1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicación: 73001-33-33-005-2017-00329-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Apoderado: Yudi Lorena Torres Varón Demandado: Luz Marina Ordoñez Bocanegra Apoderado: Luis Fernando Hernández Murillo Demandado: Unidad de Pensiones y Parafiscales (UGPP) Apoderado: Abner Rubén Calderón Manchola Demandado: Nueva EPS Apoderado: Jhon Edward Romero Rodríguez Demandado: Administradora de los Recursos el Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) Apoderado: Carlos Andrés Vega Mendoza Tema: Reconocimiento pensional ASUNTO Decidir sobre los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante, Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), y por la demandada, Unidad de Pensiones y Parafiscales (UGPP), contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué. En dicha sentencia, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones)1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló una demanda contra la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra y la Nueva EPS, con el fin de que se acojan las siguientes declaraciones y condenas. 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014. Dicha resolución revocó la Resolución 8061 del 10 de julio de 2009, y en su lugar reconoció pensión de vejez de carácter compartida a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra, en cuantía inicial de $882.712.00, a partir del 01 de febrero de 2014, con un IBL de $1.401.130.00 y una tasa de reemplazo del 63%, basada en 891 semanas, de conformidad con el Decreto 758 de 1990. 1 Por intermedio de apoderado. 2 Se ordene el reconocimiento de la pensión de vejez de carácter compartido a favor de la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra hasta la fecha de causación, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año. Se ordene a la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra a favor de Colpensiones, la devolución de la diferencia que resulte entre lo pagado por concepto de pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014 hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad.
Se ordene a la Entidad Promotora de Salud a favor de Colpensiones, el reintegro del valor girado de más por concepto de salud por la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014 hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad.
Se ordene indexación de la condena solicitada y el pago de intereses correspondientes. 1.1.2. Hechos El apoderado actor describió las siguientes circunstancias fácticas: La señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra nació el 04 de marzo de 1954. A través de la Resolución 1749 del 07 de octubre de 2005, la ESE Policarpa Salavarrieta reconoció a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra una pensión de jubilación, a partir de la fecha en que acreditara el retiro definitivo de la entidad.
Mediante la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014, Colpensiones revocó la Resolución 8061 del 10 de julio de 2009, y en su lugar reconoció pensión de vejez de carácter compartida a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra, en cuantía inicial de $882.712.00, con efectos a partir del 01 de febrero de 2014, teniendo en cuenta un IBL de $1.401.130.00 y una tasa de reemplazo del 63%, con 891 semanas, de conformidad con el Decreto 758 de 1990.
Con la Resolución GNR 380806 del 26 de noviembre de 2015, Colpensiones negó la pensión de vejez a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra y solicitó su autorización para revocar la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014. Mediante la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016, se revocó la Resolución GNR 380806 del 26 de noviembre de 2015, y se reconoció e ingresó a nómina la pensión de vejez de carácter compartida a partir del 01 de julio de 2010, ordenando el pago de retroactivo a favor de la UGPP, entidad que reemplazó a la ESE Policarpa Salavarrieta.
La señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra no dio autorización expresa para revocar la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Luz Marina Ordoñez Bocanegra El apoderado de esta demandada expresó oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que la Resolución VPB 1332 de 2014, expedida por Colpensiones, nunca ingresó en la nómina de pensionados debido a un error imputable a esa entidad.
Por lo tanto, dicha resolución no llegó a tener efecto legal y la decisión en ella consagrada no pudo materializarse. 3 Mencionó que, así las cosas, no es jurídicamente viable el restablecimiento del derecho de un acto administrativo inexistente. Además, argumentó que resulta inaplicable el reintegro de alguna suma debido a que las prestaciones económicas periódicas pagadas a particulares de buena fe no son recuperables, según lo establecido en el inciso c) del artículo 164 del CPACA.
A partir de lo ya expuesto, sustentó la excepción de 'inepta demanda', señalando que la sustentación y la fundamentación de la demanda tienen como soporte jurídico la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014, expedida por Colpensiones, sin embargo, debido a un error de carácter informático u otro de naturaleza similar, dicha resolución no fue incorporada en la plataforma de la base de datos de esa entidad, por lo que la decisión contenida en ella no surtió ningún efecto jurídico.
Asimismo, formuló las excepciones de caducidad, prescripción, falta de agotamiento de los requisitos de procedibilidad relacionados con la conciliación prejudicial y falta de integración del contradictorio debido a que no se convocó a la UGPP. 1.2.2. Nueva EPS Esta entidad, a través de su apoderado, manifestó que era abiertamente ilegal que la parte actora solicitara la devolución de aportes en salud realizados al sistema general de seguridad social.
Expresó que las pretensiones restitutorias de la demanda reflejan un claro desconocimiento de la naturaleza jurídica del sistema general de seguridad social en salud, cuyo objetivo es proveer una cobertura integral frente a los diferentes riesgos o contingencias en materia de salud, así como la capacidad económica de las personas para su atención. Además, agregó que la demandante desconoce la naturaleza jurídica de los aportes al sistema como contribuciones parafiscales al pretender su restitución sin causa ni tener legitimación para tal efecto.
Comentó que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, no es posible acceder a la restitución del porcentaje pagado a título de aportes en salud, ya que dichos aportes, en su calidad de contribuciones parafiscales, están destinados al Sistema de Seguridad Social en Salud una vez ingresan a éste. Además, dijo que no podían ser devueltos ni destinados a un propósito distinto al de garantizar la afiliación y el acceso a los servicios de salud del afiliado o beneficiario, y contribuir a financiar el sistema.
Señaló que, independientemente de la legalidad de la resolución que reconoció y ordenó el pago de una pensión en cumplimiento de las obligaciones legales y contractuales, la Nueva EPS ha prestado y seguirá haciéndolo mientras la usuaria esté afiliada al sistema. Por lo tanto, insiste en que no es posible ni procedente ordenar la restitución de los valores aportados al sistema, ya que se trata de las cotizaciones obligatorias de los afiliados que las EPS recaudan por mandato legal.
Asimismo, afirmó que con estos recursos, las EPS cumplen con sus funciones de administración del riesgo en salud y prestan los servicios contemplados en el plan obligatorio de salud. Explicó que las cotizaciones efectuadas por los pensionados al Sistema de Seguridad Social en Salud tienen causación inmediata, ya que la obligación de pago surge en un solo instante.
En este caso, la obligación de cotización a dicho régimen surge con el pago mensual al pensionado, se liquida sobre la respectiva mesada pensional y se ejecuta desde el mismo momento en que dicho pago entra a formar parte de la financiación del Sistema, al ser recaudado por la EPS. Recalcó que no era procedente acceder a una pretensión de reintegro de sumas que ya fueron causadas, pagadas y aplicadas mes a mes dentro del marco del Sistema de Seguridad Social en Salud, con el fin de asegurar el riesgo en salud y la prestación de 4 los servicios contemplados en el plan obligatorio de salud, los cuales están a cargo de las EPS.
Planteó las excepciones de falta de competencia del juez administrativo, falta de integración del litisconsorio necesario, falta de legitimación en la causa por pasiva y activa, inexistencia de nexo causal y cobro de lo no debido. 1.2.3. Administradora de los Recursos el Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) El apoderado de la entidad indicó que si se revoca el acto administrativo enjuiciado, no era posible que estuviera llamada a satisfacer el pago de los dineros que Colpensiones reclama.
Expuso que en los casos en los que se realiza un aporte erróneo, la normativa vigente establece un plazo perentorio para solicitar devoluciones. Si este plazo no se cumple, se impide el pago de los mencionados fondos, tal como se señala en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. Manifestó que la devolución de aportes efectuados erróneamente al SGSSS se encuentra regulada por el Decreto 780 de 2016, el cual establece que las Entidades Promotoras de Salud recaudadoras o las EOC son las que cuentan con la facultad para determinar y solicitar al entonces FOSYGA, hoy ADRES, su devolución dentro del término de 12 meses.
Por ende, concluyó que Colpensiones no tiene esta facultad, ya que los recursos cuyo reintegro se ordena por parte de las resoluciones demandadas fueron girados por Colpensiones a la correspondiente EPS y de esta última al entonces FOSYGA, hoy ADRES. Señaló que los actos administrativos demandados, a través de los cuales se pretende el reintegro a favor de Colpensiones del valor de los aportes en salud girados por esta al extinto FOSYGA, hoy ADRES, no siguieron el trámite de devolución establecido normativamente.
Explicó que la orden de reintegro allí contenida, además de desconocer que los aportes compensados y los no compensados sobre los cuales se solicita el reintegro están destinados a financiar el Régimen de Subsidios en Salud, contraviene el proceso establecido para la devolución de cotizaciones giradas erróneamente. Esto se debe a que, en primer lugar, la solicitud se realizó fuera del término dispuesto de doce (12) meses, y, en segundo lugar, se realizó sin estar legitimado en la causa, ya que es a la EPS a la que le corresponde efectuar la solicitud de devolución de aportes girados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previa solicitud del aportante, en este caso Colpensiones, dando cumplimiento a los mecanismos dispuestos para tal efecto.
Recalcó que no era procedente realizar ninguna devolución a favor de la entidad demandada porque el descuento realizado corresponde a un pago obligatorio que, en caso de haber sido erróneo, debe seguir un trámite específico y prioritario que, hasta la fecha, no se ha cumplido. Insistió en que, según lo establecido por la normativa aplicable, corresponde a la EPS realizar un análisis para determinar la procedencia o improcedencia de la devolución, y luego solicitarla dentro de un plazo de 12 meses o, de lo contrario, los recursos que ingresaron se destinan y no serían susceptibles de devolución alguna.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de agotamiento de la reclamación administrativa ante el ADRES, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido. 1.2.4. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) El apoderado de la entidad se opuso a las pretensiones de la demanda basándose en el argumento de que no existe relación ni acto jurídico que deba resolverse de manera 5 uniforme con Colpensiones y la Nueva E.P.S., ya que la entidad no obtuvo ningún beneficio con la expedición del acto administrativo demandado. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia del 22 de julio de 2021, respecto al asunto tratado en el proceso, resolvió lo siguiente: -. Se declararon no probadas las excepciones propuestas por las autoridades demandadas. -. Se declaró la nulidad parcial de la Resolución 1332 del 28 de enero de 2014.
Esta nulidad se circunscribe al hecho de que el disfrute de la pensión reconocida a la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra no debe iniciar el 01 de febrero de 2014, como se había establecido en dicho acto administrativo, sino que debe retrotraerse al 01 de julio de 2010. -. Se negaron las demás pretensiones de la demanda. El Juez indicó que en este caso no se objeta ni cuestiona la pensión de vejez que la autoridad demandante reconoció a la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra, ni el régimen aplicable contenido en el Acuerdo 49 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990.
Además, que no tiene reparo respecto de la edad, la densidad de semanas cotizadas, la tasa de reemplazo ni el IBL. No obstante, alega que, para su liquidación, no se tuvo en cuenta la fecha de causación sino hasta la última fecha de cotización. Es decir, Colpensiones sostiene que tuvo como fecha de causación el día en que la demandada cumplió los 55 años, esto es el 04 de marzo de 2009, omitiendo la última fecha de cotización, que fue el 01 de julio de 2010.
Aclaró que, conforme a lo probado en el proceso, la densidad de cotizaciones a tener en cuenta para el cálculo de la pensión de vejez no podía exceder de la última cotización realizada por la afiliada, que fue el 01 de julio de 2010; así que, la Resolución 1332 del 28 de enero de 2014, que ordenó su disfrute a partir del 01 de febrero de 2014, no podía tener ese alcance desde esa fecha, obviando la fecha de causación del derecho y las demás semanas cotizadas.
Aseguró que la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra cumplió los requisitos de edad y número exigido de semanas cotizadas para causar el derecho a la pensión de vejez el 04 de marzo de 2009. Sin embargo, como realizó la última cotización hasta el 01 de julio de 2010, el disfrute de la pensión debió comenzar a partir de esa fecha, y no desde el 01 de febrero de 2014 como lo indicó la Resolución 1332 del 28 de enero de 2014.
En consecuencia, señaló que era válido tener en cuenta, para efectos del cálculo y liquidación de la pensión de vejez, todas las semanas cotizadas hasta la última fecha registrada, en oposición a lo argumentado por Colpensiones en la demanda, quien sostiene que solo debe considerarse la fecha de la causación. Especificó que la pensión reconocida por Colpensiones mediante la Resolución 1332 del 28 de enero de 2014 no fue incluida en la nómina para el pago.
Sin embargo, mediante la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016, dicha entidad estableció que el disfrute de la pensión de vejez reconocida a la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra mediante la Resolución 1332 del 28 de enero de 2014 comenzaría a surtir efectos partir del 01 de julio de 2010. Asimismo, se liquidaron y ordenaron el pago retroactivo de las mesadas causadas, es decir, el disfrute de la pensión, para el período comprendido entre el 01 de julio de 2010 y el 31 de agosto de 2016, lo cual indica que Colpensiones ajustó adecuadamente la forma en que debía reconocerse el derecho pensional causado.
Insistió en que Colpensiones, como demandante en el proceso, no cuestiona la pensión de vejez otorgada ni los términos en los que fue concedida; y, aunque menciona que esta pensión afecta la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, no critica la 6 cantidad de semanas cotizadas consideradas ni expone razones para calcular la tasa de reemplazo de manera diferente.
Además, en la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016, Colpensiones estuvo de acuerdo con los parámetros utilizados para reconocer la prestación, incluyendo la densidad de las semanas cotizadas. Sumado, tampoco se discute la compatibilidad pensional ni cualquier diferencia entre la pensión de vejez y la de jubilación. En cuanto a la compatibilidad pensional, argumentó que, según el artículo 18 del Acuerdo 49 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, los empleadores registrados en el Instituto de Seguros Sociales que proporcionen pensiones de jubilación a sus empleados afiliados, reconocidas mediante convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o voluntariamente a partir del 17 de octubre de 1985, continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte hasta que los asegurados cumplan los requisitos para recibir la pensión de vejez.
En ese momento, el Instituto cubrirá dicha pensión, siendo responsabilidad del empleador únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que el empleador venía pagando al pensionado. Sostuvo que, en relación con este asunto, debía señalarse que mediante la Resolución 1743 del 07 de octubre de 2005, la ESE Policarpa Salavarrieta concedió a la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra una pensión de jubilación a partir de su fecha de retiro definitivo, el 01 de octubre de 2005.
Esta resolución especificó que la pensión otorgada sería compartida con la pensión de vejez a cargo del ISS una vez cumplidos los requisitos mínimos exigidos en el Sistema General de Pensiones para la pensión de vejez; el ISS asumiría el reconocimiento y pago de esta última. Además, se estableció que la ESE Policarpa Salavarrieta y el ISS cubrirían el monto de la pensión de jubilación hasta el 03 de marzo de 2009, momento en el que otras entidades obligadas se unirían al pago.
La resolución también determinó que el pago de la prestación continuaría hasta que la señora Ordóñez Bocanegra cumpliera los requisitos del régimen de prima media con prestación definida para recibir la pensión. Afirmó que lo anterior fue precisamente lo que ocurrió con el acto demandado Resolución 1332 del 28 de enero de 2014, que dio por acreditados los requisitos exigidos en el régimen de prima media con prestación definida para el otorgamiento de la pensión de vejez a favor de la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra y su carga a Colpensiones.
Asimismo, en la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016, se aclaró de cierta manera la fecha del disfrute de la pensión, los valores causados y sus diferencias conforme a la densidad de semanas cotizadas, así como el pago del retroactivo correspondiente a la “entidad jubilante”. Coligió que la Resolución 1332 del 28 de enero de 2014 es parcialmente nula, y solo en el entendido que el disfrute de la pensión no corresponde a partir del 01 de febrero de 2014, por cuanto, no objeta ni cuestiona la pensión de vejez que reconoció en favor de la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra, ni el régimen aplicable contenido en el Acuerdo 49 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990, es decir, no tiene reparo respecto de la edad, la densidad de semanas cotizadas, la tasa de reemplazo, ni el IBL tal y como finalmente lo decidió en la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016, de modo que en esos términos, la pensión reconocida a la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra no tendría por qué sufrir afectación alguna.
Afirmó que lo anterior fue precisamente lo que ocurrió con el acto demandado Resolución 1332 del 28 de enero de 2014, que dio por acreditados los requisitos exigidos en el régimen de prima media con prestación definida para el otorgamiento de la pensión de vejez a favor de la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra y su carga a Colpensiones.
Asimismo, en la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016, se aclaró de cierta manera la fecha del disfrute de la pensión, los valores causados y sus diferencias conforme a la densidad de semanas cotizadas, así como el pago del retroactivo correspondiente a la “entidad jubilante”. De manera que el Juez coligió que la Resolución 7 1332 del 28 de enero de 2014 es parcialmente nula, y solo en el entendido que el disfrute de la pensión no corresponde a partir del 01 de febrero de 2014, por cuanto, no objeta ni cuestiona la pensión de vejez que reconoció en favor de la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra, ni el régimen aplicable contenido en el Acuerdo 49 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990, es decir, no tiene reparo respecto de la edad, la densidad de semanas cotizadas, la tasa de reemplazo, ni el IBL tal y como finalmente lo decidió en la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016.
Así que, en esos términos, la pensión reconocida a la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra no tendría por qué sufrir afectación alguna. Agregó que, como Colpensiones no manifiesta cuál es la presunta afectación a la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, y si aún en gracia de discusión se aceptara que existen diferencias a pagar respecto de una pensión reconocida de forma irregular, el artículo 164, numeral 1, literal c) de la Ley 1437 de 2011 indica que “…no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.” Por lo tanto, dado que en este caso no se presentó evidencia contraria respecto del obrar de la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra, no estaría llamada a prosperar tal pretensión de la demanda.
En conclusión, argumentó que la Resolución 1332 del 28 de enero de 2014 es parcialmente nula, y solo en el entendido que el disfrute de la pensión no corresponde a partir del 01 de febrero de 2014, sino al 01 julio de 2010, como finalmente lo determinó Colpensiones mediante la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016; y como no se cuestionó los términos bajo los cuales se reconoció la pensión a la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra, no hay lugar a ordenar el pago ni devolución de diferencias por concepto de pensión, ni por concepto de aportes a salud calculados sobre la prestación reconocida. 1.4.
Apelación 1.4.1. Colpensiones El apoderado de la entidad demandante formuló recurso de apelación contra el fallo de primera instancia en punto a la negativa de abstenerse de ordenar la devolución de las sumas de dinero percibidas por la aquí demandada en cuantía superior, sin tener derecho a las mismas. Explicó que, a pesar del análisis detallado de cada una de las pruebas presentadas al proceso, el cual sirvió al Juez de la primera instancia para advertir la irregularidad planteada en la demanda, no era comprensible por qué no se condenó a la demandada a restituir la diferencia de las sumas de dinero que se trasladaron al patrimonio de ésta.
Advirtió que siendo evidente el error en la liquidación de la prestación pensional, se generó el pago de una mesada pensional en sumas superiores a las que correspondían. Señaló que, en esa medida, el punto de inconformidad del recurso formulado era la negativa del fallador de primera instancia de abstenerse de ordenar la devolución de las sumas de dinero percibidas por la demandada en cuantía superior, sin tener derecho a las mismas.
Coligió que la solicitud de devolución de los dineros pagados a la señora Luz Marina Ordoñez era válida, debido al detrimento en el patrimonio de la entidad demandante. Este detrimento coloca en grave riesgo la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones y del erario público, además de constituir una grave afectación a los derechos de otros colombianos que cuentan con una expectativa pensional.
Alegó que, lo anterior, implica un enriquecimiento sin causa en beneficio de la demandada y un empobrecimiento de la entidad demandante. 8 Mencionó que, con respecto a lo establecido en el artículo 164, numeral 1, literal c) de la Ley 1437 de 2011, era necesario señalar que mediante la Resolución GNR 380806 del 26 de noviembre de 2015, Colpensiones requirió a la demandada para que allegara consentimiento de revocatoria respecto del acto demandado al encontrarlo inmerso en la causal contenida en el artículo 93 del CPACA.
Sin embargo, ésta no allegó dicho consentimiento, a pesar de conocer las irregularidades en el reconocimiento pensional a su favor, hecho suficiente para atribuirle mala fe. Asimismo, señaló que era evidente la diferencia de sumas de dinero que se observan en el certificado de nómina expedido por Colpensiones, donde se reflejan las sumas de dinero transferidas a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra a lo largo del tiempo, de las cuales no se ostenta derecho alguno. Insistió en que de no ordenarse la devolución solicitada en este asunto se afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones.
Además, señaló que no resulta justo que una persona perciba una prestación económica de la cual no tiene derecho, y se le exima de la obligación de devolver lo que ingresó a su patrimonio de manera irregular. Agregó que este hecho constituye un enriquecimiento sin causa en su favor, con un evidente impacto negativo en las finanzas del sistema.
Puntualizó que se debía ordenar a la demandada la devolución de la diferencia de las sumas de dinero percibidas desde el momento en el cual se incluyó en la nómina de pensionados el acto administrativo demandado, o al menos desde el momento en el cual se solicitó la autorización para revocar dicho acto administrativo. También solicitó que se condenara a la demandada en costas, teniendo en cuenta que quien pierde un proceso las asume.
Mencionó que el Consejo de Estado varió la posición que venía sosteniendo en esta materia y ha aceptado la posibilidad de aplicar la tesis de carácter objetivo, en la cual la parte que resulte vencida debe ser condenada en costas de acuerdo con la remisión que hace la Ley 1437 de 2011. Igualmente, solicitó la aplicación del Acuerdo 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en razón de que se encuentra acreditada la causación de las agencias en derecho debido a que el apoderado de la entidad atendió las cargas procesales e impulsó el proceso.
Para finalizar, pidió la revocatoria de los numerales sexto y séptimo de la parte resolutiva de la sentencia del 22 de julio de 2021, para que en su lugar se ordene la devolución de los dineros percibidos por parte de la demandada a favor de Colpensiones, y se condene a la aquella en costas procesales. 1.4.2. UGPP Argumentó a través de su apoderado que, aunque en la sentencia de primera instancia no existe condena respecto a esta entidad, advertía que no había un pronunciamiento sobre la compartibilidad pensional en la decisión de fondo emitida por el Juez.
Dijo que le resultaba confusa la decisión en cuanto a la pensión reconocida a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra, ya que esto podría afectar el monto reconocido tanto por el empleador como por la administradora de pensiones Colpensiones. 1.5. Trámite en segunda instancia Con auto del 10 de febrero de 2022, esta Corporación admitió los recursos de apelación propuestos por Colpensiones y la UGPP.
Las partes ni el Ministerio Público intervinieron en esta etapa procesal.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 9 El presente asunto es competencia de esta Corporación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA. Según esta disposición, los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia, entre otros casos, de las apelaciones de las sentencias emitidas en primera instancia por los jueces administrativos.
A su vez, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se presenta en el presente caso. 2.3.
Problemas jurídicos de segunda instancia De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala establecer lo siguiente: -. Determinar si procede ordenar a la demandada Luz Marina Ordoñez Bocanegra el reintegro de alguna suma por el periodo en que surtió plenos efectos legales la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014, que le reconoció pensión de vejez. -.
Evaluar si procede condenar en costas a la demandada Luz Marina Ordoñez Bocanegra. -. Establecer si la primera instancia debía emitir algún pronunciamiento sobre la compartibilidad pensional y, de ser así, si este podría afectar el monto pensional reconocido a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra, tanto por parte del empleador como por parte de la administradora de pensiones Colpensiones. 2.3.1.
Tesis de la sala La sentencia de primera instancia se confirmará ante la falta de elementos de juicio que permitan corroborar las afirmaciones de la entidad demandante. En primer lugar, no se acreditó que la demandada haya recibido alguna suma que estuviera en el deber de restituir. En segundo lugar, no se probó que el actuar de la demandada se haya apartado del postulado de la buena fe, lo cual es un requisito para la procedencia de la devolución de los dineros percibidos por los particulares tal como lo establece el literal c, numeral 1° del artículo 164 del CPACA.
De otro lado, se encuentra acertada la posición del Juez de no condenar en costas en primera instancia, dado que se trata de un asunto en el que se ventila un interés público, lo cual constituiría una excepción a la imposición de costas según lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, el asunto de la compatibilidad pensional no será analizado en esta instancia, ya que no se encuentra motivo para realizar estudios adicionales a los llevados a cabo en la primera instancia ni para abordar el análisis de argumentos que no estén directamente relacionados con la sentencia apelada.
Esto se debe a que hacerlo excedería la competencia del tribunal en segunda instancia2 e iría en contra del principio de congruencia. Es importante destacar que los argumentos presentados por la UGPP contra el fallo de primera instancia no solo resultan incongruentes frente a la sentencia emitida por el Juez, sino también respecto de las pretensiones de la demanda. 2 Artículo 328 del CGP. 10 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Marco normativo sobre el principio de la buena fe El artículo 83 de la Constitución Política de Colombia establece que las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presume en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.
La Corte Constitucional3 ha definido el principio de la buena fe como aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una “persona correcta”. También ha sostenido que el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones reciprocas relacionadas a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros4.
Por otra parte, en materia contenciosa administrativa, el numeral 1° del artículo 164 del CPACA5 prevé que en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe. Por lo tanto, cuando se pretenda demostrar lo contrario, es decir, que no se actuó de buena fe, se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio.
Esto implica que corresponde probar la obtención del derecho prestacional o su negativa con desconocimiento de los postulados de la buena fe. En ese sentido, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, es necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas durante el trámite de la actuación administrativa que, eventualmente, condujo al reconocimiento de la pensión. 2.4.2.
Solución al primer problema jurídico El Juez de primera instancia determinó que la discrepancia de Colpensiones con respecto a la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014 se centraba en la fecha de los efectos fiscales de la primera mesada pensional reconocida a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra. Tras examinar las pruebas obrantes en el proceso y las disposiciones normativas pertinentes, concluyó que la pensión de vejez concedida a la demandada debió reconocerse a partir del 30 de junio de 2010, fecha en que efectuó la última cotización al sistema pensional.
Además, en el fallo recurrido se precisa que aunque Colpensiones, a través de la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014, había dispuesto el reconocimiento de la pensión de vejez a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra con efectos fiscales a partir del 01 de febrero de 2014, lo cual constituía una imprecisión debido a que debió establecerse desde el 30 de junio de 2010, también era cierto que este error se había corregido con la expedición de la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016, que dispuso el disfrute de la prestación a partir del 01 de julio de 2010.
En ese sentido, aunque en primera instancia se determinó que Colpensiones tenía razón respecto al error observado en el acto demandado sobre la fecha de disfrute de la pensión 3 T-475 del 29 de julio de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 4 Corte Constitucional. Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis 5 “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. 11 otorgada a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra, se señaló que esta imprecisión fue corregida posteriormente por la entidad.
Por lo tanto, no se emitió ninguna orden con respecto a la fecha de los efectos de la prestación, sino que simplemente se indicó que la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014 era nula en lo concerniente a la fecha establecida para el disfrute de la pensión. En relación con la solicitud de restablecimiento del derecho, que implicaba que la demandada Luz Marina Ordoñez Bocanegra reintegrara las sumas adicionales percibidas en virtud de la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014, esta fue denegada por dos razones.
En primer lugar, Colpensiones no había indicado cuál era la presunta afectación económica causada por el acto demandado. En segundo lugar, aunque se hubiera presentado una diferencia en el pago de las mesadas de forma irregular, según lo establecido en el artículo 164, numeral 1, literal c) de la Ley 1437 de 2011, no era factible recuperar dichas sumas, en razón a que no es posible recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, presupuesto que no fue desvirtuado en el proceso.
Lo anteriormente expuesto es el motivo de disconformidad de Colpensiones con la sentencia de primera instancia. En su criterio, es un hecho cierto que el acto demandado causó un detrimento patrimonial a la entidad. Además, considera que el supuesto de que la demandada Luz Marina Ordoñez Bocanegra no hubiera dado consentimiento para la revocatoria de la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014 es prueba de que actuó de mala fe en el proceso administrativo que le otorgó la pensión de vejez.
En atención al objeto del recurso de apelación, que busca ordenar a la demandada la devolución de los dineros recibidos como consecuencia de haberse establecido inicialmente los efectos fiscales de la pensión en una fecha posterior a la que legalmente correspondía, es un argumento que por sí solo desvirtúa el pago de cualquier suma adicional a favor de la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra.
En otros términos, Colpensiones, mediante el acto demandado, dispuso que el disfrute de la pensión de vejez de la demandada tendría lugar a partir del 01 de febrero de 2014, lo cual constituía una imprecisión que buscaba corregir con la nulidad de dicho acto. Posteriormente, con la Resolución VPB 31568 del 08 de agosto de 2016, se corrigió tal error y se estableció que el disfrute de la pensión sería desde el 01 de julio de 2010, día siguiente a la causación del derecho pensional, fecha que fue establecida por el Juez y que no fue objeto de disconformidad por las partes.
En consecuencia, el error advertido por la autoridad demandante no pudo haber causado el pago de sumas adicionales, porque, por el contrario, estaba dejando de reconocer el pago de mesadas pensionales causadas con anterioridad a la fecha fijada en la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014. De igual modo, el Juez también acertó al señalar que lo demostrado en el proceso no evidencia de ninguna manera que la conducta de la demandada en el proceso para obtener el reconocimiento de su pensión haya sido fraudulenta hacia la administración, con el propósito de recibir el pago de su pensión de vejez desde una fecha que incluso le resultaba perjudicial a sus intereses.
Además, es importante señalar que no basta con que la autoridad demandante exponga la ilegalidad de un acto administrativo, sino que también es necesario que demostre que la conducta de su beneficiario se apartó del postulado de buena fe, dado que este mandato constitucional está ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana.
Finalmente, teniendo en cuenta que la buena fe se presume en el actuar de los particulares ante las autoridades, Colpensiones tenía la carga de demostrar que Luz Marina Ordoñez Bocanegra no actuó con lealtad, rectitud y honestidad, sino que, por el contrario, recurrió a maniobras engañosas para inducir en error a la administración, situación que no se evidenció en el caso específico. 12 En conclusión, la respuesta al problema jurídico bajo estudio se ajusta a lo decidido por el Juez, dado que en este caso no procede la devolución de las sumas de dinero por dos razones: primero, porque no se demostró que la demandada haya recibido alguna suma adicional; y segundo, incluso si hubiera recibido dichas sumas, no se acreditó que lo haya hecho de mala fe, ya que no se pudo desvirtuar su actuar honesto. 2.4.3.
Solución al segundo problema jurídico Colpensiones solicitó que se revoque la decisión de primera instancia de no condenar en costas, argumentando que la demandada perdió este litigio y, por lo tanto, debe asumir el pago de las costas procesales. Sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas.
Dado que en este caso la entidad oficial instauró una demanda contra su propio acto por considerarlo ilegal, se da la excepción a la regla respecto a que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por lo tanto, esta Sala considera que no resultaba viable la imposición de la referida carga en primera instancia. En consecuencia, este cargo de la apelación tampoco está llamado a prosperar. 2.4.4.
Solución al tercer problema jurídico El apoderado de la UGPP expresó su inconformidad con el fallo de primera instancia porque, aunque no implicaba una condena en su contra, consideraba que no se había emitido un pronunciamiento claro sobre la figura de la compatibilidad pensional en el caso de la pensión reconocida a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra.
Afirmó que esta omisión dejaba sin resolver el posible impacto que dicha figura podría tener en la pensión reconocida a la demandada, tanto por parte del empleador como de Colpensiones. Resulta relevante destacar que en este proceso únicamente se solicitó el estudio de legalidad sobre la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014, y la objeción planteada se centró exclusivamente en la fecha a partir de la cual se dispuso el disfrute de la pensión reconocida a la señora Luz Marina Ordoñez Bocanegra.
En respuesta a lo anterior, el Juez en la sentencia recurrida aclaró que, dado que la autoridad demandante no objetaba ni cuestionaba la pensión de vejez que se reconoció a favor de la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra ni el régimen aplicable, es decir, no tenía reparos respecto de la edad, la densidad de semanas cotizadas, la tasa de reemplazo ni el IBL que se precisaron en dicho acto, el estudio en este asunto se centraba en establecer si el acto demandado presentaba un error respecto a la fecha de causación de la prestación. Es importante resaltar esta afirmación, ya que fue el único cargo formulado por Colpensiones contra la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014.
Tras revisar completamente la Resolución VPB 1332 del 28 de enero de 2014, se observa que en dicho acto se estableció que la pensión de vejez otorgada a la señora Luz Marina Ordóñez Bocanegra estaría únicamente a cargo de Colpensiones. Por lo tanto, esta resolución no incluye ninguna disposición que involucre a la UGPP en el pago de la prestación a favor de la demandada.
En ese sentido, no se puede concluir que el Juez dejó de analizar la legalidad del acto en relación con los cargos de nulidad que le fueron formulados, ya que el examen de la compatibilidad pensional no fue un tema abordado en dicho acto, ni se planteó en este proceso una causal de nulidad que involucrara el estudio de dicha figura. 13 En estas circunstancias, esta Sala no encuentra motivo para llevar a cabo estudios adicionales a los realizados en la primera instancia, ni abordará el análisis de planteamientos que no estén directamente relacionados con la sentencia apelada, ya que esto excedería la competencia del tribunal en segunda instancia e iría en contravía al principio de congruencia. Es claro que los argumentos de la UGPP contra el fallo de primera instancia no solo resultan incongruentes frente a la sentencia proferida por el Juez, sino también respecto de las pretensiones de la demanda. 2.5.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, que trata sobre la condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Dado que en este caso se ventila un asunto de interés público, no se dispondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de julio de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, remitir las diligencias al Juzgado de origen, realizando las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA