Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 1 República de Colombia Rama Judicial Honorable Tribunal Administrativo de Caldas Sala Sexta de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de única instancia Acción: Objeción Demandante: Alcalde del Municipio de Riosucio- Caldas Demandado: Concejo del Municipio de Riosucio Radicado: 17001-23-33-000-2024-00289-00 Acto judicial: Sentencia 22 Manizales, diecisiete (17) de febrero de dos mil veinticinco (2025).
Proyecto aprobado en la sala ordinaria de la fecha §01. Síntesis: El alcalde de Riosucio- Caldas solicita declarar fundadas las objeciones presentadas contra los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y trigésimo primero del proyecto 018 y/o acuerdo 445 del 19 de noviembre de 2024 tramitado por el concejo de Riosucio – Caldas, mediante el cual se concedieron facultades al alcalde para adicionar los presupuestos de rentas e ingresos y gastos e inversión de la vigencia 2025.
La sala declara fundadas las objeciones propuestas por el ejecutivo porque es el concejo quien está facultado para realizar movimientos sobre el presupuesto. §02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre las objeciones presentadas en contra del proyecto de acuerdo 018 y/ 445 011 del 19 de noviembre de 2024. 1.
Antecedentes1 1.1. La Demanda2 §03. El alcalde de Riosucio pretende que se realice el pronunciamiento acerca de las objeciones efectuadas sobre del proyecto de acuerdo 018 y/o 445 011 del 19 de noviembre de 2024 expedido por el concejo de Riosucio – Caldas, “POR EL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS E INGRESOS Y GASTOS E INVERSIONES DEL MUNICIPIO DE RIOSUCIO - CALDAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES, PARA LA VIGENCIA FISCAL 2025”. §04.
Se estiman como normas violadas los artículos 352 de la Constitución Política de Colombia; el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012; los artículos 76, 77, 78, 79 y 80 del Decreto 111 de 1996; los artículos 85, 86 y 87 del Estatuto Orgánico de Presupuesto Municipal acuerdo 387 de 2019; y lo dispuesto en el marco de la sentencia C-036 de 2023 proferida por la Corte Constitucional 1 Los subrayados, resaltados y versalitas en las citas son de este acto judicial, salvo que se indiquen que son de la propia cita. 2 Expediente Digital 003ALDESPACHOPOR_001DemandaPoderAnexo.pdf Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 2 §05.
Se sustenta la solicitud, atendiendo a la falta de competencia del concejo para autorizar al alcalde respecto a amplias facultades para modificar el presupuesto, pues dicha facultad es exclusiva del concejo, salvo algunas excepciones. 2. Contestación del Concejo3 §06. El Concejo permaneció silente. 3. Consideraciones §07. Conforme a los artículos 305 de la Constitución Política y 112 del Decreto 1333 de 1986, este tribunal es competente para conocer del estudio de las objeciones de derecho propuestas contra el proyecto de Acuerdo 018 y/o 445 del 19 de noviembre de 2024. §08.
El estudio de objeciones de los proyectos de acuerdos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que tiene lugar a solicitud del alcalde por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. §09. Previo agotamiento de las etapas establecidas en el artículo 121 del Decreto 1333 de 19864, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso §10.
Así pues, pasa esta sala a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre las objeciones contra el proyecto de acuerdo. 4. Problemas Jurídicos §11. ¿Están fundadas las objeciones presentadas por el alcalde de Riosucio contra los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y trigésimo primero del proyecto 018 y/o acuerdo 445 del 19 de noviembre de 2024, por cuanto otorga generales facultades al ejecutivo para modificar el presupuesto de rentas e ingresos y gastos e inversión de la vigencia fiscal 2025? 5.
Lo demostrado en el proceso §12. Los días 15 y 19 de noviembre de 2024 se llevaron a cabo el primer y segundo debate respectivamente del proyecto de acuerdo 018 de 20245. §13. El 21 de noviembre de 2024 el concejo de Riosucio, a través de oficio CM-2024- 283, remitió el acuerdo 445 del 19 de noviembre de 2024 al alcalde Municipal para su revisión6. §14.
A su vez, el alcalde objetó el acuerdo de la referencia, por lo que el día 03 de diciembre de 2024 remitió la solicitud de revisión de objeciones del proyecto de acuerdo en mención7. 3 Expediente Digital 011AlDespachocon_008ConstanciaDespach.pdf 4 ARTÍCULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso 5 Expediente Digital 003ALDESPACHOPOR_001DemandaPoderAnexo.pdf, pág. 22. 6 Expediente Digital 003ALDESPACHOPOR_001DemandaPoderAnexo.pdf, pág. 22. 7 Expediente Digital 001CONSTANCIASECR_002ActaRepartopdf.pdf Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 3 6.
Análisis de los Cargos §15. El artículo 352 de la Constitución Política de Colombia reza: Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. §16.
El literal g del artículo 91 de la ley 136 de 1994 dispone lo siguiente: “… g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” §17. A su turno, el Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP–, esto es, el Decreto 111 de 1996, en los artículos 76 a 80 establece las reglas para la modificación del presupuesto:
ARTÍCULO 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34).
ARTÍCULO 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º).
ARTÍCULO 78. En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ello, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 4 Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las ventas. … ARTÍCULO 79.
Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17). §18. Es preciso destacar que esta normativa que regula el tema presupuestal es aplicable a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 del Decreto que se comenta:
ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (L. 38/89, art. 94;
L. 179/94, art. 52). 7. Tipologías de modificación al presupuesto §19. La Honorable Corte Constitucional señaló en la sentencia C-036 de 2023 los siguientes supuestos de la modificación al presupuesto: Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto8 Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica 8 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 5 Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.
La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas9.
Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.
El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.
La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Artículo 33 del EOP Subregla en recursos en el ámbito departamental (Decreto) En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) 9 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 6 Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto.
Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones. Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 10.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original11. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto12.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales13. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida14. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP 10 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 11 Sentencia C-685 de 1996. 12 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 13 Ibídem. 14 Sentencia C-685 de 1996. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 7 secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma15. Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la la partida global definida por el Congreso destinada a destinada funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y Artículo 86 del EOP 15 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Base s%20para%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 8 servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República.
Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP16. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto.
Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional17. Artículo 76 del EOP Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general. Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades.
Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 §20. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante concepto emitido el 5 de junio de 200818 indicó que “…en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas (…) en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”: 2.3 Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta. 16 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” 17 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. 18 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil.
M.P. William Zambrano Cetina. Radicado número 001- 03-06-000-2008-00022-00 (1889). Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 9 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las APROPIACIONES presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las APROPIACIONES que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de LAS APROPIACIONES o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los PRESUPUESTOS DE FUNCIONAMIENTO, INVERSIÓN O SERVICIO DE LA DEUDA, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…” §21.
Por ejemplo, se habla del presupuesto de gastos al tratar de las adiciones presupuestales y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes, necesariamente deben ser tramitadas por el Congreso a iniciativa del Gobierno “… porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó 19. §22.
Se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 que consagra las funciones a cargo de los alcaldes, y señaló que es una de ellas: 19 CE 1, 16 Oct. 2014, r 2013-00222-01, M. Rojas Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 10 “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”. §23.
Además, en este último caso, una vez el alcalde incorpore esos recursos, debe informar al concejo dentro de los 10 días siguientes. §24. Por otra parte, artículo 313.3 de la Constitución preceptúa que los concejos están facultados para autorizar al alcalde respectivo para ejercer temporalmente precisas funciones de las que corresponden a aquel, sin embargo, la mentada disposición no cobija las adiciones al presupuesto, so pena de verse quebrantados los principios democráticos y de legalidad. §25.
La Sentencia C-772 de 1998 de la Corte Constitucional precisó que, el presupuesto en el estado social de derecho es una expresión de la separación de poderes y un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, que como tal le corresponde expedir al Congreso en cuanto órgano de representación popular. Igualmente reiteró que, la modificación del presupuesto, en cumplimiento del principio de legalidad, le corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario cuando se declaren estados de excepción. Así dijo la Corte: “La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. (…) Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 superior, el legislador, en la correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al principio rector que señala que la modificación del mismo es competencia del Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.
El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir el correspondiente decreto legislativo (…). Queda claro entonces, que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado de excepción (…)”. §26.
Y en sentencia C-206 de 25 de junio de 2020 la Corte Constitucional20 reiteró que: “La Constitución establece en los artículos 346 y 347 el principio de legalidad del presupuesto, o la reserva de ley para su expedición, modificación o adición, en atención a la importancia del principio democrático para adoptar decisiones relacionadas con el 20 Referencia: Expediente RE-297.
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020 “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 11 uso y la destinación de los recursos públicos21, de conformidad con el cual, para que los gastos efectivamente se ejecuten, las partidas deben aprobarse por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto. Así, en tiempos de normalidad institucional, la regla general es que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se encuentren en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, las asambleas departamentales, o los concejos distritales o municipales22.” §27.
De acuerdo con la normatividad y la sentencia anteriormente citada, se puede concluir: • Le corresponde al concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. • Si bien no hay norma expresa que prohíba al concejo autorizar al mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al presupuesto, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 247 de la Constitución Política. • Debe realizarse mediante acuerdo municipal, las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el concejo. • Cuando el alcalde requiera que se modifique el presupuesto acordado por el concejo, debe tramitar ante esa corporación el proyecto de acuerdo respectivo. • Se exceptúa de lo anterior, la incorporación al presupuesto de rentas los recursos recibidos como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacional o departamentales, o de cooperación internacional, casos en los cuales el alcalde los puede incorporar mediante decreto informando de ello al concejo mediante los diez días siguientes.
(art. 29 L. 1551/2012) 7.1. El caso concreto §28. En el caso concreto los artículos 14, 17 y 31 del proyecto 018 y/o acuerdo 445 del 19 de noviembre de 2024 autorizó al alcalde para realizar ampliamente modificaciones de traslados, reducciones, adiciones, creación, supresión y modificaciones de partidas como saneamiento contable o fiscal en el presupuesto de rentas e ingresos, y gastos e inversión de la vigencia fiscal del año 2025, tal como se relaciona a continuación: (…) 21 Cfr. sentencias C-006/12, C-192/97 y C-685/96. 22 Cfr. sentencia C-434/17.
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Ver también la sentencia C-146/09. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2024-00289-00 12 (…) §29. Dichas autorizaciones dadas por el concejo al alcalde son amplias, que vacían completamente la competencia del concejo en materia presupuestal, sin que pueda el presente Tribunal entrar a dilucidar cuáles serían válidas, pues hace parte de la voluntad de la Corporación de representación popular. §30.
Con fundamento en las anteriores consideraciones se declaran fundadas las objeciones presentadas por el ejecutivo en contra de los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y trigésimo primero del proyecto 018 y/o acuerdo 445 del 19 de noviembre de 2024. §31. En mérito de lo expuesto, la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: DECLARAR FUNDADAS LAS OBJECIONES propuestas por el alcalde del municipio de Riosucio contra los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y trigésimo primero del proyecto 018 y/o acuerdo 445 del 19 de noviembre de 2024 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Riosucio – Caldas y se dictan otras disposiciones, para la vigencia fiscal 2025”.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta determinación al señor alcalde del municipio de Riosucio - Caldas, al presidente del Concejo y al personero de la misma municipalidad.
TERCERO: En firme esta sentencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones del caso en el Programa Justicia Samai. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación