a efectuar cuatro pagos mensuales y un pago final una vez se hubiese radicado la facturación de los servicios prestados a la población pobre no asegurada, se surtiera la auditoria y la legalización de las facturas.
Los pagos se realizarían, afectando de primera manera la imputación presupuestal sin situación de fondos hasta agotarla y posteriormente, se afectaría la imputación presupuestal con situación de fondos. De conformidad con el contrato interadministrativo, la facturación estaba supeditada a un hecho futuro, que es la atención de baja complejidad a la población pobre no asegurada, por lo tanto, si ello no sucede, no es posible efectuar la facturación del servicio, por ello la modalidad del contrato es de pago por evento.
En el presente caso, no se determinó si el Hospital prestó servicios de baja complejidad a la población pobre no asegurada. En ese sentido, comparte la Sala la apreciación del Juez de declarar el incumplimiento del contrato, específicamente porque la cláusula quinta estableció la forma de pago, dejando expresó que si no se llegaba a ejecutar en su totalidad el rubro sin situación de fondos asignados para el contrato, el hospital debía devolver al departamento el valor no afectado de conformidad como lo estipulen los trámites administrativos definidos por la Gobernación del Tolima, obligación que la entidad demanda se abstuvo en cumplir y que generó la presentación de este medio de control.
Si bien, en el expediente no existen informes de supervisión que haga referencia a la ejecución y cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Hospital, se puede advertir que el ente 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima. Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. demandado no prestó atención en salud a la población pobre no asegurada, pero esto no lleva como consecuencia al no reintegro de los dineros girados.
Lo anterior, encuentra respaldo no solo en el contrato que es ley para las partes, sino también en el concepto proferido por el Ministerio de Salud que obra en el expediente, Oficio No. 202132001766991 del 8 de noviembre de 2021: (…) Así mismo, se señala que para el año 2016 los recursos de aportes patronales de la participación en salud del Sistema General de Participaciones tenían lugar a la exigencia del reconocimiento de servicios mediante facturación de los servicios prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda en el marco de las competencias establecidas en los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001 y el parágrafo 2 del artículo 49 de la misma, complementado con el Decreto 1636 de 2006 mediante sus artículos 2 y 8.
De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que a la fecha no existe ninguna norma que señale que los recursos asignados a las ESE por concepto del Sistema General de Participaciones – Aportes Patronales del año 2016 que no hayan sido facturados o no crucen contra los servicios prestados por concepto de la prestación de servicios en lo no cubierto con subsidios a la demanda se considerarán subsidio a la oferta, estos recursos deberán ser devueltos a las entidades territoriales, quienes son las titulares de estos recursos.” En ese sentido, y en concordancia con lo establecido en los artículos 2 y 8 del Decreto 1636 de 2006, los recursos no afectados y que no se consideran subsidio a la oferta, deben ser devueltos al Departamento, situación sobre la cual declaró la supervisora del contrato Suleidy Miranda Guzmán, esto es la suma de $42.771.684.
Así las cosas, es correcta la liquidación judicial del contrato realizada en primera instancia, en tanto el contrato tiene un saldo sin ejecutar de $42.771.684 y al no acreditarse que el demandado prestó sus servicios a la población objeto del contrato, es procedente liberar y reintegrar presupuestalmente dichos recursos sin situación de fondos al departamento del Tolima para que integren el componente -proyecto denominado “Atención a la población pobre vulnerable del Departamento del Tolima no cubierta por subsidio a la demanda y complementaria del POS -S en el departamento del Tolima”, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, 715 de 2001, 1122 de 2007 y 1438 de 2011.
Lo que implica desestimar los cargos endilgados en el recurso de apelación. Finamente, frente a la afectación de la póliza de seguro No. GU039999 del 1 de septiembre de 2016, modificada el 24 de agosto de 2017 adquirida por el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, tenemos que dicho contrato de seguro tenía por objeto de la garantía: “AMPARAR EL PAGO DE LOS PERJUICIOS DERIVADOS DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE MEDIOS CONTENIDAS EN EL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO Nro. 0683 DE FECHA 2 DE AGOSTO DE 2016, CELEBRADO POR LAS PARTES, RELACIONADO CON EJECUTAR POR PARTE DEL CONTRATISTA LAS ACTUACIONES CORRESPONDIENTES PARA CELEBRAR CONTRATO INTERADMINISTRATIVO CON EL HOSPITAL SAN ANTONIO DEL MUNICIPIO DE HERVEO - TOLIMA, PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DE BAJA COMPLEJIDAD DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN POBRE NO ASEGURADA Y LO NO CUBIERTO POR EL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO RESIDENTE EN EL MUNICIPIO Y ÁREA DE INFLUENCIA DEL HOSPITAL BAJO LA MODALIDAD DE PAGO POR EVENTO.” En consonancia con lo establecido por el Juez de instancia, considera la Sala que la póliza no puede ser afectada para el pago de una suma que no corresponde al pago de perjuicios para la reparación de daños por incumplimiento del contrato, pues el 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. Hospital debe retornar los recursos del Departamento que le fueron girados pero no ejecutados de conformidad con el ordenamiento jurídico, es decir, en el presente caso, la entidad territorial no solicitó el pago de perjuicios, ni probó que existiera un daño provocado por el incumplimiento contractual en la modalidad de daño emergente o lucro cesante, simplemente solicita la devolución equivalente a la prestación que no se ejecutó y ello no constituye un perjuicio en sí mismo que resarza un daño. En razón a las consideraciones expuestas en precedencia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Costas.
Resuelto el recurso de apelación y negando las pretensiones de este, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas de la segunda instancia. El C.G. del P., sobre costas, tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
Por lo demás, de acuerdo con el artículo 366 del C. G. del P., “… 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado”.
Por su parte, el Acuerdo No. PSAA16-10554 agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala lo siguiente: “1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.
(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. c. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” Teniendo en cuenta lo anterior, a la parte demandada se le resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación instaurado, por lo que se encuentran acreditados los elementos contenidos en el artículo 361 y 365 del C.G. del P. No obstante, esta Sala se abstendrá de condenar en costas y fijar agencias en derecho, atendiendo a que no hubo ninguna actuación procesal de las partes en segunda 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué dentro del proceso promovido por el Departamento Tolima contra el Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de la segunda instancia a la parte demandada.
TERCERO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 el C. de P.A. y de lo C.A.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previa las respectivas anotaciones en el sistema informático Samai. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sala de la fecha de la providencia.
NOTIFÍQUESE18 Y CÚMPLASE, ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Ausente con permiso) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado 18 Se presumirá que el destinatario ha recibido la comunicación cuando el iniciador acuse recibo. En este caso se dejará constancia de ello en el expediente y adjuntará una impresión del mensaje de datos y del respectivo acuse de recibo certificado por el servidor de la Secretaría Judicial.
Para los efectos, téngase en cuenta la siguiente decisión de la Corte Suprema de Justicia, FRANCISCO TERNERA BARRIOS, Magistrado Ponente, Sentencia STC4204-2023, Radicación No. 11001-02-03-000- 2023-01010-00, (Aprobado en sesión del 3 de mayo de 2023. En el mismo sentido, Sentencia C-420-2020 de la Corte Constitucional, y de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, CSJ STC7684-2021, reiterada en CSJ STC913-2022, CSJ STC16733-2022, CSJ STC715-2023.
En el Consejo de Estado, i. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto interlocutorio del 1°. de junio de 2023, Magistrado ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Radicación: 25000- 23-41-003-2020-00465-01, ii. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercer, Subsección "A"; Auto del 21 de febrero de 2023; C.P. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, Radicado 47001-23-33-000-2022- 00095-01 (69.471), iii.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B", M.P. FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ; Sentencia del 29 de marzo de 2023, Radicación: 11001-03-15-000- 2023-01252-00, Demandante: Nohemí Forero Galvis, Demandado: Subsección "A" de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Medio de Control: Acción de Tutela, Asunto: Acción de Tutela contra providencia judicial.
Los memoriales enviados a un buzón electrónico diferente a aquel destinado para su recepción y que ha sido debida y previamente informado a las partes, deben tenerse por no presentados. El uso obligatorio y correcto de las tecnologías 2ª Instancia Controversias Contractuales Radicado 73001-33-33-002-2019-00326-01 De: Departamento del Tolima.
Contra: Hospital San Antonio E.S.E. de Herveo. NOTA ACLARATORIA: Actuaciones en Pandemia. En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de 2022, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.