REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 24 de enero de 2024 Asunto: Sentencia de única instancia N° 003 Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo Municipal N°015 de 8 de julio de 2024 proferido por el Municipio de Manzanares (Caldas) Expediente: 17001-2333-000-2024-00192-00 Acta de discusión: No. 005 de la fecha.
I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de legalidad o validez de Acuerdo, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará en única instancia la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 El Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo Municipal N°015 de 8 de julio de 2024 proferido por el Municipio de Manzanares (Caldas), “Por medio del cual se armoniza el presupuesto de gastos del Municipio de Manzanares (Caldas) establecido mediante el decreto de liquidación Nro. 149 de diciembre 20 de 2023 par (sic) la vigencia 2024 con el plan de desarrollo 2024-2027”, para que se decida sobre la validez del artículo 6.
Como sustento de la petición, sostiene que mediante el artículo 6 del Acuerdo municipal demandado, se autoriza al alcalde para incluir nuevos rubros en el presupuesto de gastos de inversión y operaciones presupuestales conexas, además de créditos y contracréditos, para cumplir con el objeto de dicha norma municipal. Sostiene el departamento que de conformidad con lo establecido en el artículo 345 de la Constitución Política, aquellas operaciones presupuestales que impliquen modificaciones en la destinación y cálculos de las rentas deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular, por lo que la prescripción normativa sometida a examen vulnera el principio de legalidad del presupuesto.
En este 12ed_demandaane_002demandaanexospdf. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 2 de 13 sentido, considera que la creación de rubros en el presupuesto de gastos implica una apropiación que no estaba prevista inicialmente en el presupuesto, operación que corresponde al Concejo.
Anota que, si bien la realización de créditos y contracréditos es una operación presupuestal válida según lo previsto en los artículos 81 del Decreto 111 de 1996 y 67 de la Ley 38 de 1989, que autorizan que los traslados que no modifiquen una partida global establecida por el Concejo Municipal, pueden realizarse por vía administrativa a través de contracréditos, la autorización concedida al alcalde es indefinida, no tiene un límite temporal establecido, lo que podría derivar en una modificación de las partidas globales a instancias del ejecutivo municipal.
Considera que el artículo 6 del Acuerdo municipal en mención lejos de contener una autorización, contiene una verdadera delegación, en la medida que la expedición y modificación del presupuesto de rentas y gastos corresponde al Concejo Municipal, como instancia de deliberación democrática, por lo que esta función no puede ser asumida por el alcalde.
Aclara que, si bien el alcalde puede modificar el presupuesto, únicamente puede hacerlo tratándose de reducciones o aplazamientos de gastos, o de incorporación de recursos de cooperación internacional.
2. TRÁMITE PROCESAL Una vez repartido el asunto, se avocó su conocimiento2 y se dispuso fijar en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. Término en el cual se pronunció el Municipio de Manzanares (Caldas), mientras que el Concejo Municipal guardó silencio3. 3.
CONTESTACIÓN 3.1 MUNICIPIO DE MANZANARES4 Manifestó su oposición a la declaratoria de invalidez del texto en revisión, formulando las excepciones que denominó “validez del artículo sexto del acuerdo 015 del 08 de julio de 2024”, basada en que la autorización conferida al alcalde es consecuente con el plan de desarrollo, y con la necesidad de adecuar el presupuesto al nuevo plan de gobierno;
“improcedencia de la acción constitucional”, pues a su juicio, esta revisión tiene un carácter preventivo y procede únicamente antes de la entrada en vigencia del respectivo Acuerdo municipal; y la “genérica o de declaración oficiosa”. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº2 del CPACA, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas decidir en única instancia la solicitud de revisión de Acuerdo, por lo tanto, se procede a emitir Sentencia, teniendo en cuenta los siguientes: 2 4Autoadmitedem_ADMITEDEM_00004admitevalidez1p(.pdf) NroActua 4. 3 11aldespachocon_aldespacho_010constanciasecreta. 4 10_memorialweb_contestaciondemanda-01pronunciamiento Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 3 de 13 2.
Problema Jurídico Le corresponde a la Sala determinar si ¿el artículo 6 del Acuerdo Municipal N°015 de 8 de julio de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Manzanares (Caldas), desconoce el ordenamiento jurídico por haber autorizado al alcalde para introducir nuevos rubros en el presupuesto municipal de gastos, y para la realización de créditos y contracréditos? 3.
Tesis El Tribunal Administrativo de Caldas a través de la Sala Cuarta de Decisión sostendrá que el artículo 6 del Acuerdo Municipal N° 015 de 8 de julio de 2024 proferido por el Municipio de Manzanares (Caldas), “Por medio del cual se armoniza el presupuesto general de gastos 2024 del Municipio de Manzanares (Caldas) establecido mediante el Decreto de liquidación Nro. 149 de diciembre 20 de 2023 par (sic) la vigencia fiscal 2024 con el plan de desarrollo 2024-2027” es contrario a derecho, en la medida que autoriza al alcalde para efectuar por vía administrativa la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos de inversión y operaciones conexas, pese a que estas modificaciones presupuestales corresponden al Concejo Municipal como escenario de representación y deliberación. Y en cuanto a la autorización para realizar créditos y contracréditos, también contraviene las normas superiores, porque se otorga una autorización genérica que puede afectar las partidas globales inicialmente aprobadas por esa corporación, caso en el cual la competencia también es exclusiva del Concejo Municipal. 4.
Análisis del problema jurídico En el presente caso, el Departamento de Caldas cuestiona la legalidad del artículo 6 del Acuerdo Municipal N° 015 de 8 de julio de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Manzanares (Caldas), cuyo contenido se reproduce a continuación: “ARTÍCULO SEXTO: Para la ejecución del presente acuerdo se autoriza al ejecutivo municipal para la creación de nuevos rubros en el aparte del presupuesto de Gastos de Inversión del Municipio de Manzanares y operaciones presupuestales conexas, acorde con el nuevo plan de Desarrollo “INCLUSIÓN Y PROGRESO PARA MANZANARES 2024-2027” para la vigencia fiscal, así mismo para la realización de créditos y contracréditos a que haya lugar para el cumplimiento del presente acuerdo, como documento anexo técnico se puede evidenciar los movimientos presupuestales para alimentar las metas formuladas dentro del plan de desarrollo, así mismo se puede evidenciar el sector, programa, producto o subprograma, producto e indicador de producto de manera específica” A continuación, se pasa al desarrollo de los cargos planteados: El Departamento de Caldas cuestiona el artículo 6 del Acuerdo N°015 de 8 de julio de 2024, aludiendo que la autorización al alcalde para la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos de inversión implica la modificación del presupuesto municipal, potestad que es exclusiva del Concejo como escenario de debate democrático y de representación. Así mismo, refiere que, en cuanto a la posibilidad de realizar créditos y contracréditos, si bien se trata de una operación legalmente válida, la autorización en la forma en la que fue otorgada es genérica e indeterminada, de tal forma que podría involucrar traslados presupuestales que superen las partidas globales aprobadas por el Concejo Municipal, lo cual sí está prohibido para el alcalde.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 4 de 13 4.1 Competencia para la modificación del presupuesto. En este punto, ha sostenido esta Sala de tiempo atrás5 que, el artículo 313 numeral 5 de la Constitución establece que una de las principales funciones del Concejo Municipal, en lo que concierne al asunto de la referencia, es la de ‘Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos’.
Entretanto, el artículo 345 del estatuto fundamental establece: “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” (Destacado del Tribunal).
También del texto constitucional es preciso referir que el artículo 352 prescribe: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar” (Destacado del Tribunal).
En línea con lo discurrido, el proceso de formación, aprobación y modificación del presupuesto nacional está previsto en las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, la cual regula que cualquier cambio a los montos aprobados por el Congreso debe hacerse mediante una ley, y que el Gobierno Nacional únicamente puede asumir esta competencia en los estados de excepción. Los artículos 79, 80, y 88 del aludido estatuto disponen sobre este punto: “ARTICULO 79.
Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;
Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17). (…)
ARTICULO 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público”. 5 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 14 de junio de 2024, Rad. 17001233300020240001400M.P. Augusto Morales Valencia, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Anserma.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 5 de 13 El ordenamiento constitucional, al igual que las normas orgánicas de presupuesto que resultan aplicables a las entidades territoriales a voces del artículo 353 Superior, estipulan la regla de competencia según la cual el Concejo Municipal es el órgano que en el caso de los municipios, tiene la función de expedir el presupuesto anual, como también, la de disponer sus modificaciones, y cuando ello responda a la necesidad de aumentar el monto de las apropiaciones inicialmente aprobadas, la vía adecuada para dicho incremento presupuestal es la de un Acuerdo, a instancias del Ejecutivo Municipal.
Por ende, para los efectos de este examen de validez de normas, se determina que en principio y por regla general, los alcaldes no pueden modificar directamente el presupuesto mediante decreto, función consagrada exclusivamente a la Corporación Edilicia, como lo ha expuesto el Consejo de Estado. Así se ha expresado sobre el particular: “VI.2.3.
De la competencia de los concejales para adicionar el presupuesto (…) El presupuesto municipal no está concebido en una forma pétrea, ya que, por diferentes motivos pueden surgir situaciones que ameriten su modificación o adición. De ahí la existencia de normas que permitan adicionarlo, como las que se encuentran incorporadas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículos 76 y ss., las cuales son aplicables a los entes territoriales en virtud de lo dispuesto por los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del mismo estatuto.
En tal sentido el artículo 352 Constitucional, establece que para el manejo de sus recursos las autoridades nacionales y territoriales, además de aplicar las normas constitucionales pertinentes deben ceñirse al Estatuto Orgánico del presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996 cuyo artículo 80 dispone que “El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión”.
De las normas aludidas anteriormente, se extrae que la competencia para aprobar, modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los de la Ley Orgánica del presupuesto. Es evidente que la materia del Acuerdo cuestionado corresponde a un tema de índole presupuestal, función que, como lo establecen las normas reseñadas, es propia de los concejos municipales, por lo que, puede decirse que aquél se expidió conforme a la Constitución y la Ley” (Destacado del Tribunal).
En análogo sentido se ha manifestado la Corte Constitucional, a tal punto de que únicamente ha avalado la posibilidad de que los alcaldes efectúen modificaciones al presupuesto municipal en situaciones excepcionales, por ejemplo, la emergencia sanitaria decretada a raíz de la pandemia del COVID -19, posibilidad que fue expresamente consagrada en el Decreto Legislativo 461 de 2020 y circunscrita a dicho contexto, o la existencia de autorización expresa de los concejos municipales para estos efectos, que también ha de entenderse dentro de este marco de estados de excepción. En la sentencia C-186 de 2020, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del decreto legislativo en mención, oportunidad en la que se pronunció acerca de las competencias en materia de modificación de normas presupuestales de orden local: Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 6 de 13 “(…) Lo anterior está en plena armonía con lo previsto en el artículo 353 constitucional, de acuerdo con cuyas voces los principios y disposiciones para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional “se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales”, de lo cual se deduce que tales principios y disposiciones no tienen una inflexibilidad tal que dé al traste con la autonomía territorial, pero que deberán ser tenidos en cuenta por (i) las asambleas departamentales al ejercer la atribución contenida en los artículos 300-5 de la Constitución y 60-7 del Decreto 1222 de 1986 que las faculta para “expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales” y también por (ii) los concejos distritales y municipales que, según los artículos 313-5 de la Constitución y 32-9 de la Ley 136 de 1994, deben “Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo”. 110.
Es claro, entonces, que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, dado que el ya mencionado artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos de paz no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, norma ésta concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y 313.5 superiores que se acaban de mencionar. 111.
Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado6 han señalado que en tiempos de paz “la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y, específicamente, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución7. 112.
Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos y municipios (…)” (Destacado del Tribunal).
A modo de recapitulación, el artículo 313 constitucional radica en cabeza de los Concejos Municipales la atribución de expedir el presupuesto anual de rentas y gastos de los municipios, y al unísono con esta prerrogativa, también se comprende la competencia para realizar modificaciones al presupuesto cuando las 6 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 2013-00477 de agosto 14 de 2014 y Sentencia 2010-00153 de diciembre 3 de 2015, según la cual “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 constitucional las modificaciones del Presupuesto General de Rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda.” 7 En la Sentencia C-365 de 2001 la Corte especificó que “la facultad de ordenación del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva vigencia fisca.
En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-078 de 1992 y C-1072 de 2002. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 7 de 13 circunstancias así lo ameriten, potestad que en todo caso se da a iniciativa del alcalde municipal.
Dichas reglas constitucionales encuentran desarrollo en el Decreto 111 de 1996, que reitera, que aun cuando son permitidas las modificaciones orientadas al aumento de las apropiaciones iniciales del presupuesto, tales como adiciones o traslados, estas proceden en el caso de los municipios, siguiendo la regla de competencia del Concejo Municipal y por iniciativa del respectivo mandatario.
Este postulado no resulta absoluto ni irrestricto, como lo reconoce la Corte Constitucional en la sentencia mencionada, pues existe la posibilidad excepcional de que el alcalde adopte modificaciones al presupuesto municipal mediante decreto, potestad que responde a situaciones especiales que se concretan en los siguientes casos: (i) La habilitación prevista para los estados de excepción, como ocurrió en su momento con el Decreto Legislativo 461 de 2020, dictado en el marco de la emergencia sanitaria suscitada por la pandemia del COVID-19, que permitía a los alcaldes modificar directamente el presupuesto municipal vía decreto;
(ii) Los eventos previstos en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, con la modificación de que fue objeto por el artículo 29 de la Ley 1551 de 20128, referidos principalmente a los recursos de cofinanciación y cooperación internacional. Finalmente, de modo más reciente, la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 20239, esquematizó los tipos de movimientos presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto, así como la competencia para llevarlos a cabo: Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto10 (…) Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto.
Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones. Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 8 “(…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes (…)”. 9 Corte Constitucional. Magistrada Ponente: Natalia Ángel Cabo. Sentencia C-036 de 2023. 10 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 8 de 13 créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 11. Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original 12.
Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto13. Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales14.
De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida15. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma16. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 11 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 12 Sentencia C-685 de 1996. 13 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 14 Ibidem. 15 Sentencia C-685 de 1996. 16 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 9 de 13 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP17. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP En ese orden de ideas, la jurisprudencia en cita recoge las reglas constitucionales y legales en materia de movimientos presupuestales, indicando de manera expresa y categórica que tratándose de la creación de nuevas partidas de gastos no previstas en el presupuesto original, dicha modificación hace parte de aquellas que totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Bases%20pa ra%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf 17 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 10 de 13 corresponden al Concejo en el caso de los municipios y no al Alcalde municipal, quien por el contrario, solo puede realizar por decreto algunas operaciones presupuestales, tales como reducciones o aplazamientos, o los traslados entre rubros siempre y cuando no modifiquen las partidas globales aprobadas por el órgano de representación popular.
En similar sentido, el artículo 79 del Decreto 111 de 1996 instituye que el ejecutivo local debe presentar ante el Concejo Municipal el proyecto sobre créditos adicionales al presupuesto, siguiendo la regla establecida para las modificaciones presupuestales en el orden nacional. Y en cuanto a los contracréditos, si bien son una herramienta válida para realizar los traslados presupuestales por vía administrativa, en caso de que dichos traslados incrementen las partidas globales, se precisa acudir al Concejo Municipal, teniendo en cuenta las reglas expuestas, postura en la cual también ha ahondado el Consejo de Estado al diferenciar los tipos de modificaciones al presupuesto: “a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial18. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida19. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”]20.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante 18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996.
Exp.D3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 19 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp. D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp.
D2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 20 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34. “Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 11 de 13 resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión”21.
Lo anterior se inscribe en el marco de interpretación de la Corte Constitucional esquematizado en la reproducción parcial efectuada líneas atrás, el cual señala que cualquier movimiento presupuestal que afecte o impacte montos globales ya aprobados por el Concejo Municipal, deben tramitarse ante esta misma corporación y no pueden hacerse directamente por el alcalde ni siquiera por vía de autorización. 4.2 Caso concreto Retomando los pormenores del caso, existen dos razones que fundamentan el cargo de invalidez formulado por el Departamento de Caldas, que se hallan íntimamente ligadas, las cuales están llamadas a ser acogidas por el Tribunal.
De un lado, el artículo 6 del Acuerdo Municipal N°015 de 8 de julio de 2024 autoriza al alcalde para crear nuevos rubros en el presupuesto de gastos de inversión, operación que, de acuerdo con las normas en cita y la hermenéutica constitucional previamente citada, corresponde a una de las modificaciones presupuestales que no pueden ser efectuadas por el alcalde, sino que se trata de cambios que deben ser tramitados por el Concejo directamente, sin que pueda realizar autorizaciones.
Esto también aplica para los créditos, pues de conformidad con el artículo 79 del Decreto 111 de 1996, tratándose de créditos adicionales al presupuesto inicialmente aprobado, estos también deben presentarse al Concejo. Así mismo, le asiste razón al Departamento de Caldas al manifestar que, si bien, los contracréditos son una herramienta válida para efectuar traslados entre rubros presupuestales, como también lo reconoce la jurisprudencia constitucional parcialmente reproducida, lo cierto es que cualquier traslado presupuestal que implique un aumento de las partidas globales inicialmente aprobadas por el concejo debe someterse al trámite de esta corporación, es decir, no puede hacerlo el alcalde directamente por la vía administrativa.
Por ende, también está llamado a prosperar el reparo del Departamento de Caldas al artículo 6 del Acuerdo N°015 de 2024, en punto a la posibilidad de realizar contracréditos, pues la forma en la que está redactado no limita ni restringe esta autorización a aquellos movimientos que no superen las partidas globales aprobadas, que es lo permitido al alcalde, y que incluso no precisa autorización, y por el contrario, deja abierta la posibilidad de efectuar traslados por vía administrativa que superen dichos montos, posibilidad que como ya se vio, está proscrita. los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 5 de junio de 2008, Radicado 100103-06-000-2008- 00022-00(1889).
Consejero Ponente: William Zambrano. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 12 de 13 5. Conclusión La Sala Cuarta de Decisión concluye que el artículo 6 del Acuerdo Municipal N°015 de 8 de julio de 2024 proferido por el Municipio de Manzanares (Caldas), “Por medio del cual se armoniza el presupuesto general de gastos 2024 del Municipio de Manzanares (Caldas) establecido mediante el Decreto de liquidación Nro. 149 de diciembre 20 de 2023 par (sic) la vigencia fiscal 2024 con el plan de desarrollo 2024- 2027” es contrario a derecho, en la medida que autoriza al alcalde para efectuar por vía administrativa la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos de inversión y operaciones conexas, pese a que estas modificaciones presupuestales corresponden al Concejo Municipal como escenario de representación y deliberación, y en cuanto a los contracréditos, si bien se trata de una operación presupuestal válida que no requiere autorización siempre que no supere las partidas globales, para este caso tal como lo expone el Departamento de Caldas, el hecho de no limitarla a aquellos casos en que no se superen las partidas globales inicialmente aprobadas podría generar que se afecten dichos montos, caso en el cual la competencia también es exclusiva del Concejo Municipal.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez del artículo 6 del Acuerdo Municipal N°015 de 8 de julio de 2024 proferido por el Municipio de Manzanares (Caldas), “Por medio del cual se armoniza el presupuesto general de gastos 2024 del Municipio de Manzanares (Caldas) establecido mediante el Decreto de liquidación Nro. 149 de diciembre 20 de 2023 par (sic) la vigencia fiscal 2024 con el plan de desarrollo 2024- 2027”, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: De una vez se ordena la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
TERCERO: Comunicar el presente proveído al señor presidente del Concejo Municipal de Manzanares y al señor alcalde Municipal para los fines que se estimen pertinentes.
CUARTO: En firme la presente decisión, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 005 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00192-00 13 de 13 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx