SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Pedro Olivella Solano Montería, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) DECIDE IMPUGNACIÓN DE TUTELA Radicación: 23001333301020240038001 Accionante: Samart Equipos SAS Accionado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se decide la impugnación presentada por la accionante contra el fallo de 16 septiembre de 2024 emitido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Montería, mediante el cual se negó por improcedente el amparo constitucional solicitado.
Este Tribunal Administrativo confirmará la decisión. II.
ANTECEDENTES 1. Derechos fundamentales invocados ✓ Debido proceso 2. Petición de amparo La accionante en su escrito de tutela solicitó: i) se tutelen los derechos fundamentales invocados. ii) se ordene a la accionada abstenerse de decretar cualquier medida cautelar sobre los bienes o cuentas bancarias de la empresa Samart Equipos SAS. iii) correr traslado del acto administrativo con el cual se le impuso la sanción a la empresa Samart Equipos SAS y que iv) se le permita interponer los recursos de ley que sean procedentes contra el acto administrativo sancionatorio. 3.
Síntesis de los hechos que originan la tutela El 25 de mayo de 2017 el representante legal de la empresa Samart Equipos SAS envió la información exógena tributaria correspondiente a la vigencia 2016 a través de la plataforma de la DIAN y esta produjo un mensaje de error al momento de cargar la información. El contador de la empresa procedió a tomar el pantallazo y constató que a pesar del mensaje de error la información se había cargado correctamente en la página de la DIAN.
Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación No. 23001333301020240038000 CO-SC5780-99 El 15 de noviembre de 2018 recibió un correo electrónico advirtiendo de la omisión en el suministro de la información exógena de la empresa. El contador de la empresa acudió ante la DIAN donde explicó la situación y constató que la información fue cargada pero el aplicativo de la DIAN la cargó a nombre del representante legal a título personal y no a nombre de la sociedad.
Esta queja escaló al nivel central de la DIAN en la ciudad de Bogotá, en donde el 1° de abril de 2019 le responsabilizó del error cometido por el aplicativo, desconoció todas las pruebas y solicitó cargar nuevamente la información, como en efecto se hizo. Posteriormente, se advirtió que se había cargado una sanción a la empresa Samart Equipos SAS por no haber presentado la información exógena.
Manifiesta que nunca fue notificado de la iniciación del proceso sancionatorio en contra de la sociedad como tampoco del acto administrativo que le impuso la sanción por lo cual no tuvo oportunidad de controvertir la decisión 4. Respuesta de la entidad accionada La DIAN informó que el 12 de diciembre de 2018 a través de llamadas telefónicas al número 7890056 atendidas por la auxiliar contable de la empresa Samart Equipos S.A.S se comunicó acerca del error en el registro de la información exógena 2016, el cual consistía en ser reportarla a nombre del representante legal y no de la sociedad.
En esta llamada se le informó que esta situación debía ser revisada y corregida. El 22 de febrero de 2019 funcionarios de la DIAN se comunicaron con el representante legal de la sociedad informándole sobre la necesidad de presentar la información exógena de manera correcta debido a que no fue falla de la plataforma de la DIAN, dado que los aplicativos asignan claves personales que identifican las calidades de los sujetos encargados de cumplir con los reportes.
Señala que el proceso sancionatorio adelantado por la DIAN en debida forma, bajo el argumento de que el pliego de cargos No. 122382019000010 del 24 de mayo de 2019 fue notificado por correo a la dirección Cl. 2 No. 1-202, barrio Horizonte Santa Rita, Montería – Córdoba, bajo radicado No. 012S2019005024 del 29 de mayo de 2019, 11:12:50 AM; y devuelto por la empresa 472 con causal: “Dirección Errada” conforme al acuse de 31 de mayo de 2019 PC009184496CO, recepcionado el 4 de julio de 2019.
Luego, la actuación que fue enviada al área técnica según planilla 423 del 11 de junio de 2019, y posteriormente notificado, en forma supletiva como lo indica el Estatuto Tributario, publicado en la página web con fecha de notificación el 16 de agosto de 2019. Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación No. 23001333301020240038000 CO-SC5780-99 Por su parte, la Resolución No. 122412019000036 del 3 de octubre de 2019, mediante la cual se impuso la sanción por no enviar información (Art. 651 E.T.) fue notificada por correo a la dirección: Cl. 2 No. 1-202, barrio Horizonte Santa Rita, Montería – Córdoba, bajo el radicado 012S2019010788 del 7 de octubre de 2019, 11:10:50 AM, correo devuelto por la empresa 472 con causal: “Dirección Errada”, según acuse PC013628151CO del 08 de octubre de 2019, recepcionado el 10 de octubre de 2019.
Posteriormente, notificado en forma supletiva, tal y como estable la ley, publicado en página web con fecha de notificación 17 de octubre de 2019, sobre el mismo se indicó que procedía recurso de reconsideración. El obligado tributario no presentó dentro del término establecido en el artículo 720 del Estatuto Tributario, cobrando ejecutoria el 18 de diciembre de 2019.
Concluye la DIAN señalando que no se ha violentado el derecho al debido proceso del tutelante toda vez que la notificación de los actos del proceso sancionatorio fue surtida de conformidad con el procedimiento de notificación vigente, establecido por la ley para la época de los hechos. 5. Fallo de primera instancia El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Montería declaró improcedente la acción de tutela argumentando que la sanción impuesta por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN como acto administrativo particular era susceptible de control judicial en sede de lo contencioso administrativo, por lo que era este el medio de defensa idóneo y eficaz para atacar la decisión sancionatoria, y no la acción de tutela.
Por otro lado, tampoco se alegó ni se evidenció la posible consumación de un perjuicio irremediable que permitiera acudir a la acción de amparo. 6. Impugnación El accionante solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se decrete el amparo solicitado por la violación al debido y al derecho de defensa dentro de trámite sancionatorio.
Señala que existieron irregularidades en el trámite de notificación de la sanción impuesta por la DIAN, en razón a que tanto la dirección física como la de correo electrónico estaban registradas en el RUT y fueron verificadas por los funcionarios John Ernesto Toro Villota y Juan Víctor López Molinello al momento de practicar las visitas en las instalaciones de la empresa, por tanto, es una falacia que la dirección era incorrecta y se debió optar por otro medio de notificación. Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación No. 23001333301020240038000 CO-SC5780-99 III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. La acción de tutela como mecanismo de protección constitucional El artículo 86 de la Constitución Política estableció la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales. De esa norma constitucional y de su desarrollo jurisprudencial se ha interpretado reiteradamente que la tutela tiene un carácter subsidiario y que solo procederá cuando no existan otros medios ordinarios de defensa judicial o cuando ese medio judicial es ineficaz para proteger derechos fundamentales; eventos en los que la tutela procederá como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en la sentencia C – 127 de 2014 consagró que la acción de tutela debe cumplir con los requisitos de (i) relevancia constitucional, en cuanto sea una cuestión que plantea una discusión de orden constitucional al evidenciarse una afectación de un derecho fundamental; (ii) inmediatez, en cuanto la acción de tutela se concibe como un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, de acuerdo con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) subsidiariedad, en razón a que este mecanismo sólo procede cuando se han agotado todas los medios de defensa por las vías judiciales ordinarias antes de acudir al juez de tutela.
En cuanto a que el mecanismo de tutela es un requisito residual y subsidiario se ha establecido que solo procede cuando (i) el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial en el ordenamiento, caso en el cual la tutela entra a salvaguardar de manera inmediata los derechos fundamentales invocados, o (ii) cuando existiendo otro medio de defensa judicial, éste (iii) o no resulta idóneo para el amparo de los derechos vulnerados o amenazados iv) la tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
III.2. Facultad fiscalizadora y sancionatoria de la DIAN Conforme con el Decreto 1742 de 2020 le corresponde a la DIAN la administración de los impuestos de renta y complementarios, timbre nacional y sobre las ventas; los derechos de aduana y los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, dichas funciones la facultan para investigar, fiscalizar y sancionar a los contribuyentes a fin de que exista oportuno cumplimiento de obligaciones formales, veracidad en la información y exactitud en las declaraciones presentadas.
El artículo 638 del Estatuto Tributario las sanciones se podrán interponer mediante resolución independiente o en las liquidaciones oficiales como en el caso del aforo, sin embargo, el proceso sancionatorio por regla general debe iniciarse de notificando Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación No. 23001333301020240038000 CO-SC5780-99 un pliego de cargos antes de imponer la resolución sanción, y sobre ese último se otorga la oportunidad de proponer el recurso de reconsideración y controvertir los actos en sede administrativa.
La Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que el procedimiento de determinación oficial de un impuesto es independiente del sancionador, porque obedecen a hechos diferentes. (Sentencias del 14 de agosto de 2019, exp. 22530, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 25 de julio de 2019, exp. 21030, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez).
No obstante, la independencia que existe en los procedimientos aludidos, cuando la sanción se impone en liquidación oficial se debe ajustar a las reglas aplicables a esta última para su procedencia. 3.3. Problema jurídico Teniendo en cuenta las razones de la impugnación, corresponde a la Sala establecer si de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se debe confirmar o revocar el fallo del Juzgado Décimo Administrativo del circuito de Montería, mediante el cual decidió declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad.
III.3. Análisis y conclusiones Pretende el accionante se deje sin efectos la notificación del acto sancionatorio a fin de interponer los recursos y eventualmente el medio de control pertinente ante la jurisdicción contenciosa administrativa pues considera no se la ha efectuado en debida forma. Sobre este punto hay que aclarar que el accionante no ha presentado recurso de reconsideración o ha expuesto las irregularidades que considera existentes en la notificación ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y por tanto, no es competencia del juez de tutela interferir en procedimientos administrativos cuando existen medios ordinarios a fin de subsanar omisiones.
El artículo 730 antes de la vigencia de la ley 2010 de 2019 (Temporalidad de la actuación administrativa) del Estatuto Tributario Nacional dispone: “Articulo 730: Los actos de liquidación de impuestos y resolución de recursos, proferidos por la Administración Tributaria, son nulos: 1.Cuando se practiquen por funcionario incompetente. 2.Cuando se omita el requerimiento especial previo a la liquidación de revisión o se pretermita el término señalado para la respuesta, conforme a lo previsto en la ley, en tributos que se determinan con base en declaraciones periódicas. 3.Derogado.
Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación No. 23001333301020240038000 CO-SC5780-99 4.Cuando se omitan las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas respecto de la declaración, o de los fundamentos del aforo. 5.Cuando correspondan a procedimientos legalmente concluidos. 6.Cuando adolezcan de otros vicios procedimentales, expresamente señalados por la ley como causal de nulidad” Así las cosas, existen medios ordinarios de defensa de los derechos fundamentales de la sociedad Samart Equipos S.A.S, como lo es el solicitar la nulidad de la actuación administrativa sancionatoria directamente ante la administración tributaria.
En principio, e debe recordar que la notificación se ha definido como el acto material de comunicación, mediante el cual se ponen en conocimiento del interesado las decisiones que profiere la Administración, en cumplimiento del principio de publicidad, para que aquel pueda ejercer su derecho de defensa. En palabras de la Corte Constitucional1 la notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído.
Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la Autoridad, dentro del término que la Ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la Autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria.
En casos similares donde el acciónate pretende invalidar la notificación del acto definitivo sancionatorio la Corte Constitucional en sentencia t- 092 de 2024 con magistrada ponente Natalia Ángel Cabo ha expresado: “De acuerdo a estos hechos, la Corte concluye que el GEB sí tenía la oportunidad de haber alegado la nulidad de la Resolución 00213 del 7 de marzo de 2023 ante la jurisdicción contencioso administrativa, por violación al derecho al debido proceso del GEB, en particular, por presuntamente desconocer y pretermitir su derecho a la defensa, en los términos del artículo 138 del CPACA.
Igualmente, esta conclusión se encuentra a fin con lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-253 de 2020 y por el Consejo de Estado en las sentencias 22064 del 28 de noviembre del 2018, 17221 del 14 de octubre del 2010, 22646 del 19 de abril de 2020 y 01532 del 8 de marzo del 2018. Adicionalmente, de acuerdo a los precedentes previamente mencionados, el accionante también pudo solicitar el restablecimiento de su derecho a la defensa, por lo que a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hubiera logrado que la DIAN considerara los argumentos elevados en contra de la resolución sancionatoria cambiaria del 6 de septiembre del 2022. 96.
Primero, respecto de la oportunidad para interponer la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, el GEB cumplía con los requisitos establecidos por el CPACA para acceder a esta jurisdicción. En este caso, justamente la controversia 1 Corte Constitucional - Sentencia T-165 de 2001, Magistrado ponente: doctor José Gregorio Hernández Galindo.
Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación No. 23001333301020240038000 CO-SC5780-99 entre las partes surge porque no coinciden en la fecha en la que fue notificado el acto administrativo sancionatorio. De acuerdo con la Sentencia 222413 de 2016 del Consejo de Estado, cuando la pretensión de una persona que hace uso de la medida de nulidad y restablecimiento del derecho es cuestionar el acto que rechazó el recurso, el término de caducidad no se podrá contabilizar desde la emisión del acto inicial.
En este caso, en principio no se debería contar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho desde el 6 de septiembre de 2022, fecha en la que fue notificada el auto inicial, sino desde la fecha en la que se notificó el auto que resolvió el recurso de reconsideración. Por lo tanto, si se tomara como fecha inicial el 8 de marzo, que es el día después en que fue notificado el acto administrativo que negó el recurso de reconsideración y que es objeto de demanda, el GEB tenía hasta el mes de julio de 2023 para interponer el medio de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. 97.
Segundo, la Sala encuentra que la Resolución 002013 del 7 de marzo de 2023, en contra de la cual va dirigida la presente acción de tutela, es un acto administrativo particular y de carácter definitivo. El acto es particular, pues el contenido de la resolución en mención afecta únicamente al GEB y su alcance es definitivo porque en el numeral sexto de dicha resolución queda explícito que en contra de ese acto administrativo no se pueden interponer recursos[90].
Esto significa que el accionante agotó la vía gubernativa al haber interpuesto el recurso de reconsideración en contra de la Resolución sancionatoria No. 601-004649 del 6 de septiembre de 2022. Estas dos características del acto administrativo le permitían al GEB activar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, según las sentencias 17025 del 27 de agosto del 2009 y 00845 de 22 de noviembre del 2022 del Consejo de Estado y T- 253 de 2020 de la Corte Constitucional. 98.
Ahora bien, como lo mencionó la Corte anteriormente, el hecho de que la principal pretensión de la demanda del GEB sea una posible violación al derecho del debido proceso, no implica que la acción de nulidad y restablecimiento de derechos no sea procedente como tampoco lo es que el recurso de reconsideración presuntamente haya sido interpuesto fuera de los términos legales.
Sobre el primer punto, esta Corte evidenció que el Consejo de Estado, en las sentencias 22064 del 28 de noviembre del 2018, 17221 del 14 de octubre del 2010, 22646 del 19 de abril de 2020 y 01532 del 8 de marzo del 2018 ha analizado la nulidad de actos administrativos por indebida notificación o por falta de notificación del mismo, cuando el demandante logra probar que ese error en la notificación afectó de manera directa el goce efectivo de su derecho de defensa.
Igualmente, la Corte Constitucional T-253 de 2020 estableció que, por regla general, las tutelas que cuestionen la notificación de un acto administrativo particular no serán procedentes pues la jurisdicción contencioso administrativa ofrece mecanismos como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y las medidas cautelares que son idóneos y eficaces para responder a esa pretensión. 99.
Sobre el segundo punto, el Consejo de Estado en Sentencia 76001-23- 33-000-2019-00143-01 del 23 de junio de 2023 justamente analizó un caso en donde este alto Tribunal debía decidir la fecha exacta de notificación de un acto administrativo que emitió la DIAN, para ver cuándo empezaron a correr los términos de preclusión. Al respecto, la Sala evidencia que, con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el GEB le pudo haber solicitado al juez de lo contencioso administrativo que determinara cuál había sido la fecha de notificación del acto administrativo sancionatorio: el 6 de septiembre de 2022, de acuerdo con la DIAN o el 18 de noviembre de ese mismo, según la posición del GEB. 100.
Por otro lado, si el GEB consideraba que el asunto requería cierta urgencia, el accionante tenía a su disposición las medidas cautelares que ofrece la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como se mencionó previamente en esta providencia, a través de las medidas cautelares se puede solicitar la suspensión de los actos administrativos o de un proceso administrativo.
Incluso, el GEB pudo solicitar las medidas cautelares con el propósito de anticipar la resolución de la pretensión, si consideraba que había un perjuicio irremediable en su derecho al debido proceso. Por lo tanto, en el presente proceso, el GEB se equivocó al utilizar la tutela como mecanismo preferente. Por esta razón, la Corte tampoco considera que en el presente caso se haya Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación No. 23001333301020240038000 CO-SC5780-99 configurado un perjuicio irremediable que llevara a la Corte a declarar que el mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho no era idóneo ni eficaz.
( ) 102. Ante esta situación, la Corte Constitucional debe recordarles a los jueces de instancia que la procedencia de la tutela tiene uno claros requisitos que se establecieron con el objetivo de que la acción constitucional no sea utilizada de manera indebida, como una tercera instancia o como un mecanismo jurisdiccional preferente.
Esto tiene dos objetivos claros: el primero es que el juez de tutela debe respetar las competencias asignadas por el legislador a todas las autoridades judiciales, para no transgredir el principio de seguridad jurídica. El segundo, es que la tutela no debe ser utilizada como una vía paralela o preferente a las ordinarias, sino que debe ser utilizada como el último recurso para proteger los derechos fundamentales de los accionantes.
De lo contario, el amparo constitucional perdería eficacia y fuerza jurídica pues las personas lo utilizarían siempre y de manera prioritaria sobre los otros mecanismos jurisdiccionales. 103. Una vez aclarada esta situación y por las conclusiones expuestas en esta providencia, la Corte revocará las sentencias de instancia del presente proceso de tutela.
Esto, en tanto a que la acción no era procedente debido a que no cumplió con el requisito de subsidiariedad.” Negrilla por fuera del texto original Como se observa, el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo consagra el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir actos de carácter particular y conceto, como en el caso que hoy ocupa nuestra atención, de tal manera que si el accionante alega irregularidades en la notificación o cualquier vicio que pueda contener la actuación de la administración dentro del procedimiento administrativo sancionatorio en contra se Samart Equipos SAS, este es el medio ordinario que debe utilizarse y no la acción de tutela, pues como ya se ha dicho procede únicamente de manera subsidiaria.
Del mismo modo, en este caso en particular, emitir pronunciamiento sobre la legalidad de la notificación, implicaría inmiscuirse en la validez de la decisión sancionatoria, puesto que especialmente, en materia sancionatoria la notificación del acto administrativo en oportunidad hace parte de los requisitos de su validez. El artículo 638 Et y la jurisprudencia2 del Consejo de Estado expresan que se cuenta con el término de 2 años para realizar y notificar el procedimiento administrativo sancionatorio so pena de caducidad de esta facultad, luego, se itera que el medio ordinario es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por otra parte, no se alegó ni se evidenció la posible consumación de un perjuicio irremediable que permitiera acudir a la acción constitucional. En conclusión, al no satisfacerse el requisito subsidiariedad se confirmará integralmente la sentencia impugnada. 2 Sentencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta del 24 de octubre de 2018 y radicación número: 08001-23-31-000-2011-00848-01(22340) Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación No. 23001333301020240038000 CO-SC5780-99 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR el fallo de tutela del 16 de septiembre de 2024 proferido por el Juzgado Décimo Administrativo del circuito de Montería mediante el cual se declaró improcedente la acción constitucional solicitada por Samart Equipos SAS.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes de la ejecutoria de esta providencia, en la forma prevista en el Acuerdo PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020 “Por medio del cual se regula la remisión de expedientes de tutela a la corte constitucional para el trámite de su eventual remisión”.
Notifíquese y Cúmplase La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. Los magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE