REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 14 de febrero de 2025 Asunto: Sentencia de única instancia N° 013 Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo Municipal N°483 de 2024, proferido por el Municipio de Aranzazu (Caldas), artículos 3, 4 y 6.
Expediente: 17001-2333-000-2024-00257-00 Acta de discusión: No. 12 de la fecha. I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de legalidad o validez de acuerdo, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará en única instancia la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 El Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo Municipal N°483 de 2024 proferido por el Municipio de Aranzazu (Caldas), “Por el cual se concede autorización al alcalde del municipio de Aranzazu Caldas para realizar operaciones de crédito hasta por tres mil millones de pesos M/Cte ($3.000.000.000,00) y se dictan otras disposiciones”, para que se decida sobre su validez.
Sostiene que, mediante el acto administrativo en mención, el Concejo de Aranzazu facultó al alcalde municipal para realizar operaciones de crédito público hasta por $3.000.000.000, con el fin de adquirir maquinaria amarilla, vehículos de transporte, efectuar pavimentación de vías urbanas, construcción o mejora de vivienda urbana y rural y placas huellas.
Como cargos de invalidez, el Departamento de Caldas sostiene que la autorización otorgada al alcalde no se ajusta a derecho tratándose de la adquisición de maquinaria amarilla y los vehículos de transporte, pues se trata de gastos de funcionamiento que no pueden ser financiados con cargo a operaciones de crédito público, al tenor de lo establecido en los artículos 2 parágrafo de la Ley 358 de 1997, 3 de la Ley 617 de 2000, 5 del Decreto 2844 de 2010 y 57 del Acuerdo Municipal N°181 de 2008.
En virtud de estas normas, expresa que los recursos provenientes 11ED_DemandaAne_002DemandaAnexospdf(.pdf) NroActua 2. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 2 de 20 de crédito únicamente pueden financiar gastos de inversión. De otro lado, cuestiona que en el Acuerdo no se indiquen de forma expresa las rentas municipales que serán pignoradas para garantizar las obligaciones crediticias que autoriza asumir el alcalde municipal, lo que, a su juicio, va en contravía de lo previsto en los artículos 11 del Decreto 111 de 1996, y 40, 69 y 85 del estatuto presupuestal municipal de Aranzazu (Caldas).
Finalmente, también formula reparos al hecho de que el Concejo municipal, a través del acuerdo en mención, autorice al alcalde a adicionar el presupuesto municipal, en la medida que se trata de una atribución privativa de esa corporación, y que el mandatario únicamente puede, por vía de decreto, hacer reducciones o aplazamientos de partidas presupuestales, mas no adiciones, conforme lo señalan los artículos 313 numerales 3 y 5, 315 numerales 1, 5 y 9, 345, 347, 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del Decreto 111 de 1996.
2. TRÁMITE PROCESAL Una vez repartido el asunto, se avocó su conocimiento2 y se fijó en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, término en el cual se pronunció el Municipio de Aranzazu (Caldas), mientras que el Concejo municipal guardó silencio3. 3. CONTESTACIÓN. MUNICIPIO DE LA ARANZAZU4 Se opone a la declaratoria de invalidez del Acuerdo municipal, manifestando que se trata de un crédito cuyos extremos de duración están plenamente definidos, entre 2024 y 2029, y contrario a lo manifestado por el departamento, en los anexos del proyecto de Acuerdo se incluye la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda de Aranzazu, en la que se refiere que las rentas que amparan la deuda que se autorizó contraer al alcalde municipal son los recursos del Sistema General de Participaciones de libre destinación. Así mismo, menciona que los recursos que se obtendrán a través de la operación crediticia irán destinados a financiar gastos de inversión y no de funcionamiento.
Indica que el artículo 57 del estatuto de presupuesto municipal define los gastos de inversión como aquellos que se destinan a bienes de uso perdurable, esto es, que no se agotan en un solo acto, definición en la que encajan la maquinaria amarilla y los vehículos de transporte, que serán destinados a atender necesidades sentidas de la comunidad, y no son asimilables a los que se destinan propiamente al funcionamiento, como ocurre con el combustible o el pago de la nómina municipal.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº2 del CPACA, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas decidir en única instancia la solicitud de revisión del Acuerdo municipal, por lo tanto, se procede a emitir Sentencia, teniendo en cuenta los siguientes: 2 2Autoadmitedem_ADMITEDEM_Val202400257AdmiteDe(.pdf) NroActua 3. 3 10AlDespachocon_AlDespacho_011ConstanciaSecreta(.pdf) NroActua 9. 4 8_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 8.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 3 de 20 2. Problemas Jurídicos Le corresponde a la Sala determinar si ¿el Acuerdo Municipal N°483 de 28 de septiembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Aranzazu (Caldas), desconoce el ordenamiento jurídico por haber autorizado un crédito cuyos recursos van destinados a gastos de funcionamiento y no de inversión? De igual manera, deberá determinarse si ¿el Acuerdo municipal infringe las normas superiores por no haber contemplado las rentas destinadas a garantizar dicho crédito? Finalmente, si ¿el Acuerdo es o no contrario a derecho, en cuanto autorizó al alcalde para adicionar el presupuesto municipal? 3.
Tesis El Tribunal Administrativo de Caldas a través de la Sala Cuarta de Decisión sostendrá que el cargo de invalidez por presunta infracción a la prohibición de financiar gastos de funcionamiento con recursos obtenidos de operaciones de crédito público no está llamado a prosperar, pues en el caso concreto, los gastos en adquisición de maquinaria y un vehículo para la prestación de diversos servicios sociales a cargo del municipio, encajan en la definición de gastos de inversión, conforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Tampoco acogerá el cargo relacionado con la falta de definición de las rentas que serán pignoradas o utilizadas para garantizar el crédito autorizado, pues contrario a lo expuesto, dicha especificación se halla en los documentos anexos a la exposición de motivos del entonces proyecto de Acuerdo, y las normas citadas tampoco permiten fundamentar adecuadamente este punto.
Finalmente, se sostendrá que la expresión “para realizar las adiciones presupuestales correspondientes”, contenida en el artículo 4° del Acuerdo municipal infringe el ordenamiento jurídico, pues la modificación del presupuesto en su variable de adición es una prerrogativa del Concejo municipal, que no puede delegarse, cederse o transferirse al alcalde. 4.
Análisis de los problemas jurídicos En el presente caso, el Departamento de Caldas cuestiona la legalidad del Acuerdo Municipal N°483 de 28 de septiembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Aranzazu (Caldas), cuyo contenido se sintetiza a continuación: “ARTÍCULO PRIMERO: AUTORIZAR al Alcalde Municipal de Aranzazu para gestionar y suscribir los contratos de empréstitos con entidades financieras públicas o privadas, requeridos para la adquisición de: 1.
Maquinaria amarilla, 2. Adquisición de vehículo de transporte, para apoyar a través de la supervisión el mantenimiento preventivo y correctivo de las vías del Municipio; garantizar medios de transporte para el acompañamiento y o disposición para los niños, niñas y adolescentes en sus restablecimientos de derechos; para el fortalecimiento, atención y prevención de la gestión del riesgo municipal a través de las salas de crisis territorial y para fortalecer el proceso de asistencia técnica a través de la adquisición de activos e insumos; para brindar a través de la UMATA asistencia técnica a pequeños productores en cadenas productivas, 3.
Pavimentación de vías urbanas, 4. Construcción y mejoramiento de vivienda urbana y rural, 5. Mejoramiento de vías terciarias a través de la construcción de placa huellas; hasta por TRES MIL MILLONES DE PESOS M/CTE, ($3.000.000.000.00), acorde con la capacidad de endeudamiento del municipio. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 4 de 20 Los valores quedan distribuidos de la siguiente manera: (…)
ARTÍCULO SEGUNDO: FACULTAR al Alcalde Municipal para otorgar las garantías requeridas por los intermediarios financieros, convenir las modalidades de plazos, negociar tasas y formas de pago, pignorar a favor de la entidad otorgante del crédito las rentas ordinarias del municipio y demás condiciones a que deban sujetarse los contratos de empréstito, en la forma que más convenga a los intereses económicos del municipio, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley y en el presente Acuerdo.
ARTÍCULO TERCERO: AUTORIZAR al Alcalde Municipal para celebrar los contratos requeridos para la ejecución de los proyectos financiados con los recursos del crédito establecidos en el presente Acuerdo.
ARTÍCULO CUARTO: FACULTAR al Alcalde del Municipio de Aranzazu, para realizar las adiciones presupuestales correspondientes y en general celebrar todos los actos que sean necesarios para desarrollar la facultad concedida en el presente Acuerdo.” A continuación, se pasa al desarrollo de los cargos planteados: 4.1 Destinación de los recursos obtenidos de la operación de crédito a gastos de funcionamiento.
En primer término, el Departamento de Caldas estima que el Acuerdo municipal objeto de estudio es contrario al ordenamiento jurídico, particularmente el artículo 1°, por cuanto una parte de los recursos obtenidos del crédito que se autorizó a contratar, serán destinados a la compra de maquinaria amarilla y a la adquisición de un vehículo de transporte, contrariando con ello la prohibición legal de financiar gastos de funcionamiento con recursos obtenidos de una operación de crédito.
Como fundamento de este cargo, el Departamento de Caldas acude a los artículos 313 numeral 3 de la Constitución Política, y 18 numeral 3 de la Ley 1551 de 2012, que disponen en su orden: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
(…) Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32.Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Hasta este punto, se menciona la potestad con que cuentan los Concejos municipales para definir aquellas situaciones en las que los alcaldes precisan de autorización previa de esas corporaciones para celebrar contratos, además, en el caso del texto constitucional citado, se incluye como atribución de los Concejos, autorizar a los mandatarios locales para ejercer algunas de sus funciones de manera temporal.
Más allá de ello, ninguno de dichos preceptos normativos se relaciona o permite fundamentar de manera concreta el cargo planteado por el Departamento de Caldas. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 5 de 20 La prohibición que sirve de base a este postulado se halla consagrada en el artículo 2 de la Ley 358 de 1997, que precisamente, regula el endeudamiento de las entidades territoriales, y en lo pertinente establece lo siguiente: “Artículo 2.
Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional. La entidad territorial que registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al límite señalado, en este artículo, no requerirá autorizaciones de endeudamiento distintas a las dispuestas en las leyes vigentes.
Parágrafo. El ahorro operacional será el resultado de restar los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. Se consideran ingresos corrientes los tributarios, no tributarios, las regalías y compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias nacionales, las participaciones en las rentas de la Nación, los recursos del balance y los rendimientos financieros.
Para estos efectos, los salarios, honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se considerarán como gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados como gastos de inversión. Para efectos de este artículo se entiende por intereses de la deuda los intereses pagados durante la vigencia más los causados durante ésta, incluidos los del nuevo crédito.
Las operaciones de crédito público de que trata la presente Ley deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión. Se exceptúan de lo anterior los créditos de corto plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta. Para los efectos de este parágrafo se entenderá por inversión lo que se define por tal en el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
En similar sentido, el artículo 3° de la Ley 617 de 2000 dispone: “Artículo 3º.Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Parágrafo 1º. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: (…) g) Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia”. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 6 de 20 De ahí que, sobre este particular, si bien le asiste razón al Departamento de Caldas en cuanto afirma la existencia de una prohibición legal para financiar gastos de funcionamiento con recursos obtenidos de operaciones del crédito público, y en armonía con esta preceptiva, la ley indica que este tipo de gastos deben asumirse con ingresos corrientes de libre destinación. Más allá de ello, también es cierto que el debate en este caso se contrae a dilucidar qué debe entenderse por gastos de funcionamiento, y dilucidar si la maquinaria amarilla y la adquisición de un vehículo de transporte para la prestación de diversos servicios a cargo del municipio, encajan dentro de esta categoría conceptual.
Sobre el particular, el Consejo de Estado ha establecido lo siguiente: “El presupuesto de gastos del Estado se divide en: i) funcionamiento, ii) servicio de la deuda pública, e iii) inversión5. El artículo 38 del Decreto 2236 de 20176 entiende dichos conceptos en los siguientes términos: “Las apropiaciones incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2018 se definen en la siguiente forma: A. FUNCIONAMIENTO Son aquellos gastos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución Política y la Ley.
(…) C- INVERSIÓN Son aquellas erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
La característica fundamental de este gasto debe ser que su asignación permita acrecentar la capacidad de producción y productividad en el campo de la estructura física, económica y social. (…) En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil se había referido a estos conceptos en el año 2014 indicando7: 5 “El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública.
En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda (Ley 38/89, artículo 23, Ley 179/94, artículo 16)”.
Decreto 111 de 1996, artículo 36. 6 “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2018, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”. 7 En el mismo pronunciamiento señaló: “Sin embargo, las definiciones y descripciones clásicas de lo que envuelven los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión parecen desdibujarse en la práctica en donde algunas veces el operador se enfrenta a problemas e inconvenientes para encasillar en uno u otro componente un determinado gasto.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 7 de 20 “Las leyes sobre presupuesto en Colombia mantienen la clasificación clásica que diferencia entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital). Los gastos de funcionamiento se han entendido tradicionalmente como los que se deben realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de la administración en general, que pueden ser gastos de consumo, por ejemplo la conservación y reparación de edificios, renovación de bienes muebles, etc.; o retributivos de servicios, por ejemplo, el pago de sueldos, salarios, honorarios, etc.
Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio del Estado, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión. Por otro lado la comprensión de los gastos de inversión se ha referido a aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público.
Pueden consistir en los emanados de la adquisición de bienes de producción como el caso de maquinarias, equipos, etc. o, en inversiones en obras públicas de infraestructura (presas hidroeléctricas; viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado, etc.).
Según se observa, mientras que los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversión retribuyen bienes de capital y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la economía8”9 (Resaltados de la Sala). Por esta razón, entiende la Sala que lo que puede generar una dificultad en determinado momento para el ejercicio de la competencia del Departamento Nacional de Planeación sobre los conceptos que debe rendir con relación a los empréstitos que buscan financiar “proyectos de inversión”, más allá de que su competencia se encuentre delimitada en razón a la naturaleza de sus funciones, es la débil línea divisoria y la falta de distinción conceptual clara entre las nociones de gastos de funcionamiento y gastos de inversión. Empero no está al alcance de este concepto determinar los parámetros ni la metodología con la que pueda solventarse la situación descrita, pues será la iniciativa política y la voluntad del legislador las que contribuyan a depurar los presupuestos y a sincerar los gastos del Estado para evitar confusiones en materia de su naturaleza, si son de inversión o de funcionamiento.
Inclusive podría analizarse la posibilidad de replantear la necesidad de mantener esa tradicional dicotomía entre funcionamiento e inversión y crear nuevas herramientas y conceptos que fortalezcan la práctica presupuestal dentro del contexto del Estado Social de Derecho que, sin duda, influye en el entendimiento de estos conceptos técnicos económicos, cuya rigidez puede afectar principios y valores constitucionales en su aplicación y propiciar”.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de febrero de 2014. Radicación numero: 11001-03-06-000- 2013-00419-00 (2171 y 2171 ampliación). 8 En otra oportunidad, el Consejo de Estado había señalado: “ Los gastos necesarios para el sostenimiento o manejo de una entidad, son los gastos conocidos y denominados por la doctrina como de funcionamiento, pues son las erogaciones necesarias para el sostenimiento de los servicios públicos o de la función pública, y que se invierten en la adquisición de bienes de consumo y en servicios personales.
De consiguiente, y tal como lo precisa el profesor Alejandro Ramirez Cardona, los gastos de funcionamiento se clasifican en gastos de servicios que comprenden los sueldos, salarios, honorarios, prestaciones sociales, etc., de los trabajadores del Estado, y gastos de consumo, que comprenden, los bienes durables de consumo, tales como los automóviles, muebles y enseres, los bienes semidurables de consumo (implementos de duración generalmente inferior a un año), y bienes de consumo perecederos v gr. gasolina para los automóviles oficiales.
Simultáneamente existen los gastos de inversión, que a diferencia de los gastos de funcionamiento, que retribuyen bienes de consumo y servicios personales prestados, son erogaciones que retribuyen bienes de capital de tal manera que aumentan el patrimonio de la entidad, pues son en general las sumas de dinero empleadas en la adquisición de bienes estables y permanentes tales como una edificación o la construcción de una obra pública.
Estos gastos se clasifican a su vez en gastos de inversión en bienes intermedios, como lo es la adquisición de un edificio, gastos que se destinan principalmente a la prestación de servicios administrativos, y los de inversión en bienes durables finales, tales como las vidas de transporte, comunicaciones, obras publicas, etc”. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 31 de enero de 1997. Radicación número: 7300. Por su parte, la Corte Constitucional ha concebido a los gastos de inversión como: “Una interpretación literal y exegética del artículo 357 de la Carta podría dar a entender que la participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo puede estar destinada a gastos de inversión, esto es, a gastos destinados a aumentar la formación bruta de capital fijo en el sector social respectivo (…)”.
Corte Constitucional. Sentencia del 5 de abril de 1995, C-151/95. 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Álvaro Mamen Vargas, 25 de septiembre de 2018, Radicación: Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00167-00(2397) Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 8 de 20 La Corte Constitucional también ha aportado elementos a la definición de ambos tipos de gasto y sus diferencias sustanciales: “Trae la Carta Política en varios de sus preceptos, el concepto de inversión social para otorgarle a los gastos de esta naturaleza el carácter de gastos de inversión por oposición a lo que la ciencia económica denomina gastos de funcionamiento y gastos de servicio de la deuda (art. 24 Ley 38/89).
De manera que las transferencias gubernamentales a que se refieren los artículos 356 y 357 de la Carta, deben ser destinadas a gastos de inversión social. (…) Lo anterior, impone ahora a esta Corporación precisar los contenidos de estos conceptos. En Colombia, como en otros países, en materia presupuestal se distingue entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión, lo que busca diferenciar los destinados a consumo por parte del Estado, de los gastos productivos que generen riqueza y desarrollo.
Sin perjuicio de las distintas opiniones planteadas sobre la movil línea divisoria entre los dos conceptos puede afirmarse que los gastos de inversión se caracterizan por su retorno en término del beneficio no inmediato sino en el futuro. El elemento social agregado a los gastos de inversión, tiene un componente intenso de la remuneración de los recursos humanos que hacen posible el área social.
El Profesor Enrique Low Murtra en cuanto a los gastos de inversión, afirma lo siguiente: "En todo caso los gastos de inversión son los que tienden a aumentar la disponibilidad de capital fijo. En algunos casos su identificación es sencilla: El gasto en la construcción de una represa que abastece de agua a una región es, sin duda, una inversión. La interventoría de una obra pública y los diseños de la misma son también gastos de inversión, pero dejan un mayor margen indefinible que en el caso antes citado.
Otros casos dejan mayores dudas en relación con la clasificación que le corresponde. ¿Cómo clasificar un gasto en la adquisición de un inmueble (por construcción o por compra) para el funcionamiento puramente administrativo? La adquisición de equipos a veces se considera de funcionamiento y a veces de inversión. Los gastos en salud y educación, entre otros, suelen clasificarse como gastos de funcionamiento, aunque ciertamente involucran una verdadera inversión en capital humano. Aunque la contabilidad nacional resuelve, a menudo, estos dilemas de clasificación y ubica cada gasto en un rubro claramente determinado, dicha contabilidad no siempre se elabora con criterio estrictamente analítico, pues no es fácil hacerlo.
El diccionario de la Real Academia de la lengua define invertir: 'Hablando de caudales, emplearlos, gastarlos o colocarlos en aplicaciones productivas'. El sentido 'aplicaciones productivas', que caracterizan el término inversión y los distingue del consumo implica que con la inversión aumenta el acervo de bienes a disposición de los productores.' (Low Murra Enrique, Gómez Ricardo Jorge.
Política Fiscal, 1986 pág. 343. Edit. Universidad Externado de Colombia)”10 (Resaltados del Tribunal). Finalmente, en consonancia con lo anterior, el Acuerdo Municipal N°181 de 200811, “Por medio del cual se expide el estatuto orgánico del presupuesto de Aranzazu Caldas y sus entidades descentralizadas”, acoge la definición expuesta y dispone en su artículo 57: “ARTÍCULO 57°-GASTOS DE INVERSIÓN: Son gastos de inversión las erogaciones susceptibles de causar rendimiento o de ser de algún modo económicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable llamados también de capital, que se hayan destinado por lo común 10 Corte Constitucional, Sentencia C-151 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz. 11 1ed_demandaane_002demandaanexospdf, pág. 49.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 9 de 20 a extinguirse con su empleo. Así mismo, aquellos destinados a crear infraestructura social”. Retomando lo que es materia de cuestionamiento por el Departamento de Caldas, varios elementos diferencian los gastos de funcionamiento, también llamados operativos, de aquellos destinados a la inversión, conocidos como gastos de capital.
Los primeros abarcan todas las erogaciones que son indispensables para el correcto funcionamiento de las entidades estatales, y comúnmente retribuyen gastos de consumo o retribución de servicios. Como se dejó anotado, los gastos de funcionamiento deben sufragarse con los ingresos corrientes de libre destinación en el caso de las entidades territoriales, por expreso mandato del artículo 3° de la Ley 617 de 2000 y, por el contrario, no pueden ser financiados con dineros obtenidos a partir de operaciones de crédito público, que es justamente el motivo de censura en este caso.
A su turno, los gastos de inversión han sido normalmente asimilados, en su concepto básico, a aquellos que incrementan el patrimonio de las entidades públicas, producen rendimientos financieros o son económicamente productivos. Sin embargo, aun cuando esto es cierto, dicha definición no debe leerse desde una perspectiva reduccionista, pues como se anotó, ya la jurisprudencia constitucional y las normas sobre el particular han precisado que los gastos de inversión también incluyen aquellos destinados a generar desarrollo en el ámbito social, o que incrementan la productividad del Estado en este escenario.
De ahí que la jurisprudencia, a la par de reconocer la delgada línea que existe entre ambas categorías, y mencionar que en algunos casos un mismo rubro ha sido considerado indistintamente como gasto de funcionamiento o inversión, ha perfilado otras características de estos últimos. En efecto, además de aquellos que generan utilidades o retornos económicos, se incluyen dentro de los gastos de inversión los dirigidos a adquirir bienes de uso perdurable o que no se extinguen con su uso inmediato, y los que se destinan a la construcción de infraestructura social, entre los que expresamente incluye la maquinaria y equipos.
Finalmente, también cabe anotar que la Corte Constitucional precisó claramente que la definición de este tipo de erogaciones requiere de un componente analítico, que atienda precisamente a las características anotadas e incorpore el valor del gasto social como componente de inversión en el marco del Estado Social de Derecho, por lo que menciona que la definición de este tipo de gastos no debe atender únicamente a normas de contabilidad.
Así las cosas, este Tribunal establece que no le asiste razón al Departamento de Caldas al censurar la validez del Acuerdo N°483 de 2024, específicamente en cuanto autoriza al Alcalde municipal de Aranzazu para realizar operaciones de crédito público hasta por $3.000.000.000, y en concreto, en cuanto atañe a la destinación de los recursos para la compra de maquinaria amarilla y el vehículo de transporte para atender varios servicios sociales a cargo de ese ente territorial.
Lo anterior, por cuanto lejos de tratarse de gastos de funcionamiento, su naturaleza apunta a que, como acertadamente lo planteó el Municipio de Aranzazu (Caldas), se trata de gastos de inversión, lo que se deriva no solo del hecho de encajar en la definición que al efecto trae el artículo 57 del estatuto presupuestal municipal, sino de su naturaleza, pues apuntan a la adquisición de bienes destinados a la inversión social en los términos de la jurisprudencia en cita, y recaen sobre elementos que no se agotan de inmediato, como ocurre, por ejemplo, con el combustible o el pago de la nómina de servidores municipales, sino que tienen una duración perdurable y no se agotan en un único uso.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 10 de 20 Al efecto, nótese que la maquinaria amarilla es utilizada comúnmente en la reparación y mantenimiento de vías, especialmente rurales, con un componente social indudable, por los múltiples beneficios que reporta ello a las actividades comerciales, cotidianas y de servicio a la comunidad.
Lo propio ha de afirmarse del vehículo de transporte, pues no se trata de un bien para el uso privativo de ciertos servidores, sino que la norma bajo estudio específicamente consagra su destinación a la prestación de servicios sociales, como la conducción de menores de edad en el marco de procesos de restablecimiento de derechos, el apoyo a pequeños productores a través de la UMATA, la gestión del riesgo municipal y la supervisión del mantenimiento de las vías municipales.
En suma, el Tribunal encuentra ajustado el Acuerdo municipal a las normas sobre este punto, y en específico, no encuentra que vulnere la prohibición legal de financiar gastos de funcionamiento con recursos obtenidos de operaciones de crédito público, por lo que este cargo no está llamado a prosperar. 4.2 Establecimiento de las fuentes para financiar la operación de crédito público.
El segundo cargo de invalidez que propone el Departamento de Caldas se contrae a que la norma municipal, específicamente en su artículo 2°, faculta al alcalde para pignorar a favor de la entidad otorgante del crédito las rentas ordinarias del municipio, sin especificar cuáles serán las rentas que servirán de garantía a la operación de crédito público, planteamiento que fundamenta en los artículos 11 literal a) del Decreto 111 de 1996, y 40, 69 y 85 del estatuto de rentas del Municipio de Aranzazu, cuyo contenido es el siguiente: “ARTÍCULO 11.
El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional12.” Respecto del estatuto de rentas del Municipio de Aranzazu: “ARTÍCULO 40°- COMPUTO DE LAS RENTAS.
El cómputo de las rentas que deban incluirse en el proyecto de Presupuesto General del Municipio de Aranzazu Caldas, tendrá como base el recaudo estimado de cada renglón rentístico. Cada secretaria, deberá sustentar la metodología utilizada para realizar dicha estimación. (…) ARTÍCULO 69°. TÉRMINOS PARA CALCULAR LAS RENTAS. Hasta el 31 de agosto de cada año, la secretaria de Hacienda, estimará el cálculo de las rentas sobre la base del Marco Fiscal de mediano Plazo, aprobado por el COMFIS, para su inclusión en el proyecto del presupuesto.
El cómputo de las rentas que deba incluirse en el proyecto de presupuesto municipal tendrá como base el recaudo estimado de cada renglón rentístico. Cada órgano deberá sustentar la metodología utilizada para realizar dicha estimación. 12 Los apartes subrayados, correspondientes al artículo 1 de la Ley 225 de 1995 (compilado en este artículo) fueron declarados EXEQUIBLES -por los cargos analizados- por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-066-03 de 4 de febrero de 2003, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 11 de 20 (…) ARTÍCULO 85°- DEL PRESUPUESTO DE RENTAS. El Presupuesto de Rentas deberá presentarse con el anexo en el que se detalle su composición. Los recursos del crédito se utilizarán tomando en cuenta la situación de liquidez de la Tesorería General, las condiciones de los créditos y la situación financiera del Municipio.” Partiendo de lo anterior, el cargo planteado por el Departamento de Caldas no está llamado a salir avante, ni desde el punto de vista jurídico, ni desde el plano fáctico.
En cuanto al primer escenario, es claro que las normas reproducidas no permiten fundamentar adecuadamente el planteamiento de invalidez, pues ninguna de esas disposiciones contiene un imperativo como el echado de menos por el departamento, que indique expresamente que al autorizar operaciones de crédito, deban señalarse inmediatamente cuáles van a ser las rentas pignoradas o que van a servir de garantía para cubrir el respectivo préstamo.
Y desde el punto de vista fáctico, el cargo propuesto también se cae por su propio peso, pues contrario a lo afirmado por el Departamento de Caldas, en los anexos al proyecto de Acuerdo municipal que posteriormente dio lugar al acto objeto de estudio, expresamente se indica que la operación del crédito estará amparada con los recursos del Sistema General de Participaciones de propósito general de libre destinación. Así, se detalla en el Acta N°150.2.36.18 de 20 de agosto de 202413, del Consejo Municipal del Política Fiscal “COMFIS” de Aranzazu, documento en el que se indica lo siguiente: “(…) Rentas pignoradas para garantizar el crédito proyectado.
Con el escenario de futuros desembolsos el comportamiento de la pignoración es el siguiente con unas condiciones de 6 años incluido un periodo de gracia de 1 año: Las rentas que se pignoran para la adquisición del presente crédito es el Sistema General de Participaciones de Propósito General de Libre Destinación en una proporción del 120%, del servicio anual de la deuda, El Sistema General de Participaciones de Propósito General para Libre Inversión, en una proporción del 120% del servicio anual de la deuda, proyectada las rentas de la garantía del crédito quedarían de la siguiente manera (…)” Por ende, el supuesto fáctico en el que se basa este planteamiento de invalidez resulta totalmente ajeno a la realidad, pues el Municipio de Aranzazu, desde la presentación del proyecto de Acuerdo municipal, sí presentó al Concejo la especificación de las rentas que serían pignoradas para cubrir la operación de crédito que fue posteriormente autorizada por dicha corporación, y ello, sumado a que las normas citadas por el departamento regulan aspectos generales y diferentes a los que aquí se abordan, hace que el segundo cargo tampoco sea acogido por el Tribunal. 4.3 Adiciones al presupuesto municipal.
Por último, los cuestionamientos del Departamento de Caldas apuntan al artículo 4° del mencionado Acuerdo municipal, que facultó al alcalde del Municipio de Aranzazu para realizar adiciones presupuestales producto de la operación de crédito autorizada, aludiendo que la adición del presupuesto es una potestad que es exclusiva del concejo. 13 5_memorialweb_contestaciondemanda-anexoscontestacion, pág. 83.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 12 de 20 En este punto, ha sostenido esta Sala de tiempo atrás14 que, el artículo 313 numeral 5 de la Constitución establece que una de las principales funciones del Concejo Municipal, en lo que concierne al asunto de la referencia, es la de ‘Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos’.
Entretanto, los artículos 345 y 347 de la Constitución establecen: “ARTÍCULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto ARTICULO 347.
El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente” (Destacados del Tribunal). También del texto constitucional es preciso destacar que el artículo 352 prescribe: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar” (Destacados del Tribunal).
En línea con lo discurrido, el proceso de formación, aprobación y modificación del presupuesto nacional está previsto en las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, la cual regula que cualquier cambio a los montos aprobados por el Congreso debe hacerse mediante una ley, y que el Gobierno Nacional únicamente puede asumir esta competencia en los Estados de Excepción. Los artículos 79, 80, 82 y 83 del aludido estatuto disponen sobre este punto: “ARTÍCULO 79.
Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, 14 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 14 de junio de 2024, Rad. 17001233300020240001400M.P. Augusto Morales Valencia, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Anserma. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 13 de 20 proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;
Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17). (…)
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94 artículo 35). http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0111_1996_pr001.html ARTÍCULO 83.
Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (Ley 38/89, artículo 69, Ley 179/94, artículo 36).” Adicionalmente, el artículo 109 de este mismo decreto, en línea con lo dispuesto en el artículo 353 constitucional, prescribe en lo pertinente que, “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente”. El ordenamiento constitucional, al igual que las normas orgánicas de presupuesto que resultan aplicables a las entidades territoriales a voces del artículo 353 Superior, estipulan la regla de competencia según la cual el Concejo Municipal es el órgano que en el caso de los municipios, tiene la función de expedir el presupuesto anual, como también, la de disponer sus modificaciones, y cuando ello responda a la necesidad de aumentar el monto de las apropiaciones inicialmente aprobadas, la vía adecuada para dicho incremento presupuestal es la de un Acuerdo, a instancias del Ejecutivo Municipal.
Por ende, para los efectos de este examen de validez de normas, se determina que en principio y por regla general, los alcaldes no pueden modificar directamente el presupuesto mediante decreto, función consagrada exclusivamente a la Corporación edilicia, como lo ha expuesto el Consejo de Estado. Así se ha expresado sobre el particular: “VI.2.3.
De la competencia de los concejales para adicionar el presupuesto (…) El presupuesto municipal no está concebido en una forma pétrea, ya que, por diferentes motivos pueden surgir situaciones que ameriten su modificación o adición. De ahí la existencia de normas que permitan adicionarlo, como las que se encuentran incorporadas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículos 76 y ss., las cuales son aplicables a los entes territoriales en virtud de lo dispuesto por los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del mismo estatuto.
En tal sentido el artículo 352 Constitucional, establece que para el manejo de sus recursos “las autoridades nacionales y territoriales, además de aplicar las normas constitucionales pertinentes deben ceñirse al Estatuto Orgánico del presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996 cuyo Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 14 de 20 artículo 80 dispone que “El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión” (Negrillas fuera de texto).
De las normas aludidas anteriormente, se extrae que la competencia para aprobar, modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los de la Ley Orgánica del presupuesto. Es evidente que la materia del Acuerdo cuestionado corresponde a un tema de índole presupuestal, función que, como lo establecen las normas reseñadas, es propia de los concejos municipales, por lo que, puede decirse que aquél se expidió conforme a la Constitución y la Ley” (Destacado del Tribunal).
En análogo sentido se ha manifestado la Corte Constitucional, a tal punto de que únicamente ha avalado la posibilidad de que los alcaldes efectúen modificaciones al presupuesto municipal en situaciones excepcionales, por ejemplo, la emergencia sanitaria decretada a raíz de la pandemia del COVID-19, posibilidad que fue expresamente consagrada en el Decreto Legislativo 461 de 2020 y circunscrita a dicho contexto, o la existencia de autorización expresa de los concejos municipales para estos efectos, que también ha de entenderse dentro de este marco de Estados de Excepción. En la sentencia C-186 de 2020 el supremo tribunal constitucional examinó la constitucionalidad del decreto legislativo en mención, oportunidad en la que se pronunció acerca de las competencias en materia de modificación de normas presupuestales de orden local: “(…) Lo anterior está en plena armonía con lo previsto en el artículo 353 constitucional, de acuerdo con cuyas voces los principios y disposiciones para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional “se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales”, de lo cual se deduce que tales principios y disposiciones no tienen una inflexibilidad tal que dé al traste con la autonomía territorial, pero que deberán ser tenidos en cuenta por (i) las asambleas departamentales al ejercer la atribución contenida en los artículos 300-5 de la Constitución y 60-7 del Decreto 1222 de 1986 que las faculta para “expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales” y también por (ii) los concejos distritales y municipales que, según los artículos 313-5 de la Constitución y 32-9 de la Ley 136 de 1994, deben “Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo”. 110.
Es claro, entonces, que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, dado que el ya mencionado artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos de paz no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, norma esta concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y 313.5 superiores que se acaban de mencionar. 111.
Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 15 de 20 Constitucional como el Consejo de Estado15 han señalado que en tiempos de paz “la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y, específicamente, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución16. 112.
Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos y municipios (…)” (Destacado del Tribunal) A modo de recapitulación, el artículo 313 constitucional radica en cabeza de los Concejos Municipales la atribución de expedir el presupuesto anual de rentas y gastos de los municipios, y al unísono con esta prerrogativa, también se comprende la competencia para realizar modificaciones al presupuesto cuando las circunstancias así lo ameriten, potestad que en todo caso se da a iniciativa del alcalde municipal.
Dichas reglas constitucionales encuentran desarrollo en el Decreto 111 de 1996, que reitera, que aun cuando son permitidas las modificaciones orientadas al aumento de las apropiaciones iniciales del presupuesto, tales como adiciones o traslados, estas proceden en el caso de los municipios, siguiendo la regla de competencia del Concejo Municipal y por iniciativa del respectivo mandatario.
Este postulado no resulta absoluto ni irrestricto, como lo reconoce la Corte Constitucional en la sentencia mencionada, pues existe la posibilidad excepcional de que el alcalde adopte modificaciones al presupuesto municipal mediante decreto, potestad que responde a situaciones especiales que se concretan en los siguientes casos: (i) La habilitación prevista para los estados de excepción, como ocurrió en su momento con el Decreto Legislativo 461 de 2020, dictado en el marco de la emergencia sanitaria suscitada por la pandemia del COVID-19, que permitía a los alcaldes modificar directamente el presupuesto municipal vía decreto;
(ii) Los eventos previstos en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, con la modificación de que fue objeto por el artículo 29 de la Ley 1551 de 201217, 15 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 2013-00477 de agosto 14 de 2014 y Sentencia 2010-00153 de diciembre 3 de 2015, según la cual “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 constitucional las modificaciones del Presupuesto General de Rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda. 16 En la Sentencia C-365 de 2001 la Corte especificó que “la facultad de ordenación del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva vigencia fisca.
En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-078 de 1992 y C-1072 de 2002. 17 “(…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 16 de 20 referidos principalmente a los recursos de cofinanciación y cooperación internacional.
Finalmente, de modo más reciente, la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 202318, esquematizó los tipos de movimientos presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto, así como la competencia para llevarlos a cabo: Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto19 (…) Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto.
Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones. Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 20.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original 21. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto22.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales23. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada Artículo 33 del EOP previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes (…)”. 18 Corte Constitucional. Magistrada Ponente: Natalia Ángel Cabo. Sentencia C-036 de 2023. 19 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012. 20 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 21 Sentencia C-685 de 1996. 22 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 23 Ibidem. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 17 de 20 (Decreto) por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida24. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma25. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP 24 Sentencia C-685 de 1996. 25 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Bases%20pa ra%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 18 de 20 Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP26. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP En ese orden de ideas, la jurisprudencia en cita recoge las reglas constitucionales y legales en materia de movimientos presupuestales, indicando de manera expresa y categórica que tratándose de la creación de nuevas partidas de gastos no previstas en el presupuesto original, dicha modificación hace parte de aquellas que corresponden al Concejo en el caso de los municipios y no al Alcalde municipal, quien por el contrario, solo puede realizar por decreto algunas operaciones presupuestales, tales como reducciones o aplazamientos, o los traslados entre rubros siempre y cuando no modifiquen las partidas globales aprobadas por el órgano de representación popular.
En similar sentido, el artículo 79 del Decreto 111 de 1996 instituye que el ejecutivo local debe presentar ante el Concejo Municipal el proyecto sobre créditos adicionales al presupuesto, siguiendo la regla establecida para las modificaciones presupuestales en el orden nacional. Así las cosas, a partir de lo anterior, en especial lo derivado de los artículos 345 a 347 del texto fundamental y el Decreto 111 de 1996, y salvo las mencionadas excepciones, le está vedado a los alcaldes municipales adoptar modificaciones en el presupuesto municipal para adicionarlo, por tratarse de una función propia del concejo, tal como lo afirma el Departamento de Caldas.
En virtud del marco jurídico referido, la expresión “para realizar las adiciones presupuestales correspondientes”, contenida en el artículo 4° del Acuerdo municipal N°483 de 2024 proferido por el Municipio de Aranzazu (Caldas), resulta contrario a derecho, en la medida que desconoce que la competencia para modificar el presupuesto municipal, tratándose de la operación de adición es exclusiva del Concejo Municipal y no del alcalde, ni puede ser transferida a este, aspecto que vicia de invalidez dicho apartado normativo, conforme habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia. 26 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 19 de 20 Conclusión La Sala Cuarta de Decisión concluye que la expresión “para realizar las adiciones presupuestales correspondientes”, contenida en el artículo 4° del Acuerdo municipal N°483 de 2024, proferido por el Municipio de Aranzazu es contraria al ordenamiento jurídico, pues desconoce que la adición presupuestal es una función privativa del concejo municipal que no puede ser entregada al alcalde.
Por lo demás, el texto de la norma municipal se ajusta a derecho, pues no desconoció la prohibición legal de financiar gastos de funcionamiento con recursos provenientes de operaciones de crédito púbico, en tanto los gastos señalados allí corresponden a gastos de inversión, y tampoco es cierto que el acuerdo objeto de estudio no especifique las rentas que servirán de garantía al crédito autorizado, conforme el juicio de validez que realizó este Tribunal.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez de la expresión “para realizar las adiciones presupuestales correspondientes”, contenida en el artículo 4° del Acuerdo municipal N° 483 de 28 de septiembre de 2024, “Por el cual se concede autorización al alcalde del municipio de Aranzazu Caldas para realizar operaciones de crédito hasta por tres mil millones de pesos M/Cte ($3.000.000.000,00) y se dictan otras disposiciones”, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de invalidez del Acuerdo municipal en mención.
TERCERO: De una vez se ordena la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
CUARTO: Comunicar el presente proveído al señor presidente del Concejo Municipal de Aranzazu y al señor alcalde Municipal para los fines que se estimen pertinentes.
QUINTO: En firme la presente decisión, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 12 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Ponente Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00257-00 20 de 20 AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx