REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 28 de febrero de 2025 Asunto: Sentencia de segunda instancia N° 022 Medio de control: Popular Demandantes: Juan Carlos Giraldo Rendón y Adriana María Álvarez Ángel Demandado: Municipio de Manizales Vinculado: Fernando Gómez Rodríguez Expediente: 17001-3333-003-2021-00127-01 Acta de discusión: No. 18 de la fecha I. ASUNTO Decide la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia de 26 de septiembre de 2022 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 Solicita la parte demandante se declare que la autoridad demandada está vulnerando los derechos consagrados en los literales d) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, referidos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En consecuencia, pretende que se ordene a la demandada que, en el menor tiempo posible, adelante la construcción de la vía vehicular en la parcelación Alejandría, vereda San Peregrino de Manizales 1.1 FUNDAMENTO FÁCTICO 1.1.1 Explica la accionante que la parcelación Alejandría nació en el año 2006 en virtud de la Licencia de Parcelación N° 220039-2006 de la Curaduría Urbana N°2 de Manizales y que, posteriormente, la misma curaduría a través de la Resolución N°18-2-0317-L.P. del 2 de mayo de 2018, otorgó una licencia de parcelación para 1 1ED_EXPEDIENTE_01ACCIONESPOPULARESR(.rar) NroActua 22.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 2 de 19 el saneamiento de posesiones. Acota que la parcelación hizo entrega de las áreas de cesión al Municipio de Manizales, y desde 2006, quedó saneada la situación no consolidada. 1.1.2 Al momento de la entrega de las áreas de cesión, estas se encontraban en buen estado de conservación, sin embargo, debido a las lluvias, actualmente la parcelación tiene un acceso vehicular restringido, y solo algunos de los 35 lotes que la integran cuentan con posibilidad de acceso en carro.
Lo anterior genera un desequilibrio injustificado entre los vecinos que cuentan con dicho acceso y los que no lo tienen, además, el municipio construyó placas huella para la parcelación aledaña, sin que exista justificación para que los habitantes de la parcelación Alejandría no cuenten con esta infraestructura. 1.1.3 A la fecha de presentación de la demanda, el Municipio de Manizales únicamente había atendido la construcción de placas huellas de ingreso, pero no las demás obras definitivas a las cuales se había comprometido el 13 de marzo de 2020, en respuesta a una petición de la comunidad. 1.2 FUNDAMENTO JURÍDICO Como fundamento jurídico de las pretensiones elevadas, se remite a la Ley 472 de 1998, y refiere que los derechos colectivos vulnerados son: - El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público (literal d). - La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (literal m).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1 MUNICIPIO DE MANIZALES2 Se opuso a las pretensiones de la parte demandante, para lo cual manifestó que, una vez consultados los archivos de la Oficina Municipal de Bienes, no aparecen escrituras públicas de la Urbanización Alejandría en el sector de San Peregrino a nombre del Municipio de Manizales, y los predios figuran a nombre de los señores Fernando Gómez Rodríguez y Enriqueta Rodríguez Ávila.
Señala que, si bien el municipio recibió de buena fe y materialmente la zona objeto de cesión, la entrega jurídica no se realizó por el urbanizador. No obstante, explica que en esa zona ha llevado a cabo obras como la construcción de 49 metros de placas huellas, una alcantarilla para el manejo de aguas de escorrentía, y se tiene pendiente y programada la aplicación de afirmado y su mantenimiento mecanizado.
Como excepciones, propuso las de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, ante la inexistencia de acciones u omisiones imputables a esa entidad municipal, que puedan vulnerar los derechos e intereses colectivos; “inexistencia de prueba de los hechos que constituyen presunta vulneración de derechos colectivos”, ya que la parte demandante no cumplió con la carga de la prueba, y el municipio ha cumplido los deberes que corresponden;
“inexistencia de vulneración de los derechos reclamados”, porque la administración municipal no ha vulnerado ninguna de las 2 6ED_EXPEDIENTE_06ESCRITOCONTESTACIO(.rar) NroActua 22. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 3 de 19 prerrogativas enlistadas; “improcedencia de la acción popular”, porque no se dan los elementos previstos en la ley para su procedencia, y la “genérica”. 2.2 FERNANDO GÓMEZ RODRÍGUEZ (VINCULADO) No intervino en esta etapa3.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 El Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales dictó sentencia el 26 de septiembre de 2022, con la cual accedió a las pretensiones de los accionantes. Como sustento de la decisión, la jueza de primer grado aludió que de acuerdo con las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, las áreas de cesión obligatoria gratuita son bienes de uso público y, por ende, hacen parte del espacio público.
Respecto a los pormenores del caso, constató que, en efecto, las áreas de cesión gratuita obligatoria correspondientes a la parcelación Alejandría fueron materialmente entregadas al Municipio de Manizales el 3 de agosto de 2018, sin embargo, no se hizo la entrega jurídica previa conforme lo exige el Decreto 1077 de 2015, obligación que es responsabilidad del urbanizador y del Municipio de Manizales.
Además, indicó que, tratándose de áreas ahora pertenecientes al espacio público del municipio, es deber de este ente territorial mantener la vía en adecuadas condiciones para ser transitada. Por lo anterior, declaró que el Municipio de Manizales es responsable de la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales d) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, por lo que ordenó (i) que el Municipio de Manizales en coordinación con el vinculado Fernando Gómez Martínez, en el término de 1 mes desde la ejecutoria del fallo, procedan de manera coordinada a efectuar la entrega jurídica de las áreas de cesión obligatoria de la parcelación Alejandría al ente territorial; y (ii) que el Municipio de Manizales, en el término de 1 mes, contado desde la ejecutoria del fallo, realice las apropiaciones presupuestales correspondientes, y luego, dentro de los 2 meses siguientes, adelante las obras necesarias para que la vía quede en adecuadas condiciones para ser transitada.
4. RECURSO DE APELACIÓN5 En contraposición a la postura de la jueza de primera instancia, el Municipio de Manizales sostuvo, en primer lugar, que no es responsable de la vulneración de los derechos colectivos referidos en la sentencia de primera instancia, por cuanto ha ejecutado obras de mantenimiento vial en el sector, y que al observar las pretensiones de la parte demandante, lo que se advierte es que pretenden acciones de mantenimiento vial, no porque las obras sean inexistentes, sino por el inevitable deterioro de la carretera como consecuencia del tráfico vehicular y las condiciones de clima.
Explica que comprende la molestia de los actores porque en sitios aledaños se han construido placas huella, pero expone que ello obedece a que en el caso de la parcelación Alejandría, existían dudas jurídicas sobre la propiedad del bien. Por ende, considera que no puede generalizarse, afirmando que el municipio vulnera los derechos colectivos, pues se desconocería el trabajo de los servidores públicos que vienen trabajando por ese sector. 3 37ed_expediente_37sentenciapdf, pág. 2. 416ED_C01Princip_16SentenciaPopularpd(.pdf) NroActua 6. 540ED_EXPEDIENTE_40ESCRITORECURSOPDF(.pdf) NroActua 22.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 4 de 19 Luego, expone que el término otorgado para adelantar la apropiación presupuestal y adelantar las obras es muy corto, pues ello depende de un procedimiento contractual que debe surtir todas sus etapas, y no pueden imponerse plazos determinados.
De otro lado, considera que la orden de efectuar la entrega jurídica de las áreas de cesión obligatoria en coordinación con el vinculado bien pudo haberse hecho a través de sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento y sin necesidad de orden judicial como en este caso, por lo que pide retrotraer la actuación hasta esa etapa, e indica que, en todo caso, se trata de una obligación del urbanizador o parcelador.
Finalmente, cuestionó la condena en costas, aludiendo que los accionantes no actuaron a través de apoderado, su actuación no fue determinante en la protección de los derechos colectivos, no están probados los gastos procesales en los que incurrieron, y en las pretensiones no hubo estimación razonada de la cuantía o juramento estimatorio.
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 26 de junio de 2023 6, el Tribunal requirió al Municipio de Manizales para que allegara los documentos que acreditan la representación de quien confirió el poder al abogado Carlos Alberto Castellanos Gómez. La parte actora interpuso recurso de reposición contra dicho proveído7, que fue resuelto el 1° de noviembre de 2023, confirmándolo en su integridad8.
Posteriormente, el 14 de diciembre de 20239 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada e indicó que de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 247 del C/CA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, el Ministerio Público podría presentar su concepto de mérito hasta antes de que el proceso ingrese a Despacho para dictar sentencia.
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO10 El Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos de Manizales indicó que debe confirmarse la sentencia de primera instancia por cuanto las áreas de cesión gratuita de la parcelación Alejandría ya hacen parte del espacio público, independiente que haga falta su entrega jurídica al Municipio de Manizales, y la falta de cumplimiento de esta obligación del urbanizador no puede servir de excusa para que el municipio no garantice el derecho colectivo de los habitantes de ese sector.
Además, considera que está probado el estado de deterioro de las vías, lo que legitima las pretensiones de la parte actora, más aún cuando se trata de obras que el mismo municipio se comprometió a realizar. En cuanto a la condena en costas, indica que cumple con los parámetros normativos y jurisprudenciales tratándose de las acciones populares. 6 3ED_C02Apelaci_003AutoRequierePoder(.pdf) NroActua 12. 7 11ED_C02Apelaci_011RecursoReposicion(.pdf) NroActua 12. 8 17ED_C02Apelaci_017AutoResuelveRepos(.pdf) NroActua 12. 9 21ED_C02Apelaci_021AutoAdmiteApelaci(.pdf) NroActua 12 10 25ED_C02Apelaci_025ConceptoMeritopdf(.pdf) NroActua 12.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 5 de 19 III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que en el presente proceso no hay inconveniente de ninguna naturaleza en cuanto a la jurisdicción y competencia de la Corporación para decidir el asunto en segunda instancia (artículos 153 del CPACA y 37 de la Ley 472 de 1998). Se reúne la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada, y esta última se encuentra representada por apoderado debidamente constituido.
Igualmente, se acreditó el requisito de procedibilidad contenido en el artículo 161 Nº4 en consonancia con el artículo 144 de la Ley 1437 de 201111. En aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso12, la Sala analizará la providencia impugnada circunscribiéndose a los motivos de impugnación propuestos por el Municipio de Manizales.
Así las cosas, se procede a proferir sentencia de segunda instancia de conformidad con los siguientes:
2. PROBLEMAS JURÍDICOS Corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Existe vulneración o amenaza de los derechos colectivos consagrados en el literales d) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, por parte del Municipio de Manizales, en relación con el estado actual de la vía de acceso a la parcelación Alejandría en el sector de San Peregrino? En caso afirmativo, ¿El plazo otorgado a la entidad accionada para realizar la apropiación presupuestal y ejecutar las obras resulta ajustado a derecho y razonable? ¿Hay lugar a revocar la condena en costas en primera instancia? 3.
TESIS La Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas habrá de confirmar la sentencia apelada, en cuanto se presentó vulneración a los derechos colectivos contenidos en los literales d) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, atribuible al municipio de Manizales, por haberse demostrado en el plenario el estado de deterioro de la vía de acceso a la parcelación Alejandría, en la vereda San Peregrino, además, el Municipio no ha hecho la incorporación jurídica de las áreas 111ED_EXPEDIENTE_01ACCIONESPOPULARESR(.rar) NroActua 22, págs. 20-31. 12 “Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 6 de 19 de cesión obligatoria producto de dicha urbanización, a pesar de que ya recibió dichas áreas a satisfacción. Por otra parte, no se acogerá la petición del municipio, quien pretendía que la orden de hacer dicha incorporación de forma coordinada con el urbanizador, vinculado a este proceso, se hiciera mediante la aprobación de un pacto de cumplimiento y no mediante una orden contenida en una sentencia. Lo anterior, por cuanto la etapa de pacto de cumplimiento se encuentra precluida, y fue declarada fallida en su momento, ante la postura municipal, de acudir sin fórmula de pacto.
De otro lado, la Sala modificará el numeral segundo del fallo, ampliando a 6 meses el plazo para la ejecución de las mejoras en la vía, lapso que se considera razonable en función de las ordenes adoptadas. Finalmente, se confirmará la condena en costas proferida en primera instancia, pues la ley no exige para su procedencia actuar a través de apoderado, ni estimarlas en la cuantía o bajo juramento estimatorio, como lo reclama el municipio.
4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, la Corporación hará alusión a la procedencia de la acción popular, luego analizará la existencia del daño, representado por la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados y su imputación al Municipio de Manizales, y finalmente se evaluará la razonabilidad del plazo fijado para la adopción de las medidas de reparación, con el fin de despejar los interrogantes planteados. 4.1 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio del cual cualquier persona natural o jurídica, puede demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, tendiente a evitar un daño contingente, hacer cesar alguna amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Ahora, como con la acción popular se busca obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva, la misma procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que violen o amenacen esa clase de derechos; en ese sentido el daño a un derecho o interés colectivo puede corresponder a una lesión y aún a una amenaza, originada en hechos objetivamente verificables (Artículo 9 de la Ley 472 de 1998).
El Consejo de Estado ha destacado que la acción popular es una acción principal, que específicamente se orienta a la protección y restablecimiento de los derechos colectivos, y pese a la existencia de otros medios de defensa, no deviene improcedente. Ahora bien, corresponde al juez popular “analizar con detenimiento la finalidad pretendida por el actor y/o sus coadyuvantes, para que no se sustituya la acción ordinaria por la popular, cuyo único propósito es la protección de los derechos e intereses colectivos.”13 Y explica que, “Si bien, la Acción Popular no 13 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Bogotá D. C., febrero veintiuno de dos mil siete (2007). Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00355-01(AP). Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 7 de 19 resulta improcedente por la existencia de otros medios de defensa judicial, tampoco se ha querido con ella instituir un sistema paralelo, que desconozca las acciones judiciales ordinarias, con mayor razón cuando éstas protegen adecuada y oportunamente la supremacía de la Constitución.”14 Para mayor ilustración, la Corte Constitucional15 analizó la acción popular indicando que “se trata de una acción encaminada a la protección de los derechos colectivos de la comunidad, razón por la cual puede ser promovida por cualquier persona a nombre de aquella cuando se presente un daño o una amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los establecidos por la ley para el efecto”.
En ese orden de ideas, la acción popular procede contra una acción u omisión de las autoridades o de los particulares, debiendo verificarse en todo caso que dicha actuación produzca una afectación a los derechos e intereses colectivos, entendidos como aquellos derechos e intereses que pertenecen a todos los miembros de una comunidad, sin embargo, ninguno individualmente considerado puede apropiarse de dichos derechos con exclusión de los demás. De la lectura de la demanda claramente los derechos cuya protección se depreca son de carácter colectivo y se encuentran contenidos en los literales d) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. - El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público (literal d). - La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (literal m).
En virtud de lo expuesto, se considera que la acción popular es procedente en este caso. Ahora, como supuestos sustanciales para su procedencia, se tienen los siguientes: i) Una acción u omisión de la parte demandada, ii) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) La relación de causalidad entre la acción, la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.16 4.2 ANÁLISIS DE RESPONSABILIDAD 4.2.1 Daño Conforme ya se anotó, la parte actora alega la vulneración de los derechos de orden colectivo al goce del espacio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de Actor: Mauricio Rodríguez Echeverry.
Demandado: Ministerio de la Protección Social y otros. Referencia: Acción Popular -Apelación de Sentencia. Sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 31 de mayo de 2002. Radicación número: 25000-23- 24-000-1999-9001-01(AP-300), actor: Contraloría General de la República, demandado: Nación-Ministerio de Transporte y sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. Dragacol S.A. 14 Ibídem 15 CORTE CONSTITUCIONAL.
Magistrado Ponente: Dr. Juan Carlos Henao Pérez. Auto 197 de mayo 27 de 2009. Referencia: expediente ICC-1424. Conflicto de Competencia entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de la Estrella Antioquia y el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín. 16 Consejo de Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera - Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. - Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) - Radicación número: 25000-23-24-000- 2011-00573-01(AP) - Actor: Luis Fernando López Peralta - Demandado: Municipio de Soacha - Cundinamarca y otro Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 8 de 19 manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, vulneración cuya inexistencia justamente esgrime el Municipio de Manizales como principal motivo de la apelación frente a la sentencia de primera instancia. Respecto del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, el Consejo de Estado ha precisado que “De conformidad con lo normado en los artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política, es un deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En lo atinente a la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, debe ser regulado por las autoridades a través del ordenamiento territorial, entre otros”17. A su turno, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 define el espacio público: “Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
Finalmente, la Corte Constitucional ha complementado esta conceptualización, indicando que la noción de espacio público trasciende a los bienes de uso público: “(…) extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que, al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva.
En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad. (…) Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes: a- Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo las calles, plazas, puentes y caminos”18. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia de 13 de junio de 2019, Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01201-01(AP), Actor: Defensoría del Pueblo, Accionado: Municipio de Santiago de Cali y Otros. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-360 de 1999.
M.P. Alejandro Martínez Caballero. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 9 de 19 En cuanto al derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, impone a la administración pública el deber de proteger la adecuada utilización, ocupación y transformación del suelo, principalmente garantizando la sujeción de la actividad constructora a las normas de ordenamiento territorial.
Al respecto se ha indicado por la jurisprudencia: “(…) Sobre el particular, la Sala destaca que, contrario a lo manifestado en el recurso de apelación por la entidad demandada, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que el derecho e interés colectivo indicado supra comprende el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenado, coherente, de tal manera que se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas - de organización física- contenidas en los mismos.
Así, como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo, alturas máximas de construcción, cupos mínimos de parqueo, especificaciones técnicas y de seguridad, cesiones obligatorias al distrito, necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción, existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.”19 Definido lo anterior, sobre la afectación de los derechos colectivos, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Fue aportado con la demanda el Oficio SOPM 1369 GP-20 de 13 de agosto de 202020, suscrito por el secretario de Obras Públicas del Municipio de Manizales, en el que reconoce que el municipio recibió a satisfacción las áreas de cesión pública obligatoria de la parcelación Alejandría, entre ellas la cesión de vía pública, que contaba con andenes y superficie de rodadura en afirmado, las cuales se encontraban en buen estado al momento de su recibo.
Seguidamente, se indica lo siguiente: “Ahora bien, con el propósito de brindar respuesta de fondo a esta solicitud, y conforme las observaciones realizadas por el personal técnico de esta Secretaría en la parcelación Alejandría, se advierten las siguientes situaciones: a) Deterioro de la capa de rodadura en el tramo a la entrada de la parcelación, constituidas en cintas de concreto. b) Deterioro de la vía al interior de la parcelación por efecto del tráfico vehicular y las aguas Iluvias.
Para contrarrestar esta situación el Municipio de Manizales adelantará las siguientes acciones: 1. Mejorar las condiciones de la entrada a la parcelación, específicamente el tramo constituido en cintas de concreto, a través de la construcción de un tramo de placa huella, las cuales será ejecutadas por el Comité Departamental de Cafeteros en virtud de un Convenio que el Municipio de Manizales tiene vigente con esa entidad. 2.
Una vez se concluyan las anteriores labores, y teniendo en cuenta que la vía al interior de la parcelación son en afirmado, se programarán las labores de mantenimiento de la vía a través de un combo de maquinaria amarilla, labores que también se ejecutaran con el Comité Departamental de Cafeteros en virtud del Convenio de mantenimiento de vías rurales que se tiene vigente con esa entidad, las labores consistirán en la renivelación de la vía y escarificación 19 Consejo de Estado, Sección Primera, 20 de febrero de 2020, consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Radicación: 68001-23-33-000-2017-01433-01(AP), Actor: Farley Parra Rodríguez, Accionado: INPEC y Otros. 20 1ED_EXPEDIENTE_01ACCIONESPOPULARESR(.rar) NroActua 22, págs. 18-19.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 10 de 19 superficial con motoniveladora, suministro de afirmado y compactación mecánica con vibro-compactador en las zonas donde se requiera”. 3. En el corto plazo, y en el término de la presente vigencia y dependiendo de los recursos disponibles, se realizarán labores de mejoramiento de los sistemas de captación existentes”. - Así mismo, con el material documental fue allegado el registro fotográfico de las vías: Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 11 de 19 - De igual manera, está probado que mediante Resolución N° 220033-2005 de 29 de julio de 200521, proferida por la Curaduría Urbana N°2 concedió licencia de urbanización al señor Fernando Gómez Martínez, en el predio ubicado en la vereda San Peregrino, identificado con el Folio de Matrícula Inmobiliaria N°100-164-176 a 164-212 para desarrollar el proyecto denominado “Urbanización Alejandría”.
Posteriormente, a través de la Resolución 18-2-0317-LP de 2 de mayo de 201822, la misma curaduría concedió al urbanizador una licencia de parcelación para saneamiento de cesiones, con el fin de legalizar las áreas de cesión y equipamiento de la urbanización. - Finalmente, obra acta de 3 de agosto de 201823, que da cuenta de la entrega material de las áreas de cesión gratuita obligatoria efectuada por el señor Fernando Gómez Martínez al Municipio de Manizales, que constan de andenes, cesión de vía pública, parqueaderos, cesión de parque comunal, escuela y zona verde, diligencia en la cual se verificó la construcción de la vía vehicular y los andenes, y se deja constancia de que las obras se reciben a satisfacción. - Respecto a la entrega jurídica de las áreas de cesión, mediante el Oficio SH- OB 602-21 de 8 de julio de 202124, firmado por la profesional universitaria de la Oficina Coordinadora de Bienes del Municipio de Manizales, precisó lo siguiente: “Una vez realizada la búsqueda en la base de datos de los predios de propiedad del Municipio, no se encontraron evidencias que demuestren que las áreas de cesión que hacen parte de la urbanización Alejandría ubicada en la Vereda San Peregrino de Manizales, hayan sido objeto de entrega jurídica, por parte del urbanizador al Municipio de Manizales, por lo expuesto me permito manifestarle lo siguiente:
PRIMERO: La licencia de urbanismo de Alejandría corresponde a la número 220033-2005, del 29 de julio de 2005 otorgada por la Segunda Curaduría Urbana de Manizales, la cual fue modificada mediante la licencia número 220039-2006, del 06 de septiembre de 2006 de la Segunda Curaduría Urbana de la ciudad de Manizales, dentro de las cuales se establecieron 6 áreas de cesión para el Municipio que corresponden a: ANDENES 1.289 METROS VIAS 3.237 METROS PARQUEADEROS 169 METROS CESION PARQUE 735 METROS CESION ESCUELA 392 METROS CESION ZONA VERDE 1.430 METROS (…)
TERCERO: El día 25 de junio de 2021, el urbanizador se hizo presente en la Oficina Coordinadora de Bienes del Municipio de Manizales y ante el requerimiento por parte de esta dependencia, sobre la entrega jurídica de las referidas áreas, mostró interés por llevar a cabo los trámites que permitan el perfeccionamiento de la escritura pública que conlleve a la transferencia del dominio de dichas áreas de cesión a este ente territorial”. 21 Ídem, págs. 43-53. 22 Ídem, págs. 47-49. 23 Ídem, págs. 50-53. 24 6ED_EXPEDIENTE_06ESCRITOCONTESTACIO(.rar) NroActua 22, págs. 26-27.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 12 de 19 Por lo anterior, el Tribunal coincide con la jueza de primera instancia, en relación con la vulneración que existe sobre el derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, en específico por el estado de deterioro de la vía de ingreso a la urbanización Alejandría en la vereda San Peregrino, que puede perjudicar a residentes, visitantes y transeúntes, a tal punto de dicho estado fue documentado por el propio municipio al realizar la visita, cuyas conclusiones están consignadas en el oficio con el cual respondió a la petición que hizo la parte actora para agotar el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA, al cual ya se hizo alusión. También se constata la vulneración de la prerrogativa colectiva a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, pues se constató que el Municipio de Manizales, a pesar de haber recibido materialmente y satisfacción las áreas de cesión gratuita obligatoria generadas por la urbanización Alejandría, no las ha incorporado jurídicamente al inventario de bienes municipales. 4.2.2 Imputación y nexo de causalidad Teniendo en cuenta que el Municipio de Manizales insiste en que no es responsable de la vulneración de la prerrogativa de orden colectivo, una vez determinada la existencia del daño, procederá esta Sala al análisis de la atribución jurídica de responsabilidad por violación del derecho colectivo, para ello se abordarán los deberes jurídicos del municipio, y posteriormente, se determinará si existe omisión en estos deberes que le haga imputable responsabilidad por la afectación del referido derecho colectivo. a. De la competencia de los municipios en la construcción de las obras que demande el progreso y necesidades locales - deber de construcción y mejoramiento de vías rurales La Carta Política en los artículos 1, 82, 88 y 102 impone al Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público, hacer prevalecer el interés general sobre el particular, asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular y ejercer la facultad reguladora del mismo.
En el nivel local, dicha obligación es del resorte del municipio, al cual, conforme a lo previsto en el artículo 311 de la Constitución Política y como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios públicos que determine la Ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
El artículo 313 de la Carta Política consagra como competencia de los Concejos Municipales la de reglamentar los usos del suelo y el artículo 315 atribuye a los alcaldes en su calidad de primera autoridad de policía hacer cumplir las normas en particular aquellas relacionadas con la protección y goce del espacio público. Igualmente, el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 201225, dispuso que le corresponde también a la enunciada entidad territorial, entre otras: 25 Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 13 de 19 “3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal.
(…) 7. Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional.
(…) 11. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas materias. (…) 23. En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal.
Continuarán a cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean departamentales”. Ahora bien, el Decreto 1504 de 1998 Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial, incorporado al Decreto 1077 de 2015, define en su artículo segundo el espacio público como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes”.
Aunado a ello, en el artículo quinto establece los elementos que conforman el espacio público, en los cuales se evidencian en el numeral segundo “elementos constitutivos artificiales o construidos” los siguientes: a) “Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas por: i) Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardinales, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles;” Así mismo, dicha norma en su artículo 1, establece que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular y que, en cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo.
Aunado a lo anterior, la competencia para la conservación, mantenimiento y pavimentación de las vías, se encuentra establecida en la Ley 105 de 1993 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 14 de 19 la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, la cual en su artículo 17 dispuso tal competencia en cabeza de los Municipios en relación con las vías urbanas, suburbanas y terciarias, a saber: “ARTÍCULO
17. INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DISTRITAL Y MUNICIPAL DE TRANSPORTE. Hace parte de la infraestructura distrital municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.
PARÁGRAFO 1. En los casos en que se acometa la construcción de una vía nacional o departamental, su alterna, podrán pasar a la infraestructura municipal si reúne las características de ésta, a juicio del Ministerio de Transporte.
PARÁGRAFO 2. La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte”. La Ley 388 de 199726 establece en su artículo 8 numerales 2° y 8° en relación con la acción urbanística, que: “la función pública del ordenamiento del territorio municipal se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades municipales, referida a las decisiones administrativa que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto.
Son acciones urbanísticas entre otras, (…) 8. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes”. Finalmente, en cuanto a la incorporación jurídica de áreas de cesión obligatoria gratuita a los inventarios de bienes municipales, el artículo 2.2.6.1.4.6. del Decreto 1077 de 2015, modificado por el artículo 33 del Decreto 1783 de 2021, dispone: “ARTÍCULO 2.2.6.1.4.6 Incorporación de áreas públicas.
El espacio público resultante de los procesos de urbanización, parcelación y construcción se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura respectiva en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos, con base en los planos aprobados en la licencia urbanística, sin que sea necesaria la concurrencia de la autoridad municipal o distrital.
En la escritura pública correspondiente se incluirá una cláusula en la cual se expresará que este acto implica cesión gratuita de las zonas públicas objeto de cesión obligatoria al municipio o distrito. Igualmente se incluirá una cláusula en la que se manifieste que el acto de cesión está sujeto a condición resolutoria, en el evento en que las obras y/o dotación de las zonas de cesión no se ejecuten en su totalidad durante el término de vigencia de la licencia o su revalidación. Para acreditar la ocurrencia de tal condición bastará la certificación expedida por la entidad municipal o distrital responsable de la administración y 26 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 15 de 19 mantenimiento del espacio público acerca de la no ejecución de las obras y/o dotaciones correspondientes. En este caso se entenderá incumplida la obligación de entrega de la zona de cesión y, por tanto, no se tendrá por urbanizado el predio.
La condición resolutoria se hará efectiva una vez verificado el procedimiento previsto en el artículo siguiente del presente decreto. El urbanizador tendrá la obligación de avisar a la entidad municipal o distrital responsable de la administración y mantenimiento del espacio público acerca del otorgamiento de la escritura correspondiente.
El Registrador de Instrumentos Públicos abrirá los folios de matrícula que correspondan a la cesión en los que figure el municipio o distrito como titular del dominio. En todo caso, si durante la vigencia de la licencia urbanística son aprobadas modificaciones a los actos administrativos de licenciamiento, que involucren cambios en la configuración o área de terreno de las cesiones públicas, siempre y cuando no se haya efectuado la entrega material al municipio o distrito, el titular de las licencias deberá otorgar las escrituras públicas de reforma a la escritura de constitución de urbanización o parcelación con base en los referidos actos administrativos debidamente ejecutoriados sin que se requiera la concurrencia y/o autorización de las autoridades municipales o distritales.
Corresponderá a los municipios y distritos determinar las demás condiciones y procedimientos para garantizar que a través de la correspondiente escritura pública las áreas de terreno determinadas como espacio público objeto de cesión obligatoria ingresen al inventario inmobiliario municipal o distrital.” Conforme a lo expuesto, existe una obligación constitucional y legal para los municipios como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado, de construir las obras que demande el progreso local, ordenando a su vez el desarrollo de su territorio, como también de brindar protección de las zonas de uso público destinadas a la movilidad, como sería el caso de la infraestructura vial (calles, calzadas, separadores, carriles, andenes y obras complementarias) y por tanto le asiste las obligaciones de conservación, protección, habilitación, construcción, reconstrucción, mantenimiento y pavimentación de las enunciadas zonas, debiendo preservar su funcionamiento y uso común. Además, las normas en cita señalan de forma expresa la función a cargo de los municipios, tendiente a la construcción de vías urbanas y rurales, así como su mantenimiento en buen estado.
Y en relación con las áreas de cesión gratuita obligatoria resultantes de los procesos de urbanización, existen obligaciones jurídicas a cargo de los municipios, pues se trata de los receptores de dichas áreas y titulares del inventario de bienes municipales, además, el Decreto 1077 de 2015 pone en cabeza de dichas entidades territoriales la obligación de disponer los procedimientos y determinar las demás condiciones necesarias para que tales áreas ingresen en el inventario de bienes del municipio. b. Incumplimiento de obligaciones jurídicamente exigibles en el caso concreto Bajo el anterior contexto, se considera acertada la conclusión del juzgado de primera instancia, pues el Municipio de Manizales no ha atendido las obligaciones normativas que le asisten en materia vial, específicamente en lo relacionado con el mantenimiento de la infraestructura vial de orden rural, como ocurre en el caso del acceso a la Urbanización Alejandría, cuyo estado es de deterioro según lo refleja el recuento probatorio efectuado en el acápite anterior, y especialmente, de los documentos allegados por la propia entidad territorial apelante.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 16 de 19 Además, si bien recibió a satisfacción las áreas de cesión obligatoria gratuita, como el mismo ente territorial lo reconoció en su escrito de contestación, no había efectuado la incorporación jurídica de dichos bienes al inventario municipal.
De otro lado, y de cara al argumento según el cual el municipio ha venido adelantando obras en otras vigencias, no tiene ninguna incidencia a la hora de determinar la existencia de una vulneración de los derechos e intereses colectivos, aspecto que como se dijo, está probado incluso con lo documentado por la propia entidad territorial.
Por ende, no puede sostenerse, como lo pretende el apelante, que la entidad territorial no se encuentra vulnerando los derechos e intereses de la comunidad. Así mismo, el Municipio de Manizales indica que debió tenerse en cuenta que el vinculado Fernando Gómez Rodríguez mostró su intención de materializar la entrega jurídica de las áreas de cesión obligatoria de la Urbanización Alejandría, la cual está pendiente.
Por esta razón, indicó el municipio en el recurso de apelación, que ello no debió hacer parte de las órdenes de la sentencia, sino que debió acogerse como pacto de cumplimiento, por lo que, incluso, pide que se retrotraiga la actuación hasta esta etapa. Este planteamiento tampoco resulta de recibo, pues revisado el expediente, fue el propio Municipio de Manizales quien asistió sin fórmula de pacto de cumplimiento a la audiencia llevada a cabo por la jueza de primera instancia, según la certificación fechada el 17 de noviembre de 2021, y que fue aportada al expediente27.
Además, tampoco debe perderse de vista que se trata de una etapa procesal precluida, y que no puede retrotraerse, salvo la existencia de una causal de nulidad procesal que ni siquiera fue alegada en este caso, y que en todo caso es inexistente. 4.3 PLAZO OTORGADO PARA LAS MEDIDAS DE REPARACIÓN Otro punto de reproche tiene que ver con que la jueza ordenó al Municipio de Manizales efectuar las apropiaciones presupuestales en el lapso de 1 mes contado a partir de la ejecutoria del fallo, y un término posterior de 2 meses para ejecutar las obras necesarias para que la vía quede en óptimas condiciones de transitabilidad, lapso que el municipio considera reducido teniendo en cuenta las gestiones de orden económico y contractual que debe adelantar.
Sobre el particular, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 dispone: “ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. (…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En 27 13ed_expediente_13certificadocomitec.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 17 de 19 dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.” Sobre esta facultad del juez y la razonabilidad del plazo, el Consejo de Estado28 ha manifestado: “La Sala destaca que el artículo 34 de la Ley 472, autoriza al juez para que en la sentencia que acoja las pretensiones de la acción popular i) profiera una orden de hacer o no hacer y exija la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o interés colectivo y ii) establezca un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de las determinaciones.
En este orden de ideas, si se trata de una obra, el juez, de acuerdo con la complejidad de la misma y con las pruebas, tiene autonomía para señalar el término para su ejecución, sin que ello implique un desconocimiento del principio de planeación, comoquiera que la orden judicial no excluye la obligación de la entidad pública de celebrar el contrato estatal bajo parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de mercado y jurídicos que se requieren para el efecto.
Además, en el evento que durante la ejecución de las órdenes judiciales se observe que es necesario otorgar un plazo adicional para que estas se lleven a cabo, el juez puede adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar el cumplimiento de la sentencia, toda vez que el artículo 34 de la Ley 472, prevé que mientras esta se ejecuta, el juez “[…] conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil […]”.
(destacado de la Sala). En este orden de ideas, nótese que la norma permite al juez adoptar un término para la materialización de la protección de los derechos e intereses colectivos, orientado por el principio de razonabilidad, mediante el establecimiento de plazos prudenciales, elemento que se califica en función de la complejidad de las medidas a adoptar, anotando que, en todo caso, en virtud de los poderes que ostenta el juez popular, este puede establecer lapsos adicionales en caso de que sea necesario, todo lo cual debe acreditarse debidamente.
Volviendo sobre los pormenores del caso, no resulta de recibo el planteamiento del Municipio de Manizales, que pretende la modificación del fallo de primera instancia, dejando indeterminado el plazo para la adopción de las medidas de protección del derecho colectivo. De acogerse esta tesis, se validaría una conclusión completamente opuesta a la filosofía que inspira este medio judicial constitucional, pues conllevaría que la tutela de las prerrogativas de la comunidad quede sometida al libre albedrío de la entidad pública, lo que, en el fondo, sería igual a hacer nugatoria la protección otorgada mediante el fallo judicial.
Sin embargo, para el Tribunal el pazo otorgado es reducido, pues tal como lo expone el Municipio de Manizales, implica adelantar apropiaciones presupuestales y llevar a cabo el correspondiente procedimiento contractual para la ejecución de las obras, por lo que esta instancia judicial procederá a ampliar el término concedido a 6 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Radicación número: 18001-23-40-000-2016-00001-01(AP), Actor: Anyi Mileidy Alvis Cuellar y Otros, Accionado: INPEC.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 18 de 19 meses, contados desde la notificación de este fallo, lapso en el cual debe adelantarse la gestión presupuestal y la ejecución de las obras, y que se considera razonable teniendo en cuenta que se trata de trabajos de mantenimiento de vías ya existentes. 4.4 COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA Finalmente, el Municipio de Manizales en su escrito de apelación, cuestionó la condena en costas en primera instancia, aludiendo que los accionantes no actuaron a través de apoderado, que su actuación no fue determinante en la protección de los derechos colectivos, que no están probados los gastos procesales en los que incurrieron, y que en las pretensiones no hubo estimación razonada de la cuantía o juramento estimatorio.
De acuerdo con providencia de unificación proferida en Sala Plena por el Consejo de Estado del 6 de agosto de 2019, en materia de costas procesales y agencias en derecho en la acción popular, estableció que las mismas se definen como aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de i) las expensas y ii) las agencias en derecho41.
Cada uno de estos componentes se integran a su vez por: expensas, entendidas como los gastos necesarios para tramitar el proceso y agencias en derecho que corresponde a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida, para reconocer los costos afrontados. Dentro de las reglas de unificación jurisprudencial, se estableció que se admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y cuando se acredite que la parte demandada haya actuado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. Se estableció, además que en los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación y que en todo caso las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Retomando el reparo formulado por la entidad territorial apelante, en modo alguno las normas o la jurisprudencia condicionan la posibilidad de condena en costas en la acción popular a que se actúe a través de apoderado, más aún cuando se trata de una acción pública, ni exigen que las costas se incluyan como parte de la estimación de la cuantía o bajo la figura del juramento estimatorio, instituciones que no son propias de este medio judicial.
Por otra parte, las costas se liquidan con base en los criterios establecidos en el artículo 366 del CGP, por lo que será en esa etapa en la que se evalúe qué costas y agencias fueron acreditados en el proceso, razones suficientes para desestimar los planteamientos de la apelación a este respecto. 5. COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO EN SEGUNDA INSTANCIA Teniendo en cuenta los criterios expuestos en el acápite anterior, no habrá lugar a proferir condena en costas de segunda instancia, pues no se probaron por la parte demandante.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-003-2021-00127-01 19 de 19 En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia de 26 de septiembre de 2022 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, el cual quedará así: “SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Manizales, que dentro del término de seis (6) meses, contado a partir de la notificación de este fallo, haga la pertinente apropiación presupuestal y realice las correspondientes obras, de manera que la vía quede en óptimas condiciones de transitabilidad”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo apelado, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: No condenar en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por las consideraciones expuestas.
CUARTO: De una vez se autoriza, a su costa, la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
QUINTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 18 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx