REQUISITOS DE LA PENSIÓN GRACIA - Mala conducta del docente - Síntesis del caso: La demandante solicitó la nulidad de la Resolución No. N-RDP 054531 del 29 de noviembre de 2013 y del Auto ADP 003301 del 7 de mayo de 2018, que negaron el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia post mortem para su esposo, G.F.G.C., y la sustitución pensional a su favor.
El Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda, basándose en que la mala conducta del docente impide el reconocimiento de la pensión gracia. Extracto: ( ) Corresponde a la Sala determinar si acertó el Juez de Primera Instancia al negar las pretensiones de la demanda, por considerar que el causante no cumplió con la totalidad de requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de una pensión gracia, concretamente el relativo a la buena conducta, en razón a que fue sujeto de una sanción disciplinaria, o si, por el contrario, como lo afirma la parte recurrente, para predicar la ausencia de dicho requisito es necesario que la mala conducta haya sido recurrente durante la labor docente y la sanción que fue impuesta al causante constituyó un hecho aislado que no trunca el derecho pensional, sumado a que se tiene por prescrita, por lo que debe accederse a las súplicas de la actora.
( ) La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros de escuelas primarias oficiales de los municipios y departamentos, como una medida para compensar los bajos salarios que percibían, en comparación con los maestros cuyos salarios se encontraban a cargo de la Nación, permitiéndoles percibir más de una pensión, siempre que ambas no tuvieran carácter nacional.
( ) La pensión gracia fue extendida a favor de los profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, en virtud del artículo 6 de la Ley 116 de 1928, y a favor de los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, mediante el artículo 3 de la Ley 37 de 1933. ( ) Como se desprende del artículo 4 de la Ley 114 de 1913 citado, entre las exigencias que debían cumplir los docentes para acceder a la pensión gracia, era el haber ejercido la profesión con honradez, consagración y buena conducta.
( ) Debe decirse que esta Sala de Decisión no desconoce la jurisprudencia citada por el recurrente, según la cual, años atrás el Consejo de Estado solía considerar que la mala conducta debía evidenciarse en forma recurrente y que no bastaba un solo hecho para entenderla configurada, sin embargo, ( ). (…) como se expuso en el marco normativo de este proveído, actualmente el Alto Tribunal indica que un solo asunto sí tiene la entidad para despojar el derecho a la pensión gracia, dependiendo de la gravedad del mismo, así, por ejemplo, al resolver un asunto similar la Máxima Corporación expresó que (…) “no cualquier actuación reprochable realizada por un docente puede originar la pérdida de su derecho a percibir la pensión gracia. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado dos circunstancias específicas pasibles de la consecuencia descrita: i) el comportamiento censurable fue realizado repetitivamente durante toda la vigencia de su relación laboral, y ii) cuando a pesar de ser realizado una sola vez, reviste tal gravedad que la conducta implica peligro para la comunidad educativa o el ejercicio de la docencia.” ( ) En ese sentido, se observan distintas providencias del Consejo de Estado en las que se ha referido que, sanciones por abandono del cargo o insubsistencia, no son consideradas graves como para causar la pérdida del derecho pensional, sin embargo, sí se advierte que la malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos tiene esa capacidad nugatoria del derecho, al señalar que “En efecto, se trata de una falta grave en atención a la naturaleza de la misma (malversación de fondos), los efectos que produjo (detrimento del erario), los motivos determinantes (por no haber convocado al comité administrador del Fondo de Fomento de Servicios Docentes para modificar el presupuesto inicial), lo que afectó en forma grave la prestación del servicio, e impide el cumplimiento eficiente de la educación.Dada la importancia que reviste para la sociedad la actividad docente cuya misión es de instrucción de conocimiento y formación en valores de las nuevas generaciones, resulta inadmisible que quienes tienen al deber de desarrollarla, incurran en comportamiento contrarios a la ley.” Adicionalmente, es claro que la conducta en que incurrió el causante no se trató de una mera infracción a los deberes y prohibiciones del docente, sino que específicamente está catalogada como “mala conducta”, si se tiene en cuenta que en los artículos 49 y 50 del Decreto 2277 de 1979 se señala que las sanciones para la primera categoría van desde amonestación verbal hasta una suspensión de máximo 30 días y, para cuando se trata de una mala conducta, prevé entre ellas, la suspensión en el escalafón hasta por 6 meses, encontrándose que la sanción del actor correspondió a una suspensión por espacio de 2 meses.
Sumado a lo anterior, el artículo 50 ibídem dispone que las sanciones por mala conducta podrán ser graves o leves, dependiendo de su naturaleza, efectos y demás circunstancias y, para esta Sala, que un docente haya sido encontrado responsable, así sea una única vez, de malversar fondos y bienes escolares o cooperativos, constituye un actuar sumamente gravoso, ya que como lo consideró el Consejo de Estado en la última providencia citada, se trata de una conducta que implica detrimento del erario y afectación del servicio educativo, por lo que no puede ser pasada por y, consecuencialmente, impide que se tenga por satisfecho el requisito de “observar una buena conducta” para el reconocimiento de una pensión gracia, por lo que hay lugar a confirmar la sentencia apelada. 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 022 2019 00189 02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE HERMINIA USUGA OSPINA DEMANDADO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP TEMA Requisitos de la pensión gracia. Ley 114 de 1913.
Ley 91 de 1989. / mala conducta del docente DECISIÓN Confirma sentencia SENTENCIA N° 017 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora HERMINIA USUGA OSPINA contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
I.
ANTECEDENTES. 1.- PRETENSIONES La parte demandante solicita que se declare la nulidad de la Resolución No. N-RDP 054531 del 29 de noviembre de 2013 y del Auto ADP 003301 del 7 de mayo de 2018, a través de la cual, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia post mortem.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicita se ordene reconocer una pensión de jubilación gracia post mortem, a partir del 8 de septiembre de 2011 al señor Gilberto Fernando Geney Camacho y, consecuencialmente, la sustitución pensional en favor de la demandante, en calidad de cónyuge supérstite, así como el pago de las mesadas dejadas de percibir, la indexación de los valores y que se condene en costas a la demandada. 2.- HECHOS 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 3 2.1.- Indica que el señor Gilberto Fernando Geney Camacho nació el 6 de abril de 1947, y laboró como docente al servicio del Departamento de Antioquia desde el 26 de agosto de 1971 hasta el 29 de marzo de 1994 y, finalmente, falleció el 7 de septiembre de 2011. 2.2.- Narra que el señor Geney Camacho y la señora Herminia Úsuga Ospina contrajeron matrimonio, vínculo que se mantuvo vigente hasta el momento del deceso de aquel. 2.3.- Expone que la demandante solicito a la UGPP el pago de una pensión gracia post mortem, a la que considera tener derecho en calidad de cónyuge supérstite, como quiera que el señor Geney Camacho cumplía los requisitos para ser destinatario de esta; petición que le fue negada a través de los actos administrativos cuya nulidad se demanda, bajo el argumento de existir en el expediente del docente, una suspensión en el cargo por mala conducta. 2.4.-Aduce que la suspensión por mala conducta se dio entre el 8 de octubre de 1992 y el 28 de febrero de 1993, por lo que a la fecha de presentación de la demanda han transcurrido más de 26 años, tiempo suficiente para predicar la prescripción de toda sanción disciplinaria, por lo que resulta injusta la negativa pensional. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante invoca como disposiciones vulneradas, los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 28, 29, 46, 48, 53, 58, 25, 228 y 336, las Leyes 116 de 1928, 6 de 1945, 4 de 1966, 1743 de 1966, 91 de 1989, 812 de 2003 y 1151 de 2007.
Como concepto de violación aduce que, si bien el fundamento de la negativa de la entidad se basa en la suspensión del cargo que fue aplicada al docente fallecido, lo cierto es que las sanciones penales y disciplinarias son particulares e intransmisibles, sumado a que prescriben al momento del fallecimiento del sancionado. Adicionalmente, señala que para negar la pensión gracia con base en la mala conduta, esta debe observarse a lo largo del desempeño laboral y no aplica para hechos aislados, como lo fue la sanción impuesta al cónyuge de la demandante.
II. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES allega contestación a la demanda (fls. 47 a 51) en la que se opone a la prosperidad de las pretensiones, indicando para ello que los actos demandados conservan incólume su presunción de legalidad, pues no contienen vicio alguno que 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 4 conlleve a su nulidad, ya que fueron expedidos por la autoridad competente y en observancia de las normas aplicables.
Refiere que, entre los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia a los educadores destinatarios de esta, se enlista el que durante su labor docente haya actuado con honradez o buena conducta, lo cual no se cumple en el caso bajo análisis, pues el expediente administrativo del docente da cuenta de que incurrió en una conducta catalogada como mala conducta.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín dictó sentencia el 20 de noviembre de 2020, en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante. Como fundamento de la decisión, el A quo expresa que de la jurisprudencia y normatividad que rige la materia se desprende que la intención del legislador es condicionar el reconocimiento de la pensión gracia a la satisfacción de la totalidad de los requisitos, siendo uno de ellos “la buena conducta” y que, según el expediente administrativo del docente fallecido, éste reporta novedad consistente en interrupción de actividades desde el 12 de octubre de 1992 hasta el 5 de mayo de 1993, lo cual, según el Decreto 3085 de 1992, obedeció a una sanción por haber incurrido en malversación de fondos o bienes escolares o corporativos, lo que está catalogado como mala conducta en el Decreto 2277 de 1979.
Por lo anterior, considera que no hay lugar al reconocimiento prestacional reclamado. Por otro lado, señala que no le asiste razón a la parte demandante cuando afirma que la sanción impuesta al educador se encuentra prescrita, pues no es dable equiparar un requisito contenido en una ley con una sanción disciplinaria; además, que la Ley 114 de 1993 no hace referencia a la comisión de un ilícito o injusto disciplinario como causal para la pérdida del derecho pensional, sino que alude a acreditar una buena conducta a lo largo de toda la profesión docente, lo cual no fue demostrado.
En consecuencia, niega la pretensión de reconocimiento pensional post mortem y, por sustracción de materia, no hace pronunciamiento alguno en relación con la sustitución en favor de la demandante. IV. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de alzada contra la sentencia de instancia, solicitando se revoque la misma y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 5 Argumenta que no es de recibo que el A quo se sirva de la única sanción disciplinaria que el docente tuvo en vida, para aseverar que él incurrió en mala conducta y por ello negar la pensión gracia, pues ello constituye un hecho aislado y, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la mala conducta implica cierto grado de permanencia a lo largo de la carrera docente, para lo cual, citó distintas providencias del Alto Tribunal Contencioso Administrativo, en las cuales se alude a casos similares.
Insiste en que la sanción del educador no obedeció a un comportamiento recurrente, pues él siempre obró con honradez, rectitud y consagración y que, incluso, el negar la pensión por dicho argumento, sería como volver a sancionarlo por los mismos hechos. Por último, refiere que la responsabilidad disciplinaria del educador es intransferible y fenece con su fallecimiento, por lo que no puede generar efectos jurídicos sobre su cónyuge supérstite y menos más de 25 años después de ocurridos los hechos. 1.
PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a la Sala determinar si acertó el Juez de Primera Instancia al negar las pretensiones de la demanda, por considerar que el causante no cumplió con la totalidad de requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de una pensión gracia, concretamente el relativo a la buena conducta, en razón a que fue sujeto de una sanción disciplinaria, o si, por el contrario, como lo afirma la parte recurrente, para predicar la ausencia de dicho requisito es necesario que la mala conducta haya sido recurrente durante la labor docente y la sanción que fue impuesta al causante constituyó un hecho aislado que no trunca el derecho pensional, sumado a que se tiene por prescrita, por lo que debe accederse a las súplicas de la actora.
2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros de escuelas primarias oficiales de los municipios y departamentos, como una medida para compensar los bajos salarios que percibían, en comparación con los maestros cuyos salarios se encontraban a cargo de la Nación, permitiéndoles percibir más de una pensión, siempre que ambas no tuvieran carácter nacional.
Al respecto, la citada Ley fijo los requisitos para acceder a la denominada pensión de jubilación vitalicia gracia, así: “Artículo 4.º Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1º Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2º Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 6 4º Que observa buena conducta. 5º Que si es mujer, está soltera o viuda. 6º Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.” (numerales tachados declarados nulos) La pensión gracia fue extendida a favor de los profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, en virtud del artículo 6 de la Ley 116 de 1928, y a favor de los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, mediante el artículo 3 de la Ley 37 de 1933.
Ahora bien, en razón del proceso de nacionalización de la educación, iniciado mediante la Ley 43 de 1975, en virtud del cual, la carga salarial y prestacional de los docentes fue asumida por la Nación, lo que implicaba la desaparición de medidas como la pensión gracia, se estableció un régimen de transición para aquellos docentes con expectativas legítimas de obtener la citada prestación.1 Así, la Ley 91 de 1989 “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” señaló: “Artículo 15.
(…) 2.- Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. A. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.” Este límite temporal fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-489 de 2000, al concluir que la diferenciación entre quienes se vincularon con anterioridad y con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 no vulnera el derecho a la igualdad, ni los derechos adquiridos2, “siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar 1 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A".
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010). Radicación número: 25000-23-25-000-2006-07030-01(2093-08) 2 “La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la "pensión de gracia" creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún "derecho adquirido", es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una "mera expectativa" la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación." 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 7 en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer.” Es preciso indicar que los docentes vinculados hasta la fecha que indica la Ley 91 de 1989, en todo caso, deben acreditar el cumplimiento de los requisitos dispuestos por la Ley 114 de 1913, lo que implica que para su otorgamiento resultan válidos únicamente los tiempos completados con vinculación de carácter territorial, sin perjuicio de su posterior nacionalización.3 De manera que los docentes territoriales o nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, no así los docentes nacionales, que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, se encuentran dentro del régimen de transición fijado por la Ley 91 de 1989, teniendo una expectativa de obtener la pensión gracia; pero para obtener derecho además deben acreditar el cumplimiento de los requisitos originalmente exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.1 DEL REQUISITO DE BUENA CONDUCTA.
Como se desprende del artículo 4 de la Ley 114 de 1913 citado, entre las exigencias que debían cumplir los docentes para acceder a la pensión gracia, era el haber ejercido la profesión con honradez, consagración y buena conducta. Al respecto, se tiene que el Decreto 2277 de 1979, contentivo de disposiciones sobre el ejercicio de la profesión docente, estableció en su artículo 44 lo siguiente: “ARTÍCULO 44.
Adicionado por el Decreto 2480 de 1986- Deberes de los docentes. Son deberes de los docentes vinculados al servicio oficial: a. Cumplir la constitución y las leyes de Colombia; b. Inculcar en los educandos el amor a los valores históricos y culturales de la Nación y el respeto a los símbolos patrios; c. Desempeñar con solicitud y eficiencia las funciones de su cargo; d. Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos; e. Dar un trato cortés a sus compañeros y a sus subordinados y compartir sus tareas con espíritu de solidaridad y unidad de propósitos; f. Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo; g. Velar por la conservación de documentos, útiles, equipos, muebles y bienes que le sean confiados; h. Observar una conducta pública acorde con el decoro y la dignidad del cargo; i. Las demás que para el personal docente, determinen las leyes y los reglamentos ejecutivos.
Seguidamente, el Decreto en cita dispone: “ARTÍCULO 46.- Causales de mala conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta. a. La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010). 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 8 b. El homosexualismo o la práctica de aberraciones sexuales; c. La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d. El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos; e. Aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f. El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones; g. El ser condenado por delito o delitos dolosos; h. El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; i. La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político; j. El abandono de cargo.” En cuanto a las sanciones, se establece lo siguiente: “ARTÍCULO 48.- Sanciones por infracción de deberes y prohibiciones.
Los docentes que incumplan los deberes y violen las prohibiciones consagradas en este decreto se harán acreedores a las siguientes sanciones, las cuales serán impuestas en forma progresiva: 1. Amonestación verbal; 2. Amonestación escrita, con anotación en la hoja de vida, en la cual debe quedar igualmente consignados los descargos presentados por el inculpado; 3.
Multa que no podrá exceder de la sexta parte del sueldo básico mensual; 4. Suspensión en el ejercicio del cargo hasta por quince (15) días sin derecho a remuneración; 5. Suspensión en el ejercicio del cargo hasta por treinta (30) días sin derecho a remuneración. La primera sanción será impuesta por el inmediato superior. La segunda por el inmediato superior administrativo.
La tercera por la autoridad nominadora. La cuarta y la quinta igualmente por dicha autoridad; pero previo concepto de la respectiva Junta Seccional de Escalafón.
ARTÍCULO 49. - Sanciones por mala conducta. Los docentes que incurran en las causales de mala conducta establecidas en este Decreto se harán acreedores a las siguientes sanciones: 1. Aplazamiento del ascenso en el escalafón por un término de seis (6) a doce (12) meses; 2. Suspensión en el escalafón hasta por seis (6) meses que ocasiona la pérdida de los derechos y garantías de la carrera docente por el término de la suspensión, y la pérdida del tiempo de suspensión para los efectos de ascenso en el escalafón. 3.
Exclusión del escalafón que determina la destitución del cargo.
PARÁGRAFO. - Las sanciones establecidas en el presente artículo serán impuestas por la respectiva Junta Seccional de Escalafón, la cual dará aviso inmediato a la autoridad nominadora para que dicte la providencia correspondiente.” En cuanto a aquello que se entiende por buena conducta, se trae a colación sentencia del 19 de junio de 2020 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que la Corporación hizo un recuento de la postura manejada sobre el asunto, lo cual se cita in extenso así: “35.
En vista de las normas citadas, es posible concluir que el concepto de buena conducta se encuentra delimitado por los deberes y prohibiciones que regula el ejercicio de su profesión, de manera que los docentes oficiales deben acatar tales disposiciones para poder afirmar que su comportamiento es intachable en el desempeño de sus funciones. 36.
Ahora bien, cabe advertir que si bien el concepto de buena conducta en el ámbito docente se construye a partir de los supuestos que pueden resultar sancionables a la luz del régimen disciplinario que le es aplicable, esto no implica que tales comportamientos necesariamente tengan que haber sido sancionados previamente, pues la sola comprobación implicaría que el servidor público no cumple los lineamientos conforme a los cuales se determina tal concepto jurídico en su caso. 37.
Así las cosas, resulta pertinente observar el criterio jurídico que ha sentado el Consejo de Estado sobre el tema con el fin de precisar el derrotero aplicable. Así, de una revisión cronológica se encuentra el pronunciamiento de 25 de septiembre de 1997, expedido por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, con ponencia de la consejera Clara Forero 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 9 de Castro dentro del expediente 15734, en el cual manifestó4: […] debe observar la Sala que la pensión gracia se otorga luego de 20 años de servicios, el actor acredita haber laborado desde el 1º. de febrero de 1964 hasta el 21 de agosto de 1966 cuando fue “suspendido por mala conducta”.
Luego, según se certifica a folio 63, laboró del 5 de mayo de 1967 al 22 de febrero de 1991, es decir durante 24 años continuos, sin que haya sido objeto de sanción alguna. En estas condiciones, no resultaría equitativo que un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta, se le tome en cuenta solo el hecho desfavorable para negarle la prestación. La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada. 38.
De tal manera, la primera posición de esta corporación judicial se enraizó en el hecho de que un solo suceso desfavorable no era suficiente para negar el derecho pensional. No obstante, en la revisión de los pronunciamientos subsiguientes respecto al tema se encuentra la sentencia de 29 de junio de 2000 proferida por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, con ponencia del consejero Carlos Arturo Orjuela Góngora, en un asunto en el que se discutía el derecho a acceder a la pensión gracia de un docente que fue suspendido en el ejercicio de sus funciones, en la que se sostuvo: Lo que se discute en este proceso se circunscribe a establecer si el actor a pesar de haber sido suspendido en el ejercicio de sus funciones por 90 días por mala conducta, tiene derecho al beneficio de la pensión gracia. De conformidad con el artículo 4 de la Ley 114 de 1.913 para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: “4º.
Que observe buena conducta”. La buena conducta a la que se refiere la norma en comento hace relación a todo el tiempo de desempeño en la docencia, puesto que se trata de un estímulo a los educadores, entre otras razones por su buen comportamiento y dedicación. […] En este orden de ideas, fuerza concluir que como el actor fue suspendido por 90 días por mala conducta, es evidente que no tiene derecho al otorgamiento de la pensión gracia puesto que no se reúne uno de los requisitos de que trata el artículo 4 de la Ley 114 de 1.913.
(Subrayado fuera del texto). 39. En vista de lo anterior, se evidencia que la posición fijada previamente varió diametralmente a una opuesta, pues en aquella oportunidad se concluyó que el requisito impuesto por la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia se refería la observancia de buena conducta durante todo el tiempo que se ejerció la docencia sin ninguna otra consideración, ya que la prestación reclamada, a su juicio, obedecía a un estímulo por su buen comportamiento y dedicación de manera continua y permanente. 40.
Pese al fallo acotado previamente, no se puede desconocer que esta corporación retomó el primero de los criterios jurídicos avizorados, con la variable de que un solo hecho de tal gravedad, podía impedir el reconocimiento de la pensión gracia. Así, a través de sentencia de 21 de mayo de 2009 con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez5, la posición jurídica de la Sala se mantuvo inveterada en afirmar que «la mala conducta debe ser permanente durante el ejercicio de la labor docente, sin embargo, si bien es cierto que un hecho aislado no puede traer consecuencias en el desarrollo de la enseñanza por parte de un maestro, también lo es que un hecho aislado, considerado grave puede significar una mala conducta que impida el reconocimiento pensional». 41.
Igualmente, la subsección A en sentencia de 12 de marzo de 2009 proferida dentro del expediente 2000-02313-01 (2528-07), con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero, 4 Criterio que reiteraría en providencia de 24 de mayo de 2005 proferida dentro del radicado 2000-02865-01 (2272-04), actor: José Oscar Jiménez Pérez. 5 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente 2005-01152-01 (2040-06), actor: Ana Julia Rivera Bonilla.
Reiterada en sentencia de 29 de abril de 2010 con la misma ponente dentro del radicado 2001- 01664-01 (2293-08), actor: Danilo Antonio López Muñoz. 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 10 actor: Ernestina Saavedra Villamil, siguió el criterio jurisprudencial como a continuación se observa: Ahora bien, el requisito de observar buena conducta a que hace referencia el numeral 4º de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un hecho aislado.
En efecto, en reiterados pronunciamientos la Sala ha señalado que la pérdida de la pensión gracia de jubilación a causa de una mala conducta, se configura cuando existe certeza con respecto a que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable en el ejercicio de sus funciones y que el mismo ha sido continuo o de tal gravedad, que amerite la sanción de pérdida de la pensión. […] Así pues, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional, por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo incidencia en el medio escolar.
Un solo hecho, sin mayores repercusiones, no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia. 42. Así las cosas, después de evidenciar la evolución jurisprudencial de esta Corporación respecto del requisito de buena conducta, hay que indicar que el tema no ha sido desconocido y en cuanto al reconocimiento de la pensión gracia, es posible concluir que en reiteradas oportunidades se ha expresado que la mala conducta6 que impide el acceso a la referida prestación, debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal sanción, salvo que sean tan graves que justifiquen su imposición. Al respecto, se han consolidado los lineamientos ya citados que se sintetizan de la siguiente manera7: «De lo anterior se concluye que, dadas las repercusiones que se generan sobre los derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a reconocer la pensión gracia, es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación». 43.
De lo anterior se concluye que, dadas las repercusiones que se generan sobre los derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a reconocer la pensión gracia, en casos en los que la controversia planteada gira en torno el requisito de buena conducta para acceder a la prestación pensional reclamada es necesario determinar que la conducta considerada como reprochable: i) fue reiterada: es decir que el comportamiento censurable haya sido continuo y permanente en el tiempo; o, ii) en el evento de que se trate de un hecho aislado, este sea grave, de tal manera que tenga incidencia en el medio escolar y afecte derechos y libertades de la comunidad educativa.”
3. DEL ACERVO PROBATORIO. Los hechos relevantes, se encuentran soportados en las siguientes pruebas documentales, aportadas con los antecedentes administrativos que obran en cuaderno anexo al expediente: - Registro civil de defunción del señor Alberto Fernando Geney Camacho (fl. 31) 6 Que resulta del análisis negativo del concepto jurídico indeterminado de buena conducta. 7 Sentencia de 3 de marzo de 2011 proferida por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 2001-02910-01 (0869-2009), actor: Humberto de Jesús Atehortúa Marín. 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 11 - Registro civil de matrimonio de la actora y el docente Geney Camacho (fl. 24) - formato único para la expedición de certificado de historia laboral del docente Alberto Fernando Geney Camacho (fls. 21 a 23) - Resolución No. RDP 054531 del 29 de noviembre de 2013, por medio de la que la demandada niega el reconocimiento de una pensión gracia post mortem (fls. 17 a 18) - Decreto No. 3085 del 8 de octubre de 1992, por medio del que se suspende a un docente nacionalizado.
(CD fl. 56 – folio 80 archivo digital)
4. DEL CASO CONCRETO. En el caso bajo análisis, el Juez de primera instancia negó el reconocimiento de una pensión gracia post mortem y la consecuente sustitución pensional en favor de la demandante, por considerar que el docente causante del derecho no cumplió con el requisito de haber tenido buena conducta durante el desempeño de su profesión, lo cual es exigido por la Ley 114 de 1913 para el otorgamiento prestacional.
Inconforme con la decisión, la parte demandante interpone recurso de alzada, aduciendo que la decisión de instancia se basó en una sanción disciplinaria que fue impuesta al docente hace más de 25 años, la cual, además de haber prescrito al momento de su deceso, constituye un hecho aislado que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es suficiente para denegar el derecho pensional.
Debe decirse que esta Sala de Decisión no desconoce la jurisprudencia citada por el recurrente, según la cual, años atrás el Consejo de Estado solía considerar que la mala conducta debía evidenciarse en forma recurrente y que no bastaba un solo hecho para entenderla configurada, sin embargo, como se expuso en el marco normativo de este proveído, actualmente el Alto Tribunal indica que un solo asunto sí tiene la entidad para despojar el derecho a la pensión gracia, dependiendo de la gravedad del mismo, así, por ejemplo, al resolver un asunto similar la Máxima Corporación expresó que (…) no cualquier actuación reprochable realizada por un docente puede originar la pérdida de su derecho a percibir la pensión gracia. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado dos circunstancias específicas pasibles de la consecuencia descrita: i) el comportamiento censurable fue realizado repetitivamente durante toda la vigencia de su relación laboral, y ii) cuando a pesar de ser realizado una sola vez, reviste tal gravedad que la conducta implica peligro para la comunidad educativa o el ejercicio de la docencia.”8 En ese sentido, se observan distintas providencias del Consejo de Estado en las que se ha referido que, sanciones por abandono del cargo o insubsistencia, no son consideradas 8 Consejo de Estado, Sección segunda, Sentencia del 16 de febrero de 2023, Radicado: 63001233300020140004101 (3232-2015) 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 12 graves como para causar la pérdida del derecho pensional, sin embargo, sí se advierte que la malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos tiene esa capacidad nugatoria del derecho, al señalar que “En efecto, se trata de una falta grave en atención a la naturaleza de la misma (malversación de fondos), los efectos que produjo (detrimento del erario), los motivos determinantes (por no haber convocado al comité administrador del Fondo de Fomento de Servicios Docentes para modificar el presupuesto inicial), lo que afectó en forma grave la prestación del servicio, e impide el cumplimiento eficiente de la educación.Dada la importancia que reviste para la sociedad la actividad docente cuya misión es de instrucción de conocimiento y formación en valores de las nuevas generaciones, resulta inadmisible que quienes tienen al deber de desarrollarla, incurran en comportamiento contrarios a la ley.” 9 Adicionalmente, es claro que la conducta en que incurrió el causante no se trató de una mera infracción a los deberes y prohibiciones del docente, sino que específicamente está catalogada como “mala conducta”, si se tiene en cuenta que en los artículos 49 y 50 del Decreto 2277 de 1979 se señala que las sanciones para la primera categoría van desde amonestación verbal hasta una suspensión de máximo 30 días y, para cuando se trata de una mala conducta, prevé entre ellas, la suspensión en el escalafón hasta por 6 meses, encontrándose que la sanción del actor correspondió a una suspensión por espacio de 2 meses.
Sumado a lo anterior, el artículo 50 ibídem dispone que las sanciones por mala conducta podrán ser graves o leves, dependiendo de su naturaleza, efectos y demás circunstancias y, para esta Sala, que un docente haya sido encontrado responsable, así sea una única vez, de malversar fondos y bienes escolares o cooperativos, constituye un actuar sumamente gravoso, ya que como lo consideró el Consejo de Estado en la última providencia citada, se trata de una conducta que implica detrimento del erario y afectación del servicio educativo, por lo que no puede ser pasada por y, consecuencialmente, impide que se tenga por satisfecho el requisito de “observar una buena conducta” para el reconocimiento de una pensión gracia, por lo que hay lugar a confirmar la sentencia apelada.
5. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Esta Sala de Decisión concluye que la sentencia de primera instancia debe confirmarse, en tanto quedó establecido que el docente Gilberto Fernando Geney Camacho no cumplió con los requisitos para reconocerse una pensión de jubilación gracia post mortem y la consecuencial sustitución pensional a la hoy demandante, en la medida que, para ello, el legislador exige que se demuestren la totalidad de los requisitos enlistados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, de los cuales, el denominado “que observe buena conducta” se considera enervado con la sanción disciplinaria impuesta al docente por haber incurrido en “malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos”, catalogado como mala conducta en el artículo 50 del Decreto 2277 de 1979, pues la actual jurisprudencia del Consejo de Estado señala que, para efectos de la pérdida del derecho pensional, la mala conducta no solo se 9 022-2019-00189 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL 13 configura por el actuar recurrente, sino también cuando, habiéndose cometido una sola vez, se trata de un asunto grave, que afecta la comunidad educativa y el servicio docente, como lo es, a juicio de la Sala, la malversación de fondos y bienes escolares o cooperativas.
6. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Sin embargo, tal condena no se produce en forma automática, sino que se debe efectuar una valoración para analizar la naturaleza del proceso y la causación de las costas.
En este caso, la Sala estima que no hay lugar a tal condena, habida consideración de estos dos aspectos y en razón a que no se evidencia manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín el veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020).
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S, Firmado Electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado Electrónicamente CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Firmado Electrónicamente GONZALO ZAMBRANO VELANDIA LAPV “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”