SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Antioquia

CONTRIBUCIONES AL SISTEMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - Firmezas de las declaraciones / PAGOS NO CONSTITUTIVOS DE SALARIO – Síntesis del caso: Seracis Ltda. presentó una demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicitando la nulidad de las resoluciones RDO2016-00869 y RDC2017-00375, que impusieron sanciones por inexactitud y mora en la presentación de autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social correspondientes al año 2013.

La empresa argumentó que las declaraciones ya eran firmes, que los ajustes por mora e inexactitud no correspondían a la realidad, y que la UGPP había incluido incorrectamente ciertos conceptos en el Ingreso Base de Cotización (IBC), entre otros puntos. Extracto: (…) Le corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos contenidos en la Liquidación Oficial n.° RDO-201600869 del 6 de octubre de 2016 y la Resolución n.° RDC-2017-00375 del 11 de octubre de 2017, mediante las cuales la UGPP determinó ajustes a cargo de Seracis Ltda. por las conductas de mora e inexactitud en el pago de los aportes al sistema de la protección social por los periodos de enero a diciembre de 2013, e impuso una sanción por inexactitud, atendiendo a los cargos de nulidad formulados en la demanda.

(..) Conforme con lo expuesto, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto para iniciar el procedimiento de determinación de oficial de las obligaciones al Sistema de la Protección Social opera exclusivamente para las situaciones jurídicas presentadas desde la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012. Por el contrario, antes de aquella vigencia, será aplicable el término de 2 años previsto en el artículo 714 del E.T. ( ) Ahora bien, en relación a la determinación de las obligaciones al Sistema General de la Protección Social, se debe precisar que los actos administrativos de la entidad (UGPP) son complejos, toda vez que se acompañan del documento Excel contentivo de la información desglosada que soporta la decisión adoptada, clasificada según el respectivo subsistema, con la descripción de cada uno de los conceptos utilizados.

Luego, el principio en mención debe hacerse extensible no solo al contenido de los actos administrativos, sino también a los datos fijados en los archivos denominados “SQL” con el objeto de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa del administrado. ( ) Al respecto, debe recordarse que «quien pretende la declaratoria de nulidad de la liquidación oficial, debe probar, en sede jurisdiccional, la realidad de los hechos descritos en las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social, así como las irregularidades en la conformación de la base gravable en las que haya podido incurrir la UGPP» lo cual tiene sustento en que «la carga de la prueba también recae principalmente en el administrado, puesto que, tal y como sucede en el trámite administrativo, se encuentra en mejor posición para demostrar la veracidad de los hechos que plasmó en la declaración privada».

( ) En ese contexto, es necesario precisar que, a la luz del artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, que consagra la naturaleza de los conceptos no salariales, los pagos por «medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación», hacen parte de aquellos no constitutivos de salario que reciben los trabajadores, no para su beneficio, sino para desempeñar sus funciones, por lo que no enriquecen su patrimonio.

( ) Sobre el concepto «devengo» la jurisprudencia ha entendido que debe referirse únicamente a los pagos que reciba el trabajador por concepto de salario, por lo que se ha manifestado que, tratándose de salario integral, la parte prestacional no estaría comprendida en este concepto. ( ) En ese orden de ideas, se declarará la nulidad parcial de los actos demandados y como restablecimiento del derecho se ordenará a la UGPP (i) reliquidar los ajustes propuestos excluyendo de la base de cotización los pagos efectuados por concepto «medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación» y los reportados como «capacitación al personal, aguinaldos, otros y bienestar al personal»; ii) excluir los ajustes en aportes parafiscales a Sena e ICBF por la conducta de mora por los meses 8, 9 y 10 del trabajador C.A.S.Z., y por los meses 5 y 6 de 2013 por el empleado C.G.M.E. y, iii) eliminar los ajustes frente a los subsistemas SENA e ICBF de los trabajadores que cumplan el requisito para beneficiarse de la exoneración de aportes –devengos salariales hasta 10 SMMLV–, a partir del 01 de mayo de 2013, previa verificación de la información de nómina.

Tema: Contribuciones al sistema de la protección social (enero a diciembre de 2013). Firmeza de las declaraciones. Pagos no constitutivos de salario. Carga del demandante. Exoneración de aportes al Sena e ICBF. Competencia de la UGPP. Accede parcialmente a las pretensiones de la demanda. Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrado Ponente: Jairo Jiménez Aristizábal Medellín, once (11) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho –Tributario– Radicado: 05001-23-33-000-2018-01395-00 Demandante: Seracis Ltda. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Instancia: Primera Sentencia: n.° 13 Decide la Sala la demanda presentada por Seracis Ltda.1, la cual actúa a través de su representante legal y por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

I.

ANTECEDENTES: 1.1. Pretensiones: PRIMERA. - DECLARAR LA NULIDAD de las resoluciones No. RDO- 2016-00869 de 06 de octubre de 2016 y RDC 2017-00375 de 11 de octubre de 2017. SEGUNDA. - Como consecuencia de La anterior declaración, ORDENAR dejar sin efectos jurídicos las resoluciones anteriormente mencionadas. 1.2. Hechos: 1 SAMAI, Índice 00002, archivo denominado «20REPARTODELPRCUADERNOPRINCIPALPDF(.pdf)».

Archivo Pdf 03 cuaderno principal, páginas 5 a 39. Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 2 Se indicó en la demanda que el 28 de diciembre de 2015 la UGPP profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir n.° RCD-2015-01390, por mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social, por los periodos del 1° de enero al 31 de diciembre de 2013.

Indicó, que mediante escrito con radicado n.° 201650051283882 de 26 de abril de 2016, Seracis Ltda. respondió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir n.° RCD- 2015- 01390. Afirmó que el 6 de octubre de 2016, la UGPP profirió la Liquidación Oficial n.° RDO- 2016-00869 por mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero y diciembre de 2013, sancionándola por inexactitud por la misma vigencia. Manifestó que el 12 de diciembre de 2016, la demandante interpuso el recurso de reconsideración en contra de la Liquidación Oficial n.° RDO-2016-00869.

El 11 de octubre de 2017, a través de la Resolución n.° RDC-2017-00375, se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Liquidación Oficial, notificada por medio electrónico el 13 de octubre de 2017. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación: Se citaron como normas violadas: los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011.

Al desarrollar el concepto de violación, se expuso que los actos acusados se expidieron con falsa motivación, falta de competencia, vulneración al debido proceso y al derecho a la defensa e interpretación errónea de la ley y/o aplicación incorrecta de los preceptos jurídicos. Propuso los siguientes cargos: 1) Firmeza de las autodeclaraciones.

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 3 Refirió que la UGPP, al emitir los actos demandados, desconoció que las declaraciones habían adquirido firmeza con anterioridad, conforme lo dispone el artículo 714 del Estatuto Tributario, por cuanto el requerimiento para declarar y/o corregir no fue notificado dentro de los dos años; por consiguiente, las declaraciones (enero a octubre de 2013), quedaron en firme en enero a octubre de 2015, pues dicho acto, fue emitido el 28 de diciembre de 2015 y notificado posteriormente. 2) Ajustes por mora.

Expresó que, respecto a los ajustes por mora determinados por valor de $10.794.200, los mismos no corresponden a la realidad, por cuanto la sociedad siempre ha realizado el pago de aportes de manera cumplida, por lo que solicita que se valoren y apliquen los pagos que se establecen en las planillas allegadas y que no fueron tenidas en cuenta por la UGPP. 3) Ajustes por inexactitud y sanción. Adujo que, en cuanto a los ajustes por concepto de inexactitud por valor de $139.161.300 y lo correspondiente a la sanción por inexactitud por valor de $83.496.780, la entidad modificó sin justificación la información reportada en el proceso de fiscalización, incluyendo erróneamente en el ingreso base de cotización algunos conceptos que por voluntad de las partes fueron excluidos, o que por su naturaleza no debieron ser considerados como factor salarial.

Dijo que del contraste, entre las declaraciones tributarias que se presentaron por los periodos de enero a diciembre de 2013; la información reportada en la liquidación oficial n.° RDO-2016-00869 y el acto que resolvió el recurso de reconsideración, existen notables diferencias que conllevan a la vulneración del principio de correspondencia. Explicó que la UGPP: (i) modificó el valor del IBC autodeclarado en la Planilla Integrada PILA y en las nóminas reportadas;

(ii) no tuvo en cuenta las novedades de los trabajadores; (iii) calculó el IBC para los trabajadores que disfrutaron de vacaciones sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 70 del Decreto 806 de 1998; (iv) no observó los pagos que se realizaron a través de la Planilla Integrada durante Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 4 los periodos fiscalizados;

(v) tomó los conceptos de bonificaciones salariales según Unidad, medios de transporte, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes, gastos de representación y otros pagos no detallados en nómina como factor en el IBC. 4) Modificó los días laborados. Mencionó que la UGPP alteró los días efectivamente laborados y, en consecuencia, incrementó el IBC con el cual se calculan los aportes al Sistema de la Protección Social, con lo cual solicitó que se tenga como prueba de los días efectivamente laborados la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes y las nóminas que fueron allegadas durante el proceso de fiscalización. 5) Incluyó en el IBC al 100% las bonificaciones y los conceptos denominados «No incluyó en IBC pagos constitutivos de salario ni otros pagos identificados por la UGPP como salariales».

Manifestó que la UGPP tomó las bonificaciones y demás pagos no constitutivos de salario que recibieron los trabajadores y las incluyó en el IBC en un 100%, que dichos conceptos no fueron reportados como salariales, que si bien se reportó una bonificación no prestacional que es entregada ocasionalmente a sus trabajadores, la misma obedece a una mera liberalidad del empleador, la cual se origina en resultados de área sin que tenga relación directa con el esfuerzo de cada trabajador, por lo que debe recalcularse el límite del 40% consagrado en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Resaltó que en la cláusula décima primera de los contratos de trabajo, se pactó que los pagos adicionales al salario que reciban los trabajadores serán considerados como pagos no constitutivos de salario, teniendo en cuenta el límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, el cual permite excluir del total remunerado el 40% como factor para el cálculo de los aportes a seguridad social.

Explicó que solo los jueces laborales son los competentes para establecer si los pagos que la demandante determinó como salariales y los no constitutivos de salario se ajustan o no al marco legal que regula la materia, que en ningún momento el legislador Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 5 otorgó la competencia a la UGPP para definir, a efectos de una relación laboral, qué constituye o no salario, con lo cual excede su competencia y la Administración se encuentra sujeta al principio de legalidad, desconociendo su propio criterio, expuesto en el Acuerdo 1035 de 2015, sección 2, numeral 3. 6) Interpretación errónea de la norma que regula la materia –pagos que no constituyen salario–.

La UGPP tuvo en cuenta a efectos de dar aplicación al artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, los siguientes pagos: medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación. Dijo que dichos pagos no son una contraprestación «retributiva del trabajo» y tampoco ingresaron al patrimonio de los trabajadores, por lo que los mencionados valores no deben ser incluidos a efectos de la Ley 1393 de 2010. 7) Exoneración pago aportes SENA e ICBF.

Indicó que la demandante estaba exonerada, a partir del mes de mayo de 2013, del pago de los aportes al SENA e ICBF, de todos sus empleados que mensualmente devengaran menos de 10 salarios mínimos legales vigentes, sin embargo, la UGPP no aplicó la normatividad, cuando afirmó que la sumatoria de lo devengado por ciertos trabajadores durante el 2013, superó los 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo que generó en contra de la empresa una inexactitud en los aportes por todos los empleados de dicha época que se encontraban dentro del rango señalado. 8) No tuvo en cuenta las incapacidades, suspensiones, permisos o licencias remuneradas.

Afirmó que en los casos de los trabajadores que presentan múltiples novedades en un mismo periodo, como vacaciones, incapacidades, licencias remuneradas, licencias no remuneradas, suspensiones, etc., la UGPP no calculó el IBC conforme al marco legal vigente, por cuanto en un mismo periodo coexisten distintas novedades y días; que para cada novedad existe una forma distinta de determinar el IBC; para los días laborados, la base se calcula sobre los ingresos salariales percibidos en dicho periodo; para los días de incapacidad, por el valor de la incapacidad; para los días de vacaciones Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 6 y permisos remunerados, se calcula teniendo como base el periodo anterior al disfrute; por consiguiente, solicitó que se tengan en cuenta las pruebas referentes a incapacidades; certificación de vacaciones firmada por el revisor fiscal y notificación de las suspensiones y las licencias no remuneradas, a fin de que se recalculen los ajustes para los trabajadores mencionados, puesto que la UGPP tomó como IBC el del mes en curso, aumentando el IBC de los trabajadores. 9) Vacaciones.

Expuso que la UGPP calculó de manera errada los ajustes a seguridad social para los trabajadores que se encontraban en periodo de vacaciones, tal como se evidencia en el ejemplo del trabajador que disfrutó de veintidós días de descanso remunerado y la UGPP calculó ajustes a salud sobre el valor de las vacaciones en tiempo, las cuales solo hacen base para parafiscales e infló la base sin ninguna justificación. 10) Pagos no detallados en nómina.

Indicó que, respecto de los pagos no detallados en nómina, en ningún momento fueron reportados dentro de su nómina como pagos laborales, que en realidad fueron tomados de las siguientes cuentas contables: n.° 510563, 720543, 513095 y 720595, sin embargo, la UGPP incluyó dentro de este rubro conceptos como «capacitación al personal, aguinaldos, otros y bienestar al personal», los cuales corresponden a valores que asume la empresa para la capacitación y el bienestar de sus trabajadores, siendo este un gasto. 11) Extralimitación de funciones de la UGPP.

Sostuvo que la UGPP es una entidad de naturaleza similar a la DIAN, puesto que ambas son administraciones tributarias, sin embargo, se extralimitó en sus funciones usurpando competencias exclusiva de los jueces laborales, al determinar lo que se considera o no factor salarial. 12) Motivación insuficiente. Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 7 Precisó que a las Resoluciones demandadas les faltó claridad y precisión en las observaciones de las presuntas inexactitudes; así como señalar la forma utilizada para cruzar las bases de datos, y qué se tuvo en cuenta como factora salarial y no salarial, lo cual afecta los elementos de validez del acto administrativo, en particular la motivación del mismo. 1.4.

Posición de la demandada2: La entidad contestó la demanda, se pronunció frente a cada uno de los hechos y se opuso a las pretensiones. Expuso las siguientes razones de la defensa: Manifestó que el requerimiento para declarar y/o corregir n.° RCD 2015-01390 del 28 de diciembre de 2015, se inició con fundamento en los hallazgos que se encontraron a través de la información que el aportante allegó en respuesta a los requerimientos de información, como son: la nómina, la contabilidad, PILA y demás documentos, a través de los cuales se determinó que incurrió en mora e inexactitud.

Mencionó que la UGPP, al expedir el acto oficial, contempló y analizó las novedades o condiciones especiales que se presentan en desarrollo del vínculo laboral y que influyen en la determinación del IBC y el pago de aportes (vacaciones, incapacidad y licencia no remunerada o suspensión temporal del contrato de trabajo). Explicó que la UGPP, actuó en el marco de sus competencias y bajo el principio de legalidad, garantizándole a la sociedad el debido proceso y el derecho de defensa, que es obligación de los empleadores afiliar, autoliquidar y pagar los aportes al sistema se seguridad social y los parafiscales, pero para realizar la autoliquidación y pago no pueden desconocerse los derechos irrenunciables de los trabajadores, efectuando cotizaciones sobre IBC inferiores a los que por ley están obligados, afectando con ello las prestaciones de la seguridad social de las que son beneficiarios y la sostenibilidad del Sistema de la Protección Social. 2 SAMAI, Índice 00002, archivo denominado «20REPARTODELPRCUADERNOPRINCIPALPDF(.pdf)».

Archivo Pdf 03 cuaderno principal, páginas 205 a 273. Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 8 Indicó que la parte actora se contradice en sus argumentos al señalar, de una parte, que no existe norma que establezca la sanción impuesta por inexactitud y, luego afirma, que si existe norma, pero que se le dio una interpretación errónea o equivocada, sin explicar en qué consistió la supuesta interpretación equivocada por parle de la UGPP.

Explicó que no operó la firmeza, dado que el periodo fiscalizado corresponde del 1° de enero al 31 de diciembre de 2013, siendo posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, toda vez que esta se interrumpió con la notificación del requerimiento de información n.° 20146201868901 del 15 de mayo de 2014, notificado por correo certificado el 23 mayo de 2014, y la firmeza esta cobijada por los 5 años previstos en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, los cuales fenecían en el 2019, sin embargo, como el requerimiento y toda la actuación administrativa se surtió dentro de este término, no hay lugar a la aplicación de la firmeza de estas declaraciones.

Adujo que la normatividad establece que estarán exoneradas del pago de aportes parafiscales a favor del SENA y del ICBF, las sociedades y personas jurídicas respecto de los trabajadores que devenguen hasta 10 salarios mínimos legales mensuales, es decir, para calcular este tope, no debe tenerse en cuenta únicamente el salario base devengado por el trabajador, sino que para estos efectos se debe tener en cuenta la totalidad de ingresos que percibe el trabajador de su empleador, es decir pagos salariales y no salariales.

Manifestó que la liquidación oficial guarda correspondencia con el requerimiento para declarar y/o corregir, los cuales se contraen al correcto pago de aportes con destino al Sistema de la protección Social en los periodos comprendidos entre enero y diciembre de 2013, por lo que no es posible evidenciar vulneración al principio de correspondencia alegado en la demanda.

Dijo que la UGPP realizó correctamente el cálculo del IBC, que los pagos por medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación son no constitutivos de salario y están sujetos a lo establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, que la demandante no incluyó en el IBC el excedente de los pagos no Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 9 constitutivos de salario y el ajuste resultante se generó al comparar el aporte liquidado a la tarifa del subsistema con los pagos realizados en la PILA, que para este caso fueron inferiores, teniendo como resultado ajuste de inexactitud.

Precisó que la entidad realizó correctamente el cálculo del IBC teniendo en cuenta la aplicación de los artículos 70 y 71 del Decreto n.° 806 de 1998, que, para los casos de las suspensiones, permisos remunerados e incapacidades, se tuvo en cuenta el IBC del mes anterior al inicio de la novedad, el cual, para los casos descritos, corresponde al mismo periodo.

Igualmente, para los eventos de vacaciones se tuvo en cuenta el IBC del mes anterior al inicio de la novedad. Asimismo, indica que los pagos del concepto UGPP «Otros pagos no detallados en nómina» fueron recibidos por el trabajador de acuerdo con los libros auxiliares y fueron considerados como no constitutivos de salario sujetos a lo establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y la demandante no incluyó en el IBC el excedente del 40% de los pagos no constitutivos de salario.

Sostuvo que no se aportaron documentos o pruebas idóneas que permitieran verificar que dichos pagos no fueron efectuados al trabajador, sino que corresponden a gastos operacionales de la empresa, por lo que se mantienen como pagos no constitutivos de salario limitados al 40% (artículo 30 de la Ley 1393 de 2010). Finalmente, concluyó que después de que la administración ha propuesto la modificación de las autoliquidaciones mediante la expedición del Requerimiento para Declarar y/o Corregir, le corresponde al aportante la carga de la prueba, es decir, debe allegar los soportes correspondientes respecto de las afirmaciones que señala en su defensa. 1.5.

Alegatos de conclusión: Por auto del 23 de febrero de 20213, se decidió prescindir de la celebración de la audiencia inicial y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto. 3 SAMAI, Índice 00032. Archivo Pdf 06 Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 10 El apoderado de la UGPP4 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

La parte demandante5, por conducto de su apoderado, descorrió el término para alegar replicando los argumentos plasmados en la demanda. 1.6. Concepto del Ministerio Público El Procurador Judicial Delegado ante la Corporación no se pronunció en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES: 2.1. Competencia: Es competente este Tribunal para conocer, en primera instancia, el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone:

ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 4. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(…). 2.2. Problema jurídico. La Sala procede a determinar la legalidad de los actos administrativos contenidos en la Liquidación Oficial n.° RDO-201600869 del 6 de octubre de 2016 y la Resolución 4 SAMAI, Índice 00036. Archivo Pdf 09 5 SAMAI, Índice 00035. Archivo Pdf 13 Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 11 n.° RDC-2017-00375 del 11 de octubre de 2017, mediante las cuales la UGPP determinó ajustes a cargo de Seracis Ltda. por las conductas de mora e inexactitud en el pago de los aportes al sistema de la protección social por los periodos de enero a diciembre de 2013, e impuso una sanción por inexactitud, atendiendo a los cargos de nulidad formulados en la demanda. 2.3.

Caso concreto: Así, la Sala estudiará los cargos formulados en la demanda en el siguiente orden: (i) firmeza de las autodeclaraciones; ii) ajustes por mora; iii) ajustes por inexactitud y sanción; iv) modificó los días laborados; v) incluyó en el IBC al 100% las bonificaciones y los conceptos denominados «No incluyó en IBC pagos constitutivos de salario ni otros pagos identificados por la UGPP como salariales»; vi) interpretación errónea de la norma que regula la materia – pagos que no constituyen salario; vii) exoneración pago aportes SENA e ICBF; viii) no tuvo en cuenta las incapacidades, suspensiones, permisos o licencias remuneradas; ix) vacaciones; x) pagos no detallados en nómina; xi) extralimitación de funciones de la UGPP y, xii) motivación insuficiente. 1) Firmeza de las autodeclaraciones.

En lo referente a la caducidad para iniciar las acciones sancionatorias y la determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la Ley 1607 de 2012 estableció, expresamente, el término de 5 años contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable, para notificar el requerimiento de información o el pliego de cargos; salvo que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, pues en estos casos el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida6.

Sin embargo, esta disposición normativa entró en vigencia a partir de la promulgación de la Ley, el 26 de diciembre de 20127, lo que significa que, en virtud del principio de 6 Parágrafo segundo del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. 7 Diario Oficial No. 48.655 Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 12 irretroactividad de la ley tributaria, contenido en el artículo 363 de la Constitución Política, es en este momento que comenzó a producir efectos jurídicos y resultó aplicable para las situaciones jurídicas presentadas, luego, aquellas que se consolidaron en forma definitiva al amparo de la normativa anterior, escapan de su ámbito de aplicación8.

Así las cosas, para periodos anteriores resulta necesario acudir a lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 por tratarse de la norma anterior vigente para asuntos relativos a las contribuciones parafiscales y, con ello, al Estatuto Tributario, por la remisión expresa que esta disposición realiza para los procedimientos de liquidación oficial.

Dentro de aquellas normas, se encuentra que el artículo 714 del Estatuto estableció que «la declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los 2 años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial; pero, cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contaran a partir de la fecha de presentación de la misma».

Luego, una vez en firme la liquidación por haber transcurrido el término previsto en el artículo 714 del ET, se torna inmodificable, de manera que la UGPP pierde la facultad de fiscalización y determinación de los periodos declarados en la Planilla PILA9. Conforme con lo expuesto, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto para iniciar el procedimiento de determinación de oficial de las obligaciones al Sistema de la Protección Social opera exclusivamente para las situaciones jurídicas presentadas desde la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

Por el contrario, antes de aquella vigencia, será aplicable el término de 2 años previsto en el artículo 714 del E.T. En este caso, los periodos gravables objeto de liquidación oficial corresponden al año 2013, de manera que para la época de los hechos se encontraba vigente el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, y por lo tanto no era aplicable el artículo 714 del E.T. Ahora bien, dado que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir n.° RCD-2015-01390 del 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencia del 10 de septiembre de 2014, radicado No. 54001-23-31- 000-2005-01253-01(19784). C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2019. Radicado No. 25000-23-37-000- 2014-00900-01(23599). C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 13 28 de diciembre de 201510 fue notificado por correo físico el 29 de febrero de 201611, según guía n.° YG119407672CO de la Empresa Servicios Postales Nacionales S.A. es claro que el ejercicio de la facultad fiscalizadora y de determinación de los aportes fue ejercida oportunamente por parte de la autoridad tributaria.

En consecuencia, el cargo no se encuentra llamado a prosperar. 2 y 3) Cargos 2 y 3 Ajustes por mora e inexactitud y sanción. Adujo la empresa que en cuanto a los ajustes por mora determinados por valor de $10.794.200, los mismos no corresponden a la realidad, por cuanto la sociedad siempre ha realizado el pago de aportes de manera cumplida, por lo que solicita que se valoren y apliquen los pagos que se establecen en las planillas allegadas y que no fueron tenidas en cuenta por la UGPP.

Respecto a los ajustes por concepto de inexactitud por valor de $139.161.300 y lo correspondiente a la sanción por inexactitud por valor de $83.496.780, señaló que la entidad modificó sin justificación la información reportada e incluyó de manera errónea dentro del IBC algunos conceptos que, por voluntad de las partes, fueron excluidos, o que por su naturaleza no debieron ser considerados como factor salarial.

Agregó que entre las autodeclaraciones presentadas a través de las planillas PILA, por los periodos de enero a diciembre de 2013, la información reportada en la liquidación oficial n.° RDO-2016-00869 y el acto que resolvió el recurso de reconsideración, existen notables diferencias que conllevan a la vulneración del principio de correspondencia, al haberse modificado el IBC calculado en las planillas PILA y en las nóminas reportadas que fueron objeto de ajuste a través de los actos demandados.

Los argumentos expuestos en este cargo no están llamados a prosperar, puesto que el principio de correspondencia no le impide a la UGPP modificar el valor del IBC que el aportante había calculado en sus autodeclaraciones tributarias, en tanto que ello corresponde al ejercicio de las facultades de fiscalización y determinación de las contribuciones al Sistema General de Seguridad Social, como se pasa a explicar: 10 Archivo «01 FOLIO 229 CD», carpeta «Antecedentes Administrativos», subcarpeta «Requerimiento para declarar y corregir», archivo Pdf «001D9689». 11 Según se desprende de los antecedentes de la Liquidación Oficial n.° RDO-2016-00869 del 6 de octubre de 2016.

Archivo «01 FOLIO 229 CD», carpeta «Antecedentes Administrativos», subcarpeta «Liquidación Oficial», Pdf «00211A46». Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 14 Al respecto, la Ley 1607 de 2012 estableció́ la obligación, a cargo de la UGPP, de iniciar el procedimiento para la determinación oficial de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social con la expedición del Requerimiento para Declarar o Corregir12, indicando con claridad las razones de hecho y de derecho que sustentan el acto administrativo, que es de trámite.

En virtud del principio de correspondencia, estos fundamentos facticos y jurídicos deben guardar congruencia tanto con la declaración que fuere presentada por el contribuyente como con el acto administrativo definitivo contentivo de la Liquidación Oficial, de manera que, en materia tributaria, este principio versa sobre la relación entre el acto liquidatario con la declaración del contribuyente y los hechos o glosas contemplados en el requerimiento especial13, a fin de garantizar la protección de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción del aportante.

Sin embargo, la jurisprudencia ha precisado que no puede entenderse vulnerado el principio cuando: (i) los hechos reportados en la declaración privada son los que se cuestionan en el requerimiento y en la liquidación, pues el objetivo es garantizar la identidad fáctica, de forma que el aportante pueda presentar sus argumentos de defensa14; y (ii) se presentan nuevos argumentos en defensa de la posición administrativa frente a lo sostenido por el aportante en respuesta al requerimiento, ya que ello no implica la inclusión de hechos no discutidos por la entidad desde el inicio del procedimiento de determinación15. 12 Artículo 180, modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014.

Previo a la expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá́ a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes, si hay mérito para ello.

Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá́ el Recurso de Reconsideración, el cual deberá́ interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo decida se deberá proferir y notificar dentro del año siguiente a la interposición del recurso.

PARÁGRAFO. Las sanciones por omisión e inexactitud previstas en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 no serán aplicables a los aportantes que declaren o corrijan sus autoliquidaciones con anterioridad a la notificación del requerimiento de información que realice la UGPP. 13 Artículo 711 del Estatuto Tributario, norma aplicable por remisión directa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 14Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicado No. 05001-23-33-000- 2014- 00874-01(22698). C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez y 14 de junio de 2018, radicado No. 25000-23- 27-000-2011-00265- 01(20821). C.P.: Milton Chaves García. 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 11 de mayo de 2017, radicado interno 21883. P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto en cita de Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Sección Cuarta Subsección A. Sentencia del 29 de enero de 2020. Radicado No. 25000-23-37-000-2017-00712-00. M.P.: Gloria Isabel Cáceres Martínez. Demandante: Macro Servicios Integrales S.A. Demandado: UGPP. Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 15 Ahora bien, en relación a la determinación de las obligaciones al Sistema General de la Protección Social, se debe precisar que los actos administrativos de la entidad (UGPP) son complejos, toda vez que se acompañan del documento Excel contentivo de la información desglosada que soporta la decisión adoptada, clasificada según el respectivo subsistema, con la descripción de cada uno de los conceptos utilizados.

Luego, el principio en mención debe hacerse extensible no solo al contenido de los actos administrativos, sino también a los datos fijados en los archivos denominados “SQL” con el objeto de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa del administrado. Así las cosas, la escueta censura del demandante consistente en que la UGPP modificó el valor del IBC auto declarado en la planilla no conduce a la nulidad de los actos de determinación por contrariar el principio de correspondencia; porque ello conduciría a la conclusión de que la UGPP, tras el ejercicio de sus amplias facultades de investigación y fiscalización, no podría efectuar el cálculo de la base gravable del tributo con fundamento en los hechos económicos que encontrare probados en el curso de la actuación fiscalizadora.

Por el contrario, modificar el IBC que autodeterminó el contribuyente con fundamento en las pruebas que obren en el expediente, obedece al ejercicio de la facultad de determinación oficial de las contribuciones parafiscales que le asiste a la UGPP conforme al artículo 156 de la ley 1151 de 2007, según el cual le corresponde «establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos», con el objeto de establecer oficialmente la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.

Adicionalmente, la Sala advierte que la sociedad omitió identificar en la demanda las planillas respecto de las cuales la UGPP pasó por alto su reconocimiento en sede administrativa, que permitieran verificar los pagos realizados a los empleados. Por lo tanto, dado que la modificación del IBC con fundamento en las pruebas del expediente constituye el ejercicio de las facultad con que cuenta la UGPP y dado que la base gravable modificada por la administración en el requerimiento para declarar y Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 16 en la liquidación privada versan justamente sobre los hechos reportados en la declaración privada de la empresa demandante, en este caso se advierte una identidad fáctica que le garantizó al aportante presentar sus argumentos de defensa a lo largo de la actuación, sin que ello suponga la vulneración del principio de correspondencia. En este orden de ideas, el cargo de nulidad no está llamado a prosperar. 4) Modificó los días laborados.

Aseveró la parte actora que la UGPP modificó los días efectivamente laborados, incrementando el IBC que aplicó al momento de liquidarle los aportes al Sistema de la Protección Social. Revisada la Resolución n.° RDC-2017-00375 del 11 de octubre de 201716, que decididó el recurso de reconsideración, se observa que la UGPP validó la información reportada en la nómina allegada, la registrada en la PILA y la reportada en la liquidación oficial, encontrando error en la información reportada en la liquidación oficial de los días laborados y los días que presentaron novedad, por lo que procedió a corregir el número de días y a recalcular el IBC, lo que trajo como resultado que desaparecieran ajustes por valor de $ 2.904.600 y disminuyeran ajustes por valor de $115.700; no obstante, persistieron ajustes por valor de $645.100, dado que los días tenidos en cuenta en la liquidación oficial tienen perfecta coincidencia con los reportados por el aportante.

Nótese que la entidad corrigió el número de días y recalculó el IBC, con la información reportada en la nómina allegada, la registrada en la PILA y la reportada en la liquidación oficial, sin embargo, la actora no relacionó los trabajadores frente a los cuales persistía el error de los días efectivamente laborados, ni los periodos en discusión; así como tampoco identificó las planillas que solicita sean tenidas en cuenta.

En otras palabras, no precisó los yerros a los ajustes realizados y menos argumentó una indebida valoración probatoria que permitiera desvirtuar la correcta integración o no del IBC realizado por la entidad, corrigiendo los errores que aduce, motivo por el cual no es posible dar prosperidad al cargo propuesto. 16Archivo «01 FOLIO 229 CD», carpeta «Antecedentes Administrativos», subcarpeta «Recurso de reconsideración», Pdf «Resolución 00375 del 11 de octubre de 2017».

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 17 5) Incluyó en el ingreso base de cotización (IBC) al 100% las bonificaciones y los conceptos denominados “No incluyo en el IBC pagos constitutivos de salario ni otros pagos identificados por la UGPP como salariales”. Sobre este punto, alega la actora que la UGPP tomó las bonificaciones y demás pagos no constitutivos de salario que recibieron los trabajadores y las incluyó en el IBC en un 100%, que dichos conceptos no fueron reportados como salariales, que si bien se reportó una bonificación no prestacional, la misma obedece a una mera liberalidad del empleador, la cual se origina en resultados de área, sin que tenga relación directa con el esfuerzo de cada trabajador.

Agregó que en la cláusula décima primera de los contratos de trabajo se pactó que los pagos adicionales al salario que reciban los trabajadores serán considerados como pagos no constitutivos de salario. Para resolver el asunto, conviene precisar las reglas de unificación que fueron fijadas por el Consejo de Estado sobre la materia17: 1.

El IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social (subsistemas de pensión, salud y riesgos profesionales) únicamente lo componen los factores constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador. 2. En virtud de los artículos 128 del CST y 17 de la Ley 344 de 1996, los empleadores y trabajadores pueden pactar que ciertos factores salariales no integren el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social. 3.

El pacto de “desalarización” no puede exceder el límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, es decir, el 40% del total de la remuneración. En estos eventos, los aportes se calcularán sobre todos aquellos factores que constituyen salario, independientemente de la denominación que se les dé (art. 127 CST- contraprestación del servicio) y, además, los que las partes de la relación laboral pacten que no integrarán el IBC, en el monto que exceda el límite del 40% del total de la remuneración. 4.

El pacto de “desalarización” debe estar plenamente probado por cualquiera de los medios de prueba pertinentes. 5. Los conceptos salariales y no salariales declarados por el aportante en las planillas de aportes al sistema de la seguridad social o PILA se presumen veraces. Si el ente fiscalizador objeta los pagos no constitutivos de salario para incluirlos en el IBC de aportes, por considerar que sí remuneran el servicio, corresponde al empleador o aportante justificar y demostrar la naturaleza no salarial del pago realizado, a través de los medios probatorios pertinentes. 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de diciembre de 2021, exp.25185, C.P. Milton Chaves García Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 18 Verificado el contenido de la Resolución n.° RDC-2017-00375 del 11 de octubre de 201718, que decididó el recurso de reconsideración, se observa que la UGPP, frente a los pagos realizados a título de «bonificaciones», determinó que se trataba de un pago no salarial, en razón a que se comprobó el pacto de desalarización por lo que lo calificó como no constitutivo de salario y debía estar sujeta al límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Así concluyó en el mencionado acto: En primer lugar, revisados los pagos realizados a título de “bonificación”, encuentra esta Dirección que la Subdirección de Determinación de Obligaciones los calificó como “Bonificación salarial”. Previo a esto es necesario analizar el concepto de pagos no salariales y la manera en que deben conformar la base para el cálculo de los aportes.

Frente a estos argumentos, corresponde a este Despacho, determinar si el pago por Otras Bonificaciones, es no constitutiva (sic) de salario a la luz de los presupuestos establecidos en el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo. (…) Conforme a lo anterior, el aportante según el escrito del recurso de reconsideración clasifica el pago en el primer grupo (pagos ocasionales y por mera liberalidad) y en el cuarto grupo (pagos pactados como no salariales), por lo que primero revisaremos si el pago se encuentra pactado como no constitutivo de salario frente a los trabajadores que presento (sic) la objeción y en los casos que no se encuentre pacto se analizara (sic) si es ocasional y por mera liberalidad.

Por consiguiente, tenemos que el empleador allegó pactos de desalarización en los cuales (sic) se evidencia la siguiente cláusula: ( ) “OCTAVA: Las partes expresamente acuerdan que lo que reciba EL TABAJADOR o llegue a recibir en el futuro, adicional a su salario ordinario, ya sean beneficios o auxilios habituales u ocasionales, tales como viáticos, alimentación, habitación o vestuario, bonificaciones ocasionales o cualquier otra que reciba, durante la vigencia del contrato de trabajo, en dinero o en especie, no constituyen salario.” ( ) Así las cosas, y con base en el anterior pacto de desalarización, se comprobó́ que es un pago no salarial, por consiguiente el pago denominado por esta Unidad como “Bonificaciones Salariales Según UGPP” se califica en esta instancia como no constitutivo de salario, por lo que se recalculó el IBC bajo el límite del 40%, lo que dio como resultado que desaparezcan y disminuyan ajustes determinados en la liquidación. (…). 18Archivo «01 FOLIO 229 CD», carpeta «Antecedentes Administrativos», subcarpeta «Recurso de reconsideración», Pdf «Resolución 00375 del 11 de octubre de 2017», pag. 24 y ss.

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 19 En cuanto al segundo calificado como LOS CONCEPTOS DENOMINADOS «No incluyo en el IBC pagos constitutivos de salario ni otros pagos identificados por la UGPP como salariales», encontró que los valores determinados en la liquidación oficial respecto de los pagos reportados por el aportante en el proceso de fiscalización en la cuenta contable 529505 Comisiones, constituían factor salarial y, por ende se debía incluir al 100% en el IBC.

Así lo reconoció en el acto que resolvió el recurso, al concluir que: (…)En segundo lugar sobre LOS CONCEPTOS DENOMINADOS “No incluyo en el IBC pagos constitutivos de salario ni otros pagos identificados por la UGPP como salariales” Es menester precisar que en la Liquidación Oficial No. RDO-2016-00869 del 6 de octubre de 2016, ya se analizó la inconformidad expresada por la aportante, en efecto en la página 23 del acto liquidatario se expresó lo siguiente: ( ) Por otra parte, como se indicó en el requerimiento para declarar y/o corregir, referente a estimar como prueba los pagos de "No incluyó en IBC pagos constitutivos de salario ni otros pagos identificados por la ugpp como salariales", tomados del auxiliar contable "529505 Comisiones"; este Despacho conforme el estudio de los medios de prueba y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 772, 773, 777 Y 781 del Estatuto Tributario, en concordancia con el artículo 68 del Código de Comercio, consideró que la contabilidad constituye plena prueba dentro de los procesos de determinación oficial realizados por la administración. En el caso concreto, se realizó el estudio del balance, libros auxiliares y nóminas de salarios, de manera conjunta y con observancia del principio de unidad probatoria, concluyendo que los valores contabilizados en la cuenta Auxiliar anteriormente descrita constituyen base para el cálculo de aportes al Sistema de la Protección Social Integral ( ) Es necesario precisar que las comisiones no se pueden pactar como un pago no constitutivo de salario, puesto que su naturaleza es netamente remunerativa, y ningún pacto entre trabajador y empleador puede cambiarles esa naturaleza, sin importar la denominación que se les pretenda dar; así́ lo ha entendido la Corte Suprema de Justicia, sala de casación laboral.

Sin embargo se revisaron nuevamente los ajustes determinados por este concepto por lo que se revisó el auxiliar contable allegado en el proceso de fiscalización con el radicado 20147362145382 del 25 de julio de 2014 y se logró evidenciar que el aportante reporto en la cuenta contable 529505 Comisiones lo siguiente: Auxiliares contables 2013 Diversos: Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 20 Visto lo anterior, precisa el Despacho que la actuación administrativa adelantada por la Subdirección de Determinación de Obligaciones fue la adecuada y en consecuencia arrojó como resultado la confirmación de los ajustes por el concepto “No incluyo en el IBC pagos constitutivos de salario ni otros pagos identificados por la UGPP como salariales”, en tanto, se encontró que los valores determinados en la liquidación oficial respecto de los pagos reportados por el aportante en el proceso de fiscalización en la cuenta contable 529505 Comisiones, constituían factor salarial y, por ende, se debe incluir al 100% en el IBC.

(…) De conformidad con lo anterior, se destaca que estos dos conceptos fueron revisados por la UGPP en la decisión que se transcribe, con fundamento en la pruebas documentales, como los libros auxiliares y las nóminas de salarios, dándole connotación salarial o no salarial a los mencionados conceptos y efectuando el cálculo del IBC, aspecto que, en todo caso, no fue controvertido ni desvirtuado por la demandante, quien se limitó a afirmar genéricamente que la UGPP tomó las bonificaciones y demás pagos no constitutivos de salario que recibieron los trabajadores y las incluyó en el IBC en un 100% (…), sin puntualizar reparos concretos, pues no indicó los trabajadores frente a los cuales se aplicó indebidamente la Ley 1393 de 2010 respecto de los conceptos no salariales, siendo lo verdaderamente indispensable en este caso era la identificación de los emolumentos que reprocha su inclusión en el IBC.

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 21 Así, la mera enunciación de los empleados en los anexos de las resoluciones acusadas, no es suficiente, pues le correspondía a la parte y no al juez identificar plenamente el cargo de nulidad, en virtud del principio de justicia rogada.

Al respecto, debe recordarse que «quien pretende la declaratoria de nulidad de la liquidación oficial, debe probar, en sede jurisdiccional, la realidad de los hechos descritos en las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social, así como las irregularidades en la conformación de la base gravable en las que haya podido incurrir la UGPP19» lo cual tiene sustento en que «la carga de la prueba también recae principalmente en el administrado, puesto que, tal y como sucede en el trámite administrativo, se encuentra en mejor posición para demostrar la veracidad de los hechos que plasmó en la declaración privada»20. 6) Interpretación errónea de la norma que regula la materia –pagos que no constituyen salario–.

La UGPP tuvo en cuenta, a efectos de dar aplicación del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, los siguientes pagos: medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación. Alega la compañía que dichos pagos no son una contraprestación «retributiva del trabajo» y tampoco ingresaron al patrimonio de los trabajadores, por lo que dichos valores no deben ser incluidos a efectos de la Ley 1393 de 2010.

En el presente caso, no es objeto de discusión entre las partes que el concepto denominado «medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación » tienen naturaleza no salarial, no obstante, la entidad decidió aplicar el límite del 40% del total de la remuneración de que trata el artículo 30 de la 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de agosto de 2021, exp.24735, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta Sentencia de 13 de diciembre de 2017, expediente No. 19747, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Posición reiterada recientemente en la sentencia del 21 de marzo de 2024, Consejera Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, radicación 25000-23-37-000-2018-00128-01 (27081). Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 22 Ley 1393 de 2010; al respecto, en la Liquidación Oficial n.° RDO 2016-00869 del 6 de octubre de 2106, expuso lo siguiente21: (…)En el caso bajo examen, se pudo establecer que SERACIS LTDA, durante el periodo fiscalizado reconoció́ a sus empleados los siguientes pagos no constitutivos de salario: Señala la apoderada de la fiscalizada que los pagos relacionados en el cuadro anterior carecen de naturaleza salarial y no debieron ser integrados para efectos del cálculo de aportes al Sistema de la Protección Social: “QUINTO. MEDIOS DE TRANSPORTE, AUXILIO DE TRANSPORTES ESPECIAL, LEGAL Y/O EXTRALEGAL, OTROS AUXILIOS, VIÁTICOS NO PERMANENTES Y GASTOS DE REPRESENTACIÓN. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- identificó en la nómina y contabilidad, pagos realizados por mera liberalidad a algunos trabajadores por este concepto y los tomó como pagos no constitutivos de salario" tomándolo a efectos de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, el cual establece lo siguiente:” ( ) “En lo que atañe a los conceptos mencionados anteriormente, me permito indicar que fueron mal catalogadas. ya que obedecen a pagos contractualmente desalarizados, pongo a su disposición dichos contratos y certificado del revisor fiscal donde certifica lo dicho.” Sea lo primero aclarar que los conceptos: "Auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, Gastos de Representación, Medios de Transporte, Viáticos No Permanentes, Otros Pagos No detallados en Nomina, Otros Auxilios" fueron vinculados al presente proceso de fiscalización como pagos no salariales de tal manera que resulta errada la apreciación de la apoderada en cuanto a la naturaleza salarial de dichos conceptos.

Descendiendo al caso en concreto, se evidencia que en ningún momento se calificó (sic) como salariales pagos previamente desalarizados por el aportante; aunado a lo anterior, la Subdirección de Determinación aclaró al aportante que los conceptos que reportó en las nóminas y en la información contable, allegadas dentro del proceso de fiscalización se clasificaron en tres grupos: (i) los pagos reportados por el Aportante como constitutivos de salario, (ii) los pagos reportados como desalarizados y las novedades incluidas en la nómina.

Dentro de los pagos constitutivos de salario reportó: Sueldo, Pago compensatorios, Horas extras, Comisiones y Bonificación salarial, cabe aclarar, que esta Unidad, sobre dichos conceptos, calculó el valor de los aportes al SPS en Salud, Pensiones, Riesgos Laborales, Régimen del Subsidio Familiar, SENA e ICBF. 21Archivo «01 FOLIO 229 CD», carpeta «Antecedentes Administrativos», subcarpeta «Liquidación Oficial», Pdf «Liquidación Oficial 2016-00869 del 6 de octubre de 2016», pag. 33 y ss.

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 23 En un segundo grupo se analizaron los conceptos que el aportante declaró como desalarizados ya mencionados en este acápite: Auxilio de transporte especial, legal y/o extra legal, Gastos de Representación, Medios de Transporte, Viáticos No Permanentes, Otros Pagos No detallados en Nomina, Otros Auxilios, de estos únicamente se incluyeron dentro del Ingreso Base de Cotización IBC los casos en los que los valores excedieron del 40% del total de la remuneración, de conformidad con el Artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, aclarando que en este caso únicamente se afectaron los Sistemas de Salud, Pensiones y Riesgos Laborales.

Finalmente, en un tercer grupo se analizaron las novedades, consistentes en las vacaciones disfrutadas en tiempo, las compensadas en dinero y las pagadas por liquidación de contrato, las cuales se incluyeron dentro del ISC únicamente de parafiscales (SENA, ICBF y Cajas de Compensación). Adicionalmente, se revisaron las incapacidades, licencias no remuneradas y las remuneradas, con la salvedad de que se consideraron únicamente dentro del IBC de los Sistemas de Salud y Pensiones, resaltando que en el caso de la licencia remunerada únicamente se analizaron los aportes correspondientes al empleador., mientras en el caso de las licencias no remuneradas se analizaron los aportes al Subsistema de Salud, únicamente.

Los pagos no constitutivos de salario: Auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, Gastos de Representación, Medios de Transporte, Viáticos No Permanentes, Otros Pagos No detallados en Nomina y Otros Auxilios, fueron sumados al IBC solamente en la proporción que excede el 40% del que trata el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

(…). Lo anterior se corrobora con la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. En ese contexto, es necesario precisar que, a la luz del artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, que consagra la naturaleza de los conceptos no salariales, los pagos por «medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación», hacen parte de aquellos no constitutivos de salario que reciben los trabajadores, no para su beneficio, sino para desempeñar sus funciones, por lo que no enriquecen su patrimonio.

Por ende, al ser un pago no salarial por su naturaleza, no podía hacer parte de los conceptos sujetos al límite del 40% establecido en la Ley 1393 de 2010, pues lo contrario implicaría desconocer la primera regla de unificación que se reitera en esta instancia, según la cual «El IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social (subsistemas de pensión, salud y riesgos profesionales) únicamente lo componen los factores constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador.» Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 24 En esa medida, la entidad deberá reliquidar los ajustes excluyendo de la base de cotización los pagos efectuados por «medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación». 7) Exoneración de pago de aportes al SENA e ICBF.

A juicio de la sociedad demandante conforme a lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, los contribuyentes y declarantes del impuesto sobre la renta y sujetos pasivos del CREE fueron beneficiados a partir del 1° de mayo de 2013 con la exoneración de pago de aportes parafiscales a favor del SENA y del ICBF por los trabajadores que devenguen menos del 10 SMLMV, lo que equivale a $5.895.000.

Como fundamento de su argumento transcribe los incisos 1 y 2 del artículo 25 de la Ley 1607 de 2012 y los incisos 1 y 2 del artículo 8 del Decreto 862 de 2013. En ese sentido, argumentó que, cuando la sociedad aportante realizó el ejercicio del cálculo del 70% salario integral para conformar la base de cotización de los trabajadores con salario integral, obtuvo como resultado que dicha base era inferior de 10 SMLMV.

La entidad, en la Resolución n.° RDC-2017-00375 del 11 de octubre de 201722, determinó lo siguiente: (…) Al respecto, el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012 creó la exoneración en el pago de los aportes parafiscales (SENA e ICBF), en los siguientes términos: (…) A su turno, el artículo 7 del Decreto 1828 del 2013, reglamentario del citado artículo consagra que: (…) De las anteriores disposiciones legales, se tiene que el legislador reguló dos aspectos al momento de efectuar aportes con destino al Sistema de la Protección Social 1.

La tarifa que debe ser aplicada para determinar el monto del aporte a salud correspondiente al mes de enero de 2014, debe ser del 4% que corresponde al porcentaje de aporte que debe ser efectuado por el trabajador, sin que exista 22Archivo «01 FOLIO 229 CD», carpeta «Antecedentes Administrativos», subcarpeta «Recurso de reconsideración», Pdf «Resolución 00375 del 11 de octubre de 2017», pag. 34 y ss.

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 25 obligación de efectuar el aporte por parte del empleador, lo cual se aplica solo para los trabajadores cuya remuneración total es igual o inferior a 10 SMLMV, y 2. Se exonera a los empleadores de efectuar los aportes con destino al SENA e ICBF, a partir del mes de mayo de 2013, sólo para los trabajadores que perciben hasta 10 SMLMV, como total remunerado.

De las normas transcritas se obtiene, que la exoneración consiste en excluir de la obligación de pagar las contribuciones parafiscales (SENA e ICBF) a las sociedades que tengan en su planta de personal trabajadores cuya remuneración mensual sea inferior a 10 SMLMV, a partir de la implementación del sistema de recaudo del impuesto a la renta para la equidad CREE, sistema que empezó́ a regir a partir del 1 de Mayo de 2013.

Así mismo, es de resaltar que las normas de la exoneración hablan indefectiblemente que (sic) la exención opera por los trabajadores que “devenguen, individualmente considerados, menos de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Bajo el supuesto aducido por el recurrente, según el cual una vez se calcule el 70% del salario integral, la base de cotización resultante es inferior a 10 SMLMV, razón por la cual hay lugar a la exención, el Despacho considera oportuno hacer la distinción entre los conceptos de salario devengado y base de cotización. El primer concepto hace alusión a lo que recibe el trabajador en retribución al servicio prestado, el cual para efectos de la exoneración debe ser inferior a 10 SMLMV y, por otro lado, la base de cotización hace referencia al monto sobre el cual se deben liquidar los aportes al Sistema de la Protección Social.

En algunos casos el salario devengado puede coincidir a la base de cotización, ya que en los términos del artículo 127 CST y el artículo 17 de la Ley 21 de 1982, la base de cotización es el salario, pero en el caso de los trabajadores vinculados bajo la modalidad de salario integral, la base de cotización no corresponde precisamente a todo lo percibido, ya que legalmente la base debe constituir el 70% de dicha remuneración. Hecha la distinción entre lo que conceptualmente se entiende como salario devengado y la base de cotización, es dable afirmar a la luz de las normas de la exoneración, que no es la base de cotización la que determina si hay lugar al beneficio tributario, sino lo devengado por el trabajador como enfáticamente lo que (sic) señaló́ el marco normativo citado.

Luego, por un trabajador vinculado bajo la modalidad de salario integral no hay posibilidad que (sic) el empleador acceda a la exoneración señalada, ya que legalmente ésta (sic) clase de trabajadores reciben mensualmente más de 10 SMLMV. Ora, tampoco es de recibo la interpretación que realiza el recurrente, en cuanto a “que el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012 no hizo ilusión (sic) al IBC, asimismo considera que si en el texto de la ley no se hizo esta distinción, tampoco puede hacerla el intérprete, pues la norma debe interpretarse en conjunto con lo establecido en el numeral 132 del CST que al referirse a salario integral, el término devengado hace alusión al 70% de la remuneración ya que el 30% restante corresponde al pago de prestaciones sociales”,( ) es claro que mi poderdante estaba exonerado a partir del mes de mayo de 2013 del pago de los portes a SENA e ICBF ( ).

Pues como se advirtió́, lo que determina que se dé el beneficio tributario es la remuneración del trabajador la cual debe ser inferior a 10 SMLMV, no la base de cotización. No obstante se analizó (sic) nuevamente los empleados para los cuales se determinó ajuste a pagar para los subsistemas de SENA e ICBF y se evidencio que el total devengado durante el periodo del ajuste es mayor a 10SMLMV así: Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 26 Así las cosas, no prospera la solicitud del recurrente de aplicar la exoneración de aportes contemplada en el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, reglamentada por el artículo 7 del Decreto 1828 de 2013.

Pues bien, esta Dirección no encuentra error en la interpretación que hiciera la Subdirección de Determinación de Obligaciones, lo que implica que no hay modificación por este concepto y los ajustes persisten. (…). Ahora, para la exoneración de aportes al ICBF y el Sena, debe tenerse en cuenta el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, vigente para la época de los hechos, que determinaba lo siguiente: Artículo 25.

A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), y en todo caso antes del 1o de julio de 2013, estarán exonerados del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional del Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las sociedad y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta diez (10) salarios mínimos legales vigentes.

Por su parte el artículo 7 del Decreto 1828 de 2013, que reglamentó parcialmente la Ley 1607 de 2012, estableció: Artículo 7o. EXONERACIÓN DE APORTES PARAFISCALES. Las sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios y sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad -CREE, están exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 27 correspondiente a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, menos de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Sobre el concepto «devengo» la jurisprudencia ha entendido que debe referirse únicamente a los pagos que reciba el trabajador por concepto de salario23, por lo que se ha manifestado que, tratándose de salario integral, la parte prestacional no estaría comprendida en este concepto. Así, revisada la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, se tiene que por el trabajador Cesar Augusto Sánchez Zuluaga la entidad propuso ajustes por mora por los periodos 8, 9 y 10 del año 2013 y, respecto del empleado Carlos Guillermo Martínez Escobar, los ajustes también fueron por la conducta de mora por los meses 5 y 6.

En ambos casos la entidad registró salario integral, montos diferentes de IBC por cada periodo; así por ejemplo, por valor de $7.663.500, en el caso del señor Sánchez Zuluaga. Bajo ese contexto y de conformidad con las normas señaladas, el cálculo para la exoneración de aportes al Sena e ICBF debe efectuarse tomando el salario integral recibido en cada mes y aplicándole la limitante del 70%, ejercicio que, en este asunto, para el caso del señor Sánchez Zuluaga, sería el siguiente: $7.663.500 * 70% = $5.364.45024.

Lo anterior deja en evidencia que lo devengado por salario por los trabajadores en cuestión por los meses fiscalizados fue menor a los 10 SMMLV para el año 2013 ($5.895.000). En esa medida, prospera el cargo de apelación de la demandante, por lo que se ordenará a la UGPP excluir los ajustes en aportes parafiscales a Sena e ICBF por la conducta de mora de los meses 8, 9 y 10 del trabajador Cesar Augusto Sánchez Zuluaga y los meses 5 y 6 del empleado Carlos Guillermo Martínez Escobar, ambos por el año 2013.

Ahora bien, en el caso del empleado German Alberto Zapata Gómez, la entidad también determinó ajustes al SENA e ICBF por los meses 5, 6, 7, 8 y 9 de 2013, que devengaba más de 10 SMLMV. 23 Consejo de Estado. Sentencia del 24 de febrero de 2022, exp. 25302 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 24Sobre el tema revisar la sentencia del 11 de mayo de 2023, Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, Consejera Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Radicación 25000-23-37-000-2017-00186-02 (26612).

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 28 Frente a esto, se recuerda que, en los términos de la sentencia del 24 de febrero de 202225, para establecer los trabajadores respecto de los cuales se aplica la exoneración de aportes, se deben considerar únicamente los pagos con connotación salarial y, como quiera que en este punto la controversia gira en torno a la interpretación del artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, se evidencia el error en que incurrió la administración en los actos demandados, en lo que atañe a la condición para acceder a la exoneración de aportes al SENA e ICBF, procede la nulidad del acto en lo pertinente, en el entendido de que los efectos de la decisión se extienden a los trabajadores frente a quienes la entidad verificó que no procedía el beneficio26.

Tal yerro de la administración se ve reflejado, también en el caso de German Alberto Zapata Gómez, respecto de quien determinó ajustes al SENA e ICBF por los meses 5, 6, 7, 8 y 9, cuando en los periodos únicamente percibió como salario el sueldo de $5.500.000 y $4.583.334 (periodo 9), de suerte que no debió tomar, para verificar el límite los pagos no salariales, otros auxilios por $500.000 y $416.667 y medios de transporte de $15.000.

Así también se le ordenará a la UGPP eliminar los ajustes frente a los subsistemas SENA e ICBF de los trabajadores que cumplan el requisito para beneficiarse de la exoneración de aportes –devengos salariales hasta 10 SMMLV–, a partir del 01 de mayo de 2013, toda vez que el citado artículo 25 de la Ley 1607 de 2012 estableció que tal previsión operaba desde su reglamentación con el Decreto 862 de 201327, previa verificación de la información de nómina.

Cargos 8 y 9. No tuvo en cuenta las incapacidades, suspensiones, permisos o licencias no remuneradas, vacaciones. Alega la parte actora que en los casos en los que los trabajadores presentan múltiples novedades en un mismo periodo, como incapacidades, suspensiones permisos o 25 Sentencia del 24 de febrero de 2022 (exp. 25302, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 26 Sentencia del 16 de febrero de 2023 (exp. 26951, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto). Igualmente ver la sentencia del seis (06) de junio de dos mil veinticuatro (2024), Consejero Ponente: Wilson Ramos Girón, radicación 25000-23-37-000-2018-00385-01 (26984) 27 Artículo 2 del DR. 862 de 2013. En el mismo sentido, sentencia del 24 de febrero de 2022 (exp. 25302, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello). Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 29 licencias no remuneradas, la UGPP no calculó el IBC conforme al marco legal vigente, puesto que, en un mismo periodo, coexisten distintas novedades y días. En este caso, se encuentra que en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración (Resolución n.° RDC-2017-00375 del 11 de octubre de 2017)28, la UGPP indicó lo siguiente: (…) El Despacho procedió́ a verificar la certificación enviada por el aportante en el proceso de fiscalización allegada según Radicado 201650051283882 del 26 abril 2016 firmada por el revisor fiscal de la empresa DIOCELINA CORTES (sic)TAMAYO, donde se evidencia (sic) los valores pagados a los trabajadores que presentaron novedad de suspensiones y licencias remuneradas, y la comparo (sic) con la información reportada en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –PILA suministrada por la Subdirección de Integración de la Unidad y la información reportada en el acto liquidatario de los empleados que presentaron novedad de suspensiones, licencias remuneradas e incapacidades, y se logró evidenciar que para algunos trabajadores en la liquidación oficial se habían reportado errores en los días laborados y en los días que se presentó la novedad, motivo por el cual se procede a corregir los días efectivamente laborados y los días en que se presentó la novedad registrados en la Liquidación Oficial por la Subdirección de Determinación de Obligaciones, y se recalcula nuevamente el aporte lo que dio lugar a: Que desaparezcan ajustes por valor $167.300.

No obstante únicamente disminuyen ajustes por valor de $211.400, a pesar de no haber efectuado el Despacho ninguna modificación de días (laborados –presentaron novedad) por cuanto se evidenció que en liquidación oficial se reportó (sic) correctamente los días, no obstante se evidencio que no se liquidó́ correctamente el IBC para los trabajadores que presentaron la novedad de suspensiones y licencias remuneradas de acuerdo con el Art.(sic) 71 y 70 Dcto.806 de 1998, respectivamente.

Sobre los ajustes que persisten por valor de $4.762.400, se comprobó que los días efectivamente laborados y los días que presentaron novedades estaban reportados correctamente, sin embargo el aportante no realizo (sic) lo siguiente: - En liquidación oficial se calculó el IBC de Suspensiones de acuerdo con el Art. 71 del Dcto. 806 de 1998.

El aportante no lo tuvo en cuenta. - Aportante no cancela aportes sobre el valor total de pagos salariales - En liquidación oficial se calculó el IBC de acuerdo con el Art. 70 del Dcto. 806 de 1998. El aportante no lo tuvo en cuenta. - En liquidación oficial se calculó́ el IBC de Permisos remuneradas de acuerdo con el Art. 70 del Dcto. 806 de 1998.

El aportante no lo tuvo en cuenta. - Aportante no allega soportes de incapacidades, por lo cual se tiene en cuenta la información reportada en nómina. Aportante no paga aportes sobre el total de pagos salariales. 28Archivo «01 FOLIO 229 CD», carpeta «Antecedentes Administrativos», subcarpeta «Recurso de reconsideración», Pdf «Resolución 00375 del 11 de octubre de 2017», pag. 38 y ss.

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 30 Para una mejor explicación a la recurrente, se procede a manera de ejemplo traer el caso del trabador JARAMILLO TABARES FABIO DE JESÚS quien se identifica con la cedula de ciudadanía número 8.392.483 y presentó ajustes para el mes de julio de 2013, en el cual se reportó la información así: PILA – Suministrada por la Subdirección de Integración del mes de Junio de 2013 Cálculo IBC teniendo en cuenta el del mes anterior (…) 4.8 VACACIONES (…) Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 31 Motivo por el cual se revisó el archivo Excel que fue enviado a la sociedad aportante con la liquidación oficial que nos ocupa y se comparó con la información reportada en la nómina, y la certificación allegada en el proceso de fiscalización y se encontró perfecta congruencia en los días laborados y los días disfrutados del personal que presento (sic) novedad de vacaciones, no obstante se observa error en los cálculos que la Subdirección de determinación de Obligaciones realizo (sic) en la instancia de Liquidación oficial en cuanto al cálculo de IBC del mes anterior.

De conformidad con lo anterior, esta Dirección corrigió el valor del IBC, se procedió́ a calcular nuevamente el IBC y la cotización a los subsistemas de salud, pensión, FSP, SENA, ICBF y CCF, frente a lo cual se obtuvo como resultado: Que desaparecieran ajustes por valor de $200.900, Que algunos únicamente disminuyeran por valor de $942.400, porque el aportante no dio aplicación al Art. 70 del Decreto 806 de 1998.

Y que persistan ajustes por valor de $9.127.700 así́: - Para los subsistemas de Salud, Pensión y FSP, por cuanto el aportante no lo tuvo en cuenta calcular el IBC de vacaciones de acuerdo con el Art. 70 del Dcto. 806 de 1998. - Para el subsistema de ARL aportante no paga aportes sobre el valor total de pagos salariales. Para los subsistemas de Sena, ICBF y Caja el aportante no paga aportes sobre el valor pagado de vacaciones de acuerdo al Art.17 Ley 21 1982.

Los ajustes que se modifican se pueden visualizar en el punto OBSERVACIONES y en el archivo Excel adjunto a la presente resolución. (…). Visto lo anterior, se tiene que la parte actora no precisó los yerros en los valores resultantes como consecuencia de los ajustes realizados por la entidad en los actos acusados, que implique un estudio de fondo diferente.

Nótese, que la entidad corrigió los errores en virtud de la validación efectuada con la información allegada por el revisor fiscal, la reportada en la Planilla y en el acto liquidatario de los empleados que presentaron novedad de suspensiones, licencias remuneradas e incapacidades. Sin embargo, la sociedad no cumplió con su carga de identificar plenamente las circunstancias por las cuales perseguía la nulidad de los actos demandados, en la medida que no expone la realidad de los hechos, esto es, no hace una relación de los trabajadores, subsistemas o periodos que presentaron novedades por el periodo 2013, a fin de determinar la correcta integración o no del IBC, y en virtud del principio de justicia rogada, es una carga que debía satisfacerse para desvirtuar la presunción de legalidad que les asiste a los actos demandados.

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 32 La Sala advierte que, con la demanda, la sociedad se limitó afirmar genéricamente que se tengan en cuenta todas las pruebas que se aportan y que obran en el archivo de la Unidad, referentes a incapacidades, certificación de vacaciones firmada por el revisor fiscal y notificación de las suspensiones y las licencias no remuneradas, a fin de que se recalculen los ajustes para los trabajadores mencionados, puesto que la Unidad tomó como IBC del mes en curso, sin puntualizar reparos concretos a lo resuelto por la Administración en los actos acusados, con lo cual, lo planteado por la empresa resulta insuficiente para que esta Sala analice de fondo el cargo formulado.

Por ende, se reitera, quien pretenda la nulidad de los actos de liquidación expedidos por la UGPP le asiste la carga de probar los hechos o irregularidades en que hubiere podido incurrir la entidad, por lo que no prospera el cargo. 10) Pagos no detallados en nómina. Adujo la sociedad demandante que los pagos no detallados en nómina en ningún momento fueron reportados dentro de su nómina como pagos laborales, que en realidad fueron tomados de las siguientes cuentas contables: n.° 510563, 720543, 513095 y 720595, sin embargo, la UGPP los incluyó dentro de este rubro, conceptos como «capacitación al personal, aguinaldos, otros y bienestar al personal», los cuales corresponden a valores que asume la empresa para la capacitación y el bienestar de sus trabajadores, por lo que dichos valores no se pueden incluir en la base para aportar a las contribuciones parafiscales.

Por su parte, la UGPP en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, definió dichos valores, así29: (…) Se realiza la revisión de los pagos por concepto de otros pagos no detallados en nómina, en los auxiliares contables que allego el aportante con el radicado 20147362145382 del 25 de julio de 2014, reportados en la cuenta contable 720543 “Aguinaldo”, y se evidencio (sic)que el pago esta (sic) en cabeza de los trabajadores que se encuentran en la nómina de la empresa, así: 29Archivo «01 FOLIO 229 CD», carpeta «Antecedentes Administrativos», subcarpeta «Recurso de reconsideración», Pdf «Resolución 00375 del 11 de octubre de 2017», pag. 44 y ss.

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 33 En el presente caso el investigado no aporto (sic) documentos o pruebas idóneas donde este Despacho puedan (sic) verificar que dichos pagos no fueron efectuados al trabajador, si no que corresponden a gastos operacionales de la empresa, motivo por el cual en esta instancia se mantienen como pagos no constitutivos de salario limitados al 40% (Art 30 Ley 1393 de 2010), motivo por el cual el cargo no prospera.

(…) En este punto, reitera la Sala que no son ingreso base de cotización de aportes los pagos que en esencia no son salario, porque no retribuyen el trabajo del empleado, y que se enuncian en el artículo 128 del CST, de la siguiente forma: (i) las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, tales como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, entre otros, (ii) lo que el trabajador recibe en dinero o en especie, no para su beneficio sino para desempeñar sus funciones, por lo tanto, no son para enriquecer su patrimonio, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo, entre otros;

(iii) las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX del CST, (iv) los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencionalmente o contractualmente u Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 34 otorgados en forma extralegal, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, por ejemplo, alimentación, habitación, vestuario, primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad.

Sobre los pagos enunciados en los numerales (i), (ii) y (iii), la jurisprudencia del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 9 de diciembre de 202130 consideró que «los anteriores pagos no son ingreso base de cotización de aportes porque, en esencia, no son salario, de acuerdo con las normas laborales, pues no retribuyen el trabajo del empleado», y frente a los del numeral (iv), precisó que «no se trata de que un pago que es contraprestación directa del servicio prestado y, por tanto, tiene naturaleza salarial, deje de tenerla por el acuerdo entre el empleador y los trabajadores.

De conformidad con esta norma interpretativa, para efectos de los aportes parafiscales y las contribuciones a la seguridad social, cuando se pacte que un pago no constituye salario, significa que no hará parte del ingreso base de cotización». En el presente asunto, del contenido de los actos enjuiciados se tiene que, la UGPP calificó como no salariales los pagos reportados como «capacitación al personal, aguinaldos, otros y bienestar al personal» que realizó la empresa a sus trabajadores, no obstante, les aplicó el límite del 40% previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, proceder que a juicio de la Sala no se ajusta a las previsiones sobre la materia, pues a partir del contenido de la sentencia de unificación (regla 1), se entiende que si el pago no es salario porque no retribuye el servicio, no integrará el IBC y no está sometido a límite legal alguno. Situación diferente ocurre cuando los pagos son salariales (contraprestación directa de la labor) y las partes expresamente acuerdan que no integran el IBC, pues en ese supuesto, si aplica el citado tope.

Como los conceptos analizados no constituyen salario, tal como lo reconoció la UGPP en los actos administrativos demandados, le asiste razón a la parte actora al afirmar que no integran el IBC, de ahí que tampoco les aplique el límite del 40%, razón por la cual, prospera el cargo de nulidad. 11) Extralimitaciones de funciones por parte de la UGPP. 30 4 Exp. 25185, C.P. Milton Chaves García Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 35 La actora afirma que la verificación de los conceptos salariales era competencia de la jurisdicción laboral, por lo que la UGPP debía respetar los pactos de desalarización suscritos en los contratos de trabajo para que las bonificaciones se excluyeran del IBC, pues los pagos obedecen a una mera liberalidad del empleador.

Para resolver el asunto se pone de presente que la UGPP cuenta con la competencia funcional para determinar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de aportes parafiscales a los diversos subsistemas que conforman el Sistema de Protección Social. Así mismo, en virtud de dichas facultades de fiscalización la entidad puede aplicar disposiciones laborales, como es el caso de los artículos 127 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 17 de la Ley 344 de 1996, así como las normas que regulan cada subsistema, no para dirimir controversias entre empleadores y trabajadores, sino para efectos de evaluar, a partir del análisis probatorio, si determinado pago tiene naturaleza salarial o no respecto a la obligación tributaria y la relación empleador-UGPP31.

Al respecto, la jurisprudencia ha señalado que, cuando se inician las actuaciones administrativas encaminadas a formular liquidaciones oficiales, las autoridades tributarias tienen competencia para valorar si determinada erogación laboral tiene o no el carácter de salario, lo que, por supuesto, incluye la verificación de cualquier acuerdo al que lleguen las partes, ello sin perjuicio de la competencia que le corresponde a la jurisdicción ordinaria32.

Por lo expuesto no prospera el cargo. 12) Motivación insuficiente. Esgrimió la parte actora que la motivación de las resoluciones demandadas es insuficiente, ya que no estableció con claridad y precisión las razones que explican las presuntas inexactitudes, ni se indicó́ cómo se cruzaron las bases de datos o qué se tuvo como salarial o no salarial 31 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de octubre de 2024, radicado 25000-23-37-000-2016-01749-01 (28703), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 1 de noviembre de 2012, exp.17786, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en sentencias del 10 de marzo y del 25 de agosto de 2022, exp.24971 y 26284, respectivamente, y del 1 de junio de 2023, exp.26182 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 36 Tratándose de la motivación de los actos de determinación expedidos por la UGPP, la jurisprudencia ha considerado que estos se entienden motivados en la medida que incluyan los valores y las razones en las que se sustentan los ajustes.

Además, ha aceptado como parte de la motivación los archivos Excel, que detallan la forma en que se determina el ajuste de aportes en cada uno de los subsistemas. Dependiendo de la conducta (omisión, mora y/o inexactitud), es necesario que se identifique el tipo de incumplimiento, el año, el mes, el trabajador, los días trabajados, los pagos que constituyen salario y cuáles no, el total remunerado, el IBC, entre otros aspectos33.

Revisados los actos enjuiciados, se concluye que están motivados, puesto que evidencian los antecedentes que los originaron, las razones de inconformidad que expuso el aportante, los fundamentos legales y jurisprudenciales, y en ellos se hace énfasis en las observaciones que contiene el archivo Excel adjunto, que hace parte integral de los mismos, en el que se detalla la liquidación o ajustes determinados, identificando el nombre del trabajador, el subsistema revisado, el período, las novedades, los pagos y su naturaleza, así como la base de cotización, sin que la parte actora indique las columnas y filas que a su parecer no son claras.

Además, se evidencia que, contrario a lo afirmado por la demandante, esta pudo ejercer el derecho de defensa y contradicción, tanto es así que la UGPP valoró los argumentos expuestos con el recurso de reconsideración, encontrando viable la eliminación o disminución de algunos ajustes. En ese orden de ideas, se declarará la nulidad parcial de los actos demandados y como restablecimiento del derecho se ordenará a la UGPP (i) reliquidar los ajustes propuestos excluyendo de la base de cotización los pagos efectuados por concepto «medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación» y los reportados como «capacitación al personal, aguinaldos, otros y bienestar al personal»; ii) excluir los ajustes en aportes parafiscales a Sena e ICBF por la conducta de mora por los meses 8, 9 y 10 del trabajador Cesar Augusto Sánchez Zuluaga, y por los meses 5 y 6 de 2013 por el empleado Carlos Guillermo Martínez 33Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto Bogotá, D.C., sentencia del veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), Radicación:25000-23-37-000-2018-00283-01 [26158].

Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 37 Escobar y, iii) eliminar los ajustes frente a los subsistemas SENA e ICBF de los trabajadores que cumplan el requisito para beneficiarse de la exoneración de aportes –devengos salariales hasta 10 SMMLV–, a partir del 01 de mayo de 2013, previa verificación de la información de nómina. 2.4.

Condena en costas: El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Sin embargo, tal condena no se produce en forma automática, sino que se debe efectuar una valoración para analizar la naturaleza del proceso y la causación de las costas.

En este caso, la Sala estima que no hay lugar a tal condena, habida consideración de estos dos aspectos. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Declarar la nulidad parcial de los actos acusados contenidos en la Liquidación Oficial n.° RDO-201600869 del 6 de octubre de 2016 y la Resolución n.° RDC-2017-00375 del 11 de octubre de 2017, mediante las cuales la UGPP determinó ajustes a cargo de Seracis Ltda por las conductas de mora e inexactitud en el pago de los aportes al sistema de la protección social por los periodos de enero a diciembre de 2013, e impuso sanción por inexactitud.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho ordenar a la UGPP practicar una nueva liquidación en la que: (i) reliquide los ajustes propuestos excluyendo de la base de cotización los pagos efectuados por concepto de «medios de transporte, taxis y buses, auxilio de lejanía, auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal, otros auxilios, viáticos no permanentes y gastos de representación» y los reportados como «capacitación al personal, aguinaldos, otros y bienestar al personal»; ii) excluya los Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 38 ajustes en aportes parafiscales a Sena e ICBF por la conducta de mora por los meses 8, 9 y 10 del trabajador Cesar Augusto Sánchez Zuluaga, y por los meses 5 y 6 de 2013 por el empleado Carlos Guillermo Martínez Escobar y, iii) elimine los ajustes frente a los subsistemas SENA e ICBF de los trabajadores que cumplan el requisito para beneficiarse de la exoneración de aportes –devengos salariales hasta 10 SMMLV–, a partir del 01 de mayo de 2013, previa verificación de la información de nómina.

Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda. Cuarto: No condenar en costas, de conformidad con lo expuesto. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta n.° 012 Los Magistrados, Firmado electrónicamente JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS Ausente con permiso Firmado electrónicamente BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Este documento está firmado electrónicamente a través de la plataforma de SAMAI, su autenticidad se puede verificar en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx Radicado: 2018-01395 Nulidad y restablecimiento del derecho - No laboral Demandante: Seracis Ltda. 39