ACCIONES POPULARES / DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS – Seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente / DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS - Al goce del espacio público – Síntesis del caso: Los demandantes, un grupo de residentes del barrio Oasis-Moravia de la comuna 4 de Aranjuez, presentaron una demanda contra el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Empresas Públicas de Medellín (EPM).
La demanda se basa en la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad pública, el acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Extracto: El problema jurídico central es determinar si las acciones y omisiones de las autoridades públicas demandadas (Distrito de Medellín y EPM) han vulnerado los derechos colectivos invocados por los demandantes, y si es así, qué medidas deben adoptarse para proteger dichos derechos y mitigar los riesgos identificados en el sector afectado.
( ) Las acciones populares, tal como las contempló el constituyente de 1991, tienen por finalidad brindar protección a los derechos e intereses colectivos, en principio relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, esto es, que en el legislador recae la responsabilidad de ampliar todo cuanto considere necesario ese catálogo de derechos que ejemplificativamente enuncia la Constitución Política, de suerte que garantice la existencia de una acción judicial de origen constitucional cuyo propósito sea el ya definido de procurar las necesarias garantías a los derechos del aludido temperamento.
( ) Atendiendo los parámetros establecidos en los artículos 8°, 79, 80 y 95 numeral 8° de la Constitución, entre muchas otras normas superiores, se determinan los derechos y deberes generales que deben regir una correcta relación entre todas las personas y el medio ambiente. En dichas disposiciones se determina que todos los habitantes del territorio colombiano deben gozar de un ambiente sano, al igual que se estipula la obligación de velar por su “conservación” y “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.
( ) En suma, la Corte Constitucional señala que el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalmente protegido cuya preservación debe procurarse no sólo a través de acciones aisladas del Estado, sino con la concurrencia de los individuos, la sociedad, la empresa y demás autoridades. (…) En consonancia con lo anterior, es claro que tanto la seguridad y la salubridad son derechos que deben ser protegidos por el Estado, el cual debe garantizar las condiciones mínimas de saneamiento y las medidas necesarias para precaver los contextos o escenarios que puedan producir alteraciones o afectaciones a la integridad y salud de la población en general.
( ) El Estado se encuentra obligado a prever y aminorar las condiciones que puedan constituir un daño, amenaza o alteración grave a las condiciones de vida de un área geográficamente determinada, provenientes de fenómenos naturales o como consecuencia accidental de los actos humanos, de ahí que el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente tenga un contenido preventivo, cuyas medidas tienen un propósito precautorio, restaurativo, humanitario y social.
( ) Conforme a la cita jurisprudencial, el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, debe entenderse como un servicio público que se encuentra a cargo del Estado, cuya finalidad es la de disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado.
Este derecho hace alusión a la palabra infraestructura, la cual significa el conjunto de elementos o servicios necesarios para la creación y funcionamiento de una organización que logre la efectividad de la salubridad pública. ( ) No cabe duda, que sobre la zona afectada recae una priorización de reasentamiento por encontrarse catalogada como zona de alto riesgo no mitigable por movimiento en masa.
Y que en cabeza de los habitantes de las viviendas ubicadas en el tramo xxxxxxxxxxxxxxxxxx, subsiste un verdadero riesgo que amerita acciones de mitigación y protección. ( ) Ahora, las características propias del territorio no pueden sobreponerse sobre los derechos colectivos de la comunidad y menos cuando se presenta un riesgo como es en el caso presente, por lo que debe la entidad territorial promover las acciones pertinentes a su alcance para procurar la protección de sus ciudadanos y generar un entorno seguro para ellos, bien sea del caso con la instalación de cunetas u otros instrumentos de drenaje de aguas lluvias que permitan su tránsito sin generar una afectación directa de las viviendas que pese a que fueron ilegalmente construidas, ya se encuentran establecidas y habitadas, sin que a la fecha, pese a encontrarse contemplado en su POT, haya podido la municipalidad cumplir con la priorización de reasentamiento que tiene el barrio Moravia.
( ) Como se observa, el principio de corresponsabilidad tiene como finalidad conminar a los ciudadanos partícipes en la producción del riesgo a adoptar las acciones necesarias para la mitigación o cesación del mismo, o incluso según el caso, prestando su colaboración y disposición para con las entidades públicas para la ejecución de aquellas labores que requieran de su intervención. ( ) Así las cosas, ante la demostrada amenaza que presentan las viviendas ubicadas por debajo de la rasante del tramo ubicado en la xxxxxxxxxxxxx, se ordenará a la entidad territorial que en el término de diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la providencia, a través de los funcionarios o dependencias pertinentes, proceda con la individualización de los habitantes de las viviendas allí ubicadas a través de una nueva inspección y proceda con su evacuación y reubicación a una vivienda que puedan habitar en condiciones de dignidad y seguridad, implementando de acuerdo a la condición socioeconómica que logre determinarse en cada caso, un mecanismo de pago con un componente subsidiado del valor que tenga la unidad inmobiliaria que les sea otorgada.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MEDELLÍN, VEINTICINCO (25) DE FEBRERO DE DOS MIL VEINTICINCO (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Demandante: HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS Demandado: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTRO Radicado: 05001 33 33 021 2023 00432 01 Procedencia: JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN Asunto:
RESUELVE
APELACIÓN SENTENCIA Sentencia de segunda (2ª) Instancia Nº. S4-25-Ap. Tema: Decide la Sala Séptima de Oralidad la impugnación formulada por el DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo del Circuito de Medellín, del catorce (14) de enero de dos mil veinticinco (2025), dentro de la demanda impetrada en ejercicio del Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, por medio de la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I.- ANTECEDENTES. Los señores HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE, JUAN JOSÉ AGUILAR, SEBASTIÁN AGUILAR, DUVÁN ANDRÉS AGUILAR, LIBARDO BEDOYA, ANNY BEJARANO, MANUEL AGUILAR, MARITZA MOSQUERA, PATRICIA ROJAS, ANGIE CASTELLANO, MANUEL AGUILAR MOSQUERA, JULIÁN CAMILO JIMÉNEZ, Derechos colectivos/ Seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente/ Al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público/ A la seguridad y salubridad públicas/ Al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública.
Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 2 JOHANA MEJÍA, LUZ MIRIAM SEPÚLVEDA, DORA NELLY BETANCUR, ROMERÍA HERRERA, RUBÉN DARÍO HERRERA, DUVÁN GALLEGO, LUZ CORTEZ, JUAN CARLOS HERRERA, VÍCTOR ALFONSO HERRERA, DIOMEDES HERRERA, DIDIER MORENO, JHONATAN - no consigna apellidos pero se identifica con cédula de ciudadanía 15.511.845- y REINA ISABEL – no consigna apellidos pero se identifica con cédula de ciudadanía 22.019.578-, acuden en demanda ante los Jueces Administrativos del Circuito Judicial de Medellín, en ejercicio del Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, en contra del DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN y EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN - EPM, pretendiendo el amparo de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 1.- HECHOS.
En escrito que se remitió vía correo electrónico el día nueve (9) de octubre de dos mil veintitrés (2023) a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Medellín, la parte accionante hace el relato de las siguientes circunstancias fácticas, que resumidamente se presentan, siendo fieles a la intención de la libelista: 1.1. Manifiestan que son residentes del barrio Oasis-Moravia de la comuna 4 de Aranjuez y actualmente en el sector en el que residen, específicamente entre las direcciones calle 89b N⁰ 55b-77, calle 89b # 55b-83 y zonas aledañas, se culminaron unas obras de acueducto y alcantarillado adelantadas por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN y sus contratistas. 1.2.
Informan que dichas obras han provocado una serie de inconformidades en la comunidad, puesto que estando en su etapa final fue dejado un tramo de la vía pública sin pavimentar y sin sumideros de aguas lluvias, lo que dio lugar a un deslizamiento de tierra en dicho tramo ubicado entre la calle 89b N⁰ 55b-77 y la calle 89b N⁰ 55b-83; así como, filtraciones de agua puesto que el desnivel de la obra apunta a ese mismo tramo y que antes no existía. 1.3.
Indica que al solicitarle a EPM a través de un derecho de petición que se adelanten las gestiones pertinentes para que se diera término a la obra y se garantizaran los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad pública y al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública; la entidad emitió una respuesta negativa afirmando que no había lugar a realizar las obras de infraestructura solicitadas, afirmando que el tramo en mención fue dejado tal cual se encontró, sin tener en cuenta que la empresa lo Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 3 intervino para instalar el tubo madre de agua.
Igualmente, manifestaron que en dicha respuesta la entidad responsabilizó de dichas gestiones a la agencia física de infraestructura de la Alcaldía de Medellín, que nunca ha intervenido en el sector y no tiene entre sus proyectos hacerlo, pues en varias ocasiones se le ha solicitado y se niegan aludiendo a la existencia de zonas de alto riesgo por movimiento en masa.
Sin que en últimas ninguna entidad se responsabilice por la vulneración de los derechos colectivos invocados. 2.- DERECHOS COLECTIVOS PRESUNTAMENTE VULNERADOS. Aduce la parte demandante que con las acciones y omisiones que se atribuyen a las autoridades públicas demandadas, se le estaría causando reprochable agravio a los siguientes derechos colectivos señalados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998: a) El goce del espacio público e) La defensa del patrimonio público g) La seguridad y salubridad pública h) El acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 3.
PRETENSIONES El demandante acude ante los Jueces Administrativos del Circuito Judicial de Medellín, en ejercicio de la Acción Popular, solicitando se protejan los derechos colectivos invocados como vulnerados, y se impartan las siguientes órdenes:
PRIMERO: Que se protejan los derechos colectivos al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicita que se decreten las medidas cautelares con fundamentos en los artículos 229 y 230 de la ley 1437 de 2011 y el artículo 25, literales (b y d) de la ley 472 de 1998, en el siguiente sentido: - Se ordene la adopción de una decisión administrativa con el fin de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos - Se ordene la ejecución de las acciones necesarias, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado.
Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 4 - Se ordene con cargo al Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo.
TERCERO: Que se adopten medidas de fondo y que se notifique la decisión conforme lo prevé el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011.
4. CONTESTACIONES DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS.
4.1. DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN La mencionada entidad fue vinculada al proceso en calidad de demandada por el Juez de conocimiento dentro del auto admisorio de la demanda. A raíz de ello, la entidad procedió a presentar la contestación de la demanda dentro del término de traslado, exponiendo las consideraciones que a continuación se sintetizan.
En relación con los hechos manifestó que los mismos no le constan, pues se le atribuyen a la codemandada EPM. Adicionalmente, señaló que la zona objeto de la acción popular es zona de alto riesgo de movimiento en masa y se encuentra catalogada como zona de riesgo NO MITIGABLE. Propuso como excepción la de Inexistencia de violación de los derechos colectivos, la cual sustentó indicando que la Secretaría de Infraestructura Física de la administración distrital, realizó una visita a la calle 89B #55B-77, en el barrio Moravia, Comuna 4, el 2 de noviembre de 2023, a efectos de revisar la situación expuesta en la demanda, a partir de la cual llegó a las siguientes conclusiones: - Existe un sendero de circulación peatonal hecho en concreto que presenta una discontinuidad por la falta de empale o su terminación. - El barrio en cuestión es un asentamiento subnormal, es decir, que no se encuentra legalmente regularizado en términos de propiedad y urbanización, por lo tanto, cualquier intervención en la infraestructura, como la terminación del andén aludido, se encuentra en una situación de incertidumbre legal y administrativa. - El sector presenta un riesgo alto de movimiento en masa que no es mitigable de manera efectiva, lo que genera serias preocupaciones en materia de seguridad ante cualquier intervención en la zona, pues existe la posibilidad de deslizamientos de tierra u otros eventos geológicos que pueden ser factores de riesgo para los residentes y para las estructuras. - Los segmentos de circulación peatonal del barrio afectado, no están dentro del registro de malla vial de la ciudad, por lo tanto, no se encuentran oficialmente reconocidos como parte de la infraestructura de la ciudad, en contraposición según el POT Acuerdo 48 de 2014, está Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 5 comprometido como uso público proyectado – Parque Ambiental Morro Moravia. - Se tienen previstos proyectos viales que cruzan el sector, los que podrían tener un impacto significativo en la configuración y planificación urbana de la zona. - Concluye que debido a las características del sector no es posible llevar a cabo la intervención requerida por los peticionarios, esto es, la terminación del andén de circulación, por la imposibilidad física y jurídica de intervenir el espacio, por lo tanto, considera el Distrito que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados.
4.2. EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. - EPM. La entidad accionada presentó la contestación de la demanda, en la que se pronuncia frente a los hechos de la demanda indicando que no le consta que efectivamente los demandantes residan en el sector objeto de la acción popular. Asimismo, señaló que las obras llevadas a cabo por la entidad no se desarrollaron en la dirección por ellos mencionada sino en una zona colindante al tramo mencionado.
De igual forma, advirtió que dichas obras culminaron desde el 8 de mayo de 2023, por el contratista PROING en el marco del contrato CW 117028 cuyo objeto consistía en la “Gestión de la demanda, diseño y ejecución de redes no convencionales de acueducto y alcantarillado para el abastecimiento comunitario en zonas de difícil gestión”. Advirtió, que no es cierto que las obras adelantadas por la entidad sean la causa del deslizamiento, sino que en realidad éste se debe a que se construyó una vivienda por debajo de la rasante del sendero peatonal en terreno natural, sin las debidas obras de protección. Aunado a ello también influye el desarrollo descontrolado del urbanismo en la zona y las condiciones topográficas del lugar, el que además está calificado como de alto riesgo de movimiento en masa no mitigable, conforme al POT 2014 del Distrito de Medellín, circunstancias que son responsabilidad del Distrito de Medellín en materia de ordenamiento territorial y urbanismo.
Expuso que el tramo no es una vía pública como lo sugieren los demandantes, sino un sendero peatonal en terreno natural y aclara que entre la Calle 89B #55B-77 y la calle 89B #55B-83, no se construyeron ni proyectaron sumideros porque el lugar no fue intervenido por la ejecución del contrato, ni se alteraron con esta última las pendientes y flujos naturales de escorrentías de agua, por lo que se conservaron los mismos desniveles existentes, como se evidencian en los videos aportados como prueba.
Anotó que el sendero peatonal aludido por los demandantes nunca ha estado pavimentado y EPM no es competente para intervenir territorios y realizar obras Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 6 de pavimentación, solo pavimenta aquellas zonas que intervenga en el desarrollo de sus proyectos para la prestación de servicios públicos domiciliarios, siendo el competente para atender dicha necesidad el Distrito de Medellín en virtud de sus funciones y obligaciones.
Explicó que el 3 de mayo de 2023 se dio respuesta a la petición elevada por la parte actora, en la que se aclara que no están dentro de la competencia de EPM las obras de infraestructura en una zona que no ha sido intervenida, puesto que en el sector Oasis se inició la ejecución de las obras en el año 2019, pero en este año no se realizó la intervención cerca de la franja delimitada entre la calle 89B #55B-77 y calle 89B #55B-83, sino que la ejecución de obra colindante a las direcciones aludidas se llevó a cabo en el año 2021 y previo a su ejecución se realizaron las actas de entorno relacionadas en las respuestas dadas por la entidad.
Añadió que, en las direcciones indicadas no se instalaron redes de servicios públicos y cuando la comunidad hace referencia a la instalación de un tubo madre de agua, se trata a una acometida domiciliaria que tiene como objeto transportar las aguas de la vivienda a la red de alcantarillado, lo que permite que la vivienda entregue las aguas residuales a la red pública construida fuera de la franja objeto de la acción popular.
Por último, aclaró que en la respuesta dada por EPM no se responsabiliza a la Secretaría de Infraestructura, solamente se advierte que no es del alcance de EPM realizar obras de pavimento y urbanismo. Adujo que no se reúnen los presupuestos legales para la prosperidad de la acción popular y, en consecuencia, solicitó que se desestimen las pretensiones formuladas por la parte actora respecto de EPM, en tanto la entidad no está violando los derechos colectivos invocados y no tiene otras obligaciones diferentes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios que tiene a su cargo en la zona y hasta donde tenga cobertura.
Como argumentos de defensa, reiteró que EPM no está violando los derechos e intereses colectivos de la parte accionante, puesto que la entidad no intervino el tramo afectado y las obras ejecutadas en la zona colindante no son la causa de las afectaciones que padecen, sino que las mismas obedecen a factores externos, que deben ser atendidos por la entidad territorial y por los propietarios de las viviendas.
Sostuvo también que el Decreto 1272 de 2017 estableció esquemas diferenciales para la prestación de servicios públicos domiciliarios en zonas de difícil acceso y áreas de difícil gestión, entre ellos, el barrio Moravia, bajo el programa actualmente denominado “Conexiones por la Vida” vigencia 2020- 2023 inscrito al Plan de Desarrollo “Medellín Futuro”, que tiene por objeto mejorar la calidad de vida de hogares ubicados en asentamientos informales (zonas de difícil gestión) con el suministro de agua potable y la evacuación de Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 7 aguas residuales a través de redes no convencionales, en virtud de lo cual se realizó la intervención con redes de acueducto y alcantarillado en el barrio Moravia, Oasis.
Sin embargo, la referida intervención no se produjo en las direcciones indicadas por los demandantes sino en una zona aledaña de la cual se levantó un acta para la cual se grabó en video el entorno evidenciando las circunstancias en que se encontraba la zona antes de la ejecución y posteriormente a la ejecución de la obra se acudió nuevamente a grabar las condiciones actuales del tramo, de lo cual se logra evidenciar que el tramo del sendero peatonal nunca estuvo pavimentado y EPM no es el competente para intervenir territorios y realizar obras de pavimentación, las que solo realiza en zonas en las que intervenga en el desarrollo de sus proyectos para la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Precisó, adicionalmente, que de conformidad con el artículo 236 del Acuerdo 48 de 2014 el barrio Moravia fue clasificado como un suelo con tratamiento de renovación urbana, encaminado a la recuperación y/o transformación de áreas urbanizadas con deterioro físico, social y ambiental, así como la modificación de la configuración de los predios privados y el espacio público a través de procesos de reurbanización que permitan generar nuevos espacios públicos.
Apuntó que dicha zona se encuentra priorizada para la realización de estudios de riesgo de detalle por ser una zona clasificada con condiciones de riesgo que históricamente ha sido considerada como uno de los grandes pasivos ambientales del Distrito de Medellín por la disposición de residuos sólidos durante los años 1977 y 1984 sin ningún tipo de control técnico, siendo posteriormente utilizado como lugar de asentamiento urbano de grupos familiares.
Así las cosas, afirmó que las entidades que tienen la obligación de restaurar, recuperar y habilitar dicho sector es el Distrito de Medellín a través de la Secretaría de Medio Ambiente, Secretaría de Infraestructura Física y del Área Metropolitana. Mientras que, el DAGRD, a través de la Subdirección de Conocimiento y Reducción son los competentes para llevar a cabo las labores de identificación y caracterización de escenarios de riesgos de desastres y monitoreo del riesgo.
Mencionó que los municipios conforme lo señala la Constitución, son los encargados de ordenar el desarrollo de su territorio, para lo cual el artículo 3º de la Ley 388 de 1997 fija unos parámetros de la función pública de urbanismo. Propuso las excepciones que denominó Inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte de EPM;
Inexistencia de nexo causal entre el actuar de EPM y la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados; Falta de legitimación sustantiva en la causa por pasiva respecto de EPM; y Competencia legal de otras entidades oficiales para realizar estudios y acciones relacionadas con la problemática denunciada. Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 8 5.- AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El día dieciséis (16) de mayo de 2024, el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo Oral del Circuito de Medellín se constituyó en audiencia para para la práctica de la diligencia de pacto de cumplimiento, siendo declarada fallida ante la falta de formulación de propuesta de acuerdo por las partes. 6.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veintiuno (21) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín en sentencia del catorce (14) de enero de dos mil veinticinco (2025), accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, exponiendo como sustento de su decisión lo siguiente: Indicó que a partir del material probatorio y de conformidad con las manifestaciones realizadas por las partes, el Despacho encontró acreditado que en la comuna 4 Aranjuez, barrio Oasis de Moravia, sobre el sector de la Calle 89B con Carrera 55B, se realizaron por parte de EPM unas obras para la instalación del acueducto, las cuales se desarrollaron a lo largo de la vía y sobre un sendero de escaleras ubicado entre las direcciones Calle 89B #55B-77 y la Calle 89B #55B-83.
Señaló que la parte actora manifestó que sobre el sendero se encontraba una cuneta que recogía las aguas lluvias descendentes, pero que cuando se llevó a cabo la intervención por operarios de EPM la cuneta fue reducida y, por ello, las aguas que discurren no se dirigen directamente a la cuneta, sino que siguen hasta la calle en la cual hay un tramo de la vía sin pavimento y sin obras para el manejo de aguas, como bordillos, sumideros u otro.
Advirtió que, desde el 18 de abril de 2023 los actores populares han solicitado a EPM que adelante los trámites pertinentes para que se terminen las obras adelantadas en el sector, a lo cual, la entidad en respuesta del 3 de mayo de 2023 manifestó que dentro de su competencia no está la ejecución de obras de infraestructura, como pavimentación de vías, andenes y demás elementos que hacen parte del urbanismo, las cuales solo se incluyen cuando al ejecutar obras de acueducto y alcantarillado es necesario afectarlos y, por ende, se restablecen a su condición inicial.
Agregó que según lo manifestado por EPM antes de la intervención el sector se encontraba en iguales condiciones a las que presenta en la actualidad y aclaró que en el tramo que no se construyó andén no hubo intervención de infraestructura de acueducto y alcantarillado. Precisó que, por el Despacho se recibió la inspección técnica realizada el 11 de diciembre de 2023, al tramo de la calle 89B #55B-77 y la calle 89B #55B-83, Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 9 llevado a cabo por el equipo técnico del DAGRD, en la que se indicó que el talud descrito por los demandantes, se ubica sobre la calle 89B con la carrera 55B, con una longitud de aproximadamente 4 metros y una altura de entre 2.5 y 3 metros, con una pendiente superior a los 30°, de material tipo lleno y grado de humedad medio, en donde, se evidencia antecedente por movimiento en masa tipo desgarre y en el que se llevó a cabo para la mitigación una obra artesanal tipo trincho con sacos armados al pie del talud, la cual se observa inclinada.
También concluyó el equipo técnico del DAGRD que los flujos de aguas lluvias y de escorrentía que discurren por los senderos peatonales y andenes desde cotas superiores son direccionados por el desnivel al tramo sin pavimentar, ante la falta de manejo adecuado de aguas superficiales que permita direccionarlas a un sumidero, lo que provoca la saturación del terreno y, en consecuencia, la generación de desgarres superficiales, además del alto flujo de aguas superficiales en eventos de precipitaciones que se concentran en este tramo, que pueden generar proceso erosivos que contribuyan al deterioro y desestabilización del talud y causar desgarres superficiales.
Se anotó también en la inspección que la situación favorece la infiltración de agua en el terreno y al no tener una dirección de manejo, sigue pendiente abajo y cae sobre la vivienda que se ubica debajo del talud. De otra parte, en el informe técnico se indicó que el barrio constituye un asentamiento subnormal, y existen preocupaciones en materia de seguridad ante cualquier intervención en la zona, por la posibilidad de deslizamientos de tierra u otros eventos geológicos que pueden poner en peligro la vida de los residentes y de las estructuras.
Señaló que en el testimonio del ingeniero Carlos Andrés Maya Tamayo se aclaró reiteradamente que EPM no realizó ninguna intervención en el tramo señalado por los demandantes, sino que esta se produjo en una zona aledaña. Además del video grabado antes de la ejecución de la obra se logra evidenciar las características en que se encontraba la zona y en la actualidad se encuentra en iguales circunstancias, según se constató en visita posterior.
Precisó el Despacho que de acuerdo con el registro fotográfico y de video aportado por EPM, se establece que el deslizamiento se ocasionó por la construcción de una vivienda por debajo de la rasante del sendero peatonal en terreno natural sin las debidas obras de protección; por el desarrollo descontrolado del urbanismo en la zona; y debido a las condiciones topográficas del lugar, que es calificado como de alto riesgo de movimiento en masa no mitigable en el POT del Distrito de Medellín. Como colofón, a raíz de lo expuesto, consideró el A quo que EPM no tiene responsabilidad en los eventos denunciados en el libelo genitor y que las intervenciones que hizo la empresa en la zona no tienen injerencia en la problemática expuesta por los actores populares, ni se provocó a causa de su actuación, por lo que se declaró su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 10 Por el contrario, respecto del Distrito de Medellín, estimó que es la entidad responsable de las acciones urbanísticas tendientes a determinar las situaciones de riesgo por deslizamiento o por cualquier otra causa que se presenten en el territorio, como la localización de áreas críticas de recuperación, el control para la prevención de desastres, la determinación de zonas no urbanizables que representan un riesgo y propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
Ahora, pese a que el Despacho consideró que la prueba presentada no demostró de manera suficiente que una acción u omisión de las demandadas hubiera contribuido a la situación actual que afecta al sector, específicamente la amenaza de deslizamientos por lluvias, en todo caso, en aplicación del principio de precaución que conlleva a adoptar las medidas necesarias para evitar un riesgo previsible con consecuencias graves o irreversibles, se ordenó a cargo del Distrito de Medellín que adelantara un estudio técnico de la situación de riesgo presentada en el tramo comprendido entre la calle 89b N⁰ 55b-77 y calle 89b # 55b-83 del barrio el Oasis- sector Moravia, a efectos de elaborar un diagnóstico y establecer las posibles soluciones adoptando la más conveniente.
Se ordenó también a la entidad territorial que una vez obtenga el diagnóstico claro del problema actual y su solución, en el término de 6 meses lleve a cabo las obras y trabajos necesarios. Igualmente, que en el término de 20 días siguientes a la notificación de la decisión presente al Despacho un cronograma de actividades, con precisión de los tiempos de estudios, de ejecución y finalización de las obras, para dar solución a la problemática.
Y ordenó también, que en el término máximo de 3 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, desarrollara la etapa de planificación contractual, esto es, las apropiaciones presupuestales, estudios, diseños y proyectos definitivos para adelantar las obras necesarias para superar la dificultad existente en la zona. Resaltó la juez de conocimiento que, pese a que la vulneración de los derechos colectivos invocados obedezca en parte a acciones atribuibles a la comunidad, conformada por quienes residen en asentamientos ubicados en zonas denominadas de protección y de alto riesgo no mitigable, ello no exime a las autoridades del cumplimiento de sus obligaciones, más cuando está de por medio la recuperación del medio ambiente y la protección de vidas humanas.
No obstante, se exhortó a la comunidad del sector Oasis de Moravia, para que cumplan los deberes que les impone el artículo 2º de la Ley 1523 de 2012, actuando con precaución, solidaridad y auto protección en lo personal y en sus bienes, acatando lo dispuesto por las autoridades. Por último, se ordenó conformar un comité de verificación de cumplimiento de la sentencia conformado por la parte actora en la acción popular, por el representante legal del Distrito de Medellín, por el Personero municipal del Distrito Especial de Medellín, por el defensor del pueblo, por el procurador judicial delegado ante el despacho, para el seguimiento de las órdenes Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 11 impartidas y comprobar su cabal cumplimiento. 7.- APELACIÓN DE LA SENTENCIA El Distrito de Medellín instauró recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, manifestando su inconformidad con la decisión de primer grado, acuñándole que se valoró de manera muy superficial la corresponsabilidad en la creación del riesgo por parte de los habitantes del sector afectado.
Acusó además la providencia apelada de haber sido adoptada sin haber tenido en cuenta lo probado dentro del proceso, teniendo en cuenta que el DAGRD expuso al interior del plenario con suma claridad las condiciones propias de la zona y la imposibilidad que existe de llevar a cabo obras de infraestructura en la misma al tratarse de una zona no apta, por encontrarse en zona de riesgo, además de que en la misma el uso del suelo es Espacio Público Proyectado – Ecoparque para la mitigación del riesgo El Oasis, debido a que el predio no es desarrollable.
Dijo que las órdenes impartidas por el A quo, rompen con los principios de planeación, presupuesto y corresponsabilidad, además de que se exige su cumplimiento en términos demasiado perentorios que no se ajustan a las reglas de la contratación estatal, que debe estar precedida por el desarrollo de estudios, análisis, diseños y demás gestiones que permitan definir con certeza las condiciones del contrato a celebrar, a efectos de que el objeto contractual se lleve a cabo en el menor tiempo posible.
Así mismo, señala que debe atenderse una disponibilidad presupuestal para ejecutar las obras que fueron ordenadas. En consecuencia, solicita que se revoque la decisión y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda. 8.- PRONUNCIAMIENTO ACERCA DEL RECURSO DE APELACIÓN. Mediante auto del 5 de febrero de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, sin que a continuación se presentara pronunciamiento alguno por las partes. 9.- CONCEPTO DE LA AGENCIA DEL MINISTERIO PÚBLICO.
El representante del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, pese a haber sido debidamente notificado del auto que admitió el recurso de apelación el 5 de febrero de 2025, guardó silencio en esta oportunidad procesal. Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 12 II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1.
LA COMPETENCIA. Según lo establecido por el artículo 88 de la Constitución Nacional, por los artículos 15 subsiguientes y concordantes de la Ley 472 de 1998, y por el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer y proferir fallo de segunda instancia resolviendo la impugnación impetrada.
2. LAS ACCIONES POPULARES. Las acciones populares, tal como las contempló el constituyente de 1991, tienen por finalidad brindar protección a los derechos e intereses colectivos, en principio relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, esto es, que en el legislador recae la responsabilidad de ampliar todo cuanto considere necesario ese catálogo de derechos que ejemplificativamente enuncia la Constitución Política, de suerte que garantice la existencia de una acción judicial de origen constitucional cuyo propósito sea el ya definido de procurar las necesarias garantías a los derechos del aludido temperamento.
La Ley 472 de 1998 pretende ser el desarrollo del precepto constitucional siendo así como de entrada define las acciones populares como los medios procesales para la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos. Tienen de tal manera un múltiple propósito los citados medios procesales de defensa y protección, cuando quiera que bajo su amparo se intenta garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos desde que se vislumbra una amenaza de lesión para que no se concrete el daño, pasando por una etapa intermedia de carácter cautelar para que cese la vulneración o el agravio, llegando, por último, a la de índole restaurativo, en tanto lo que sigue una vez el hecho dañino se ha consumado, es regresar las cosas a su estado anterior, en tanto ello sea posible, que no siéndolo, surge en su lugar la obligación de reparar acudiendo al débito secundario, al subrogado pecuniario o a la indemnización compensatoria de los derechos e intereses de naturaleza colectiva dañados, pues, obsérvese bien que la restitución de la que se habla no se limita a simplemente devolver las cosas en el tiempo, que ese sería un alcance muy mezquino del término restituir empleado por el Legislador en el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 472.
Por eso, de lo que con más precisión ha hablado tanto la doctrina como la jurisprudencia es de una acción judicial de carácter restaurativo, que en cada caso, y dependiendo de la índole de los derechos colectivos transgredidos, deberá determinarse de qué forma una condena Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 13 restaurativa aborda todos los posibles escenarios en los que la lesión se concretó de forma que si no in natura de todas formas la colectividad logre un grado de satisfacción alto como el que pudiera alcanzar de suprimirse mentalmente la existencia del atentado.
3. DERECHOS COLECTIVOS PRESUNTAMENTE VULNERADOS En reiterada jurisprudencia el H. Consejo de Estado ha manifestado que “los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” “los derechos particulares comunes a un grupo de personas no constituyen derechos colectivos” “No deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables.
La distinción entre intereses subjetivos y colectivos de un grupo depende de la posibilidad de apropiación exclusiva de los objetos o bienes materiales o inmateriales involucrados en la relación jurídica. Así, de los derechos colectivos puede afirmarse que a pesar de pertenecer a todos los miembros de una comunidad ninguno puede apropiarse de ellos con exclusión de los demás; en tanto que en relación con los derechos individuales, cada uno de los sujetos que pertenecen al grupo puede obtener la satisfacción de su derecho de forma individual y en momento diferente o puede ejercerlo con exclusión de los demás, y solo por razones de orden práctico pueden reclamar conjuntamente la indemnización cuando han sufrido un daño por una causa común, sin perjuicio de las acciones individuales que cada uno pueda iniciar.”1 Con los elementos referidos en la sentencia que viene de trascribirse, el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades ha dicho que: “El derecho colectivo, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.
Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos. La Sala ha expresado que el derecho colectivo no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada”2 Ahora bien, procede la Sala a hacer un breve análisis de los derechos colectivos 1 Consejo de Estado.
Sentencia de 10 de mayo de 2007, Radicación número: 76001-23-31-000-2003-01856- 01(AP). C.P. Dra. Martha Sofía Sanz Tobón. 2 Consejo de Estado. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Radicación No. 25000-23-27-000-2002269301 - AP. C.P. María Elena Giraldo Gómez Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 14 invocados. 3.1.
Goce de un ambiente sano. Atendiendo los parámetros establecidos en los artículos 8°, 79, 80 y 95 numeral 8° de la Constitución, entre muchas otras normas superiores, se determinan los derechos y deberes generales que deben regir una correcta relación entre todas las personas y el medio ambiente. En dichas disposiciones se determina que todos los habitantes del territorio colombiano deben gozar de un ambiente sano, al igual que se estipula la obligación de velar por su “conservación” y “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.
La Corte Constitucional en Sentencia T-528 de 1992 manifestó: “(…) el goce a un ambiente sano que está consagrado en la constitución no es un derecho constitucional fundamental sino como un derecho y un interés colectivo” En la sentencia C-671 de junio 21 de 2001, M. P. Jaime Araújo Rentería, hizo énfasis en “la importancia de los diversos instrumentos internacionales para la protección del medio ambiente, como lo es la Enmienda bajo revisión, ya que ellos permiten concretar y hacer efectivas medidas y acciones para prevenir y contrarrestar las causas que lo deterioran, fijando políticas y metas específicas para cada país con el fin de eliminar o reducir las actividades que generan el impacto negativo sobre el ambiente, atendiendo el grado de injerencia de cada país sobre aquél, siendo de especial consideración los países en vías de desarrollo”.
De igual forma, señaló3: “… la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Artículo 366 C.P. (…) La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho.
En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado ‘Constitución ecológica’, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección.” En el mismo sentido, la Corte Constitucional en Sentencia del 3 de abril del año 2008 indica que el ambiente sano, como se ha mencionado forma parte de los derechos colectivos cuya esencia transciende el concepto de derecho individual 3 Sentencia C-671 de junio 21 de 2001, M. P. Jaime Araújo Rentería Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 15 para radicarse en el ser social, el cual incumbe, además, a cada una de las esferas que componen el entramado social, de manera que su conservación impone deberes correlativos a los particulares, la sociedad, las empresas, al Estado y la comunidad internacional.4 Posteriormente, la Corte Constitucional reitera lo manifestado en anteriores providencias en la Sentencia C-486 del 2009 M.P. María Victoria Calle Correa donde señala que se acepta al medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas, quienes a su vez se encuentran legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación. También como un deber que se le impone a todos5 y particularmente al Estado: i) proteger su diversidad e integridad, ii) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, iii) conservar las áreas de especial importancia ecológica, iv) fomentar la educación ambiental, v) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, vi) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, vii) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente; y viii) cooperar con otras Naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.6 En suma, la Corte Constitucional señala que el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalmente protegido cuya preservación debe procurarse no sólo a través de acciones aisladas del Estado, sino con la concurrencia de los individuos, la sociedad, la empresa y demás autoridades.7 3.2.
La seguridad y salubridad públicas La salubridad pública ha sido definida por el Consejo de Estado como “la garantía de la salud de los ciudadanos” e implica “obligaciones que tiene el Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria” 8.
La relevancia jurídica de este derecho es de índole constitucional, en tanto, la Carta Magna en el artículo 49 calificó la atención de la salud y el saneamiento ambiental como servicio público a cargo del Estado, así mismo, en el artículo 366 se determinó el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos como una 4 Sentencia T-299 de 2008.
M.P. Jaime Córdoba Triviño 5 El Constituyente involucró a los particulares en el deber de cuidado de los recursos naturales. 6 Sentencias C-431 de 2000 y C-486 de 2009. 7 Sentencias C-320 de 1998, C-150 de 2005 y C-443 de 2009. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de septiembre de 2009 y radicación 85001233100020040224401.
Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 16 de las finalidades del Estado Social de Derecho, por lo que se le impone el deber de dar solución a las necesidades insatisfechas en materia de salud.
De igual forma, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha precisado la importancia de este derecho colectivo, indicando9: “La importancia del cuidado de las salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.
Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”. Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias “ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
Finalmente, debe también resaltarse el hecho que el artículo 78 de la Constitución haga reconocimiento expreso de la responsabilidad que deben afrontar los productores de bienes y servicios que, entre otras, atenten contra la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios; la cual, por virtud de lo previsto en la parte final del artículo 88, podrá ser objetiva.
La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.”10 Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública “se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública”11.
En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia del diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00700-02 (AP). 10 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad.
No. 19001-23-31-000-2005- 00067-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad. No. 25000- 23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero. Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 17 (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva”.12 Así mismo, ha establecido la jurisprudencia13 que la seguridad y salubridad públicas han sido encuadrados dentro del concepto de orden público, integrando el contenido obligacional del Estado frente a las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad, implicando no solo la prevención de hechos punibles, contravenciones, accidentes naturales y calamidades humanas, sino comprometiendo además las situaciones de carácter sanitario que generen focos de contaminación, epidemias y demás circunstancias que atenten contra el estado de salud e integridad de la comunidad.
Ahora, en cuanto a la carencia y/o deficiencia de un sistema de alcantarillado y sus implicaciones o afectación a la salubridad pública, la Corte Constitucional, ha señalado: “En respuesta a varios interrogantes sobre la importancia de la salud pública y su vinculación con el derecho a la vida, el doctor John A. Flórez Trujillo, vicedecano de la Facultad Nacional de Salud Pública Héctor Abad Gómez, sostiene que entre las causas principales de enfermedades diarreico-agudas se encuentran, “en primer lugar la carencia de agua potable, y en segundo lugar la falta de una adecuada disposición de excretas (alcantarillado, pozos sépticos, tazas sanitarias).
En 1984, agrega el doctor Flórez, la primera causa inmediata de mortalidad en niños entre 1 y 4 años fueron las enfermedades infecciosas intestinales (en su mayoría enfermedades diarreicas). En la lista de las diez primeras causas también figura otra enfermedad asociada con el deficiente estado sanitario, la helmintiasis. La segunda enfermedad más importante que afecta a la población infantil son las infecciones intestinales.
El hecho de que la comunidad —concluye el doctor Flórez— no tenga servicio de alcantarillado, o la tenga pero no funcionando adecuadamente, se constituye en un factor de riesgo grande para la salud de la comunidad expuesta a dicha situación”. Como se deduce claramente de las estadísticas anotadas, la expresión “factor de riesgo grande” utilizada por el doctor Flórez, no se refiere a otra cosa que al riesgo de muerte ( )”14.
En consonancia con lo anterior, es claro que tanto la seguridad y la salubridad son derechos que deben ser protegidos por el Estado, el cual debe garantizar las condiciones mínimas de saneamiento y las medidas necesarias para precaver los contextos o escenarios que puedan producir alteraciones o afectaciones a la integridad y salud de la población en general. 3.3.
El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. El Estado se encuentra obligado a prever y aminorar las condiciones que puedan constituir un daño, amenaza o alteración grave a las condiciones de vida de un 12 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 15 de mayo de 2014, Rad. No. 25000 23 24 000 2010 00609 01(AP), C.P. Guillermo Vargas Ayala. 13 Consejo de Estado - Sección Tercera.
Sentencia de 15 de julio de 2004. AP 1834. C.P.: Germán Rodríguez Villamizar. 14 Sentencia T-406 de junio 5/92. M.P. Ciro Angarita Barón Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 18 área geográficamente determinada, provenientes de fenómenos naturales o como consecuencia accidental de los actos humanos, de ahí que el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente tenga un contenido preventivo, cuyas medidas tienen un propósito precautorio, restaurativo, humanitario y social.
La Ley 388 de 1997 entre otros propósitos, procuró velar por la prevención de desastres, reiterando a su vez, la obligación de las autoridades municipales de contar con una información actual y completa acerca de las zonas de riesgo de su municipio, con el fin de prevenir desastres naturales, las cuales son consignadas en el POT de cada entidad territorial, puesto que todo plan básico de ordenamiento territorial debe contener la “Localización, delimitación y definición de las zonas que presentan amenazas y riesgos para los asentamientos humanos” Ahora en cuanto al contenido y alcances de este derecho colectivo, el Consejo de Estado ha considerado15: “Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”16.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”17, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015).
Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011- 00031-01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015).
Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011- 00031-01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 19 vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.18 De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”19.
Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”. 3.4. El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. El derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública se encuentra consagrado en el literal h) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, entendiéndose como aquel derecho consistente en la protección de la vida e integridad de los habitantes del territorio nacional a través de prestaciones realizadas por el Estado, de forma tal que sea posible asegurar una atención básica y una prestación de servicios mínima que permita asegurar la calidad de vida de la comunidad, especialmente en lo que respecta a servicios de salud, los cuales, inicialmente, se deben prestar de manera gratuita y obligatoria.
De tal manera, que contar con una adecuada infraestructura que garantice la salubridad pública implica la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de centros de salud, y servicios de la misma naturaleza, tanto preventivos como de rehabilitación, a la vez que no se encuentre algún tipo de restricción en términos de acceso. 18 Tal como se deriva de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. 19 Consejo de Estado.
Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005- 01449-01(AP). Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 20 El Honorable Consejo de Estado ha definido el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, como la posibilidad que tiene la comunidad en general de acceder a las instalaciones y organizaciones que velen y garanticen su salud, en otras palabras, que se garantice la estructura sanitaria, de manera que no se confundan con el derecho a la salud, toda vez que, se hace referencia es al acceso a infraestructuras que protejan y prioricen la salud, así en sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil siete (2007)20, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativo afirmó: “…El derecho o interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, detenta un origen constitucional, pues en el artículo 88 alusivo a las acciones populares se indica el de la “salubridad” como derecho susceptible de protección a través de esta acción constitucional.
Así mismo, en la lista enunciativa de derechos e intereses colectivos susceptibles de amparo a través de este instrumento, contenida en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, se consagra de manera textual en su literal h. Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud.
En este orden de ideas, puede pensarse en la estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo. (…) De manera específica, sobre la relación de la salubridad pública con la infraestructura que debe garantizarse a la comunidad, ha sostenido esta Corporación: “El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”.
Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública.
Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado.21 Se observa así, que este específico derecho o interés colectivo no puede confundirse con la salud de la comunidad, toda vez que se refiere más bien a la posibilidad de esta de acceder a infraestructuras que sirvan para protegerla.
Se verifica entonces una relación comunidad - bienes y/o comunidad - organización; de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar 20 Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil siete (2007), Consejero Ponente Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicado 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP). 21 CONSEJO DE ESTADO, Sección cuarta, sentencia de 14 de noviembre de 2002.
AP- 533. Consejera Ponente: Ligia López Díaz. En este fallo se discutía la naturaleza colectiva que podía detentar la expectativa de los enfermos de VIH de acceder a instalaciones y medios hospitalarios. Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 21 la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos.
Si se hace referencia al acceso, se colige, que la garantía de este derecho o interés colectivo, se obtendrá a través de órdenes orientadas a acceder a infraestructuras de servicios. Finalmente, vale la pena relievar que algunos servicios públicos domiciliarios pueden encontrar relación con este derecho; baste pensar para ejemplificar esta afirmación en las necesidades que la comunidad tiene de acceder a infraestructuras de agua potable, alcantarillado o aseo, obteniendo de esta manera una respuesta positiva frente a sus requerimientos de salud y evitando enfermedades…” Así mismo, en sentencia del veintiocho (28) de febrero de dos mil once (2011)22, el Honorable Consejo de Estado expresó: “…20.
En relación con la supuesta vulneración del derecho colectivo a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, en primer lugar se tiene que ha sido definido por el Consejo de Estado como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud, es decir, la estructura sanitaria y hospitalaria, de suerte que no se confunde con el derecho a la salud, puesto que hace referencia al acceso a infraestructuras que sirvan para proteger la salud23…” Conforme a la cita jurisprudencial, el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, debe entenderse como un servicio público que se encuentra a cargo del Estado, cuya finalidad es la de disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado.
Este derecho hace alusión a la palabra infraestructura, la cual significa el conjunto de elementos o servicios necesarios para la creación y funcionamiento de una organización que logre la efectividad de la salubridad pública. 3.5. La defensa del patrimonio público. Reconoce el Consejo de Estado que existe una aproximación entre los derechos colectivos de moralidad administrativa y de defensa al patrimonio público, pues con antelación a la Ley 472 de 1998 la primera era concebida como el derecho de la comunidad a que el patrimonio público fuera manejado con legalidad y 22 Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del veintiocho (28) de febrero de dos mil once (2011), Consejero Ponente Danilo Rojas Betancourt, radicado 68001-23-15-000-2000-02865-01(AP). 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2007, radicación: 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP), C.P.: Alier Hernández;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 21 de febrero de 2007, radicación: 25000-23-25-000-2005- 00355-01(AP), C.P. Enrique Gil: “… un retraso injustificado y sistemático en la auditoría y pago de los recobros por medicamentos no Pos y fallos de tutela, acumulando altas cifras por pagar, puede provocar un desmedro económico para las EPS y ARS que, a su vez, comprometan su capacidad financiera, y por ende su eficiencia, e inclusive su viabilidad, afectándose de esa manera el acceso a la infraestructura de salud.
Lo anterior pone en peligro la sostenibilidad del sistema y, por consiguiente, el derecho colectivo al acceso a la infraestructura de los servicios públicos que garantice la salubridad pública y a que su prestación sea eficiente y oportuna.” Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 22 diligencia. Y pese a que ambos conceptos no fueron definidos en dicha norma, la jurisprudencia se ha hecho cargo de su conceptualización. En el caso del patrimonio público, se ha considerado que dicho concepto indeterminado “cobija la totalidad de bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo”24.
Así mismo, se le ha dado un sentido más amplio, de acuerdo con el cual está integrado también por bienes no pecuniarios, sobre los que no recae una relación de dominio, sino una conexión entre la comunidad en general con el Estado desde sus esferas administrativa, legislativa o judicial, como es el caso del mar territorial, el espacio aéreo y el espectro electromagnético cuya titularidad se predica de la población en su totalidad, pese a que su regulación y protección se efectúe a través de autoridades estatales.
Este derecho colectivo radica en cualquier persona la capacidad de exigir de quienes administran los bienes y recursos del Estado, un uso eficiente, oportuno y responsable de los mismos, con el fin de evitar un detrimento patrimonial. En cuanto a la finalidad de esta prerrogativa, el Consejo de Estado señala que tiene un objetivo dual, “la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva”25 6.
MATERIAL PROBATORIO. La Sala deberá determinar si existe una amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados como vulnerados por la parte accionante y si como consecuencia, deben emitirse las órdenes señaladas en el libelo genitor a efectos de cesar la vulneración de los derechos colectivos vulnerados, consagrados en los literales b) y e) de la Ley 472 de 1998.
Con las anteriores premisas, la Sala se detendrá en el análisis del material probatorio recopilado a efecto de establecer si del mismo emerge prueba indicativa de que las entidades demandadas, han vulnerado o amenazan con sus acciones u omisiones los derechos colectivos invocados por los actores populares: Documentales Allegadas con la demanda: 24 Sentencia del ocho (8) de junio de dos mil once (2011).
Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01330- 01(AP), citando sentencia del H. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 31 de mayo de 2002. Exp. 13601. C.P.: Ligia López Díaz. 25. Sentencia del ocho (8) de junio de dos mil once (2011). Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01330- 01(AP).
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Citando sentencia del 21 de mayo de 2008. Exp. 01423-01. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 23 - Petición formulada por los accionantes ante EPM el 18 de abril de 2023, con el fin de que se garantizaran sus derechos colectivos. - Video en el que se observa aguas lluvias discurriendo por una vía. - Fotografías en la que se observan trabajadores de EPM realizando una obra. - Respuesta dada por EPM a la petición del señor Hernán Darío Vergara Monsalve habitante del barrio Oasis- Moravia elevada el 18 de abril de 2023, en la que se advierte que las obras de pavimentación solicitadas son de competencia de la Secretaría de Infraestructura física del Distrito de Medellín. - Anexo con firmas de los actores populares. - Fotos en las que se afirma se evidencia un nuevo deslizamiento acaecido el 31 de octubre de 2023 en horas de la noche, en estas se observa una vivienda afectada por un talud de tierra.
Allegados por el Distrito de Medellín. - Informe técnico barrio Oasis – Moravia de la Secretaría de Infraestructura Física (SIF) Subsecretaría Construcción y Mantenimiento de la Infraestructura Física – Unidad de Mantenimiento del 7 de noviembre de 2023. Allegados por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. - EPM. - Acta de visita llevada a cabo el 7 de marzo de 2023 en el barrio Oasis Tropical, previa ejecución de obras. - Anexo fotográfico comparativo del sector antes y después de la intervención de EPM, de un lado cómo se encontraba para el año 2021 y de otro el estado actual en el año 2023. - Videos grabados en la zona presuntamente afectada y se explican las condiciones en que se encuentra la vía que genera la problemática denunciada, como la falta de cunetas, evacuación de aguas lluvias y sumideros e irregularidades en el suelo, lo que genera problemas de erosión y deslizamientos.
Documental por exhorto - Respuesta del Departamento de Planeación Municipal al exhorto N° 65. - Respuesta del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres DAGRD al exhorto N° 66. Testimonial Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 24 Por solicitud de EPM en audiencia de pruebas del 26 de junio de 2024 se recaudó el siguiente testimonio, teniendo en cuenta que, si bien se había solicitado también respecto del señor JULIÁN ECHEVERRI PINEDA, en la diligencia se formuló desistimiento por la parte interesada, el cual fue debidamente aceptado por la Juez de conocimiento, declaración de la que en síntesis es dable destacar lo siguiente: CARLOS ANDRÉS MAYA TAMAYO: El testigo manifiesta ser ingeniero civil, especialista en formulación y evaluación de proyectos públicos y privados y especialista en valoración inmobiliaria.
Al consultársele acerca de la problemática que se presenta en el barrio de Oasis de Moravia, entre la calle 89 # 55b - 77 y la calle 89 # 55b - 83 de la comuna cuatro de la ciudad de Medellín, señaló que allí hay una vivienda que se ubica por debajo de la rasante de un sendero peatonal que está conformado por un lleno antrópico, esto es, por escombros y otros materiales, el cual ha sido construido por los habitantes del sector y que por el drenaje natural las aguas lluvias caen hasta la vivienda.
Adujo que las obras de acueducto y alcantarillado de EPM llevadas a cabo en la zona tenían como finalidad mitigar el riesgo y se tenía como premisa dejar el territorio en igualdad de condiciones, ahora, advirtió que la parte aludida por el extremo activo no fue intervenida por la entidad, sino que simplemente se construyó una acometida de alcantarillado, por lo tanto, no hubo alteración de pendientes ni modificaciones del terreno para que la escorrentía se direccionara a la vivienda ni a la parte del talud.
Señaló que la acometida comunicaba la red secundaria de alcantarillado con la vivienda y por diseño no se construyó porque antes de esa vivienda se construyó la red secundaria de alcantarillado, entonces no fue necesario que la red de alcantarillado atravesara ese callejón. Dijo que en las visitas que ha realizado a la zona ha evidenciado que hay un mal manejo de aguas lluvias, pues las viviendas no tienen bajantes de aguas lluvias, entonces esta cae en los senderos peatonales y se concentra en ese talud.
En la diligencia se hizo reproducción de un video con el cual el testigo pretendía mostrar las condiciones del territorio, señala que conforme al registro audiovisual previo a la intervención no hay cunetas, no hay obras de drenaje, es decir, que históricamente el agua siempre se ha conducido por el talud y por parte de la vivienda, ya que la pendiente conduce el drenaje en ese sentido.
Advirtió que no hay ninguna estructura de contención, es decir, no hay un muro, hay un gavión que tiene una especie de trincho que sirve como de contención, pero propiamente no tiene una estructura de contención ni tiene un sistema de drenaje, por lo que el agua drena por medio del talud y hay un lleno de costales que genera mayor inestabilidad, porque al acumularse el agua se genera más peso, luego aclara que hay unos cuantos costales pero que en realidad se trata de un lleno con escombros.
Señala que la vivienda que se observa al lado es la que se alude en la demanda y reiteró que en esa fracción del andén no construyeron obras y que el riesgo es inherente a las condiciones del suelo y no tiene que ver en absoluto con las obras construidas por EPM, porque cuando la entidad construye obras, adelantan obras de estabilización de las anteriores, pero en esa fracción del predio Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 25 solo se construyó una cometida, por lo tanto, el riesgo siempre ha existido con o sin la obra, es independiente a esta.
Negó lo afirmado por la parte demandante acerca de la instalación de un tubo madre, que se trata de una tubería de gran diámetro de 12 o 15 pulgadas, mientras que una cometida tiene 4 pulgadas y se instala a 20, 30 o 40 centímetros. Al referirse al tipo de terreno sobre el cual está ubicado el barrio Moravia, señaló que la mayoría del terreno es un lleno antrópico, es decir, que está comprendido por disposiciones que han hecho los miembros de la Comunidad y de alguna manera han nivelado el terreno con escombros.
Tiene parte escarpada, pero no es un territorio de grandes pendientes. Las disposiciones antrópicas son aquellas que realiza el hombre, ya sea con condiciones técnicas o como en este caso que es un lleno que no cumple que es con escombros, residuos sólidos y basuras. Por lo anterior, precisa que hay un riesgo inherente porque el terreno no es cohesivo, como es escombro si hay acumulaciones de agua y puede haber desprendimientos de predios y antes de ser urbanizado era un depósito de residuos sin control técnico, lo que puede afectar la estabilidad y la topografía del terreno, puede que haya viviendas que se asienten, hay territorios puntuales, en este caso la vivienda está por debajo de la rasante y las aguas caen sobre el talud, entonces en el caso particular si se puede presentar un riesgo.
Dijo que la vivienda se encuentra por debajo de la rasante, es decir, por debajo del nivel del andén y entonces toda la escorrentía producto de las aguas lluvias que busca por donde drenar en parte drena en ese sentido. Cuando se le preguntó si hay una inestabilidad en ese tramo, señaló que siempre ha existido y que en este no se ejecutó una obra que alterara las condiciones, no cambiaron pendientes, ni sentido del drenaje, ni se captó aguas de otros territorios y se trasladaron en ese sentido.
Adujo que hay un tramo en un nivel superior al de la vivienda, donde están ubicadas unas escaleras, en consecuencia, por estas que están situadas por encima de la vivienda corren las aguas lluvias y caen sobre la vivienda, así mismo, expuso que ello es natural del territorio. Se le cuestionó si en el tramo comprendido entre la calle 89b # 55b-77 y la calle 89B #55b-83 hay una vía pública a lo que aclaró que lo que hay es un andén peatonal, que es solo para tránsito de personas y que antes de la intervención de la empresa estaba en terreno natural, no pavimentado.
Explicó que el contrato de abastecimiento comunitario construye red de acueducto y alcantarillado no convencionales de carácter temporal y el Decreto Nacional 1272, habilita a la construcción de redes de acueducto y alcantarillado en zonas de difícil gestión y el Distrito de Medellín declaró como zona de difícil gestión, esto es, territorios en los cuales se requiere un mejoramiento, hay carencia de espacios públicos y de equipamientos y el Municipio de Medellín certifica ello bajo unos tratamientos del POT, en el caso particular son zonas de mejoramiento integral y consolidación nivel 3.
Anotó que las redes no convencionales son de carácter temporal y que se instalan a poca profundidad y lo que pretende el contrato es precisamente mitigar las condiciones de riesgo, porque se han encontrado redes en mal estado que son aquellas construidas por la comunidad con sus conocimiento y con los recursos que tienen a la mano, redes de PVC, con filtraciones, entonces lo que se busca es Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 26 mejorar esas condiciones y construir redes nuevas de calidad, para que de esa manera se mitigue el riesgo en los territorios.
Asimismo, dichas construcciones de la comunidad pueden generar riesgos para el terreno, por ejemplo, hay casos que hacen conexiones no autorizadas a las redes de EPM, haciendo acometidas para cada vivienda de manera no técnica, entonces muchas veces quedan fugas y esas se infiltran al terreno y eso hace que se alteren las condiciones del terreno y se genere un riesgo asociado a eso.
Precisó que, EPM identifica estos territorios, entonces sacan de funcionamiento esas redes y las cambian por redes de calidad, de carácter temporal, porque ese es el esquema con el que se trabaja que es el que dicta el Decreto 1272, son los mismos materiales de toda la red de Medellín, pero a diferente profundidad porque en los callejones no hay necesidad de construirla a una profundidad mayor porque es solo tráfico de las personas y para no afectar las condiciones del suelo, cuando son vías si requiere una profundidad más alta por el peso de vehículos.
Observó que las redes son provisionales porque si el Municipio decide hacer un plan de mejoramiento y reubicar a las personas del territorio, entonces se pueden desinstalar las redes allí ubicadas y por ello se habla en términos de temporalidad, generalmente es el Municipio de Medellín el que determina el retiro de las redes, pero si la empresa observa una situación de riesgo que obliga a retirarlas también lo puede hacer.
Puntualizó que la construcción de esas redes de acueducto y alcantarillado a través del contrato de abastecimiento comunitario, EPM no las cobra y con esas obras se mejoró para la comunidad la continuidad en el servicio, se mejoró el drenaje de la tubería y las condiciones de operatividad, porque siempre encontraban en los territorios reboses de aguas residuales y en algunos casos que las viviendas se inundaban, en consecuencia, se mitigaron riesgo para la comunidad.
Mencionó que las actas de entorno se realizan con prelación a la obra, describiendo el estado en que se encuentra el territorio, justamente con el fin de no tener reclamaciones posteriores, o que, de haberlas, contar con la evidencia, en este caso es el video compartido en la diligencia que se realizó antes de la obra en el año 2021. Dijo que, en la zona no había cunetas ni obras de drenaje antes de la intervención, como lo evidencia el video.
Y la zona se dejó en las mismas condiciones, se pavimentaron andenes donde se hizo demolición, se dejó el territorio en igualdad de condiciones, en ese caso en particular el terreno se encontraba en estado natural por lo que no se construyó un andén, porque no se afectaron las condiciones del terreno. Al lado antes del video si se realizaron unas obras y allí se construyó un andén porque antes lo había en ese sendero peatonal.
Añadió que en el 2023 se hizo el video con las condiciones actuales del territorio, el mismo fue reproducido durante la diligencia, al respecto el testigo señaló que ahí se puede evidenciar que el sendero quedó en igualdad de condiciones, la única diferencia es que en el tramo antepuesto se construyó un andén porque antes de hacer la intervención había un andén construido.
Anotó que hay techos sin canoa, sin sistema de drenaje, entonces el agua cae en el andén, lo que también contribuye a que el agua se concentre en el talud. Durante la reproducción del video la Juez señala que en el video del 2021 se observaban unos palos que conformaban un muro de contención, a lo que el testigo corrigió que se trataba más exactamente de un trincho y que este fue cambiado para realizar una rampa de acceso a un segundo piso, el que antes no estaba.
Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 27 Agregó que las redes instaladas se encuentran operativas y en buen estado, se han hecho pruebas y se ha observado que están funcionando y ya fueron recibidas.
Dijo también que el andén construido se hizo en el mismo grado de pendiente como se encontraba en su estado inicial y no puede decirse que las afectaciones se deriven de las obras de EPM, puesto que estas son inherentes a las condiciones del territorio, es un talud que tiene un lleno en escombros, lo que impide la estabilidad del talud, por lo que eso no tiene nada que ver con las obras realizadas por la entidad en el sector, la causa es el drenaje de las aguas lluvias que se filtran al talud y causan la inestabilidad de este.
Advirtió que EPM no está obligado a pavimentar vías o callejones que no interviene, porque el objeto del contrato es la construcción de redes de alcantarillado no convencionales, más no el mejoramiento integral del territorio. Indicó que se ha conservado el mismo drenaje existente antes de la intervención para las aguas lluvias y las obras no intensificaron, sino que mejoraron la problemática porque había viviendas con muro de ingreso porque se inundaban y las redes iniciales como estaban en mal estado, las aguas residuales se devolvían a la vivienda, entonces con la intervención se mejoraron las condiciones.
Manifestó que la instalación de canoas le corresponde a cada usuario o habitante de la vivienda, dijo que es cierto que el sector es de alto riesgo de movimiento en masa no mitigable, lo que significa que hay probabilidad de deslizamientos. Cuando el demandante interroga al testigo le pregunta si en el acta de entorno se consignan fotografías de las escaleras que existen en el sector, a lo que responde de forma afirmativa, pero manifiesta no tenerlas a la mano, por lo que el Despacho solicita allegarlas posteriormente.
Adicionalmente, aclaró ante pregunta del demandante que las cunetas de las viviendas pueden quedar consignadas es en el acta de vecindad, donde se deja registro fotográfico de las fachadas de las viviendas.
7. CONSIDERACIONES DE LA SALA. En ese contexto, la Sala se encuentra en condiciones de formular, a manera de hipótesis de trabajo, con base en la cual se resuelva la situación litigiosa debatida, la que se desglosa en los siguientes presupuestos fácticos: La parte demandada acude a esta instancia jurisdiccional manifestando su abierta inconformidad con el fallo de primera instancia, mediante el cual se accedió al amparo de los derechos colectivos invocados por los demandantes, ordenando una serie de acciones tendientes a la mitigación del riesgo al que se encuentran sometidos los habitantes del barrio Oasis de Moravia de la comuna 4 Aranjuez de la ciudad de Medellín. La sentencia apelada tuvo lugar en virtud de la acción popular instaurada por la parte actora, pluralmente conformada, integrada por varios habitantes del sector Oasis de Moravia, quienes en el libelo genitor denunciaron que en el tramo Calle 89B #55B-77 y Calle 89B #55B-83, en la cual, aducen se llevó a cabo una intervención por parte de la prestadora de servicios públicos domiciliarios EPM, cuyas obras una vez culminadas provocaron una afectación a la comunidad al dejar sin pavimentar una vía pública, además por la falta de sumideros de aguas Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 28 lluvias, lo que ha provocado el deslizamiento de la tierra en la zona afectada y filtraciones de agua debido a un desnivel de la obra en ese punto, el cual aseguran antes no existía. En virtud de tales inconformidades el señor Hernán Darío Vergara Monsalve elevó petición ante EPM, con el fin de poner en conocimiento la situación y solicitar la cesación de la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad, a raíz de la cual, mediante oficio del 3 de mayo de 2023, la entidad contestó en el siguiente sentido: “Antes de la intervención en el sector, éste se encontraba en las mismas condiciones que se tienen en la actualidad, aclarando que, en el tramo que no se construyó andén no se intervino infraestructura de acueducto y alcantarillado durante la ejecución del contrato CW117028.
Por lo anterior, no es posible acceder a la pretensión primera de derecho de petición, toda vez que, el tramo de vía sin pavimentar al que hacen referencia no fue objeto de intervención por EPM o sus contratistas y éste se encuentra en las mismas condiciones antes de la ejecución del contrato. Con relación, a la pretensión segunda, EPM a través del contrato CW117028 busca mejorar las condiciones de vida de la comunidad beneficiada garantizando el acceso a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado.
Teniendo en cuenta que durante la ejecución del contrato se tomaron todas las medidas relacionadas con impacto comunitario para mitigar la afectación que pudiera darse a la comunidad, no se vulneraron los derechos colectivos a los que se hace referencia en el derecho de petición. Para dar respuesta a lo requerido en el numeral tercero, es necesario relacionar que el objeto social de EPM es la prestación de los servicios públicos domiciliarios entre ellos el acueducto, alcantarillado.
La pretensión de derecho de petición es la terminación de las obras relacionadas a la pavimentación de un tramo de vía pública, cuya actividad no se enmarca en el objeto social de EPM y específicamente ese tramo no se intervino durante la ejecución del contrato, por lo tanto, no es responsabilidad de EPM atender esta solicitud. Para finalizar, cabe reiterar que las obras de pavimento que se requieren en este derecho de petición son competencia de la Secretaría de Infraestructura Física del Distrito de Medellín, la cual tiene dentro de sus actividades principales tiene “la construcción y sostenimiento de la infraestructura vial, de infraestructura física y edificaciones e instalaciones propiedad del Municipio, así como el mantenimiento y mejoramiento de la Malla Vial del Municipio de Medellín.” Ante la respuesta negativa de la prestadora de servicios públicos, los accionantes decidieron acudir a la autoridad judicial con el fin de que fueran atendidas sus demandas.
Si bien en principio la demanda fue interpuesta únicamente en contra de Empresas Públicas de Medellín E.S.P. – EPM, en auto admisorio del 12 de octubre de 2023 el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín decidió vincular a la acción constitucional al Distrito Especial de Ciencia y Tecnología de Medellín en calidad de demandada, ante una posible responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos invocados.
Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 29 Ahora bien, la providencia objeto del recurso que convoca la atención de la Sala, en primer lugar, estimó probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por EPM y, de otro lado, encontró vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de la comunidad asentada en el tramo comprendido entre la calle 89b N⁰ 55b-77 y calle 89b # 55b-83 del barrio el Oasis- sector Moravia- de la ciudad de Medellín, por ende, con el fin de proteger el derecho conculcado impuso en cabeza del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, se impartieron las siguientes órdenes: “…3.1.- ORDÉNASE al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín que, en cumplimiento de sus competencias y con base en la normatividad vigente, en el término dos (2) meses siguientes a la notificación de la presente decisión, practique y lleve a cabo el estudio técnico necesario, con el acompañamiento de las diferentes dependencias del ente territorial que tengan injerencia en el tema, como el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres (DAGRD), de la situación de riesgo por deslizamiento o cualquier otra causa que se presenta en el tramo comprendido entre la calle 89b N⁰ 55b-77 y calle 89b # 55b-83 del barrio el Oasis- sector Moravia del Distro Especial de Medellín, a fin de emitir un diagnóstico claro del problema actual.
Además, deberá identificar la causa del problema y se deberán establecerse las posibles soluciones adoptando la más conveniente para dar solución definitiva a la comunidad del sector. 3.2. ORDÉNASE al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín que, una vez se emita un diagnóstico claro del problema actual y la solución al mismo, en el término de seis (6) meses lleve a cabo las obras y trabajos necesarios, para dar solución definitiva a la problemática del sector. 3.3.
ORDÉNASE al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín que dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la presente decisión, elabore y presente a este Despacho, un cronograma de actividades para superar la problemática del sector, con precisión de los tiempos de elaboración del estudio y ejecución y finalización de obras.
CUARTO: CONCÉDASE al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín –sic- Por último, se concederá al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín un término máximo de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, para realizar o procurar desarrollar la etapa de planificación contractual, comprendida entre otras, por las autorizaciones, apropiaciones presupuéstales, los estudios, diseños y proyectos definitivos para llevar a cabo las obras necesarias para solucionar la problemática generada.
El Distrito de Medellín, insatisfecho con la decisión centró su reclamo en su falta de responsabilidad en la creación del riesgo y en la imposibilidad que representa el cumplimiento de las órdenes dictadas en primera instancia, exponiendo en su recurso de apelación los siguientes puntos de disconformidad: - Se da prevalencia al principio de precaución dejando de lado los principios de planeación, presupuesto y la no intervención de dineros públicos en zonas no habilitadas ni aptas para habitar, que rigen a la administración distrital.
Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 30 - Minimización del principio de la corresponsabilidad en la causación del riesgo, aunado a la desatención de las pruebas que demuestran la imposibilidad de desarrollar cualquier proyecto de asentamiento de edificaciones en la zona afectada. - Los plazos concedidos para el cumplimiento de las órdenes del fallo son desproporcionadamente cortos y riñen con el principio de legalidad y coparticipación de otras entidades desde sus competencias, así como las reglas de la contratación estatal.
Ahora bien, para que la Sala pueda emitir una decisión acerca de la procedencia de las órdenes impartidas por el A quo, resulta inherente en principio ilustrar la problemática existente y que da lugar al riesgo que amenaza el derecho colectivo amparado por el fallo de primera instancia. De conformidad con el acervo probatorio se tiene que la afectación aludida por la parte actora, se presenta en una zona que hace parte de la zona urbana de la ciudad de Medellín conocida como Moravia, la cual hace parte de la comuna 4 Aranjuez y que de acuerdo con la respuesta a exhorto N° 66 dada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital: De acuerdo con la información disponible, la zona especificada se encuentra colindando con un polígono de amenaza alta por movimientos en masa, el cual cuenta con monitoreo SIMER.
En la parte baja, se dispone de un estudio geotécnico realizado en el año 2001 denominado “ESTUDIO FÍSICO EN BIBLIOTECA DE PLANEACIÓN”. En las zonas aledañas, se han llevado a cabo 33 inspecciones técnicas desde el año 2021, en las cuales se han registrado principalmente incidentes estructurales y algunos fenómenos asociados a movimientos en masa.
Dentro del polígono de amenaza alta por movimientos en masa se han efectuado 7 evacuaciones definitivas. En informe rendido el 25 de junio de 2024, abogado adscrito a la Subsecretaría de Defensa del Distrito de Medellín, precisó en cuanto a las restricciones ambientales de la zona: El predio se encuentra dentro de las Zonas No Aptas (ZNA), el cual de acuerdo al artículo 22 del Decreto 0321 de 2018: - En estas zonas no se permitirá promover o validar ningún tipo de construcción de uso residencial, industrial, comercial, con excepción de obras livianas que no afecten la estabilidad del terreno, ni deflexión de los taludes, buscando la habilitación social, ambiental y económica del barrio, acorde con la planificación del territorio, con el objetivo de la construcción de un Ecoparque para la mitigación del riesgo. - No se deben titular, reconocer o dar licencia urbanística, desenglobes o aplicar subsidios para el mejoramiento de las viviendas o edificaciones existentes en estas Zonas No Aptas y en todos los casos prohibir y controlar permanentemente el crecimiento horizontal y vertical de las construcciones con o sin licencia. (…) De acuerdo a lo anterior, teniendo en cuanta que el predio se encuentra en Zona No Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 31 Apta, por lo tanto se encuentra en zona de riesgo, además su uso de suelo es Espacio Público Proyectado - Ecoparque para la mitigación del riesgo El Oasis (21) y es activo fijo de propiedad del Distrito de Ciencia, Tecnología e innovación de Medellín, el predio no es desarrollable…” En el testimonio del señor CARLOS ANDRÉS MAYA TAMAYO ingeniero civil, vinculado a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN y responsable de la intervención realizada por la entidad en zona aledaña al sitio indicado por los demandantes, este manifestó en varias ocasiones que visitó el lugar y que con antelación a la obra de instalación de una acometida, con la que se pretendía conectar una vivienda con la tubería secundaria de alcantarillado de EPM, se realizó un video y un acta de entorno, con los que se verifican las condiciones del tramo previa intervención, con el fin de evitar o contar con evidencias ante futuras reclamaciones.
En video que fue aportado al plenario se observa un recorrido por la zona en la que se encuentra el punto en el que convergen las direcciones señaladas por los demandantes y en el que se realiza la siguiente descripción: “…Aquí todavía seguimos por el sector El Hoyo donde el camino principal está compuesto en material de fermento flexible reciclado, vemos que por acá pasa la red de alcantarillado principal, no convencional, la artesanal del sector Oasis Tropical, la cual presenta problemas de pendiente y lo cual ocasiona inundaciones pues acá. Aquí podemos ver el desnivel, vemos que el suelo también tiene tramos de concreto, debido a los reparcheos que ha hecho la misma comunidad, vemos que no hay cunetas, no hay sumideros, la gente para que las aguas lluvias puedan fluir abren pequeños orificios en las tapas.
Aquí tenemos una dificultad que es que es uno de los sectores con más riesgos a nivel de suelos, porque es un suelo que tiene composición de residuos sólidos, de residuos de basuras ya que fue uno de los principales focos hace mucho tiempo como relleno pues sanitario o ubicación de materiales sólidos. Encontrándose el interlocutor del video en el punto en donde señaló el testigo da la ubicación referida por los accionantes, se dice: “…También vemos que, a falta de muros de contención, muros de soporte de carga, ya hay problemas de erosión, hay problemas de deslizamiento y hay problemas de humedad en las viviendas, de acuerdo pues a que no hay cunetas de aguas lluvias ni sumideros…” En relación con la vivienda ubicada en el punto de afectación el testigo al rendir su declaración especificó. “PREGUNTADO: ¿O sea que actualmente, o sea Moravia actualmente tiene impactos por estos llenos antrópicos que se hicieron hace décadas? RESPONDIDO En las viviendas puede tener impacto en la cimentación, puede que haya viviendas que se asienten y hay territorios puntuales, no puedo decir que todo el territorio de Moravia, por ejemplo en este caso particular sí, porque la vivienda está por debajo de la rasante y se encuentra este talud en el cual caen las aguas producto del drenaje, entonces las condiciones inherentes al territorio, para el caso particular si se puede presentar un riesgo…Pues Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 32 como lo dije anteriormente, la vivienda está por debajo de la rasante, cuando digo la rasante es como el nivel del andén, cierto, y como esa vivienda se encuentra por debajo, digamos que toda la escorrentía producto de las aguas lluvias obviamente el agua busca por donde drenar y parte del agua drena en este sentido.
PREGUNTADO: ¿O sea que actualmente existe una especie de inestabilidad en ese tramo? RESPONDIDO: Pues siempre ha existido, como les dije anteriormente nosotros propiamente en el tramo no hicimos una intervención que pudiera afectar propiamente las condiciones, nosotros no cambiamos ni pendientes ni el sentido de drenaje…PREGUNTADO: ¿Tengo una duda, ahora en el video se veían unas escaleras, siempre se veían como inclinadas, eso queda como en una colina o cómo está ubicado? RESPONDIDO: Lo que pasa es que sí, hay una parte del territorio que queda arriba de donde se encuentra esta vivienda, en una parte alta, entonces el drenaje natural conduce el agua en este sentido de esa parte alta.
PREGUNTADO: ¿O sea que de esas escaleras digamos que hay unas casas arriba en el tramo y toda esa agua de lluvias bajan por esas escaleras a la vivienda que vimos ahora en el video? RESPONDIDO: Si. PREGUNTADO: ¿Y eso es natural del territorio? RESPONDIDO: Natural, si…PREGUNTADO: ¿Nos puedes explicar si en ese tramo de la calle 89B #55B-77 y la calle 898B #55B-83 hay una vía pública? RESPONDIDO: Es un andén peatonal.
PREGUNTADO: ¿Y cuál es la diferencia entre una vía, un andén y un callejón? RESPONDIDO: Una vía quiere decir que se concibe para el tránsito de vehículos y un andén es para el ingreso de personas. PREGUNTADO: ¿Y en qué estado se encontraba este andén peatonal antes de la intervención de la empresa, estaba pavimentado? RESPONDIDO: Terreno natural… no, terreno natural, ese tramo particular no. Ahora bien, de la visualización del video realizado una vez finalizada la intervención por parte de EPM, se observa que efectivamente la entidad dejó la zona en el mismo estado en el que se encontraba al inicio de la obra, encontrándose como aspecto diferenciador que en la actualidad en la vivienda ubicada por debajo de la rasante y que se encuentra en el punto eje de la problemática denunciada, se construyó un segundo piso con una rampa de ingreso que anteriormente no estaba, según lo afirma el testigo y lo confirma el video.
De igual forma, las fotografías tomadas por la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios permiten ver las condiciones de la zona antes y después de la intervención, evidenciando la problemática que se presentaba en su momento y que a la fecha persiste: Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 33 Se observa entonces como todo el material probatorio da cuenta de la problemática existente en el tramo correspondiente a la Calle 89B #55B-77 y Calle 89B #55B- 83, en la que se encuentran ubicadas unas viviendas a nivel inferior de la rasante o andén no pavimentado, el cual cuenta con una evidente inclinación que provoca, ante la falta de sumideros, cunetas o cualquier otro instrumento de drenaje, que las aguas lluvias discurran con dirección a dichos lugares de habitación, generando el deslizamiento de un talud aledaño y así mismo, un posible deslizamiento de las viviendas mismas, atendiendo a las condiciones propias del terreno, que es calificado como zona No Apta para desarrollo urbanístico, comercial e industrial, en tanto, el POT del Distrito de Medellín la tipifica como sector de alto riesgo de movimiento en masa no mitigable.
Como bien lo apunta la evidencia y como lo sostuvo la jueza de conocimiento la intervención llevada a cabo por las Empresas Públicas de Medellín – EPM, no Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 34 tuvieron injerencia alguna en la problemática que se presenta en el tramo indicado por los demandantes, pues al culminar la labor la zona fue dejada en las mismas condiciones en las que se encontraba al principio, procediendo con la pavimentación de la zona que en su momento contaba con construcción en cemento y dejando en terreno natural la que así se hallaba antes de iniciar la obra, escapando de sus competencias la alteración o modificación de carácter urbanístico en la zona, circunstancia que solo le compete a las autoridades municipales en los términos de la Ley 388 de 1997, atendiendo a las condiciones que para cada territorio se han determinado en el Plan de Ordenamiento Territorial.
El artículo 571 del Acuerdo 48 de 2014 POT de la ciudad de Medellín se establece: Artículo 571. Priorización para el reasentamiento en zonas de alto riesgo no mitigables. Con fundamento en lo establecido en los Componentes General, Urbano y Rural del presente Plan, dentro de los programas y proyectos se considera necesario la ejecución de la priorización del reasentamiento de las familias localizadas en dichas zonas, por consiguiente para el desarrollo de este programa se debe acoger la priorización aquí establecida, la cual estará sujeta a la ejecución de los instrumentos de planificación complementaria y a lo determinado en el Plan de Desarrollo y su correspondiente Plan de Inversiones.
A continuación, se establece el orden de priorización de reasentamiento de zonas caracterizadas como de alto riesgo no mitigable por movimientos en masa en el área urbana y rural, a partir de la metodología aplicada la cual se detalla en el Documento Técnico de Soporte. No cabe duda, que sobre la zona afectada recae una priorización de reasentamiento por encontrarse catalogada como zona de alto riesgo no mitigable por movimiento en masa.
Y que en cabeza de los habitantes de las viviendas ubicadas en el tramo Calle 89B #55B-77 y Calle 89B #55B-83, subsiste un verdadero riesgo que amerita acciones de mitigación y protección. Identificada así la situación de riesgo que dio lugar a la decisión adoptada por el juzgado de primera instancia, pasan a analizarse los puntos de controversia planteados en su recurso por el Distrito de Medellín, único apelante de la decisión. Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 35 Respecto de la supuesta prevalencia del principio de precaución por sobre los principios de planeación, presupuesto y la no intervención de dineros públicos en zonas no habilitadas ni aptas para habitar, es menester señalar, en el presente asunto, se evidencia un riesgo inminente que recae sobre la integridad personal, la vida y los bienes de unas personas que se encuentran en el tramo indicado en el libelo genitor.
Ahora bien, las órdenes dictadas por el A quo, en ningún momento desconocen esas restricciones habitacionales existentes en el sector, de ahí que las directrices impartidas estuvieron encaminadas a que se realizaran los estudios necesarios y se adelantaran las gestiones propias para solucionar la problemática generada, sin que se haya dispuesto ni ordenado la construcción de viviendas ni obras de infraestructura que atenten o empeoren la situación de riesgo y las condiciones desfavorables del sector.
Dichas órdenes se emitieron de forma abierta y deben cumplirse atendiendo justamente a las condiciones especialísimas del sector, las cuales como se evidenció con el acervo probatorio, claramente conoce la autoridad territorial. Ahora, las características propias del territorio no pueden sobreponerse sobre los derechos colectivos de la comunidad y menos cuando se presenta un riesgo como es en el caso presente, por lo que debe la entidad territorial promover las acciones pertinentes a su alcance para procurar la protección de sus ciudadanos y generar un entorno seguro para ellos, bien sea del caso con la instalación de cunetas u otros instrumentos de drenaje de aguas lluvias que permitan su tránsito sin generar una afectación directa de las viviendas que pese a que fueron ilegalmente construidas, ya se encuentran establecidas y habitadas, sin que a la fecha, pese a encontrarse contemplado en su POT, haya podido la municipalidad cumplir con la priorización de reasentamiento que tiene el barrio Moravia.
Pasando al segundo punto de inconformidad de la entidad apelante, esto es, la supuesta minimización del principio de corresponsabilidad en la causación del riesgo y una supuesta desatención de las pruebas que demuestran la imposibilidad de desarrollar cualquier proyecto de asentamiento de edificaciones en el sector afectado, cabe traer a colación lo señalado por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, acerca del principio de corresponsabilidad y cómo este no puede convertirse en una excusa para exonerar a las autoridades públicas del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales26: “(…) la Sala advierte que en numerosos pronunciamientos, la Sección ha puesto de presente que aun cuando los riesgos a la seguridad y a la prevención de desastres se deban a acciones atribuibles a los ciudadanos quienes con frecuencia ocupan zonas de alto riesgo para construir sus viviendas, inclusive exponiendo sus propias vidas, no exime a las autoridades del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, máxime 26 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00587-01(AP). Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 36 cuando está de por medio la protección de vidas humanas.
Así, en las sentencias de 13 de mayo de 2004 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), a este respecto, la Sección sostuvo: “[…] Puesto que el municipio demandado no controvierte la ocurrencia de los hechos causantes de la violación a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción, la controversia se contrae en determinar si la condición de ilegalidad del asentamiento humano del sector de La Balastrera exonera a sus autoridades del deber de proveer condiciones que garanticen su salubridad. […] A juicio de la Sala, el ente territorial no puede excusar su responsabilidad alegando que los habitantes de las viviendas que sufren el riesgo o amenaza a la salubridad son responsables de su causación por tratarse de un asentamiento ilegal, pues la violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.
Cosa distinta es que también resulte inaceptable que deriven provecho de su proceder ilegal, por lo que deben concurrir con el ente territorial, en la medida de sus posibilidades, a hacer realidad la solución de vivienda que posibilite su reubicación […]”. Cosa distinta es que considerando las especiales circunstancias de cada caso concreto, y en aras a hacer efectivos los principios de solidaridad y de responsabilidad, la jurisprudencia76 de esta Sección haya puesto de presente que cuando se demuestre que los riesgos a la seguridad, a la prevención de desastres o la vulneración o amenaza a otros derechos e intereses colectivos han sido causados por acciones u omisiones atribuibles a los ciudadanos, resulta procedente que el juez popular ordene que los sujetos corresponsables concurran con las entidades gubernamentales a adoptar las medidas que resultaren necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, en aras de hacer efectivos los deberes de precaución, solidaridad y autoprotección que tanto en lo personal como en sus bienes les impone el artículo 2 de la Ley 1523 de 24 de abril de 2012, concretamente, en materia de prevención del riesgo.” Como se observa, el principio de corresponsabilidad tiene como finalidad conminar a los ciudadanos partícipes en la producción del riesgo a adoptar las acciones necesarias para la mitigación o cesación del mismo, o incluso según el caso, prestando su colaboración y disposición para con las entidades públicas para la ejecución de aquellas labores que requieran de su intervención. Ahora, según lo sostiene la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo el principio de corresponsabilidad no da lugar a la exoneración de responsabilidad de las autoridades públicas en el cumplimiento de sus deberes, mucho menos cuando éstos están íntimamente ligados a la protección de derechos colectivos e incluso la posible vulneración de derechos fundamentales como la vida y la integridad física de miembros de la población civil.
Tampoco es admisible la acusación de minimización de este principio que hace el Distrito, pues justamente atendiendo a la corresponsabilidad adjudicable a los actores populares, en la parte resolutiva de la sentencia recurrida, se exhortó a la comunidad del sector Oasis de Moravia, con el fin de adelantar las conductas Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 37 ajustadas a los deberes de precaución, solidaridad y autoprotección que contribuyan en la prevención del riesgo de manera personal y atendiendo lo que al respecto dispongan las autoridades.
Además, si bien la misma comunidad pudo haber provocado con su actuación el riesgo que hoy amenaza el derecho colectivo amparado, es la entidad territorial la que con sus recursos técnicos, humanos, de planeación y financieros puede dar un mejor manejo de la situación en pro de obtener una solución que se ajuste a las condiciones propias y especialísimas del sector, pues como es de público conocimiento, las poblaciones que recurren a la habitación ilegal de sectores no urbanizables como es el caso, en su gran mayoría están conformadas por personas sin los conocimientos ni los recursos económicos requeridos para afrontar una contingencia de este tipo.
Tampoco es de recibo el reproche que se le hace al fallo impugnado en el sentido de haber incurrido en una falta de valoración del material probatorio que supuestamente demostraría la imposibilidad de desarrollar edificaciones en la zona afectada, pues, se reitera lo mencionado con antelación, en tanto las órdenes dictadas en primera instancia de manera alguna imponen la construcción de edificaciones o infraestructuras que sobrepasen la capacidad portante del suelo, sino que las mismas están encaminadas a que a partir del estudio de las condiciones propias del mismo y del riesgo que amenaza a la comunidad se determinen las soluciones más adecuadas para la protección de la población que habita el sector.
Por último, respecto de la perentoriedad de los plazos concedidos en el fallo de primera instancia y a su desatención de los principios de legalidad, coparticipación de otras entidades desde sus competencias y de las reglas de la contratación estatal, es menester advertir que como se indicó en la providencia del 6 de agosto de 2019 por la Sala Veintitrés Especial de Decisión27, “la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción popular, dado que, acreditada la vulneración de los derechos colectivos, el juez debe prevenir a las autoridades, a fin de que, en un tiempo razonable y sin dilaciones injustificadas, adelanten las acciones necesarias para incluir el respectivo gasto en el presupuesto y obtener así los recursos necesarios para la ejecución de las obras que solucionen de manera definitiva el problema existente.” Revisando las órdenes impartidas por la jueza de primera instancia estas tienen la siguiente línea de tiempo de menor a mayor: 20 días hábiles siguientes a la notificación de la decisión Elabore y presente al Despacho, un cronograma de actividades para superar la problemática del sector, con precisión de los tiempos de elaboración del estudio y ejecución y finalización de obras 27 CONSEJO DE ESTADO.
SALA PLENA DE LO CONTECIOSO ADMINISTRATIVO. SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN. Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA. Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 73001-33-31- 004-2008-00032-01(AP)REV. Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 38 Dos (2) meses siguientes a la notificación de la decisión Practique y lleve a cabo el estudio técnico necesario, con el acompañamiento de las diferentes dependencias del ente territorial que tengan injerencia en el tema Tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia Realizar o procurar desarrollar la etapa de planificación contractual, comprendida entre otras, por las autorizaciones, apropiaciones presupuestales, los estudios, diseños y proyectos definitivos para llevar a cabo las obras necesarias para solucionar la problemática generada Una vez se emita un diagnóstico claro del problema actual y la solución al mismo, en el término seis (6) meses Lleve a cabo las obras y trabajos necesarios, para dar solución definitiva a la problemática del sector Ahora, revisando puntualmente cada una de las órdenes, considera la Sala que no resulta sensato ordenar a la entidad que dentro de los 20 días siguientes a la notificación de la decisión presente un cronograma con las actividades necesarias para superar la problemática, cuando cuenta con 2 meses para elaborar los estudios técnicos necesarios.
En consecuencia, se modificará el ordinal 3.3. de la parte resolutiva de la sentencia, para que se presente ante el Despacho de conocimiento un cronograma de actividad para superar la problemática del sector, dentro de los veinte (20) días siguientes a la elaboración del estudio técnico del ordinal 3.1. De otra parte, es preciso indicar que los principios de planeación, colaboración y demás reglas propias de la contratación estatal, no pueden convertirse en un obstáculo para el amparo de los derechos colectivos de los ciudadanos, pues bien, en casos de suma urgencia y cuando existe un riesgo palmario e inminente las entidades deben echar mano de aquellas herramientas legales que les permitan tomar acciones inmediatas, con las que se pueda prevenir un daño que posteriormente pueda considerarse irremediable.
Como colofón, encuentra la Sala pertinente ampliar el marco de protección de las órdenes impartidas en primera instancia. De conformidad con los videos que fueron aportados por las partes y de acuerdo a los distintos reportes rendidos al interior del plenario, se evidencia que cuando se presentan precipitaciones la inclinación del sendero peatonal ubicado en el tramo comprendido por la Calle 89B #55B-77 y Calle 89B #55B-83, aunado a la falta de elementos de escorrentía adecuada de aguas lluvias, provoca que todas estas aguas desemboquen en las viviendas que se encuentran por debajo de la rasante o drenen por el talud aumentando el riesgo de posibles deslizamientos, como bien lo reconoció el ingeniero adscrito a EPM Dr. Carlos Andrés Maya Tamayo.
De acuerdo con el Archivo 104 que fue allegado como respuesta a exhorto el DAGRD allega Formulario para recolección de información relacionada con Emergencias y Eventos Desastrosos, que data del 14 de agosto de 2013, en el que señala que la vivienda ubicada en la calle 89B #55b-77 presenta un “estado de deterioro, en la vivienda vive un adulto mayor en estado de descapacidad –sic-”, Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 39 señalando que se encuentra un Riesgo Asociado Alto y se hace la siguiente descripción del evento: “Inspección solicitada debido al deterioro que presenta la edificación de dos niveles y tres núcleos habitacionales, donde reside un adulto mayor discapacitado.
La estructura se observa que no cuenta con un sistema estructural adecuado, así como presenta deficiencias constructivas y estructurales considerables, lo cual sumado a la baja capacidad del suelo de fundación, genera un riesgo para los habitantes, por lo cual no se garantiza la integridad física de los mismos bajo estas condiciones. Por lo anterior se recomienda la evacuación definitiva y desmonte de la –sic- esto con el fin de garantizar la integridad física de sus habitantes y la protección de sus bienes.” Finalmente, el funcionario encargado de la inspección recomienda la evacuación definitiva de las viviendas involucradas.
Ahora bien, según se observó en los videos registrados para las actas de entorno llevadas a cabo por EPM en los años 2021 y 2023, antes y después de la ejecución de la intervención realizada en la zona para la instalación de una acometida de alcantarillado, todo parece indicar que la situación registrada por el DAGRD persiste en la actualidad, pues en dichos videos se observan las mismas edificaciones, incluso una de ellas adicionada y en fotografías aportadas por la parte actora el 1º de noviembre de 2023, procura evidenciar un nuevo deslizamiento ocurrido en la zona el 31 de octubre de 2023, según se indica en correo electrónico del 1º de noviembre de 2023 –Archivo 019 del expediente principal-, en las que incluso se observa a una señora que parece habitar una estas unidades familiares en condiciones claramente carentes de condiciones dignas y seguras para su ocupación. Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 40 Si bien dichas fotografías pueden presentar ciertas carencias formales en materia probatoria por no registrar la fecha y hora, ni dar cuenta del autor de su captura, como bien lo ha venido exigiendo la jurisprudencia en materia procesal28, debido a que se trata de una acción popular y dadas las calidades de quienes conforman el extremo activo se hace necesario una flexibilización de las exigencias de carácter probatorio, por lo que atendiendo a que lo ilustrado en las fotografías guarda bastante consonancia con la restante evidencia física que reposa en el expediente acerca de las condiciones de la zona y dado que las entidades accionadas no formularon tacha alguna respecto de las mismas la Sala accede a su valoración como prueba documental corroborada por otros medios probatorios.
Así las cosas, ante la demostrada amenaza que presentan las viviendas ubicadas por debajo de la rasante del tramo ubicado en la Calle 89B #55B-77 y Calle 89B #55B-83, se ordenará a la entidad territorial que en el término de diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la providencia, a través de los funcionarios o dependencias pertinentes, proceda con la individualización de los habitantes de las viviendas allí ubicadas a través de una nueva inspección y proceda con su evacuación y reubicación a una vivienda que puedan habitar en condiciones de dignidad y seguridad, implementando de acuerdo a la condición socioeconómica que logre determinarse en cada caso, un mecanismo de pago con un componente subsidiado del valor que tenga la unidad inmobiliaria que les sea otorgada.
Sea del caso advertir, que los efectos de dicha orden serán de carácter temporal hasta tanto la entidad territorial pueda vincularlos a un programa definitivo de reasentamiento de las familias localizadas en el barrio Moravia, conforme al proyecto planteado en el artículo 571 del POT de la ciudad de Medellín – Acuerdo 48 de 2014. En los términos antes mencionados se modificará la decisión de primera instancia, manteniendo en lo demás lo dispuesto en el fallo apelado.
8. CONDENA EN COSTAS Con relación a la condena en costas y agencias en derecho, tenemos que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” dispone: 28 Al respecto en sentencia del 20 de octubre de 2022, la Sección Quinta del H. Consejo de Estado, en proceso con radicado 11001-03-28-000-2022-00115-00, señaló: “Al respecto, la Sala debe precisar que de acuerdo con el artículo 243 del Código General del Proceso- CGP, los videos, las grabaciones y las fotografías son documentos, por lo que su valoración se sujeta a las reglas establecidas para este medio de prueba, de manera que los videos, al igual que las fotografías, son documentos meramente representativos que pretenden demostrar la ocurrencia de un hecho.” Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 41 “ARTICULO 38.
COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” Respecto del tema de la condena en costas y agencias del derecho en las acciones populares, el Consejo de Estado ha sentado la tesis de que, aunque dicha condena es objetiva respecto al demandado vencido, de todas formas, su reconocimiento requiere debida comprobación. Es así, como en sentencia del 10 de mayo de 200729, sostuvo: “[La condena en costas] constituye la erogación económica que debe efectuar la parte vencida en un proceso judicial, y está conformadas tanto por las expensas como por las agencias en derecho.
Las primeras corresponden a los gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo, pero distintas al pago de apoderado y que, según el artículo 393, numeral 2°, del Código de Procedimiento Civil, son los impuestos de timbre, los honorarios de los auxiliares de la justicia, y hace referencia general a todos los gastos surgidos en el curso de aquel.
Por su parte, las agencias en derecho no son otra cosa que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora que pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho. En las acciones populares, conforme a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, es menester precisar que el juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas, y que en tratándose del demandante solo podrá condenarse a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
Acerca de este tema, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de septiembre de 2003, con ponencia de la Consejera Dra. Olga Inés Navarrete Barreto, expediente 02802-01, sentó la tesis según la cual no obstante que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, de todas formas su reconocimiento requiere debida comprobación”. –Subrayas del Tribunal- Conforme a lo anterior, tratándose de acciones populares, la condena en costas se impondrá cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal o cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad, agregando que el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que sólo habrá lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, ahora bien, dentro del presente proceso, la Sala se abstendrá de imponer costas en segunda instancia, por no encontrar acreditada su causación. 29 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, 10 de mayo de 2007, Radicación número: 68001-23-15-000-2003-01653-01(AP), Actor: Daniel Villamizar Basto, Demandado: Municipio de Bucaramanga y otros.
Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 42 En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFÍQUESE el ordinal TERCERO numeral 3.3 de la sentencia proferida por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el día catorce (14) de enero de dos mil veinticinco (2025), en el sentido de ORDENAR al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín que dentro de los VEINTE (20) DÍAS siguientes a la elaboración del estudio técnico del ordinal 3.1., elabore y presente al Juzgado, un cronograma de actividades para superar la problemática del sector, con precisión de los tiempos de elaboración de estudios, ejecución y fecha probable de finalización de obras.
SEGUNDO: ADICIÓNESE el ordinal TERCERO de la sentencia apelada el cual quedará así: 3.4.- SE ORDENA al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín que dentro de los DIEZ (10) DÍAS hábiles siguientes a la ejecutoria de la providencia, previa individualización de los habitantes de las viviendas ubicadas por debajo de la rasante del tramo comprendido entre la Calle 89B #55B-77 y Calle 89B #55B-83, a través de los funcionarios o dependencias pertinentes mediante una nueva inspección, proceda con su evacuación y reubicación a una vivienda que puedan habitar en condiciones de dignidad y seguridad, implementando de acuerdo a la condición socioeconómica que logre determinarse en cada caso, un mecanismo de pago con un componente subsidiado del valor que tenga la unidad inmobiliaria que sea otorgada y en plazos que se ajusten a los recursos económicos de sus habitantes, hasta tanto la entidad territorial pueda vincularlos a un programa definitivo de reasentamiento de las familias localizadas en el barrio Moravia, conforme al proyecto planteado en el artículo 571 del POT de la ciudad de Medellín – Acuerdo 48 de 2014.
TERCERO: SIN COSTAS en la presente instancia por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo, para que sea incluida en el registro público centralizado de las acciones populares previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE el Expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Procedencia: Asunto: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS HERNÁN DARÍO VERGARA MONSALVE Y OTROS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN EPM E.S.P. Y OTROS 05001 33 33 021 2023 00432 01 JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN RESUELVE APELACIÓN SENTENCIA 43 Discutida y aprobada en el Acta No. 008.
LOS MAGISTRADOS, GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Providencia firmada por SAMAI30 30 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI.