REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 28 de febrero de 2025 Asunto: Sentencia de segunda instancia N° 021 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandantes: Alba Lucía Giraldo Hurtado Demandado: Nación (Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Fomag) y Municipio de Manizales – Secretaría de Educación Expediente: 17001-3333-003-2023-00134-01 Acta de discusión: No. 18 de la fecha I. ASUNTO Decide la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas el recurso de apelación presentado por la parte demandada Nación (Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), en adelante Fomag, contra la sentencia del 11 de enero de 2024 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 Alba Lucía Giraldo Hurtado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad del acto ficto configurado el 10 de enero de 2023 frente a la petición presentada ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales y el Fomag, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción por mora establecida en las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019 equivalente a 01 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días hábiles siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía respecto del Municipio de Manizales, y desde los 45 días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento en cuanto al Fomag. 1.1 FUNDAMENTO FÁCTICO Como fundamento fáctico de la demanda la parte actora señaló que, por laborar al servicio del municipio de Manizales solicitó el 02 de octubre de 2019 el reconocimiento y pago de las cesantías a que tenía derecho las cuales fueron reconocidas por medio de la Resolución No. 738 del 30 de octubre de 2019. 1 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2_ED_01DEMANDA.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 2 de 14 Indicó que las cesantías no fueron canceladas a tiempo, ya que, la entidad territorial expidió el acto administrativo por fuera del término de 15 días y el Fomag a través de la Fiduprevisora S.A. canceló las cesantías excediendo los 45 días hábiles que establece la ley para su pago, al poner los recursos a disposición de la entidad bancaria sólo hasta 21 de junio de 2020.
De conformidad con lo anterior, alegó que, al haber peticionado las cesantías el 23 de agosto de 2021(sic), el plazo máximo para expedir el acto de reconocimiento por parte de la entidad territorial era el 13 de septiembre de 2021 (sic), pero fue expedido y notificado el 10 de septiembre de 2021 (sic), siendo pagadas las cesantías después del 01 de diciembre de 2021 (sic), fecha en la cual vencía el plazo máximo por parte del Fomag a través de la Fiduprevisora S.A. para cancelarlas, en tanto ocurrió el 26 de enero de 2022 (sic), transcurriendo 56 (sic) días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenían las entidades para reconocer y cancelar la cesantía2.
Debido a esto, solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías ante las entidades demandadas, quienes guardaron silencio, por lo que se configuró un acto ficto. 1.2 FUNDAMENTO JURÍDICO Como normas violadas estimó los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, 57 de la Ley 1955 de 2019, y los Decretos 1272 de 2018 y 942 de 2022.
Sostuvo que, en cuanto al reconocimiento de las cesantías al personal docente, se expidió de manera progresiva la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, las cuales regularon la situación del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, estableciendo un término perentorio para el reconocimiento de estas, de 15 días después de radicada la solicitud, y 45 días para proceder a realizar el pago, luego de expedido el acto.
Afirmó que, pese a que la jurisprudencia ha establecido que el reconocimiento y pago no debe superar los 70 días hábiles después de la radicación de la solicitud, el Fomag cancela por fuera de los términos establecidos en la ley la cesantía, lo que genera una sanción equivalente a un día de salario del docente con posterioridad a los 70 días después de radicarse la solicitud, contados hasta cuando se efectúe el pago.
Aludió al precedente emanado del Consejo de Estado en Sentencia Unificación del 18 de julio de 2018, para señalar que, si es procedente la indexación de la condena de conformidad con lo expuesto en el artículo 187 del CPACA, y mencionó que, recientemente, con la expedición de la Ley 1955 de 2019 en su artículo 57 se consagró la responsabilidad del ente territorial de asumir la sanción moratoria.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1 NACIÓN (MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO) La entidad no contestó la demanda3. 2 Las fechas citadas por la apoderada de la parte demandante en numeral octavo de los hechos de la demanda no corresponden con lo consignado en los demás numerales y acápites de la demanda. 3 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 11_ED_10CONSTANCIACONTESTA.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 3 de 14 2.2 MUNICIPIO DE MANIZALES – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN4 El ente territorial se opuso a las pretensiones de la demanda al señalar, en primer lugar, que no era cierto que se hubiera configurado un acto ficto, ya que la reclamación administrativa fue atendida por la oficina de Prestaciones Sociales de la Secretaría de Educación del municipio de acuerdo con sus competencias legales mediante Oficio No. SEUAF FPSM 2353 del 20 de diciembre de 2022, en el cual se comunicó que la reclamación administrativa había sido negada por la Fiduprevisora, una vez se efectuó el estudio de la solicitud, al corroborarse que el pago de las cesantías no superó el término de 70 días hábiles.
Por esto, señaló que se presentaba una ineptitud sustantiva de la demanda al existir respuesta de fondo negando las pretensiones de la reclamación administrativa, para lo cual aportó como prueba el expediente administrativo de la reclamación presentada. En segundo lugar, indicó que las pretensiones de la demanda desconocen el marco jurídico contenido en la Ley 91 de 1989 y en el Decreto 1272 de 2018, ya que, es el Fomag quien tiene a cargo el pago de las cesantías a sus afiliados y quien debe recuperar los dineros cancelados por concepto de sanción mora efectuando la repetición correspondiente contra los funcionarios responsables de su generación. Por lo anterior, formuló como excepciones: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido respecto del municipio de Manizales”, y ii) “genérica”.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 El Juzgado Tercero Administrativo de Manizales declaró infundada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y fundadas las excepciones de “inexistencia de la obligación con fundamento en la ley” y “buena fe” propuestas por el Departamento de Caldas (sic), accedió parcialmente a las súplicas de la parte actora, por lo que declaró la nulidad del acto ficto demando y a título de restablecimiento del derecho condenó a la Nación (Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) a reconocer y pagar la sanción por mora de que trata el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retardo, desde el 17 de enero hasta el 20 de junio de 2020.
Como fundamento de su decisión, el juez de primera instancia concluyó que las cesantías fueron reconocidas a través de la Resolución No. 738 de 30 de octubre de 2019 y que el pago de las cesantías se realizó el 21 de junio de 2020, por lo que la demandante tenía derecho al reconocimiento de la sanción mora.
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada Fomag solicitó revocar en su totalidad la sentencia de primera instancia por inexistencia de la obligación y que, en su lugar, se ordenara su desvinculación. Señaló que la modificación introducida por el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, evidenciaba que la intención del legislador era evitar que el patrimonio autónomo del Fomag continuara pagando de sus recursos indemnizaciones de carácter económico por vía judicial o administrativa. 4 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 9_ED_08CONTESTACIONDDAMPI. 5 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 33SENTENCIA. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 4 de 14 Sostuvo que en el presente caso las cesantías fueron solicitadas el 02 de octubre de 2019, reconocidas el 30 de octubre de 2019 mediante acto administrativo que fue notificado el 07 de noviembre de 2019, remitidas a la Fiduprevisora el 25 de noviembre de 2019 y pagadas el 18 de diciembre de 2019, por lo que, era el ente territorial el responsable de la causación de la mora al emitir el acto administrativo y enviar el acto para pago por fuera del término establecido.
Resaltó que de acuerdo con certificado de pago de cesantías la fecha exacta en la que se colocó a disposición el dinero de la prestación fue el 18 de diciembre de 2019 y no el 21 de junio de 2020 como se puntualizó en la demanda, pero que el pago fue reintegrado el 27 de enero de 2020 por no realizarse el retiro por la docente a pesar de contar con un enlace en el cual se puede consultar la disposición del dinero una vez vencen los 15 días hábiles para el pago de la prestación. Manifestó que, de acuerdo con el Consejo de Estado, la fecha exacta y verdadera que se debe tener en cuenta es la primera fecha de puesta a disposición del dinero, la cual fue el 18 de diciembre de 2019 y no la fecha de reprogramación que se puntualiza en la demanda.
Por otra parte, manifestó que entre la sanción por mora y la indexación y/o actualización existe una incompatibilidad por lo que, lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 del CPACA, no es aplicable al caso concreto ya que en últimas, implica la indexación de la sanción por mora.
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 18 de julio de 20246, el Tribunal admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes. Luego, por auto del 23 de agosto de 20247, se decretó prueba de oficio dirigida a la Fiduprevisora SA y al Banco BBVA. De los documentos aportados se corrió traslado el 04 de octubre de 20248, sin que las partes se pronunciaran. 5.1 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1.1 PARTE DEMANDANTE Conforme con constancia secretarial la parte demandante no se pronunció dentro de esta etapa9. 5.1.2 PARTE DEMANDADA 5.1.2.1 NACIÓN (MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO) Conforme con constancia secretarial10 la entidad no se pronunció. 5.1.2.2 MUNICIPIO DE MANIZALES – SECRETARIA DE EDUCACIÓN Conforme con constancia secretarial11 la entidad no se pronunció. 6 SAMAI archivo 3Auto admite rec_ADMITE APE_00003ADMITEAPELACION. 7 SAMAI archivo 7Autodecretapr_AutoPrueba_20230013402PRUEBADEO. 8 SAMAI archivo 19AlDespachocon_AlDespacho_017ConstanciaSecreta. 9 SAMAI archivo 6AL DESPACHO PAR_AlDespacho_006ConstanciaSecreta. 10 Ibidem. 11 Ibidem.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 5 de 14 5.2 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público guardó silencio12. III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que en el presente proceso no hay inconveniente de ninguna naturaleza en cuanto a la jurisdicción y competencia de la Corporación para decidir el asunto en segunda instancia (artículos 153 y 243 del CPACA). Se reúne la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada y ambas partes se encuentran representadas por apoderados debidamente constituidos.
En cuanto a que la acción no se haya extinguido por caducidad, encuentra la Sala que, dicho término no es exigible porque la presente acción se encuentra dirigida contra un acto ficto producto del silencio administrativo, tal como emerge del artículo 164 Nº 1 literal d) del CPACA. De otra parte, se observa que la demanda se presentó cumpliendo los requisitos de las normas procesales, en especial, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y que el proceso se tramitó en forma legal, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado.
2. CUESTIÓN PREVIA 2.1 PROBLEMA JURÍDICO Antes de resolver el problema jurídico de fondo, es procedente determinar si en el presente caso ¿se configuró el silencio administrativo respecto de la petición presentada por la parte actora el 10 de octubre de 2022 y, por ende, si existe el acto administrativo demandado? 2.2 TESIS La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas declarará probada la excepción de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”, contemplada en el numeral 5° del artículo 100 del Código General del Procesal, propuesta por el municipio de Manizales, por indebida individualización e identificación del acto administrativo a demandar, al no configurarse el silencio administrativo respecto de la petición presentada por la parte actora el 10 de octubre de 2022 y, en consecuencia, no existir el acto administrativo demandado. 2.3 ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Para resolver el problema jurídico, procederá la Sala a analizar lo pertinente a i) la configuración del silencio administrativo, como presupuesto para el control de legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ii) la ineptitud sustantiva de la demanda, para finalmente estudiar iii) el caso concreto a partir del material documental aportado al expediente. 12 Ibidem.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 6 de 14 2.3.1 DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y LA CONFIGURACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO FICTO O PRESUNTO El artículo 187 del CPACA es explícito al consagrar en su inciso 2° que “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.” (Negrita de la Sala). De acuerdo con el artículo 138 del CPACA, la nulidad y restablecimiento del derecho, es un medio de control bajo el cual toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular o general y se le restablezca el derecho.
Se tiene entonces que para acudir a la instancia jurisdiccional se debe, en primer término, agotar la actuación en sede administrativa, la cual de conformidad con el artículo 4 de la Ley 1437 de 2011 podrá iniciarse i) por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general o particular, ii) por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal y iii) por las autoridades oficiosamente.
Así las cosas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no pueden elevarse pretensiones de restablecimiento sin que exista un acto administrativo expreso o ficto sobre el cual ejercer el control de legalidad. En esta misma línea de argumentación ha indicado el Consejo de Estado en vigencia del CCA, pero igualmente aplicable bajo la Ley 1437 de 2011, que: “La vía gubernativa constituye dentro de nuestro ordenamiento jurídico, requisito indispensable para poder demandar ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto y el respectivo restablecimiento del derecho en sus diversas modalidades bajo la acción de nulidad subjetiva consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; lo anterior por cuanto por regla general la Administración Pública, a diferencia de los particulares, no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se le ha solicitado por parte del administrado una decisión sobre la pretensión que se desea ventilar ante el Juez.
Dentro de nuestro ordenamiento jurídico el presupuesto de acceso a la vía judicial, también denominado doctrinariamente “decisión préalable” o decisión previa, surge a partir del momento en que el gobernado acude por escrito a elevar una pretensión de carácter subjetivo poniendo en marcha el aparato administrativo en procura de una respuesta, materializada en un acto administrativo que en muchas ocasiones basta para acceder a la vía judicial por disposición expresa del artículo 135 del C.C.A. En ese orden de ideas, la vía gubernativa se torna en el instrumento de comunicación e interacción entre la Administración Pública y sus Gobernados cuando media un conflicto de intereses, erigiéndose no solamente como una forzosa ante sala que debe transitar quien pretende resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto sino un mecanismo de control previo al actuar de la Administración cuyo beneficio es de doble vía, pues constituye tanto la posibilidad de obtener en vía administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva como la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que posteriormente se ventilará dentro de un proceso judicial.
(…)”13 13 Consejo de Estado". Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Consejero ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil once (2011). Radicación No. 50001-23-31-000-2005-40528-01(0097-10). Actor: Amanda Vivas Mora. Demandado: E.S.E. Policarpa Salavarrieta en liquidación. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 7 de 14 En contraste, el silencio administrativo constituye una garantía del debido proceso administrativo, que surge por la falta de respuesta de la administración a las peticiones de los administrados y que da lugar al surgimiento a la vida jurídica de un acto ficto o presunto que puede ser positivo o negativo y que se puede configurar ya sea frente a una petición o a recursos presentados por los ciudadanos (artículos 8314 y siguientes del CPACA).
El acto presunto tiene como efecto jurídico procesal habilitar el derecho de tutela judicial efectiva ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para controvertir su legalidad y, en consecuencia, pretender el restablecimiento de los derechos. Por su parte, el numeral segundo del artículo 162 del CPACA establece que toda demanda deberá contener lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad y el artículo 163 de la misma norma refiere que deberá individualizarse con precisión el acto administrativo a demandar: “ARTÍCULO 163.
INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda”. 2.3.2 SOBRE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Conforme al artículo 1º de la Ley 270 de 1996, modificado por la Ley 2430 de 2024, la administración de justicia es una función pública que cumple el Estado para hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en la Constitución y la ley, con el fin de realizar la convivencia social.
En virtud de dicho propósito, previo al acceso a la administración de justicia, corresponde al juez un control de la demanda a partir del cual se admitan para su resolución aquellos conflictos o asuntos jurídicos que reúnan los presupuestos sustantivos y adjetivos para obtener una sentencia de fondo. Cuando la falta de esos presupuestos sustanciales y formales no es advertida al momento de la admisión de la demanda, tratándose de la jurisdicción contenciosa administrativa, la Ley 1437 de 2011 (CPACA) prevé varias posibilidades para lograr superar esas faltas, bien, mediante el recurso de reposición que la contraparte puede ejercer contra el auto admisorio de la demanda, o la interposición de excepciones; o bien, mediante el saneamiento durante la audiencia inicial, o la resolución de las excepciones previas y mixtas en la misma.
Como puede advertirse, todas estas posibilidades van encaminadas a sanear la irregularidad, y lograr conducir el proceso a una sentencia de fondo, toda vez que el juez debe privilegiar los principios de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, y prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. 14 “ARTÍCULO 83.
SILENCIO NEGATIVO. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda”. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 8 de 14 Derivado de lo anterior, igualmente se contempla como potestad-deber del juez realizar la interpretación de la demanda a fin de sanear los obstáculos que impidan una decisión de fondo15.
Pese lo anterior, existen falencias u obstáculos que no son saneables, como es el caso de la falta de individualización del acto administrativo objeto de demanda. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha manifestado que con el fin de mantener la coherencia y unidad entre los actos jurídicos que permanezcan vigentes en el ordenamiento jurídico luego de proferida la sentencia, resulta necesario la determinación exacta y precisa de todos los pronunciamientos que constituyan la voluntad de la administración 16, porque no podría derivarse el restablecimiento del derecho frente a la nulidad de un acto, cuando perviven otros que contienen la decisión de la administración en forma definitiva, es decir, cuando existe cosa decidida administrativa, o cuando ni siquiera existe un acto administrativo que decida el objeto de la demanda, y por ende no sea posible adelantar el control de legalidad propio de la nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, constituye requisito sustancial de la demanda, conforme a los artículos 162-217 y 16318 del CPACA, la plena identificación e individualización de los actos administrativos que contengan la totalidad de la voluntad de la administración, cuya nulidad se demanda.
Constituye un presupuesto para “entrabar la relación procesal de modo tal que viabilice la emisión de un pronunciamiento de fondo, favorable o no, sobre las pretensiones”19. Ciertamente, la ineptitud sustantiva de la demanda que emerge de la falta del presupuesto atinente a la identificación e individualización integral de los actos administrativos que contienen la voluntad administrativa cuya nulidad se pretende, constituye un obstáculo no saneable dentro del proceso ordinario contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho, ni siquiera en virtud del ejercicio de la facultad-deber de interpretación del juez, porque el deber de demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la 15 Cfr. LONDOÑO JARAMILLO, Alejandro.
Análisis de las implicaciones que genera proferir sentencias inhibitorias en la jurisdicción contencioso administrativo. Disponible en: http://www.tribunaladministrativodelquindio.com/relatoria/publicaciones/JUECES/ [consultado marzo, 2014] 16 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”.
Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón. Bogotá DC; Marzo Veintidós (22) Del Año Dos Mil Doce (2012). Radicación Número: 15001-23-31- 000-2002-02194-01(1464-08). Actor: María Delia Lizarazo De González. 17 “ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.
Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. (…)” 18 “ARTÍCULO 163. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.” 19 CONSEJO DE ESTADO. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. Bogotá D.C., Veinticuatro (24) De Julio De Dos Mil Ocho (2008).- Radicación Número: 25000-23-25-000-2001-08534-01(0841-05).
Actor: María Isabel Infante Sepúlveda. Demandado: Ministerio De Defensa Nacional – Policía Nacional. Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. Bogotá D.C., Diecinueve (19) De Junio De Dos Mil Ocho (2008).- Radicación Número: 25000-23-25-000-2005-04511-01(0963-07).
Actor: Guillermo Romero Moyano. Demandado: Fiscalía General De La Nación. Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth. Bogotá D.C, Nueve (9) De Diciembre De Dos Mil Once (2011). Radicación Número: 11001-03-26-000-2001-00030-01(20410). Actor: Mario Pineda Betancourt.
Demandado: Departamento De Caldas. Referencia: Acción De Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 9 de 14 Administración frente a una situación jurídica particular, es una carga 20 que corresponde a la parte demandante, quien debe soportar las consecuencias de los defectos que contenga la demanda, pues de lo contrario se podría socavar el debido proceso y el derecho de defensa de la contraparte, así como el principio de congruencia. Al respecto ha dicho el Consejo de Estado: “(…) ‘(…) la facultad que tiene el juez de interpretar la demanda, no constituye un instrumento que pueda, como lo pretende el recurrente, convertirse en el mecanismo idóneo para suplir las falencias de que adolece la misma, como quiera que el demandante, al momento de su presentación, debe señalar e individualizar no solo los hechos, sino las pretensiones -según lo dispuesto en los artículos 136 y siguientes del Código Contencioso Administrativo-, que aspira le sean reconocidas en el trámite del respectivo proceso judicial.’21 40.
De acuerdo con el principio de congruencia de las sentencias, consagrado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (modificado por el artículo 1° numeral 135 del Decreto 2282 de 1989), la decisión del juez debe resultar armónica, consonante y concordante con los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda, por lo tanto el juez debe pronunciarse con fundamento en las pretensiones expresamente planteadas en la demanda y los hechos descritos en la misma, debiendo existir una adecuación o perfecta simetría entre lo pedido y lo resuelto, que resulta afectada cuando el juez concede más allá de lo pedido (ultra petita); o cuando concede puntos no sometidos al litigio (extra petita), o cuando deja de pronunciarse sobre cuestiones sujetas al proceso (infra o citra petita). 41.
La falencia advertida en la demanda que dio origen al presente proceso impide decidir sobre las pretensiones, pues no puede el juzgador, oficiosamente, pronunciarse sobre la validez de un acto administrativo que no fue demandado y resultaría inane el estudio de la resolución que sí lo fue, pues no contiene la decisión de fondo que origina la inconformidad del actor, la cual en todo caso subsistiría como acto presuntamente legal.”22 A la luz del procedimiento contemplado en la Ley 1437 de 2011, la ineptitud sustantiva de la demanda cuando no fue advertida es procedente su declaratoria a solicitud de parte o de oficio, lo cual podrá hacerse en el momento de decidir sobre las excepciones o al momento de proferir el fallo de primera o segunda instancia. 2.3.3 ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO En este asunto se encuentra acreditado que el 10 de octubre de 202223, la parte demandante elevó ante el Fomag y la Secretaría de Educación municipal de Manizales a través de los correos electrónicos atencionalciudadano@mineducacion.gov.co, y cesantiassem@manizales.gov.co, reclamación administrativa por medio de la cual solicitó: 20 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Subsección B. Consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth. Bogotá D.C, nueve (9) de diciembre de dos mil once (2011). Radicación número: 11001-03-26- 000-2001-00030-01(20410). Actor: Mario Pineda Betancourt. Demandado: Departamento de Caldas. Referencia: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, expediente No 37513, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 22 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Subsección B. Consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth. Bogotá D.C, nueve (9) de diciembre de dos mil once (2011). Radicación número: 11001-03-26- 000-2001-00030-01(20410). Actor: Mario Pineda Betancourt. Demandado: Departamento de Caldas. Referencia: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 3_ED_02ANEXOS Fls. 5-7.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 10 de 14 “PRIMERO: Se ordene el reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA a la entidad territorial SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE MANIZALES, establecida en la ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de mi representado (a), de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019.
SEGUNDO: Se ordene el reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG, establecida en la ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a mi mandante.
TERCERO: Que, sobre el monto de la SANCIÓN POR MORA, se ordene el reconocimiento de la respectiva indexación hasta la fecha en que se efectúe el pago de esta obligación a cargo de cada una de las entidades, por haber quedado esta sanción estática y devaluada en el tiempo, conforme lo determinó el H.C.E. en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018”.
Respecto de dicha petición, la parte actora señaló que no existía pronunciamiento expreso de las entidades demandadas, razón por la cual, la demanda se dirigió a obtener la declaratoria de nulidad del acto ficto configurado el 10 de enero de 202324. No obstante, al momento de contestar la demanda25, el municipio de Manizales informó que la reclamación administrativa fue resuelta por la oficina de prestaciones sociales de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales y que se presentaba una ineptitud de la demanda.
Para el efecto el ente territorial aportó copia del expediente administrativo, del cual se desprende que, mediante Oficio No. SE-UAF-FPSM-2105 de 03 de noviembre de 2022 26, la Secretaría de Educación Municipal trasladó por competencia la reclamación administrativa presentada por la docente Alba Lucia Giraldo Hurtado a la directora de prestaciones económicas de la Fiduprevisora S.A. así: “(…) Traslado por competencia según modificación al trámite de reclamaciones administrativas de sanción mora Decreto 942 de 01/07/2022 de la docente Alba Lucia Giraldo Hurtado con c.c. 24.867.192”.
La docente, ALBA LUCIA GIRALDO HURTADO presentó solicitud definitiva de cesantía conforme a los antecedentes que se señalan a continuación: El 2 de octubre de 2019 la docente realizó la solicitud del reconocimiento y pago de su cesantía parcial para compra de vivienda. El 2 de octubre de 2019 la Oficina de Prestaciones Sociales radica la prestación en el aplicativo bajo el No. 2019-CES-805894.
El 30 de octubre de 2019 la Secretaría de Educación emite acto administrativo No 738 aprobando el reconocimiento de la prestación. El 7 de noviembre de 2019 se notifica personalmente a la docente sobre el acto administrativo No 738 del 30/10/2019. Teniendo en cuenta el comunicado 001 de 2022, expedido por la FIDUPREVISORA, donde se señal que las reclamaciones administrativas de 24 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 2_ED_01DEMANDA Fl. 2. 25SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 9_ED_08CONTESTACIONDDAMPI. 26 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 9_ED_08CONTESTACIONDDAMPI Fls. 47-48.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 11 de 14 sanción mora radicadas con posterioridad a la vigencia del Decreto 942 de 2022, deben ser radicadas en ON BASE, por lo tanto el radicado de la prestación es 2022.CES-016215. Ahora bien como la prestación objeto de esta reclamación fue radicada en el año 2019 (2/10/2019) no es competencia de esta entidad territorial ni liquidar, ni asumir la sanción mora, pues dicha solicitud se efectuó en vigencia del Decreto 1272 DEL 2018 y Ley 1955 de 2018 en la cual señala que el pago de la prestación está a cargo de la Fiduprevisora como lo indica la Ley 91 de 1989, mientras que las entidades territoriales solo se encargan de la radicación de las solicitudes para el reconocimiento de prestaciones, así como la expedición del acto de reconocimiento de la prestación. No es posible reconocer sanción por mora en dicha instancia administrativa pues por la naturaleza de la sanción debe ser reconocida la responsabilidad del Municipio por el Juez competente.
Por lo anterior, además de los documentos descritos anteriormente se procede a entregar al DIGITALIZADOR de CADENA la documentación entregada por el peticionario”. De igual forma, el municipio de Manizales a través de Oficio No. SE-UAF-FPSM- 2110 del 03 de noviembre de 2022 27, comunicó a la apoderada de la parte demandante que los documentos relacionados con la reclamación administrativa habían sido radicados bajo el número 2022-CES-016215 ante la Fiduprevisora SA, y que la petición había sido remitida por competencia a la entidad fiduciaria, quien debía realizar “la validación y liquidación y pago de la sanción mora solicitada”.
Ahora bien, la Sala advierte que la Fiduprevisora al recibir el expediente de la docente, el 29 de noviembre de 2022 28 realizó el estudio administrativo de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, el cual dio como resultado: “En atención al radicado allegado a FIDUPREVISORA S.A, en el cual se remite para análisis y liquidación la solicitud administrativa de reconocimiento de sanción por mora del docente ALBA LUCIA GIRALDO HURTADO por el pago de las cesantías reconocidas mediante 738 del 2019-10-30, establecida en la Ley 1071 de 2006, es pertinente indicar lo siguiente: Una vez realizado estudio de fondo a la petición, informamos que no es posible acceder a la solicitud de reconocimiento de sanción por mora considerando que, las cesantías fueron puestas a disposición para el cobro en la entidad bancaria, en los términos contemplados por la Ley.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, de acuerdo con la documentación allegada, el docente radicó solicitud de cesantías el día 02/10/2019, el acto administrativo de reconocimiento de cesantías se expidió el 30/10/2019, y el pago de la cesantía se realizó el 18/12/2019, fecha en la cual el dinero estuvo disponible para cobro por parte del beneficiario de la cesantía; lo que indica que desde la radicación de solicitud de la cesantías y el pago efectivo del mismo transcurrieron 53 DÍAS HÁBILES TRANSCURRIDOS.
En el mismo sentido y en concordancia con el precedente judicial del Honorable Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018, la mencionada alta corte sentó jurisprudencia señalando lo siguiente: ( ) para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de 27 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 9_ED_08CONTESTACIONDDAMPI Fls. 49-50. 28 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 9_ED_08CONTESTACIONDDAMPI Fl. 51.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 12 de 14 ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y ii) 45 días para efectuar el pago.
( ) (Subrayado y negrilla fuera del texto original.) Finalmente, se evidencia que el término no supera 70 días hábiles, por tal circunstancia no existe causación de sanción por mora con ocasión al pago tardío de cesantías”. En consecuencia, mediante Oficio No. SE-UAF-FPSM-2350 del 20 de diciembre de 202229, la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales dio respuesta a la petición comunicando a la parte demandante que: “La Oficina de Prestaciones Sociales de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales se permite informarle que según hoja de revisión con radicado 2022-CES-016215.
La Fiduprevisora en su estudio determino: “No es posible acceder a la solicitud de reconocimiento de sanción por mora considerando que las cesantías fueron puestas a disposición para el cobro en la entidad bancaria en los términos contemplados por la ley”. “Se evidencia que el termino no supera los 70 días hábiles, por tal circunstancia no existe causación de sanción por mora con ocasión al pago tardío de cesantías” Por lo anterior, se procede a cerrar el radicado antes mencionado”.
El Oficio No. SE-UAF-FPSM-2350 del 20 de diciembre de 2022 fue notificado al correo electrónico manizaleslopezquintero@gmail.com el 26 de diciembre de 2022 30, el cual corresponde a la dirección consignada en la reclamación administrativa presentada el 10 de octubre de 202231. Así las cosas, se acredita que la reclamación administrativa presentada por la parte demandante el 10 de octubre de 2022, recibió respuesta expresa por parte de la administración a través del Oficio No. SE-UAF-FPSM-2350 del 20 de diciembre de 2022, la cual fue debidamente notificada el 26 de diciembre de 2022.
Adicionalmente, en atención al inciso final del artículo 83 del CPACA, se observa que las entidades demandadas tenían competencia para resolver la petición presentada por la demandante hasta la notificación del auto admisorio de la demanda, lo cual ocurrió el 28 de junio de 202332; sin embargo, la respuesta fue notificada el 26 de diciembre de 2022, fecha anterior a la radicación de la conciliación extrajudicial (17 de febrero de 2023) 33 y a la presentación de la demanda (25 de abril de 2023)34, lo que genera una ineptitud de la demanda.
A pesar de lo anterior, el juez de primera instancia no realizó pronunciamiento alguno sobre las manifestaciones y pruebas aportadas por el Municipio de Manizales, ni en el auto por medio del cual se abstuvo de realizar audiencias y corrió traslado para alegar35, ni en la sentencia de primera instancia, en la cual, incluso declaró fundadas excepciones propuestas por “el Departamento de Caldas”, quien no integraba el extremo demandado36. 29 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 9_ED_08CONTESTACIONDDAMPI Fl.52. 30 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 9_ED_08CONTESTACIONDDAMPI Fl.53. 31 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 3_ED_02ANEXOS Fl. 7. 32 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 13_ED_12CONSTANCIASNOTIFIC. 33 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 3_ED_02ANEXOS Fl. 16. 34 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 5_ED_04ACTAREPARTO. 35 SAMAI - Gestión en otros despachos archivo 12_ED_11ALEGATOSCONCLUSION. 36 SAMAI - Gestión en otros despachos 19_ED_18SENTENCIASANCIONMO.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 13 de 14 En este orden de ideas, en el presente caso no se configuró el acto ficto o presunto demandado por la parte demandante por lo que se declarará probada la excepción previa de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”. 3.
CONCLUSIÓN Como corolario de las consideraciones precedentes, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas procederá a revocar la sentencia de primera instancia y a declarar probada la excepción previa de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”, contemplada en el numeral 5° del artículo 100 del Código General del Procesal, propuesta por el municipio de Manizales, por indebida individualización e identificación del acto administrativo a demandar, al no configurarse el silencio administrativo respecto de la petición presentada por la parte actora el 10 de octubre de 2022 y en consecuencia, no existir el acto administrativo demandado.
4. SOBRE LA CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO EN SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con los artículos 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP, teniendo en cuenta el criterio objetivo valorativo del Consejo de Estado 37, y que no se demostró su causación, no se impondrá condena en costas ni agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 11 de enero de 2024 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción previa de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”, contemplada en el numeral 5° del artículo 100 del Código General del Procesal, y en consecuencia NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a las consideraciones expuestas.
TERCERO: No condenar en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por las consideraciones expuestas.
CUARTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo 37 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado N° 25000234200020130467601 (2686-2014).
Reiterada por la Sección Segunda el 22 de marzo de 2018. Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicado Nº 08001233300020140056501.“(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2023-00134-01 14 de 14 Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 018 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx