POTESTAD SANCIONADORA DEL MINISTERIO DEL TRABAJO / COEXISTENCIA DE SINDICATOS - Presentación del pliego de peticiones y obligaciones de iniciar negociaciones – Síntesis del caso: La empresa Industria Nacional Colombiana de Artículos de Acero y Metales S.A.S (INCAMETAL S.A.S) presentó una demanda contra la Nación – Ministerio del Trabajo y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) buscando la nulidad de varios actos administrativos que resultaron en una sanción económica, debido a que INCAMETAL S.A.S. no inició negociaciones con SINTRAHOLASA, argumentando que el pliego de peticiones era extemporáneo según el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo (CST).
Extracto: ( ) La Sala debe resolver, en los términos del recurso de apelación interpuesto, sí los actos administrativos demandados, mediante los cuales la Nación-Ministerio del Trabajo sancionó a la empresa INCAMETAL S.A.S., con una multa a favor del SENA, por infringir el articulo 433 del CST, adolecen de falsa motivación, violación a la ley y violación al debido proceso administrativo sancionatorio.
También se deberá determinar si se confirma o se revoca la decisión de primera instancia, de condenar en costas a la parte demandante. ( ) De lo dicho se colige que los funcionarios del Ministerio del Trabajo se encuentran facultados para ejercer actividades de vigilancia y control, para procurar el cumplimiento de las normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y, en consecuencia, impedir que se violen disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores, así como el ejercicio del derecho de libre asociación sindical.
( ) A su vez el artículo 55 de la Carta, garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley, imponiéndole al Estado el deber de promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo. Ha dicho la Corte Constitucional que, en principio, la negociación colectiva no es considerado un derecho fundamental, sin embargo, la jurisprudencia ha establecido que podrá adquirir este carácter, “cuando su vulneración implica la amenaza del derecho al trabajo o el de asociación sindical” ( ) Según el anterior artículo, es claro que los empleadores tienen la obligación legal de iniciar las conversaciones pertinentes frente a los pliegos de peticiones que presenten las organizaciones sindicales, hasta un término máximo de cinco (5) días, de lo contrario, serán sancionados con multa, según se dispone en tal norma.
(…) Conforme lo anterior, concluyó la empresa Incamental S.A.S., que conforme los múltiples conceptos emitidos por el Ministerio del Trabajo, los cuales, a su juicio, no fueron consideraros por la misma entidad sancionadora, una vez denunciada la convención colectiva dentro de los 60 días inmediatamente anteriores a la expiración de su término, al tenor de lo establecido en el artículo 478 del CST, a menos que se hayan pactado normas diferentes en ésta y con las formalidades señaladas en el artículo 479 ibidem, todas las organizaciones sindicales que coexisten en una empresa, pueden decidir autónomamente si presentan o no pliego de condiciones; pero considera que no puede presentarse tal circunstancia antes de tal período.
( ) Como se ha indicado en acápites anteriores, y conforme al material probatorio incorporado al expediente, la empresa demandante ha sido insistente, tanto en el procedimiento administrativo como en el recurso de apelación, que la negativa de INCAMETAL S.A.S. a negociar el pliego de peticiones con SINTRAHOLASA, fue amparada en lo que denominó “precedente administrativo” contenido en los conceptos emitidos por el Ministerio del Trabajo, en los que decide sobre asuntos similares como el que nos ocupa, estos conceptos son, entre otros, los siguientes: ( ).
( ) No obstante, considera la Sala que en aras de determinar si el empleador incumplió el deber legal de dar inicio a la negociación colectiva de que trata el artículo 433 del C.S.T. con miras a imponer la sanción correspondiente, la autoridad del trabajo debía constatar, en el evento de coexistir más de un sindicato al interior de la empresa, cual de estos presentó el nuevo pliego de peticiones y con cual sindicato se había suscrito la convención colectiva vigente; por lo que es importante diferenciar ambos conceptos.
( ) Así, conforme al marco normativo antes desarrollado, ni la legislación ni la jurisprudencia constitucional prohíben que converjan en una misma empresa varios sindicatos y, por ende, permite la existencia coetánea de varios pliegos de peticiones. La prohibición expresa radica en la coexistencia de varias convenciones colectivas independientes en una misma empresa; es así que, el Decreto 904 de 1951, dispone que no puede existir más de una convención colectiva de trabajo en cada empresa.
Si de hecho existieren varias vigentes, se entenderá que la fecha de la primera es la que produce todos los efectos legales, y las posteriores convenciones que se hubieren firmado se considerarán incorporadas en la primera, salvo estipulación en contrario. ( ) Además de lo anterior, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-063 de 2008 y C-567 de 2000, el empleador está en la obligación de dar inicio a la negociación colectiva en la etapa de arreglo directo, en el término de 5 días hábiles posteriores a la presentación, sin perjuicio de la coexistencia de varios sindicatos y la vigencia de una convención MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 2 colectiva suscrita con otro sindicato diferente al que presentó pliego de peticiones. ( ) En vista de lo señalado, la Sala considera, que los actos administrativos acusados de nulidad no adolecen de falsa motivación, no transgredieron el orden legal ni violentaron el debido proceso sancionatorio de la demandante, motivo por el cual se CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Medellín. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 3 República de Colombia Tribunal Administrativo de Antioquia SALA QUINTA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Medellín, veintisiete (27) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho-No Laboral Demandante: Industria Nacional Colombiana De Artículos de Acero y Metales S.A.S (INCAMETAL S.A.S).
Demandado: Nación-Ministerio de Trabajo y Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Radicado: 05001 33 33 016 2014 00704 01 Tema: Coexistencia de sindicatos / presentación del pliego de peticiones y obligación de iniciar negociaciones. / sanción prevista en el artículo 433 del CST Decisión: Confirma Sentencia- Revoca condena en costas Sentencia No.: 013 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Medellín, el 20 de septiembre de 2018, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La sociedad Industria Nacional Colombiana de Artículos de Acero y Metales S.A.S (INCAMETAL S.A.S), a través de apoderada juidicial, instauró demanda contra la Nación – Ministerio del Trabajo y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA- en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo y con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Solicita la parte demandante que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por el Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial de Antioquia: - La Resolución Nro. 0567 del 17 de julio de 2013, “Por medio de la cual se resuelve una petición”.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 4 - Resolución Nro. 0649 del 23 de agosto 2013, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”. - Resolución Nro. 0873 del 18 de noviembre de 2013, “Por medio de la cual resuelve recurso de apelación”.
Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que INCAMETAL S.A.S, no adeuda suma alguna en favor de la Nación- Ministerio del Trabajo, ni del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-. Una vez realizada la anterior declaratoria, solicita que se ordene a la Nación - Ministerio del Trabajo ordenar al SENA reembolsar a INCAMETAL S.A.S la totalidad del dinero pagado por esta sociedad que asciende a noventa y seis millones doscientos ochenta y dos mil cuatrocientos veinticinco pesos M/L ($96.282.425), suma que deberá reembolsarse indexada y reconociendo los intereses de toda índole.
Que, en subsidio de la anterior pretensión, se ordene directamente al SENA reembolsar a la demandante las sumas que esta se hubiere visto forzada a pagar, indexadas y con intereses de toda índole. Que las sumas que se liquiden en la sentencia por concepto de reembolso de dinero se ajusten de conformidad con el índice de precios al consumidor o al por mayor, según lo prevenido en el inciso 4 del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Finalmente, pretende que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 195 del CPACA y se condene en costas y agencias en derecho a las entidades demandadas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Indicó que el 17 de febrero de 2012, se reunieron en las oficinas de INCAMETAL SAS, Luisa Fernanda Montoya Bernal y Carlos Mario Vergara Álvarez en representación de la empresa INCAMETAL SAS, y Julio Jaime Hincapié Ramírez MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 5 y Jaime Varela Osorno, en representación de los trabajadores de la empresa, llegando a un acuerdo sobre la totalidad del pacto colectivo presentado a la empresa, en el cual se estableció como término de duración desde el 1º de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2014.
Que el 5 de julio de 2012, la empresa INCAMETAL S.A.S, suscribió con la organización sindical SINTRAMETAL, una convención colectiva de trabajo, radicada ante la Nación -Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial de Antioquia, bajo el radicado N° 08351 de 23 de julio de 2012, en la cual se estableció una vigencia del 1° de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2014.
Señaló que el 1º de abril de 2013, encontrándose vigentes, tanto el pacto colectivo como la Convención Colectiva antes citados y sin que éstos se hubieren denunciado dentro de los 60 días anteriores a su expiración, el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Industria de los Oficios y las Actividades Siderúrgicas, Metalúrgicas, Metalmecánicas, Afines y Complementarias- SINTRAHOLASA-, presentó pliego de peticiones a la empresa INCAMETAL S.A.S. Aseguró la parte demandante que, SINTRAHOLASA presentó un pliego manifiestamente extemporáneo, ya que al tenor del artículo 478 del CST, la jurisprudencia y doctrina vigentes en ese momento, dicho pliego sólo se podría presentar siempre y cuando se haya denunciado tanto la Convención como el Pacto dentro de los 60 días anteriores a la expiración de los mismos, es decir, 31 de diciembre de 2014.
El pliego fue presentado el 1º de abril de 2013, es decir, cuando faltaban mucho más de los 60 días a los que la norma hace referencia. Que, por este motivo, la empresa INCAMETAL S.A.S. no entró en negociaciones del pliego de peticiones presentado por la organización sindical SINTRAHOLASA, tomando como referencia conceptos y pronunciamientos de la Nación- Ministerio del Trabajo.
Que el 12 de abril de 2013 el presidente del SINTRAHOLASA mediante escrito radicado ante la Nación- Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial de Antioquia, bajo el radicado N°03989, presentó una solicitud de investigación administrativa contra INCAMETAL S.A.S, por presunta negativa a iniciar la discusión del pliego de peticiones presentado por dicha organización sindical el 1º de abril de 2013 y así mismo denunció a la empresa INCAMETAL S.A.S por presunta violación al derecho de asociación sindical, con fundamento en el despido de 4 asociados, la promoción de un plan de retiro voluntario el mismo MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 6 día en que se presentó el pliego de peticiones y adelantar reuniones con los trabajadores en las que se manifiesta el descontento con la organización sindical. Es así que el 17 de abril de 2013 la Coordinación del Grupo de Resolución de Conflictos Conciliación de la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio del Trabajo, profirió auto mediante el cual se formularon cargos a la empresa INCAMETAL S.A.S., sociedad que, en la oportunidad legal conferida, ejerció el derecho de contradicción y de defensa frente a los cargos formulados, señalando que no había vulnerado norma alguna relativa a la negociación colectiva y que por el contrario, era SINTRAHOLASA quien no daba cumplimiento a lo consagrado en el artículo 478 del C.S del T y a los conceptos que la Nación- Ministerio del Trabajo había expedido, referidos a la presentación de pliego de peticiones, vigentes a la época de la presentación del mismo parte de dicho sindicato.
Posteriormente y agotado el trámite administrativo, el 17 de julio de 2013 la Coordinación del Grupo de Resolución de Conflictos Conciliación de la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio del Trabajo, profirió la Resolución N° 0567 de 2013, por medio de la cual se resuelve una petición y decide sancionar a la empresa INCAMETAL S.A.S. Frente a esta decisión la sociedad demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Que mediante la Resolución N° 0649 de 2013, se resolvió el recurso de reposición, confirmando en todas sus partes la Resolución N° 0567 del 17 de julio de 2013, al considerar que en una empresa pueden existir varios sindicatos y que cada uno de ellos puede presentar pliegos de peticiones.
Luego, el 18 de noviembre de 2013 el Director Territorial de Antioquia del Ministerio del Trabajo, profirió la Resolución N° 0873, por medio de la cual resuelve recurso de apelación presentado por INCAMETAL S.A.S, confirmando el acto administrativo recurrido, al considerar que el hecho de que existiera una convención vigente en INCAMETAL S.A.S, no era ningún precedente para negarse a negociar el pliego de peticiones.
Que, mediante comunicación del 29 de Julio de 2013, el representante legal de INCAMETAL S.A.S., informó a la organización sindical SINTRAHOLASA que, a pesar de no estar de acuerdo con las argumentaciones de la Nación- Ministerio del Trabajo, se comenzarían las conversaciones del pliego de peticiones. Luego, se inició la etapa de arreglo directo, el día 30 de julio de 2013, según consta en MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 7 el acta de iniciación de arreglo directo, y se culmina la misma el 18 de agosto de 2013 tal y como se acredita en acta de finalización de la misma fecha, en la cual se deja constancia de la manifestación de las partes de no haber logrado ningún acuerdo en relación con la negociación del pliego de peticiones.
Señaló que posteriormente, INCAMETAL S.A.S., solicitó a la Nación- Ministerio del Trabajo Dirección Territorial Antioquia, Revocatoria Directa de la Resolución N° 0873 del 18 de noviembre de 2013, por medio de la cual se confirma la Resolución N°0567 de julio de 2013, sin que la entidad emitiera algún pronunciamiento. Que, por lo expuesto, inicialmente la sociedad demandante realizó un pago equivalente al 10% de la sanción impuesta por valor de NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MIL PESOS ($ 9.432.000 M/L) con fecha del 3 de febrero de 2014, a favor del SENA.
Luego, mediante comunicación del 26 de febrero de 2014, INCAMETAL S.A.S. solicitó al SENA, un acuerdo de pago, el cual fue suscrito con la entidad el 6 de marzo de 2014 y que el 20 de marzo de 2014, realizó un pago por OCHENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO PESOS ($86.850.425 M/L) a favor del SENA.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Estima la parte demandante que con los actos administrativos demandados se vulneraron los artículos 2, 13, 29, 39, 83, 95, 123, 209 y 228 de la Constitución Política; artículos 3 y 4 de la Ley 489 de 1998; artículo 1 del Decreto 904 de 1951; artículos 433, 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo; artículo 97 de la Ley 50 de 1990; artículo 12 de la Ley 1610 de 2013; artículos 3, 44 y 50 de la Ley 1437 de 2011.
Aduce que la Nación- Ministerio del Trabajo, al proferir los actos administrativos sancionatorios, no tuvo en cuenta los conceptos N° 24154 del 6 de marzo de 2012 de la empresa Enka de Colombia S.A., N° 174327 de 2 de julio de 2010 de la empresa Interconexión Eléctrica S.A E.S.P y N° 192568 del 10 de diciembre de 2012 de la empresa LEONISA S.A, emitidos por la misma entidad en los cuales indica que si en una empresa o entidad se encuentra vigente una convención colectiva de trabajo, únicamente será posible, jurídicamente, adelantar la negociación de un nuevo pliego de peticiones con el mismo sindicato o sindicatos MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 8 que la suscribieron, o con otra organización sindical, cuando la convención se haya denunciado dentro de los términos que contempla el artículo 478 del Código sustantivo del trabajo, es decir, dentro de los sesenta (60) días anteriores a la expiración de su vigencia. Como concepto de violación explicó que, las Resoluciones expedidas por la Nación - Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial Antioquia que se acusan de nulidad, quebrantan el ordenamiento jurídico en la medida en que configuran una violación a las normas constitucionales y legales antes citadas, que la entidad interpretó de manera arbitraria la normatividad consagrada en el Código Sustantivo del Trabajo, en lo que corresponde a la presentación y trámite del pliego de peticiones, toda vez que se trae a colación de manera aislada el artículo 433 del C.S del T, el cual debe armonizarse con lo dispuesto en el artículo 478 del C.S del T. Además, dicha entidad se aparta de manera intempestiva de los diferentes pronunciamientos proferidos de manera precedente por la entidad sobre esta materia, quebrantando de manera ostensible los principios de buena fe, confianza legítima legalidad y tipicidad que deben acompañar toda clase de actuación administrativa.
Aseguró además que la Nación - Ministerio del Trabajo no respetó el debido proceso administrativo, en la medida en que desconoció los principios de legalidad y proporcionalidad, vulneró el principio de publicidad y el derecho de defensa y de contradicción de la sociedad, pues se desconoce cuál es el soporte de graduación de la sanción impuesta.
Así las cosas, considera que el Ministerio del Trabajo, al expedir los actos administrativos demandados incurrió en los vicios de falsa motivación, violación de la ley y violación del debido procedimiento administrativo. Dice que se configuró la falsa motivación, toda vez que la Nación-Ministerio del Trabajo, incurrió en un error de hecho y de derecho en los motivos de los actos acusados, puesto que la entidad interpretó de manera aislada el artículo 433 del C.S del T, subrogado por el Decreto 2351/65 artículo 27 el cual se refiere a la iniciación de conversaciones una vez se efectúe la presentación oportuna de pliego de peticiones.
Que en la presentación oportuna de dicho pliego de peticiones, debía analizarse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 478 del C.S del T. que regula la prórroga automática de la convención colectiva de trabajo, teniendo en cuenta que en la motivación de las resoluciones acusadas, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 9 el Ministerio de Trabajo, desconoció por completo el hecho concerniente a que a la fecha de presentación del pliego de peticiones por SINTRAHOLSA, se encontraba vigente una convención colectiva y un pacto colectivo con SINTRAMETAL con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014, razón por la cual, se debía presentar el pliego por parte de SINTRAHOLASA dentro de los sesenta (60) días anteriores al vencimiento de dicha convención colectiva.
Como sustento de este análisis la parte demandante transcribió apartes de la sentencia C -009 de 1994 de la Corte Constitucional. Explicó que en la Resolución Nro. 0567 del 17 de 2013, mediante la cual se decide sancionar a la demandante, la entidad demandada se limitó a citar y transcribir algunos apartes de pronunciamientos de la Corte Constitucional que de manera alguna hacen referencia a la oportunidad en que se debe presentar un pliego de peticiones para que sea procedente entrar a una etapa de negociaciones, así como al hecho de que estuviere vigente una convención colectiva y pacto colectivo de trabajo al momento de presentación del pliego de peticiones, puesto que en los pronunciamientos Jurisprudenciales citados, se tiene como objeto de análisis la representación sindical cuando coexisten varios sindicatos, la posibilidad de realizar dos convenciones colectivas y la competencia del Ministerio del Trabajo para obligar a un empleador que reciba los negociadores de un sindicato.
Que, en este acto administrativo, el Ministerio del Trabajo omitió hacer un pronunciamiento expreso sobre lo dispuesto en los artículos 478 y 479 del C.S del T. siendo de obligatorio análisis la normatividad concerniente a la oportunidad para la presentación de un pliego de peticiones y la situación de hecho relacionada con la existencia de una convención colectiva y un pacto colectivo vigente para el caso concreto.
Sostiene la parte demandante que, en igual sentido, se incurre en la causal de nulidad por falsa motivación, con las Resoluciones Nro. 0649 del 23 de agosto 2013 y 0873 del 18 de noviembre de 2013. En la primera, la entidad se refiere expresamente al tema de la negociación de varios sindicatos y la existencia de varias convenciones colectivas y transcribe apartes de los artículos 38, 39 y 55 de la Constitución Nacional, artículo 2 del Convenio 87 de la OIT y el artículo 357 del C.S.T. Que en segunda resolución, señaló la entidad que “En la investigación administrativo laboral adelantada por la Entidad, se pudo constatar que la organización sindical SINTRAHOLASA, de acuerdo a la documentación aportada y registros depositados en este Ministerio, le asistía su derecho a presentar el pliego de peticiones, como que a la empresa INDUSTRIA NACIONAL MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 10 COLOMBIANA ARTÍCULOS DE ACERO Y METALES S.A.S., le correspondía atender lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2351 de 1965, que modificó el artículo 433 del CST, es decir entrar a negociar el pliego de peticiones presentado por SINTRAHOLASA, el hecho de que existiera una convención vigente en la citada empresa, no era ningún precedente para negarse a negociar el pliego de peticiones” Por lo anterior, afirmó que de la lectura de los argumentos que constituyen la parte motiva de las citadas Resoluciones, se hacen inadmisibles las razones por las cuales se impone una sanción a la sociedad demandante, pues además de no hacerse una apreciación correcta de la realidad fáctica, el Ministerio incurre en un error de derecho al no llevar a cabo un estudio del caso concreto bajo la normatividad laboral que regula la materia, esto es el artículo 433 en concordancia con el artículo 478 y 479 del Código Sustantivo de Trabajo.
Considera también que al proferir las Resoluciones demandadas, se “incurrió en una violación de la ley en el contenido o materia del acto”, puesto que al momento en que la empresa INCAMETAL S.A.S., tomó la decisión de no iniciar la etapa de arreglo directo del pliego de peticiones presentado por SINTRAHOLASA, lo hizo amparada en la ley y en diferentes conceptos proferidos por el Ministerio del Trabajo, razón por la cual, el intempestivo cambio en la interpretación de las normas que regulan el tema objeto de este proceso, esto es, los artículos 433 y 478 del Código Sustantivo del Trabajo, las demás normas concordantes y la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se debía haber aplicado para sancionar a la empresa.
Que tales cambios de posición se debían aplicar hacia el futuro, máxime si las normas objeto de interpretación tienen efectos sancionatorios, como el artículo 433 del C.S del T, dado que la aplicación inmediata, desconoce el principio de buena fe con el que deben actuar las autoridades frente a los administrados. Pone de presente la parte demandante que en la fecha de expedición de la resolución que impone la sanción a la empresa demandante, el mismo Ministerio del Trabajo había proferido la Resolución N° 0393 con fecha de 26 de abril de 2013, en la cual, en una investigación por el mismo hecho por el cual se sanciona a INCAMETAL S.A.S, resuelve abstenerse de tomar medidas.
Por lo tanto, dice la parte demandante que no se encuentra ningún tipo de justificación para que la administración representada para el caso en concreto, por el Ministerio del Trabajo, en menos de tres (3) meses, modifique por completo su posición frente MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 11 a un punto de derecho con las importantes repercusiones que ello conlleva frente a los administrados, y pretenda con base en el cambio de posición, sancionar con multa a quienes de buena fe se acogieron a la interpretación vigente al momento en que debían actuar.
Finalmente, aduce que en el presente asunto se configuró la violación del debido procedimiento administrativo, por cuanto los principios de legalidad, tipicidad, y proporcionalidad; como pilares del derecho administrativo sancionatorio, fueron vulnerados por el Ministerio del Trabajo al proferir la Resolución N° 0567 del 17 de julio de 2013, por medio de la cual se resuelve una petición y decide sancionar a la empresa INCAMETAL SAS y las resoluciones Nro. 0649 del 23 de agosto 2013 y 0873 del 18 de noviembre de 2013 por las que confirma dicha decisión, toda vez que se está sancionando una conducta, desconociendo una interpretación plausible de la norma que incluso había sido acogida por el propio ente sancionador en pronunciamientos precedentes.
Reitera la parte demandante que los artículos 433, 478 y 479 del C.S. del T, así como los conceptos del propio Ministerio de Trabajo, fueron desconocidos al imponer la sanción a la sociedad demandante, generándose una absoluta vaguedad en cuanto a los presupuestos normativos propios del principio de tipicidad y legalidad que acompaña las actuaciones administrativas.
Puso de presente que en las motivaciones de los actos administrativos objeto de reproche, se citó en la parte considerativa la sentencia de Tutela del 11 de abril de 2011 05001-22-05-000-2013-00233-00; es decir, se ampara en pronunciamientos posteriores a la fecha de ocurrencia de los hechos, para el caso, el momento de presentación del pliego de peticiones por SINTRAHOLASA el 1º de abril de 2013.
Además de lo anterior afirma que fue sancionada por el Ministerio del Trabajo con desatención del principio de proporcionalidad, ya que en la Resolución sancionatoria el ente Ministerial omitió hacer una expresa y clara motivación respecto a la cuantía de la sanción impuesta, que permitiera concluir si la multa responde a los principios de proporcionalidad de cara a los hechos sancionados y principalmente al actuar de la demandante.
Desconociendo también, el artículo 50 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 12 de la Ley 1610 de 2013, como norma especial que regula la materia, referidas ambas a los criterios de graduación de las sanciones, cuya redacción es igual en ambos enunciados normativos, adicionándose sólo el numeral 9°, en la Ley 1610 de 2013. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 12 Que en atención a lo anterior, la sanción impuesta debió ser mínima, por las siguientes razones: 1) Ningún daño o peligro se generó con el actuar de la demandante, toda vez que, conforme a las pruebas que se allegan con la presente demanda, y en el entendido que el interés jurídico tutelado por la norma está relacionado con el derecho de asociación sindical, resulta claro que INCAMETAL S.A.S. se encontraba dispuesta a respetar el derecho referido, teniendo presente la posición del Ministerio en el momento de la presentación del pliego de peticiones de Sintraholasa; y que, además, de acuerdo con la nueva e intempestiva decisión de este organismo, procedió de inmediato a iniciar la negociación con tal sindicato; 2) No hubo beneficio económico para la sociedad demandante, ello no se acreditó en el procedimiento administrativo; 3) La Resolución Nro. 0567 del 17 de julio de 2013, es la primera y única Resolución sancionatoria impuesta a Incametal, por los hechos allí relacionados, por lo que, además de haberse argumentado que no se configuró la infracción sancionada, menos aún cabe predicar que hay lugar a reincidencia de la misma; 4) Desde el inicio de la actuación administrativa, la empresa Incametal, atendió todos los requerimientos formulados por el Ministerio de Trabajo, Dirección Territorial Antioquia y sin llevar a cabo ninguna conducta que obstruyera la acción investigadora de la administración y 5) INCAMETAL, desplegó una conducta ajustada a derecho y actuando bajos los principios de buena fe y confianza legítima, acorde con el actuar precedente de la administración. Para concluir, expresó que el Ministerio del Trabajo vulneró las normas antes citadas por falta de aplicación, en tanto la multa impuesta mediante los actos demandados, además de injustificada, es absolutamente desproporcionada frente a los hechos investigados.
Que en gracia de discusión debió instar a la empresa demandante a dar inicio a la negociación del pliego de peticiones, mas no imponer una sanción sin ningún tipo justificación, ni de graduación, lo cual es una exigencia que debe cumplir la administración para asegurar el respeto al principio de proporcionalidad como pilar del derecho administrativo sancionatorio, adecuando la sanción al hecho constitutivo de la presunta infracción, atendiendo a los criterios de graduación de la misma.
OPOSICIÓN 1) El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA - se opuso a las pretensiones de la demanda y como argumentos de defensa propuso las siguientes excepciones: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 13 - Inexistencia de Causa Jurídica: Dice que la Nación- Ministerio del Trabajo, pese a la insistencia y al abundante respaldo documental que acompañó la reiterada solicitud y en general los recursos impetrados por la empresa demandante, fue de la opinión que ese plazo contenido en el artículo 478 del CST no era óbice para que otro sindicato minoritario, en vigencia de una convención anterior, pudiera válidamente solicitar audiencia e inicio de deliberaciones y que esta solicitud tuviera los alcances y efectos pretendidos por la norma, en cuanto se refiere al ejercicio legítimo de los derechos de asociación sindical que fueron denunciados por las directivas sindicales como que por efecto de aquélla solicitud de apertura de negociaciones la empresa hubiese tomado, además de las acciones encaminadas a obstaculizar, dígase mejor impedir, ese ejercicio disuadiendo a unos, despidiendo a otros, etc. con el propósito de afectar a esa organización, según se observa en la queja. - Falta de Legitimación en la causa por pasiva, argumenta que el SENA no es la entidad autora de los actos administrativos demandados, que es beneficiaria de la multa y para que proceda eventualmente a devolverla indexada, debe ser demandada solidaria, puesto que si no tiene esa condición no podrían extendérsele a ella los alcances pretendidos por la demandante. 2) La Nación- Ministerio del Trabajo: Presentó escrito de contestación de la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demanda.
Al pronunciarse frente a los hechos de la misma, indicó que no resultaba relevante que la convención colectiva que se encontraba vigente entre la demandante y la organización sindical SINTRAMETAL a la fecha de presentación de pliego de peticiones por parte del sindicato denominado SINTRAHOLASA no se hubiese denunciado, ni tampoco el pacto colectivo, como quiera que para la fecha en Colombia era perfectamente legal la coexistencia de varios sindicatos en una misma empresa y el derecho de cada uno de ellos de trabar un conflicto colectivo de manera independiente de los demás; debe tenerse en cuenta que el sindicato que presentó el pliego de peticiones (SINTRAHOLASA) no participó ni intervino en la negociación colectiva de la convención suscrita con la otra organización sindical ni en la negociación del pacto colectivo, y por tanto la misma no lo comprometía, razón de más que no lo obligaba a denunciar los acuerdos colectivos suscritos por otra organización sindical o por un grupo de trabajadores no sindicalizados.
Además, la organización sindical SINTRAHOLASA no se encontraba obligada a esperar que SINTRAMETAL o los suscribientes del pacto colectivo denunciaran los MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 14 acuerdos vigentes, ni tampoco se encontraba obligada a denunciar la convención colectiva o el pacto colectivo en los que no había participado, motivo por el cual considera la entidad que SINTRAHOLASA no presentó pliego de peticiones fuera de término. En relación con los conceptos emitidos por la Nación- Ministerio del Trabajo y mencionados en la demanda, esta entidad precisó que los conceptos emitidos por el Ministerio del Trabajo no han sido ni son obligantes, de lo cual dan cuenta el derogado artículo 25 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), y el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), así las cosas, no puede el demandante excusar su incumplimiento en su propia decisión de acoger la opinión de interpretación jurídica que en época anterior a la de la comisión de la falta o transgresión por parte de la parte demandante, hubiere tenido esta Entidad.
Ahora bien, que es claro que los actos administrativos acusados en el presente proceso judicial se produjeron en época diferente de aquella en la que se profirieron los conceptos citados por la parte demandante, y para aquel momento, la Entidad tuvo un cambio de posición frente a la interpretación del contenido de la sentencia de la Corte Constitucional 0-063 de 2008, por lo que es evidente que la Dirección Territorial de Antioquia se apartó claramente de dichas posiciones interpretativas del pasado, y acogió la posición que dio lugar a la imposición de la sanción de multa a la empresa INCAMETAL S.A.S. Aclaró además que, para la época de imposición de la sanción de multa a la parte demandante, la jurisprudencia ya había reiterado que en cabeza de los empleadores pesa la obligación iniciar conversaciones dentro de la etapa de arreglo directo ante la presentación de pliego de peticiones en oportunidad.
Señaló también que, el hecho de que la parte demandante haya iniciado conversaciones de manera extemporánea con la organización sindical SINTRAHOLASA, no implica que se entienda que la transgresión por parte de INCAMETAL S.A.S., haya sido efectivamente superada, habida cuenta de que los términos traídos por la ley para la negociación colectiva son de orden público y no le es dado a las partes ni a los funcionario del Ministerio del Trabajo, cambiar, ampliar o modificar dichos términos violando de esta manera no sólo el derecho fundamental a la negociación colectiva, sino además el derecho a un debido proceso, al no cumplir con los procedimientos y términos establecidos en la ley.
Si estas prácticas tuvieran acogida, ellas darían al traste con el desarrollo del conflicto jurídico, llevarían al fracaso el derecho a la negociación colectiva pues frente a la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 15 presentación del pliego, el empleador podría recurrir a cualquier argumento antijurídico para negarse a iniciar las conversaciones directas y al mismo tiempo, se haría nula la autoridad policiva de esta Entidad.
De otra parte, como argumentos de defensa expresó que, conforme el artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo; las normas que establecen los derechos y garantías mínimas que consagra esta codificación y en general las normas que regulan el trabajo, son de orden público, y por tal razón irrenunciables, por lo que no son conciliables o transigibles, pues el trabajador no está en poder de disponer de ellos.
Que en este sentido, no puede perderse de vista que las normas que establecen los términos para iniciar conversaciones o etapa de arreglo directo con una organización sindical que presenta oportunamente un pliego de peticiones a un empleador, es uno de aquellos contenidos en el referido estatuto del trabajo como garantía del derecho de negociación colectiva, por tal razón, se trata de una garantía mínima en favor de los trabajadores sindicalizados y de las organizaciones sindicales mismas, establecida como norma de orden público, lo que la hace irrenunciable, razón por la cual no son susceptibles de ser negociado en conciliación o transacción. Señaló que, aunque la legislación laboral con anterioridad establecía unos criterios de representación en el artículo 357 del C.S.T., que impedían el ejercicio directo e independiente de la negociación colectiva a los sindicatos minoritarios, hoy, en virtud de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, todas las organizaciones sindicales tienen la potestad de presentar y negociar directamente sus propios pliegos de peticiones.
Explicó además que el mencionado artículo fue gradualmente declarado inconstitucional, por lo que hoy la negociación colectiva de las organizaciones sindicales minoritarias no está supeditada al ejercicio conjunto con otro sindicato minoritario o sin "delegación" en un sindicato mayoritario dentro de la empresa, sino que se privilegia el ejercicio directo de la misma.
Que en los anteriores términos y atendiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, en las empresas en que coexistan varias organizaciones sindicales, ha desaparecido la exclusividad o la obligación de representación conjunta en cuanto a la negociación y contratación colectiva pudiendo entonces cada uno de los sindicatos discutir con el empleador las condiciones de trabajo, lo cual implica presentar pliegos de peticiones y negociarlos de manera libre, a través de sus propios representantes.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 16 Así mismo, conforme al criterio manifestado por la Corte Constitucional, tanto los trabajadores como los Empleadores son titulares del derecho de negociación colectiva en su sentido amplio, concibiendo dentro de éste la posibilidad de presentar pliegos de peticiones, celebrar convenciones colectivas de trabajo, intentar en etapa de arreglo directo poner solución al conflicto económico o jurídico, convocar tribunal de arbitramento obligatorio, o declarar la huelga.
También explicó la entidad que con fundamento en los artículos 376, 433, 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo y los pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y acogiendo especialmente el criterio expuesto en sentencia C - 063 de 2008, un sindicato minoritario (o no), sin duda ostenta el derecho de negociar directamente y sin necesidad de representación alguna, o pliego de peticiones con el empleador, adicionalmente, es lógico y evidente que si dicha organización sindical no suscribió una convención colectiva o no intervino en la firma un pacto colectivo de trabajo, el mismo no se encuentra obligado a denunciar tales acuerdos, como quiera que ello se trata de una atribución propia del(los) sindicato(s) o del grupo de trabajadores no sindicalizados que los hayan suscrito.
Por lo tanto, las organizaciones sindicales pueden comparecer ante el empleador a trabar un conflicto colectivo de manera autónoma e independiente de las demás, sin que se encuentren supeditadas por los términos de vigencia o denuncia de convenciones o pactos colectivos de trabajo que ya se encuentren vigentes en la empresa, esto significa que no se puede imponer unidad de negociación colectiva a las diferentes organizaciones sindicales que coexisten en una empresa y/o a los trabajadores no sindicalizados.
Expuso que en virtud de varios pronunciamientos jurisprudenciales la totalidad del artículo 357 del CST fue declarado inexequible, por lo que, en la actualidad, ningún sindicato tiene supeditada su representación a otra organización sindical en el proceso de negociación colectiva. Reiteró que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C —567 de 2000, declaró inexequible los numerales 1 y 3 del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965, que modificó el artículo 357 ibídem, al considerar que era contrario al Convenio 87 de la OIT y el artículo 39 de la Constitución Política, por menoscabar de manera grave la autonomía sindical, como quiera que la efectividad del derecho de asociación requiere la facultad de representación de sus trabajadores afiliados.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 17 Posteriormente, por medio de la precitada Sentencia C —063 de 2008, reiterada por la Sentencia C — 668 de 2008, el mismo Tribunal Constitucional declaró inexequible el numeral 2 de la norma en referencia por ser contraria a los artículos 39 y 55 de la Constitución Política y a los postulados del Convenio 154 de la OIT, toda vez que dotaba al sindicato mayoritario de la representación de todos los trabajadores de la empresa para efectos de la contratación colectiva, sin permitir la participación directa del sindicato minoritario.
Así entonces, de conformidad con la Ley y jurisprudencia citada, la obligación de negociar, establecida en el artículo 433 Código Sustantivo del Trabajo, está ligada a que el conflicto jurídico se origine y desarrolle de manera acorde con los requisitos y términos establecidos en la Ley, lo que para el presente caso, se traduce en que la organización sindical SINTRAHOLASA hubiere presentado pliego de peticiones para trabar el conflicto colectivo en los términos legales, que para el efecto no estaban supeditados a la denuncia de la convención colectiva de trabajo ni del pacto colectivo que se encontraran vigentes a la fecha en la empresa INCAMETAL S.A.S., y justamente, en contravía de lo que hizo la parte demandante, en acatamiento de los términos establecidos por la Ley para llevar a cabo la negociación colectiva.
Por último, propuso las excepciones que denominó: legalidad y plena validez de los actos administrativos demandados, incumplimiento de las obligaciones laborales que dieron origen a la imposición de la sanción de multa, cumplimiento de todas las obligaciones del ministerio del trabajo, inexistencia de obligación de pago de las sumas solicitadas por la parte demandante, excusa de la parte demandante en sus propios actos e inexistencia del derecho.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida por auto del 29 de julio de 20141, notificada a las entidades demandadas y a los intervinientes el 11 de septiembre del mismo año. Las demandadas contestaron la demanda dentro del término oportuno. En la audiencia inicial celebrada el 21 de junio de 2016 el Despacho de primera instancia saneó el proceso, resolvió la excepción de falta de legitimación en la 1 Folios 227 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 18 causa por pasiva propuesta por el SENA; luego fijó el litigio y decretó las pruebas solicitadas por las partes2. El 10 de noviembre de 20163 y 13 de febrero de 20174, se realizó audiencia de pruebas, en la cual se practicó la testimonial y el interrogatorio de parte solicitados; y finalmente se corrió traslado para alegar de conclusión. La sentencia se profirió el 20 de septiembre de 2018, negando las pretensiones de la demanda5, la cual fue notificada a las partes e intervinientes el mismo día6.
Finalmente, frente a la mencionada providencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido en efecto suspensivo, ante esta Corporación, mediante auto del 23 de octubre de 20187. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 20 de septiembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
Como argumento de la anterior decisión, el A Quo, determinó que frente al reproche de la parte demandante de que no se presentó el pliego de peticiones dentro de los 60 días anteriores al vencimiento de la convención colectiva vigente esta fecha (1 de abril de 2013) y suscrito entre la empresa y Sintrametal (1 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2014), precisó que por el contrario el empleador está obligado a negociar los pliegos de peticiones que le presente oportunamente cada organización sindical; y no puede excusarse en que no se ha denunciado una Convención Colectiva que tiene suscrita con otro sindicato y que ésta se encuentra vigente (fundamentado en el artículo 478 del CST que consagra la prórroga automática de la Convención Colectiva de Trabajo) lo anterior, por cuanto el artículo 479 ibídem, estableció, que para que la denuncia de la Convención Colectiva sea válida, la debe hacer una de las partes que la suscribieron o por ambas separadamente, y debe presentarse por triplicado ante el Inspector del Trabajo del lugar, en su defecto, ante el Alcalde. 2 Folios 317 a 321 3 Folios 346 a 349 4 Folios 377 a 378 5 Folios 445 a 460 6 Folios 461 a 465 7 Folio 490 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 19 Que en el presente asunto SINTRAHOLASA no tenía la facultad legal para denunciar la Convención Colectiva de Trabajo que suscribieron INCAMETAL S.A.S., y SINTRAMETAL, razón por la cual, la empresa demandante tenía la obligación legal, de conformidad con el artículo 433 del Código Sustantivo de Trabajo, modificado por el artículo 27 del Decreto 2351 de 1965 de iniciar las conversaciones sobre el pliego de peticiones que le presentó SINTRAHOLASA el 1º de abril de 2013.
De otra parte, explicó el juez de primera instancia que, el Consejo de Estado en múltiples oportunidades, ha analizado el tema del carácter vinculante de los conceptos emitidos por las autoridades administrativas, definiendo que los mismos no vinculan a la entidad a la cual pertenecen, ni crean obligaciones frente a los asuntos que son puestos a su consideración, así como tampoco, tiene algún efecto jurídico que pueda materializarse en favor del peticionario.
Así lo concluyó la Alta Corporación, entre otras, en la sentencia de noviembre doce (12) de dos mil quince (2015) proferida dentro del proceso con radicación número 11001-03-15-000-2015-01379-01(AC), con ponencia del Consejero Carlos Enrique Moreno Rubio. Con respecto a la omisión del Ministerio del Trabajo en hacer referencia en las resoluciones 0649 del 23 de agosto 2013 y 0873 del 18 de noviembre de 2013, acerca de que el trece (13) de julio de 2013 se inició la etapa de arreglo directo por parte de INCAMETAL y SINTRAHOLASA, indicó el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo de Medellín, que lo cierto es para la fecha citada (13 de julio de 2013) ya se habían vencido los términos que consagra el numeral 1 del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo para la iniciación de las conversaciones, a saber " veinticuatro horas siguientes a la presentación oportuna del pliego de peticiones " o en todo caso " no puede diferirse por más de cinco (5) días hábiles a partir de la presentación del pliego " que como se ha reiterado data del 1 de abril de 2013, lo que hace acreedora a la sociedad demandante de la sanción de multa impuesta.
RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN La apoderada de la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, conforme a los siguientes argumentos: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 20 Adujo que INCAMETAL S.A.S. obró amparada en el precedente administrativo consolidado y vigente al momento de los hechos, que había establecido precisamente el órgano competente para investigarla y sancionarla por alguna supuesta infracción de la Ley Laboral, esto es, el Ministerio del Trabajo, por lo que, tal entidad, al cambiar su posición y específicamente para sancionarla por actuar conforme a la posición que tenía el mismo Ministerio del Trabajo para el momento de los hechos, violó con ello claramente los principios de la buena fe y confianza legítima de la empresa demandante (art. 83 CN).
En este sentido no puede aceptarse el argumento del A Quo para resolver la primera instancia, en cuanto a que los conceptos del Ministerio del Trabajo no son vinculantes, puesto que dicho argumento no resulta procedente desde el punto de vista constitucional y de cara a los principios del derecho administrativo sancionatorio, teniendo en cuenta que la demandante actuó conforme a la posición y a la interpretación que para el momento de los hechos tenía el mismo ente ministerial encargado de vigilarlo.
Además, el hecho de que posteriormente la jurisprudencia haya cambiado de posición no puede ser el argumento para sancionar a la demandante, puesto que el actuar de su representado debe evaluarse es al momento de los hechos, y justamente para ese momento lo que existían eran varios conceptos del Ministerio del Trabajo que acogían la posición y la interpretación con la que actuó INCAMETAL, la cual era una interpretación tan plausible de la norma que, se insiste, era la adoptada por el mismo ente ministerial.
Indicó que los actos administrativos demandados violan, además, el derecho fundamental a la igualdad de INCAMETAL (art. 13 CN), porque, tal y como se acreditó en el proceso con la prueba documental, el Ministerio de Trabajo decidió revocar la sanción que había impuesto a otro investigado (Seguridad Central Ltda.) por hechos idénticos a los acontecidos con mi representada, justificándose en que la finalidad de la sanción impuesta era buscar que el empleador atendiera las peticiones de sus trabajadores afiliados a un sindicato y se sentara a negociarlas, lo cual justamente hizo mi poderdante al saber el cambio de posición del Ministerio sobre el tema.
Dijo que debe revocarse la sentencia de primera instancia, porque están plenamente demostrados los vicios de nulidad alegados en la demanda contra los actos administrativos acusados, los cuales son: (i) Falsa Motivación; (ii) Violación de la Ley como transgresión de las normas que deben gobernar el MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 21 contenido y objeto del acto; y (iii) Violación del debido proceso administrativo sancionatorio. En cuanto a la condena en costas, señaló que no es ningún argumento válido para no anular los actos demandados, lo afirmado por el A Quo, para efectos de condenar en costas a mi poderdante- en cuanto a que supuestamente "ya son múltiples los pronunciamientos judiciales respecto a la obligación del empleador de discutir los pliegos de peticiones presentados por delegados de los trabajadores de conformidad con el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo" pues, además de que ni siquiera se indican cuáles son estos pronunciamientos, en todo caso, los mismos no existían al momento de los hechos por los que fue sancionado mi poderdante, por lo cual, además de que los actos demandados sí están viciados de nulidad y son claramente contrarios a la ley y especialmente a la Constitución; tampoco hay lugar a condena en costas en este caso en contra de mi poderdante, por no existir en ningún momento ni temeridad ni mala fe.
Por otra parte, afirma que el A Quo en la sentencia de primera instancia se limitó a relacionar dentro de las pruebas practicadas, el testimonio del Doctor Dairon de Jesús Tabares Bedoya, Abogado del Grupo Empresarial al cual pertenece INCAMETAL y, el interrogatorio de parte absuelto por el Representante Legal de la compañía, Doctor Alberto Ceballos Sierra.
Sin embargo, omitió considerar y analizar bajo las reglas de la sana critica tales pruebas, a partir de las cuales se desprende fehacientemente el punto central debatido en este proceso, consistente en que INCAMETAL obró convencido, y bajo los parámetros de la buena fe y confianza legítima, de que actuaba conforme a derecho y de acuerdo con la posición del mismo Ministerio del Trabajo sobre el tema, entidad que era justamente la llamada a investigarla y sancionarla por la violación de las normas laborales.
Que está probado que INCAMETAL obró conforme con los conceptos emitidos por el mismo Ministerio del Trabajo que expresaban, de acuerdo con el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo, que dicho pliego sólo podía ser presentado dentro del término de la denuncia de la convención y el pacto colectivo vigentes, esto es, dentro de los 60 días anteriores a su expiración, razón por la cual, la empresa demandante no inició conversaciones con el sindicato SINTRAHOLASA.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 22 También se probó con el testimonio e interrogatorio de parte que para el mismo momento en que se estaba surtiendo el procedimiento sancionatorio por parte del Ministerio del Trabajo frente a INCAMETAL, el mismo Ministerio revocó la sanción impuesta a otra empresa por los mismos hechos específicamente, a la empresa Seguridad Central Limitada, como consta en la prueba documental obrante en el proceso, con el argumento de que el objetivo de la multa era que las partes se sentaran a negociar, lo cual precisamente había hecho INCAMETAL, a quien no obstante, y pese a también solicitar la revocatoria de la sanción, en ningún momento se la revocaron.
Indicó que se logró acreditar, por medio de la prueba documental aportada al proceso, que para el 1° de abril de 2013, fecha en que SINTRAHOLASA presentó el pliego de peticiones que generó la sanción del Ministerio, existía en INCAMETAL un pacto colectivo con los trabajadores no sindicalizados y una convención colectiva con el sindicato SINTRAMETAL, ambos vigentes hasta el 31 de diciembre de 2014; ello, se acreditó igualmente, con la misma convención colectiva de trabajo suscrita entre INCAMETAL SA.S. y SINTRAMETAL, documento que se aportó con la demanda y fue decretado como prueba documental en el proceso.
Que a pesar de que haya sido ignorado por la sentencia de primera instancia, es claro que a partir del periodo probatorio realizado en el proceso, se acreditó categóricamente que INCAMETAL, en los hechos discutidos en el presente caso, obró en un todo convencido, y bajo los parámetros de la buena fe y confianza legítima, de que actuaba conforme a derecho y de acuerdo con lo dispuesto por el Ministerio del Trabajo, entidad que era el sujeto activo de la potestad sancionatoria, siendo la demandante precisamente el sujeto pasivo, llamada a ser investigada por aquél. A continuación, la parte demandante esboza nuevamente los argumentos expuestos en el acápite de normas violadas y concepto de violación, citando y transcribiendo, entre otros apartes de conceptos emitidos por el Ministerio del Trabajo.
Agregó que no es cierto que, para el momento de los hechos objeto del proceso, existieran múltiples pronunciamientos jurisdiccionales respecto a la obligación del empleador de discutir los pliegos de peticiones presentados por los delegados de los trabajadores de conformidad con el artículo 433 del Código Sustantivo de Trabajo, en caso como los discutidos en el sub lite, esto es, en el que, el sindicato SINTRAHOLASA, presentó un pliego de peticiones a INCAMETAL MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 23 por fuera del término de denuncia de la convención y el pacto colectivo vigente, esto es, dentro de los 60 días anteriores a su expiración. Por las anteriores motivaciones la parte demandante solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar, acceda plenamente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos demandados y restableciéndole el derecho a la demandante, en el sentido ordenar el reintegro de la suma pagada, con la indexación y los intereses correspondientes.
PRONUNCIAMIENTO EN SEGUNDA INSTANCIA El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA - señaló que de conformidad con las pruebas obrantes dentro del proceso, se encuentra que la Nación- Ministerio del Trabajo, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 4108 de noviembre de 2011, en la Resolución 4040 de marzo de 2012, en la Ley 1437 de 2011, y en los artículos 485 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo, inició investigación administrativa en contra de la Sociedad INCAMETAL S.A.S., por la presunta negativa de dar inicio a las conversaciones del pliego de peticiones presentado por SINTRAHOLASA a INCAMETAL S.A.S. el día 10 de abril de 2013, por considerar que posiblemente infringió lo dispuesto en el Convenio 154 de la O.I.T., el artículo 55 de la Constitución Política, el artículo 39 de la Ley 50 de 1990, y el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el Decreto 2351 de 1965 artículo 27.
Que adelantado el correspondiente trámite administrativo, el cual se realizó garantizando el debido proceso y el derecho de contradicción de la investigada, se decidió sancionar a la sociedad INCAMETAL S.A.S. con multa por valor de $94.320.000 a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, por haberse encontrado que en sus actuaciones, infringió lo establecido en el artículo 433 del C.S.T., subrogado por el Decreto 2351 de 1965, artículo 27, al no dar inicio a la discusión del pliego de peticiones dentro de los 5 días hábiles a partir de haber sido presentado por parte del Sindicato SINTRAHOLASA.
Que se concluyó en los actos administrativos demandados que, la normativa fue desconocida por INCAMETAL S.A.S., ya que según se desprende de las motivaciones consignadas en los actos demandados y en el material probatorio recaudado en el trámite del proceso sancionatorio, no resultaron de recibo las manifestaciones de la sociedad demandante, al indicar que sólo es posible MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 24 jurídicamente adelantar la negociación de un nuevo pliego de peticiones con el mismo sindicato o sindicatos que la suscribieron, o con otra organización sindical, cuando la convención colectiva se haya denunciado dentro del término de 60 días anteriores a la expiración de su vigencia. De otra parte, señaló que la competencia para obligar al empleador a que reciba a los negociadores de un sindicato, a fin de iniciar la etapa de arreglo directo en un conflicto laboral colectivo, recae en cabeza del Ministerio del Trabajo, dado que es este ente el único que puede imponer las multas a que se refiere el numeral 20 del artículo 433 del C.S.T. Por tanto, el funcionario administrativo laboral en el caso concreto, ante la importancia que comportan las libertades sindicales, procedió a realizar un estudio entre los hechos motivos de la querella con los conceptos normativos y jurisprudenciales que rigen los derechos sindicales, así como un análisis objetivo de las pruebas recaudadas, para concluir que la empresa INCAMETAL S.A.S. incumplió con lo establecido en el artículo 433 del C.S.T., subrogado por el Decreto 2351 de 1965, artículo 27.
Que, de acuerdo con el material probatorio obrante en el informativo, se logró establecer que en la sociedad INCAMETAL S.A.S. se conformó un sindicato denominado SINTRAMETAL, con quien la empresa suscribió convención colectiva de trabajo, e igualmente, se demostró la existencia de un pacto colectivo suscrito con los trabajadores no sindicalizados, estando ambos vigentes para la época de los hechos, es decir, para el año 2013.
Se acreditó, que en el mes de noviembre de 2012, se creó una nueva organización sindical dentro de la empresa, denominada SINTRAHOLASA, la cual, en ejercicio de sus derechos sindicales, presentó el día 1 de abril de 2013 pliego de peticiones ante INCAMETAL S.A.S., empresa que se niega a iniciar negociaciones con fundamento en la existencia de una convención colectiva vigente, por lo cual considera que el pliego fue presentado de manera extemporánea, atendiendo al artículo 478 del C.S.T., el cual dispone que el pliego sólo puede presentarse una vez sea denunciada la convención colectiva dentro de los 60 días anteriores a la expiración de la misma.
Que, con respecto a la negociación de varios sindicatos y la existencia de varias convenciones en una misma empresa, establecen tanto las normas constitucionales como los tratados internacionales, la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización. Esta normativa, analizada e MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 25 interpretada a partir de los diferentes pronunciamientos de las Altas Cortes, conducen a concluir que en una misma empresa pueden existir varios sindicatos y que cada uno de ellos puede presentar pliego de peticiones.
Así lo señaló el Ministerio del Trabajo en la Resolución Nro. 649 de 2013 realizando una interpretación armónica y sistemática de las normas que garantizan la libertad sindical junto con la interpretación y alcance que a dichas disposiciones han otorgado los órganos de cierre. Cuestiona la parte actora, que en los actos administrativos no se encontraron fundamentadas en conceptos previos emitidos por el Ministerio del Trabajo, según los cuales, en aras de evitar la atomización de sindicatos dentro de la empresa, solamente podía presentarse un nuevo pliego de peticiones, dentro del término de denuncia de la convención colectiva vigente.
Sobre este punto dijo la entidad demandada que los conceptos proferidos por el Ministerio del Trabajo no son obligatorios ni vinculantes, por lo cual no es razón suficiente para justificar el incumplimiento por parte de la empresa de las normas que regulan los derechos sindicales. Sostuvo la apoderada del SENA que, en el presente caso, la parte demandante no logró demostrar los motivos o los vicios de nulidad de los actos administrativos enjuiciados, con fundamento en los cuales sustentó su pretendida anulabilidad, por tanto, se entiende que los mismos fueron expedidos en atención a las normas que los rigen, garantizando el debido proceso a la sociedad demandante y, en consecuencia, gozan de plena validez.
Por lo anterior, solicito CONFIRMAR en su totalidad la sentencia de primera instancia, ante la ausencia de violación de los lineamientos legales al momento de proferir los actos administrativos demandados. La Nación – Ministerio del Trabajo, también presentó alegatos de conclusión indicando que en el presente caso la Convención Colectiva existente la había suscrito SINTRAMETAL con la empresa, y que SITRAHOLASA siendo un sindicato nuevo con derechos propios, presentó un pliego de peticiones para que le fueran resueltas sus reclamaciones.
Distinto es el hecho de la denuncia de la convención que debía realizar SINTRAMETAL, la cual sí debía cumplir con los términos señalados para la denuncia, obligación, que no tenía SINTRAHOLASA porque no existía Convención Colectiva suscrita con dicha organización sindical, motivo por el cual no había nada que denunciar. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 26 Por otro lado, manifestó que el Ministerio del Trabajo no emite doctrina; los conceptos jurídicos no son vinculantes ni obligatorios para las empresas. Igualmente, los conceptos no están por encima de la ley; el código Sustantivo de Trabajo es claro al mencionar que la empresa tan pronto se le presente el pliego de peticiones debe sentarse a negociar dentro de los dos (2) días siguientes y hasta en un máximo de cinco (5) días son pena de ser sancionada.
Por no haber cumplido esta disposición legal fue sancionada la empresa demandante por el Ministerio del Trabajo, por lo cual no tiene asidero la fundamentación de la demanda cuando la empresa no cumplió con lo señalado. Conforme lo anterior, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y absolver a la entidad de los cargos propuestos.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia. Al tenor de lo previsto en el art. 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para decidir en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia. 2. Problema jurídico. La Sala debe resolver, en los términos del recurso de apelación interpuesto, sí los actos administrativos demandados, mediante los cuales la Nación-Ministerio del Trabajo sancionó a la empresa INCAMETAL S.A.S., con una multa a favor del SENA, por infringir el articulo 433 del CST, adolecen de falsa motivación, violación a la ley y violación al debido proceso administrativo sancionatorio.
También se deberá determinar si se confirma o se revoca la decisión de primera instancia, de condenar en costas a la parte demandante. 3. Tesis de la Sala. En el presente asunto, la tesis que sostendrá la Sala será que la sentencia impugnada debe ser confirmada, en tanto la empresa Incametal S.A.S. incumplió el deber legal de dar inicio a la negociación colectiva de que trata el artículo 433 del C.S.T., puesto que el Sindicato Sintraholasa, al no ser parte de la convención colectiva suscrita previamente entre el Sindicato Sintrametal y MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 27 dicha empresa, no estaba en la obligación de dar cumplimiento a los articulo 478 y 479 del CST, es decir, hacer la denuncia de la convención colectiva vigente, 60 días antes de su expiración. Así mismo, se logró determinar que no existe desproporcionalidad de la multa impuesta, motivo por el cual no se demostró que se haya vulnerado el debido proceso sancionatorio.
Finalmente, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. 4. Régimen legal y jurisprudencial aplicable 4.1. Potestad sancionadora del Ministerio del Trabajo El Art. 209 de la Constitución Política establece que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. En Sentencia C-412 de 2015, la Corte Constitucional ha señalado, que la potestad sancionadora está sometida a los principios que se mencionan a continuación, los cuales que operan como límites: “(i) el principio de legalidad, que se traduce en la existencia de una ley que la regule; es decir, que corresponde sólo al legislador ordinario o extraordinario su definición. (ii) El principio de tipicidad que, si bien no es igual de riguroso al penal, sí obliga al legislador a hacer una descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción y a determinar expresamente la sanción. (iii) El debido proceso que exige entre otros, la definición de un procedimiento, así sea sumario, que garantice el debido proceso y, en especial, el derecho de defensa, lo que incluye la designación expresa de la autoridad competente para imponer la sanción. (iv) El principio de proporcionalidad que se traduce en que la sanción debe ser proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca sancionar.
(v) La independencia de la sanción penal; esto significa que la sanción se puede imponer independientemente de si el hecho que da lugar a ella también puede constituir infracción al régimen penal”. El artículo 485 del Código Sustantivo del Trabajo prevé que el Ministerio del Trabajo ejerce la vigilancia y el control del cumplimiento de las normas de ese código.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 28 En concordancia con lo anterior, el artículo 486 de dicho compendio normativo prescribe que los funcionarios del Ministerio del Trabajo tendrán las atribuciones suficientes para ejercer vigilancia y control para impedir que se violenten las disposiciones relativas al derecho de libre asociación sindical.
Sin embargo, no están facultados “(…) para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces (…)”. Así, en el numeral segundo del mencionado artículo, modificado por el artículo 7 de la Ley 1610, la cual entró en vigencia el 2 de enero de 2013, preceptuó lo siguiente: “ (…) 2. Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que indique el Gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior y están facultados para imponer cada vez multas equivalentes al monto de un (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente.
Esta multa se destinará al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. La imposición de multas, de otras sanciones o de otras medidas propias de su función como autoridades de policía laboral por parte de los funcionarios del Ministerio del Trabajo que cumplan funciones de inspección vigilancia y control, no implica en ningún caso, la declaratoria de derechos individuales o definición de controversias”.
De lo dicho se colige que los funcionarios del Ministerio del Trabajo se encuentran facultados para ejercer actividades de vigilancia y control, para procurar el cumplimiento de las normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y, en consecuencia, impedir que se violen disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores, así como el ejercicio del derecho de libre asociación sindical.
Ahora bien, en cuanto al proceso que debe seguir el Ministerio del Trabajo para efectos de imponer válidamente una sanción administrativa, hay que remitirse a las normas de la Ley 1437 de 2011, artículos 47 a 52 pues el mismo no está regulado en la ley especial. Así entonces, el artículo 47 del CPACA hace alusión a la apertura del procedimiento sancionatorio administrativo, con la formulación de cargos; el artículo hace mención al periodo probatorio; el artículo 49 señala que debe contener el acto administrativo que ponga fin al procedimiento administrativo de carácter sancionatorio; el artículo 49A, señala los recursos procedentes o su MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 29 trámite; y, finalmente, respecto a la graduación de las sanciones, estas están reguladas en el artículo 50. 4.2. Negociación de pliego de condiciones presentado por una agremiación sindical El derecho a la asociación sindical se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, que dispone: “Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado.
Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución. La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la fuerza pública.” A su vez el artículo 55 de la Carta, garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley, imponiéndole al Estado el deber de promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.
Ha dicho la Corte Constitucional8 que, en principio, la negociación colectiva no es considerado un derecho fundamental, sin embargo, la jurisprudencia ha establecido que podrá adquirir este carácter, “cuando su vulneración implica la amenaza del derecho al trabajo o el de asociación sindical” El artículo 354 del CST, protege y regula el derecho de asociación de la siguiente manera: “ARTÍCULO 354.
PROTECCION DEL DERECHO DE ASOCIACION. <Artículo modificado por el artículo 39 del Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1. En los términos del artículo 292 del Código Penal queda prohibido a toda persona atentar contra el derecho de asociación sindical. 2. Toda persona que atente en cualquier forma contra el derecho de asociación sindical será castigada cada vez con una multa equivalente al monto de cinco (5) a cien (100) veces el salario mínimo mensual más alto vigente, que le será 8 T-248/2014 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 30 impuesta por el respectivo funcionario administrativo del trabajo. Sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Considéranse como actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical, por parte del empleador: (…) c).
Negarse a negociar con las organizaciones sindicales que hubieren presentado sus peticiones de acuerdo con los procedimientos legales;” (RESALTOS DE LA SALA) El conflicto colectivo nace con la presentación del pliego de peticiones al empleador por parte de los trabajadores sindicalizados o no y a partir de allí surge la etapa de arreglo directo que es la posibilidad de que los trabajadores y empleadores lleguen a un acuerdo de sus diferencias en un período razonable de negociaciones o conversaciones, sin la intervención de un tercero. Así lo establece el artículo 433 del CST: “ARTICULO 433.
INICIACION DE CONVERSACIONES. <Artículo modificado por el artículo 27 del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente:> “1. El {empleador} o la representante, están en la obligación de recibir a los delegados de los trabajadores dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación oportuna del pliego de peticiones para iniciar conversaciones.
Si la persona a quién se presentare el pliego considerare que no está autorizada para resolver sobre él debe hacerse autorizar o dar traslado al {empleador} dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación del pliego, avisándolo así a los trabajadores. En todo caso, la iniciación de las conversaciones en la etapa de arreglo directo no puede diferirse por más de cinco (5) días hábiles a partir de la presentación del pliego. 2. <Numeral modificado por el artículo 21 de la Ley 11 de 1984.
El nuevo texto es el siguiente:> El {empleador} que se niegue o eluda iniciar las conversaciones de arreglo directo dentro del término señalado será sancionado por las autoridades del trabajo con multas equivalentes al monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
Para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho establecimiento.” Según el anterior artículo, es claro que los empleadores tienen la obligación legal de iniciar las conversaciones pertinentes frente a los pliegos de peticiones que presenten las organizaciones sindicales, hasta un término máximo de cinco (5) días, de lo contrario, serán sancionados con multa, según se dispone en tal norma.
Ahora bien, la empresa impugnante plantea que la presentación del pliego de peticiones por parte de la organización sindical Sintraholasa, no se realizó dentro del término previsto en el artículo 478 del C. S. del T., el cual señala lo siguiente: “ARTÍCULO 478. PRORROGA AUTOMÁTICA. A menos que se hayan pactado normas diferentes en la convención colectiva, si dentro de los sesenta (60) días MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 31 inmediatamente anteriores a la expiración de su término, las partes o una de ellas no hubieren hecho manifestación escrita de su expresa voluntad de darla por terminada, la convención se entiende prorrogada por períodos sucesivos de seis en seis meses, que se contarán desde la fecha señalada para su terminación.” (resaltos de la Sala) Igualmente concluye que, en aras de garantizar el derecho de negociación colectiva, los sindicatos se encuentran habilitados para presentar un nuevo pliego de peticiones, para lo cual se debe tener en cuenta adicionalmente lo señalado en el artículo 479 del C.S. de T., norma en la cual se establece lo siguiente: “ARTÍCULO 479.
DENUNCIA. <Artículo modificado por el artículo 14 del Decreto 616 de 1954. El nuevo texto es el siguiente:> 1. Para que sea válida la manifestación escrita de dar por terminada una convención colectiva de trabajo, si se hace por una de las partes, o por ambas separadamente, debe presentarse por triplicado ante el Inspector del Trabajo del lugar, y en su defecto, ante el Alcalde, funcionarios que le pondrán la nota respectiva de presentación, señalando el lugar, la fecha y la hora de la misma.
El original de la denuncia será entregado al destinatario por dicho funcionario, y las copias serán destinadas para el Departamento Nacional de Trabajo y para el denunciante de la convención. 2. Formulada así la denuncia de la convención colectiva, ésta continuará vigente hasta tanto se firme una nueva convención.” Conforme lo anterior, concluyó la empresa Incamental S.A.S., que conforme los múltiples conceptos emitidos por el Ministerio del Trabajo, los cuales, a su juicio, no fueron consideraros por la misma entidad sancionadora, una vez denunciada la convención colectiva dentro de los 60 días inmediatamente anteriores a la expiración de su término, al tenor de lo establecido en el artículo 478 del CST, a menos que se hayan pactado normas diferentes en ésta y con las formalidades señaladas en el artículo 479 ibidem, todas las organizaciones sindicales que coexisten en una empresa, pueden decidir autónomamente si presentan o no pliego de condiciones; pero considera que no puede presentarse tal circunstancia antes de tal período.
Ahora bien, en lo referente a la coexistencia de dos o más sindicatos en una misma empresa y, sendas convenciones colectivas, el artículo 26 del Decreto 2351 de 1965 establecía que: “1. En una misma empresa no pueden coexistir dos o más sindicatos de base. Si por cualquier motivo llegaren a coexistir subsistirá el que tenga mayor número de afiliados, el cual debe admitir al personal de los demás sin hacerles más gravosas sus condiciones de admisión. 2.
Cuando en una misma empresa coexistiere un sindicato de base con uno gremial o de industria la representación de los trabajadores, para todos los MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 32 efectos de la contratación colectiva, corresponderá al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de dicha empresa. 3.
Si ninguno de los sindicatos agrupa a la mayoría de los trabajadores de la empresa, la representación corresponderá conjuntamente a todos ellos. El Gobierno reglamentará la forma y modalidades de esta representación.” No obstante, los numerales 1° y 3° fueron declarados inexequibles mediante sentencia C-567 de 2000, en la que, la Corte Constitucional manifestó: “(…)Es claro para la Corte que si un grupo de trabajadores constituye y se afilia a un sindicato, éste, para la efectividad del ejercicio del derecho de asociación sindical, tiene la representación de tales trabajadores; y, siendo ello así, resulta violatorio del artículo 39 de la Carta imponerle por la Ley que esa representación deba necesariamente ejercerla "conjuntamente" con otro u otros sindicatos si ninguno agrupa a la mayoría de los trabajadores de la empresa, pues eso menoscaba, de manera grave la autonomía sindical, razones por las cuales se declarará la inexequibilidad del numeral 3 del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965." Así mismo, lo señalado en el numeral 2 anterior fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 063 de 2008 toda vez que “restringe a los sindicatos minoritarios el derecho a la negociación colectiva de manera irrazonable y desproporcionada”, además indicó: “La disposición acusada consagra que, cuando en una misma empresa coexistiere un sindicato de base con uno gremial o de industria, la representación de los trabajadores, para todos los efectos de la contratación colectiva, corresponderá al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de dicha empresa.
Se trata de una norma que reconoce al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de una empresa, es decir, reconoce al sindicato más representativo, bien sea de base, gremial o de industria, para todos los efectos de la contratación colectiva. En efecto, la disposición demandada le atribuye al sindicato mayoritario, de manera exclusiva, la plenitud de las facultades reseñadas en el Código Sustantivo del Trabajo, es decir, está autorizado para presentar pliegos de peticiones, designar dentro de sus propios miembros la comisión negociadora del pliego y nombrar conciliadores y árbitros; y, en caso de existir convención colectiva que regule las condiciones de los asociados, está autorizado para denunciarla.
Cabe recordar, que si bien el derecho de sindicación y el de negociación colectiva son cuestiones diferenciadas, pudiendo admitir éste último restricciones, de conformidad con lo previsto en la Constitución, art. 55 y el Convenio 98 de la OIT., el impedimento absoluto a los sindicatos minoritarios, de negociar colectivamente, no atiende los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y vulnera no solo el derecho de negociación colectiva sino también el de libertad sindical, eje fundamental de los derechos de los trabajadores, como pasa a explicarse.
Cabe recordar, que el derecho de asociación sindical comprende la garantía de autonomía de las organizaciones sindicales, para lo cual se les deben brindar las condiciones indispensables a fin de que puedan actuar efectivamente con toda independencia y promover con eficacia los intereses de sus afiliados. En dicha medida, el derecho de los trabajadores de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo, como elemento esencial de la libertad sindical, implica la autonomía de las organizaciones sindicales MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 33 para presentar pliegos de peticiones y de negociarlos de manera libre, a través de sus propios representantes. Derecho de negociación colectiva que debe ser posibilitado a toda clase de categorías de organizaciones sindicales, de conformidad con el Convenio 154 de la OIT, que radica en cabeza de los Estados partes el deber de adoptar medidas dirigidas a fomentar la negociación colectiva, y aunque no especifica cuales medidas, si deja una amplia libertad de configuración en cabeza de los órganos estatales responsables para el cumplimiento de dichos propósitos.
(…) La Corte no comparte tales aseveraciones por cuanto considera que la exclusión del ordenamiento jurídico de la norma acusada no habría de conducir a la atomización de las negociaciones y al desmedro de la seguridad jurídica de las relaciones laborales, ya que no se trataría de multiplicar las negociaciones y las convenciones en función del número de sindicatos coexistentes, sino de asegurar la participación directa de cada uno de tales sindicatos en las negociaciones que conduzcan a la suscripción de la correspondiente convención colectiva de trabajo.
De otra parte y tal como lo advierte el Ministerio Público, hay que tener en cuenta, además, que la norma acusada no establece una limitación temporal, sino de carácter permanente y que faculta en forma exclusiva a la organización sindical mayoritaria para ejercer el derecho a la negociación y a la contratación colectivas, vulnerando así los artículos 39 y 55 de la Constitución, en cuanto se priva a las demás organizaciones sindicales existentes en la misma empresa de la posibilidad de participar directamente en dicha negociación y contratación.” (Resalta la Sala) De tal manera, teniendo en cuenta, la fecha en la cual se radicó el pliego de peticiones en la empresa demandante y el momento en que se expidieron los actos acusados, las disposiciones del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965 no se encontraban vigentes.
Además de lo anterior, en sentencia de tutela del 8 de mayo de 2012 con radicado 403081, proferida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, se señaló lo siguiente: “En efecto, el Tribunal fundó su decisión en la jurisprudencia de esta Sala de Casación, en especial en la sentencia del 29 de abril de 2008, radicación 33.998, en la que al resolverse un recurso de anulación, se explicó que podían existir en una misma empresa varios sindicatos de la misma o diferente clase y cada uno de ellos pertenecer incluso todos sus trabajadores, quedando obligado ese empleador a negociar los pliegos de peticiones que le presente oportunamente cada organización sindical, frente a lo cual resultan injustificadas las razones de la empresa para no negociar el pliego de peticiones que se le presentó. En la actualidad es claro que en una empresa pueden coexistir varias organizaciones sindicales, las cuales, cada una por sí sola, pueden iniciar su propio conflicto colectivo de trabajo, lo que a su vez conlleva también la posibilidad de coexistencia de varias convenciones colectivas de trabajo en una misma empresa.
Esa orientación fue reiterada por la Corte en la sentencia de anulación del 28 de febrero de 2012, radicado 50975, en estos términos: ‘Ciertamente la existencia de una convención colectiva de trabajo en una empresa suscrita por determinado sindicato, no impide que otra asociación sindical promueva MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 34 un conflicto colectivo de trabajo, el cual debe o puede culminar en la suscripción de otra convención colectiva, o en caso extremo con la expedición de un laudo arbitral en las hipótesis reseñadas por la ley.
Naturalmente, también puede colegirse que en la nueva convención pueden pactarse beneficios o prestaciones iguales, distintas o superiores a las que estaban consagradas en el anterior convenio colectivo, y de la misma manera, es posible que en instancia arbitral igualmente pueden disponerse esa clase de beneficios en igualdad, superiores o distintos a los pactados, pues cada conflicto colectivo económico o de intereses, tiene su propia dinámica que no está sujeto necesaria e inexorablemente a lo que previamente haya sido convenido entre la empleadora y un sindicato.
Si la finalidad del conflicto colectivo, como ya se tiene adoctrinado, es el mejoramiento de las condiciones de trabajo, el anterior aserto se explica por sí solo’.”. (Resalta la Sala)
5. CASO CONCRETO En el presente asunto, se solicitó en la demanda que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 0567 del 17 de julio de 2013, No. 0649 del 23 de agosto de 2013 y No. 0873 del 18 de noviembre de 2013, por medio de las cuales la Nación- Ministerio del Trabajo, impuso una sanción a la sociedad INCAMETAL S.A.S., consistente en una multa por el valor de $94.320.000 a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA-.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se declare que la sociedad demandante no es acreedora de la multa, y consecuentemente que la misma sea devuelta de manera indexada y con pago de intereses de toda índole. La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que el empleador está en la obligación de negociar los pliegos de condiciones que oportunamente presenten las organizaciones sindicales, sin excusarse en que existe una convención colectiva suscrita con otra organización sindical de la misma empresa la cual no ha sido denunciada.
Agregó que conforme el artículo 479 del CST, para que dicha denuncia sea válida se requiere que la realice una de las partes o ambas, motivo por el cual SINTRAHOLASA, organización que presentó pliego de peticiones el 1º de abril de 2013, no podía denunciar la convención colectiva suscrita entre INCAMETAL S.A.S. y SINTRAMETAL, razón por la cual la demandante estaba en la obligación de iniciar las negociaciones sobre el pliego de condiciones presentada por SINTRAHOLASA.
La anterior decisión fue recurrida en apelación por la empresa demandante, asegurando que amparada en el “precedente administrativo consolidado” y vigente emitido mediante conceptos del Ministerio del Trabajo, decidió no negociar el pliego de peticiones presentado por la organización Sindical SINTRAHOLASA el 1º de abril de 2013, por cuanto existía una convención MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 35 colectiva vigente con SINTRAMETAL hasta el 31 de diciembre de 2014, la cual no fue denunciada oportunamente. Por lo tanto, dicho Ministerio no podía sancionar a la empresa demandante, pues ello contraría los principios de buena fe y confianza legítima.
Lo cual, a su juicio, significa que el Ministerio del Trabajo para el caso de INCAMETAL, no siguió la misma posición que había sostenido para casos iguales. Alegó también la parte demandante que la negativa de negociación del pliego de peticiones por INCAMETAL, estuvo amparada en que SINTRAHOLASA estaba desconociendo la normatividad laboral, toda vez que la interpretación del artículo 433 del C.S.T. debía hacerse en concordancia con el artículo 478 del mismo estatuto, esto es, se debía presentar el pliego de condiciones dentro de los 60 días anteriores al vencimiento de la convención colectiva vigente a la fecha, posición que a juicio de la parte demandante, estaba amparada en pronunciamientos uniformes del Ministerio del Trabajo, vigentes al momento de los hechos.
En vista de lo anterior, la parte demandante afirma que los actos administrativos demandados fueron expedidos con falsa motivación y con violación de la Ley. De otra parte, asegura que también se violó el debido proceso sancionatorio administrativo de INCAMETAL S.A.S., por cuanto el Ministerio del Trabajo desconoció los principios de proporcionalidad, teniendo en cuenta que la sociedad demandada actuó conforme a una interpretación normativa que era plausible y razonable al momento de los hechos, lo que denota un comportamiento prudente y diligente de la demandante, que por tanto no debía ser sancionado y que como ello ocurrió debía ser objeto de los criterios de graduación. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, procederá la Sala a resolver a continuación el mencionado la actuación relevante para el caso: El 5 de julio de 2012, representantes de la empresa INCAMETAL S.A.S. y de los trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Metalúrgicos, Metálicos, Siderúrgicos, Mineros, en Material Eléctrico y Electrónico “SINTRAMETAL”, llegaron a un acuerdo sobre la totalidad del pliego de peticiones presentado por la organización sindical, para conformar con ellos una convención colectiva de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 36 trabajo, en la cual se pactó, en la cláusula veintiocho, que tendría una vigencia desde el 1º de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2014 (folios 80 a 98). El 1º de abril de 2013 el presidente del Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Industria de los Oficios y las Actividades Siderúrgicas, Metalúrgicas, Metalmecánicas, Afines y Complementarias -SINTRAHOLASA-, presentó ante el representante legal de INCAMENTAL S.A.S. pliego de peticiones para su discusión, solución y firma de una Convención Colectiva (folios 100 a 120).
El 2 de abril de 2013 el representante legal de INCAMETAL S.A.S. respondió la anterior petición de la siguiente manera: “…le comunicamos que de acuerdo a reiterados y uniformes conceptos del Ministerio del Trabajo, no hay lugar a dar inicio a un conflicto colectivo ni a que la empresa de inicio a conversaciones, cuando se encuentra vigente una convención colectiva de trabajo. // la presentación del pliego de peticiones tiene todos los efectos jurídicos cuando se presenta dentro de los 60 días anteriores al vencimiento de la convención colectiva de trabajo la cual en nuestro caso tiene vigencia hasta el día 31 de diciembre de 2015.” Por lo anterior, el 12 de abril de 2013 el presidente de SINTRAHOLASA, radicó ante el Ministerio del Trabajo una solicitud de investigación administrativa, en contra de Incametal S.A.S., con el argumento de que esta empresa se negó a negociar el pliego de peticiones presentado.
Además, denunció que el 2 de abril de 2013, unilateralmente dio por terminado el contrato de trabajo de 4 asociados del Sindicato sin notificarlos de preaviso alguno, sin tener en cuenta su antigüedad o estado de salud, y sin tener en cuenta el fuero sindical; de hecho, uno de ellos hacía aparte de la comisión negociadora (folios 121 a 125).
Mediante auto del 17 de abril de 2013 el Ministerio del Trabajo formuló cargos en contra de Incametal S.A.S. por presunta negativa a dar inicio a las conversaciones una vez presentado el pliego de peticiones por la organización sindical SINTRAHOLASA. En este auto se indicó que la conducta asumida por la empresa se estaría vulnerando el Convenio 154 de la O.I.T., el artículo 55 de la Constitución Política, artículo 39 de la Ley 50 de 1990, artículo 433 del CST subrogado por el Decreto 2351 de 1965 artículo 27 (folios 129 a 131).
Luego, la Nación - Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial de Antioquia, profirió la Resolución No. 0567 del 17 de julio de 2013, por medio de la cual se sancionó a la empresa INCAMETAL S.A.S. con la suma de noventa y cuatro millones trecientos veinte mil pesos (94.320.000) a favor del Servicio Nacional MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 37 de Aprendizaje – SENA -. En este acto administrativo se indicó que conforme a las sentencias C 069 de 2008 y T -251 de 2010, se concluyó que la empresa INCAMETAL S.A.S. infringió lo establecido en el artículo 433 subrogado por el Decreto 2351 de 1965 artículo 27, al no dar inicio a la discusión del pliego de peticiones dentro de los cinco (5) días hábiles de haber sido presentando el pliego de petición por parte del sindicato SINTRALOHASA, y que por lo tanto era acreedora a la sanción consagrada en el artículo 21 de la Ley 11 de 1984 (folios 160 a 163).
Frente a la anterior decisión, la empresa INCAMETAL S.A.S. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (folios 164 a 168), alegando que conforme al artículo 97 de la Ley 50 de 1990 las facultades de los funcionarios de imponer multas se encuentra condicionada a la gravedad de la falta y mientras esta subsista, por lo tanto, se debe realizar una ponderación objetiva, racional y razonable de la gravedad de la falta y la multa queda supeditada a la que la falta subsista, es decir, si la falta no existe al momento de la imposición de la sanción, porque se subsanó la misma desaparece la facultad para imponerla, por lo que se debe tener como un hecho superado.
Señaló también la empresa sancionada que en el presente asunto los afiliados de Sintraholasa también están afiliados a otro sindicato y ya tienen un conflicto colectivo resuelto por un plazo determinado, con la firma de la convención colectiva de trabajo, y no resulta racional, razonable ni ponderado pretender crear con artificios un nuevo conflicto laboral entre ellos y el empleador.
Por lo tanto, al presentar otro pliego de peticiones incurren en un abuso del derecho. En la Resolución No. 0649 del 13 de agosto de 2013, la Coordinadora Grupo Resolución de Conflictos del Ministerio del Trabajo, Seccional Antioquia, resolvió el recurso de reposición, indicando que el Despacho al imponer la sanción a la empresa por no haberse dado inicio a las conversaciones del pliego de peticiones una vez presentado el mismo, no declaró ningún derecho no invadió la órbita del juez laboral pues el artículo 21 de la Ley 11 de 1984 es claro cuando faculta al Ministerio a imponer sanciones como en este caso.
Ahora respecto a la afirmación de que la sanción queda supeditada a que la falta subsista, ello no es cierto, pues el Ministerio es el encargo de vigilar que las normas laborales se cumplan, las cuales son de orden público y de obligatorio cumplimiento, sin ningún condicionamiento (folios 169 a 172). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 38 Al resolver el recurso de apelación el Director Territorial de Antioquia del Ministerio del Trabajo, a través de la Resolución No. 0873 del 18 de noviembre de 2013 indicó que avalaba lo dispuesto por la Coordinadora en los actos administrativos anteriores, aclarando que dicha Dirección Territorial sí tiene competencia para conocer y sancionar sobre la negativa de la empresa a negociar los pliegos de peticiones presentados por las organizaciones sindicales.
Es así que a Sintraholasa, le asistía derecho a presentar pliego de peticiones y a la empresa INCAMETAL S.A.S. le correspondería atender lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2351 de 1965, que modificó el artículo 433 del CST, es decir, entrar a negociar el pliego de peticiones presentado por el mencionado sindicato, el hecho de que existiera una convención vigente en la citada empresa no era ningún precedente para negarse a negociar el pliego de peticiones.
Señaló que conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C -063 de 2008 y por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral radicado No. 40416, desvirtúa lo afirmado por INCAMETAL S.A.S. en el recurso, ya que se le garantiza la negociación de pliego de peticiones a los sindicatos minoritarios, sin que esté limitado por el hecho de que en la empresa existan otros sindicatos u otras convenciones colectivas.
Por los anteriores motivos se confirmó en todas sus partes las Resoluciones No. 0649 del 13 de agosto de 2013 y No. 0873 del 18 de noviembre de 2013 (folios 173 a 175). Luego de haberse impuesto la sanción, la sociedad demandante radicó el 29 de julio de 2013 un escrito en el que informaba a Sintraholasa que el 30 de julio del mismo año, se iniciarían las negociaciones del pliego presentado por dicho sindicato (folio 178 a 182).
Como se ha indicado en acápites anteriores, y conforme al material probatorio incorporado al expediente, la empresa demandante ha sido insistente, tanto en el procedimiento administrativo como en el recurso de apelación, que la negativa de INCAMETAL S.A.S. a negociar el pliego de peticiones con SINTRAHOLASA, fue amparada en lo que denominó “precedente administrativo” contenido en los conceptos emitidos por el Ministerio del Trabajo, en los que decide sobre asuntos similares como el que nos ocupa, estos conceptos son, entre otros, los siguientes: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 39 - Aquélla en la cual, el representante legal de ENKA de Colombia, solicitó al Ministerio del Trabajo que se le indicara si la empresa estaba obligada a negociar un pliego de peticiones presentado por un sindicato minoritario a pesar de existir en la compañía una convención colectiva vigente, la cual no puede ser denunciada unilateralmente por el Sindicato que presentó el petitorio, por no estar dentro de los términos legales para formular la denuncia. Mediante concepto No. 00033561 del 6 de marzo de 2012, inicialmente la entidad citó y transcribió apartes de las sentencias C -567 de 2000 y C-067 de 2008 e indicó que “en las empresas en que coexisten varias organizaciones sindicales, ha desaparecido la exclusividad o la obligación de representación conjunta en cuanto a la negociación y contratación colectiva, pudiendo entonces cada uno de los sindicatos discutir con el empleador las condiciones de trabajo, lo cual implica presentar pliego de peticiones y negociarlos de manera libre a través de sus propios representantes” En el mismo concepto, el Ministerio del trabajo, citó los artículos 376, 433, 478 y 479 del CST y señaló que “esta oficina considera, que si en una empresa o entidad se encuentra vigente una convención colectiva de trabajo, únicamente será posible, jurídicamente, adelantar la negociación de un nuevo pliego de peticiones con el mismo sindicato o sindicatos que la suscribieron o con otra organización sindical, cuando la convención se haya denunciado dentro de los términos del artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo, es decir, dentro de los sesenta (60) días anteriores a la expiración de la vigencia” (folios 136 a 139) - El concepto emitido en el caso en que la Gerente General de ISA, en el año 2010 elevó consulta, para ese entonces, ante el Ministerio de la Protección Social, en la que manifestó que en su empresa se encontraba vigente una convención colectiva de trabajo suscrita con Sintraisa, la cual se extendía hasta el 31 de marzo de 2011.
Que el 27 de mayo de 2010, otro sindicato de ISA, Sintrae, presentó pliego de peticiones; motivo por el cual consultó a dicho Ministerio si se encontraba en la obligación de iniciar conversaciones. El Ministerio de la Protección Social, mediante concepto del 10240 del 2 de julio de 2010, esgrime idénticos argumentos planteados en el concepto anterior (folios 141 a 146).
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 40 - Concepto 0192568 del 10 de diciembre de 2012, mediante el cual, el Ministerio del Trabajo da respuesta a una consulta formulada por Leonisa en la que solicitó concepto sobre la obligación o no de negociar varios pliegos de peticiones.
Al emitir concepto el Ministerio del Trabajo esbozó los mismos argumentos plasmados en los anteriores, y agregó que “frente al interrogante de si la empresa Leonisa S.A. está en la obligación de negociar cada pliego de condiciones presentado por las dos organizaciones sindicales existentes, la Oficina Asesora Jurídica concluye que en cualquier escenario se debe dar cumplimiento a los en los artículos 478 y 479 del C.S.T., en cuanto a la oportunidad legal para presentar los pliegos de peticiones”.
Frente a lo anterior, en declaración del señor Dairon de Jesús Tabares Bedoya, quien se desempeñó como asesor jurídico en el procedimiento sancionatorio iniciado contra INCAMETAL S.A.S. y participó en las negociaciones con SINTRAHOLASA, señaló que el Ministerio de Trabajo a finales del mes de abril de 2013, inició la investigación administrativa, toda vez que INCAMETAL no se sentó a negociar con SINTRAHOLASA, el pliego de peticiones, toda vez que “INCAMETAL asumió los conceptos o la posición que ya traía el Ministerio del Trabajo respecto del inicio de las negociaciones colectivas cuando existe la Convención Colectiva vigente, y es que no se puede hacer la denuncia sino 60 días antes del vencimiento.
Entonces INCAMETAL entendido que solamente se podía presentar el pliego de peticiones por SINTRAHOLASA 60 días del vencimiento de la Convención con SINTRAMETAL, es decir, octubre de 2014. No se inician las conversaciones en ese momento porque se siguió la posición que traía vía concepto vía doctrina del MINISTERIO DEL TRABAJO.” Así mismo en el interrogatorio de parte, el representante legal de INCAMETAL S.A.S., señaló lo siguiente, respecto a la negativa de iniciar negociaciones con Sintraholasa: “PREGUNTA ¿cuáles fueron los fundamentos para no sentarse a negociar con el sindicato de SINTRAHOLASA el pliego de peticiones presentado? RESPUESTA porque la presentación del pliego de peticiones era extemporánea, dado que había un pliego de una convención vigente de enero del 2012 a diciembre del 2014, eso lo hizo la empresa, amparado en unos conceptos del Ministerio de Trabajo de Enka, de Leonisa, de Linda Lana, de ISA, en unos conceptos que había del Ministerio de Trabajo.
PREGUNTA: ¿SINTRAHOLASA tenía convención colectiva vigente? RESPUESTA En el momento SINTRAHOLASA presentó los papeles, la hizo la solicitud, pero considero que no…la verdad, ellos (sintraholasa) presentaron pliego, pero yo asumo que a ellos los cobijaba la Convención vigente.” Como se puede observar, INCAMETAL S.A.S. argumentó en su defensa, que el hecho de no iniciar negociaciones con SINTRAHOLASA, se debía a la existencia de una convención colectiva de trabajo vigente hasta el 31 de diciembre de 2014, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 41 con el sindicato SINTRAMETAL, por lo que, a su juicio, al sindicato que presentó el pliego de peticiones el 1º de abril de 2013 (Sintraholasa), lo cobijaba la convención vigente, es decir, la suscrita con SINTRAMETAL.
Por lo tanto, según considera la empresa demandante, conforme a los conceptos del Ministerio del Trabajo, le correspondería a SINTRAHOLASA presentar el pliego de peticiones 60 días antes del vencimiento de la Convención con SINTRAMETAL, es decir, en octubre de 2014; por lo que considera que SINTRAHOLASA, al presentar el pliego de peticiones el 1º de abril de 2013, lo hizo de manera extemporánea.
De la lectura de los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica del Ministerio de Trabajo, se puede evidenciar que fueron proferidos en virtud de las consultas realizadas por varias empresas, acerca de los procedimientos que se podrían desarrollar cuando existía una convención colectiva de trabajo vigente con un sindicato, y otra agremiación sindical diferente, pero perteneciente a la misma empresa, presentaba pliego de peticiones.
En este sentido, para la Sala resulta viable dar aplicación al artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 sustituido por el artículo 1º la Ley 1755 de 2015, el cual señala que “salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución” Frente a esta norma, ha señalado el Consejo de Estado9 que la Ley 1755 de 2015, permite a cualquier ciudadano acudir ante la autoridad para que por medio de un concepto oriente a los administrados sobre algún asunto que pueda afectarlos.
El concepto proferido, según lo definido por la Corte Constitucional10, cumple una función orientadora y didáctica que se emite bajo el cumplimiento de los supuestos exigidos por la Constitución y la ley, sin que comprometa la responsabilidad de las entidades que lo dicten. Por lo tanto, los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo, en virtud de las funciones asignadas por el artículo 8 del Decreto 4108 de 2011, como respuesta a las consultas elevadas por las empresas antes 9 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A; sentencia del 6 de mayo de 2024;
CP: Dr. Fernando Alexei Pardo Flórez; radicado: 11001-03-15-000-2024-00169-01. 10 Corte Constitucional. Sentencia C-542 de 2005. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 42 mencionadas, no tienen carácter vinculante y en su momento sirvieron como herramienta orientadora para las empresas que formularon las consultas.
Valga decir, además, que, realizado un análisis de los conceptos, y tal y como se resaltó anteriormente, el Ministerio del Trabajo dentro de los mismos, es contradictorio y hace interpretaciones diversas de los articulo 478 y 479 del CST, en consonancia con la Jurisprudencia constitucional aplicable, pues de un lado señala que cuando coexisten varios sindicatos en una empresa cada uno de ellos puede discutir con el empleador las condiciones de trabajo, lo cual implica presentar pliego de peticiones y negociarlos de manera libre a través de sus propios representantes.
Sin embargo, más adelante señala “que si en una empresa o entidad se encuentra vigente una convención colectiva de trabajo, únicamente será posible, jurídicamente, adelantar la negociación de un nuevo pliego de peticiones con el mismo sindicato o sindicatos que la suscribieron o con otra organización sindical, cuando la convención se haya denunciado dentro de los términos del artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo”.
Así entonces, existe cierta diversidad de argumentos respecto a la facultad de negociar un pliego de peticiones con un sindicato diferente a aquél con el cual ya se tiene una convención colectiva vigente, y la interpretación que debe hacer de los artículos 478 y 479 del CST. En el recurso de apelación, la apoderada de la empresa demandante fue insistente en señalar que el Ministerio del Trabajo, no respetó el “precedente administrativo” adoptado en los conceptos emitidos en relación con las consultas formuladas, por lo que los actos administrativos adolecen de falsa motivación y transgreden la Ley.
En este sentido, es de aclarar que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 indica que la Administración, en sus decisiones debe aplicar de manera uniforme las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Así entonces, las entidades administrativas no solamente deben ceñirse a los mandatos Constitucionales y Legales y a la Jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, sino también a sus propias decisiones al hacer uso de la aplicación uniforme cuando se esté ante supuestos que tengan las mismas circunstancias.
De tal manera, para que la administración cambie MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 43 de decisión en un evento en el que se presentan similitud de circunstancias fácticas y jurídicas, es necesario argumentar de forma adecuada el motivo por cual se aparta de sus propias decisiones anteriores.
Sin embargo, como se dijo, los conceptos emitidos en virtud del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, y dentro de las facultades y funciones dadas a la mencionada Oficina Asesora del Ministerio del Trabajo no son vinculantes, y tienen la calidad de doctrina administrativa y no de precedente. El Consejo de Estado en sentencia de tutela del 25 de noviembre de 2021, precisó11 que cuando se habla de precedente se hace alusión a la regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las sentencias de unificación expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. En la misma providencia, el Consejo de Estado citó la sentencia T-459 de 2017, en la que la Corte Constitucional al referirse al precedente expuso lo siguiente: “El desconocimiento del precedente se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia”.
(resaltos de la Sala) Sin más, el Ministerio del Trabajo al resolver el proceso sancionatorio llevado a cabo contra la empresa Incametal, por no adelantar negociación del pliego de peticiones presentado el 1º de abril de 2013 por Sintraholasa, conforme a la jurisprudencia transcrita, no estaba en la obligación de adoptar los conceptos y las varias interpretaciones que realizó de los artículos 433, 478 y 479 del CST, en razón de las consultas presentadas por varias empresas, puesto que los mismos no son precedente obligatorio; en tanto los conceptos emitidos por esa Agencia Ministerial constituye doctrina administrativa no vinculante. 11 Consejo de Estado, Sección Quinta; sentencia del 25 de noviembre de 2021; radicado: 11001-03-15-000- 2021-06823-00(AC);
CP: Dr. PEDRO PABLO VANEGAS GIL MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 44 En consecuencia, para la Sala, los conceptos a los que alude la recurrente como “precedentes administrativos” fueron proferidos en virtud de unas consultas y no fueron decisiones tomadas con ocasión a la resolución de un conflicto sometido a su conocimiento, por lo que se insiste, no tienen la calidad de precedente obligatorio.
De otra parte, la apoderada de la parte demandante aseguró que el Ministerio del Trabajo al imponer la Sanción a Incametal descrita en el artículo 433 del CST, no tuvo en cuenta las disposiciones de los artículos 478 y 479 ibidem. Para dar claridad en torno a este cargo, habrá de tenerse en cuenta que el artículo 433 del Estatuto Laboral, dispone que el empleador o su representante, están en la obligación de recibir a los delegados de los trabajadores dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación oportuna del pliego de peticiones para iniciar conversaciones.
Así entonces, el inicio de conversaciones de la etapa de arreglo directo surge con la presentación del pliego de peticiones, y tal trámite no es un procedimiento de carácter voluntario, pues la norma obliga al empleador, so pena de que la autoridad de trabajo imponga una sanción económica. Ahora, el artículo 478 dispone que dentro de los sesenta (60) días inmediatamente anteriores a la expiración de su término, las partes o una de ellas no hubieren hecho manifestación escrita de su expresa voluntad de dar por terminada la convención se entiende prorrogada por períodos sucesivos de seis en seis meses; y el artículo 479 señala que, para que sea válida la manifestación escrita de dar por terminada dicha convención colectiva de trabajo, si se hace por una de las partes, o por ambas separadamente, debe presentarse por triplicado ante el Inspector del Trabajo del lugar, y en su defecto, ante el Alcalde, funcionarios que le pondrán la nota respectiva de presentación. Como se puede observar, además del artículo 433, la legislación laboral ha establecido unos presupuestos legales para la presentación del pliego de peticiones, entre otros, si existe convención colectiva es necesario que previamente sea denunciada en los términos de los artículos 478 y 479 del C.S.T. quiere decir, que de acuerdo a lo contemplado en estas normas, los sindicatos que hagan parte de una convención colectiva de trabajo vigente, pueden presentar un nuevo pliego de peticiones, siempre y cuando este presente la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 45 denuncia de la misma dentro de los 60 días inmediatamente anteriores a la fecha de expiración de la convención colectiva o del laudo arbitral. Al descender al caso bajo análisis, se recuerda que el Ministerio del Trabajo formuló pliego de cargos en contra de la sociedad Incametal S.A.S., dado que esta no había dado inicio a la etapa de arreglo directo frente al pliego de peticiones presentado por la organización sindical Sintraholasa.
Esta conducta fue justificada por la empresa sancionada, entre otros, porque a esa fecha existía una convención colectiva vigente hasta el mes de diciembre de 2014, con otro Sindicato de la empresa, Sintrametal, y a juicio del representante legal de la Incametal S.A.S., según lo advirtió en el interrogatorio de parte, dicha convención colectiva, también cobijaba al sindicato Sintraholasa.
No obstante, considera la Sala que en aras de determinar si el empleador incumplió el deber legal de dar inicio a la negociación colectiva de que trata el artículo 433 del C.S.T. con miras a imponer la sanción correspondiente, la autoridad del trabajo debía constatar, en el evento de coexistir más de un sindicato al interior de la empresa, cual de estos presentó el nuevo pliego de peticiones y con cual sindicato se había suscrito la convención colectiva vigente; por lo que es importante diferenciar ambos conceptos.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-063 de 2008 explicó que el convenio colectivo, es el resultado de la negociación, pues de conformidad con lo previsto en el C.S.T., art. 435, inc. 2º12, si se llegare a un acuerdo total o parcial sobre el pliego de peticiones, se firmará la respectiva convención colectiva, que no es sólo un contrato sino que constituye norma jurídica adoptada por la empresa y los trabajadores, a través de un acuerdo de voluntades reglado y de naturaleza formal, que se convierte en fuente autónoma de derecho, dirigida a regular las condiciones individuales de trabajo, con sujeción a los derechos mínimos ciertos e indiscutibles de los trabajadores.
A su vez el Código Sustantivo del Trabajo, en el artículo 46713, define la convención colectiva como la que se celebra entre uno o varios patronos o 12 “Si se llegare a un Acuerdo total o parcial sobre el pliego de peticiones, se firmará la respectiva convención colectiva o el pacto entre los trabajadores no sindicalizados y el {empleador}, y se enviará una copia al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por conducto del inspector respectivo.” 13 “ARTICULO 467.
DEFINICION. Convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios {empleadores} o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 46 asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajo, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia. En la sentencia C-349 de 2009, la Corte Constitucional, explicó en qué consistía la convención colectiva y el pliego de peticiones, y la relación entre estos, de la siguiente manera: “… El concepto de negociación colectiva consagrada en el Convenio 154 de la OIT - incorporado a la legislación colombiana por la Ley 524 de 1999- y en el artículo 55 de la Constitución, corresponde a un concepto más amplio que el de los pliegos de peticiones y convención colectiva, y la etapa de arreglo directo constituye la primera oportunidad que tienen tanto los trabajadores como los empleadores para llegar a un acuerdo a partir del pliego de peticiones formulado, antes de tomarse la decisión de declarar la huelga o de someter las diferencias a un tribunal de arbitramento, o de convocar un tribunal de arbitramento obligatorio en aquellos casos de servicios públicos esenciales.” Así entonces en la legislación laboral, el concepto de negociación colectiva hace referencia al surgimiento de un conflicto colectivo de trabajo y la correspondiente iniciación de conversaciones, el agotamiento de la etapa de arreglo directo (artículos 432 a 436 CST), pasando por la eventual declaratoria y desarrollo de la huelga (artículos 444 a 449 CST), el procedimiento de arbitramento (artículos 452 a 461 del CST), hasta el arribo a un acuerdo y la suscripción de una convención o pacto colectivo (Título III CST).
Así, conforme al marco normativo antes desarrollado, ni la legislación ni la jurisprudencia constitucional prohíben que converjan en una misma empresa varios sindicatos y, por ende, permite la existencia coetánea de varios pliegos de peticiones. La prohibición expresa radica en la coexistencia de varias convenciones colectivas independientes en una misma empresa; es así que, el Decreto 904 de 1951, dispone que no puede existir más de una convención colectiva de trabajo en cada empresa.
Si de hecho existieren varias vigentes, se entenderá que la fecha de la primera es la que produce todos los efectos legales, y las posteriores convenciones que se hubieren firmado se considerarán incorporadas en la primera, salvo estipulación en contrario. Se reitera, la anterior restricción normativa no comprende la coexistencia de sindicatos ni la presentación de varios pliegos de peticiones en una misma empresa.
De hecho, si una vez iniciadas las negociaciones entre un sindicato y la empresa, estas finalizan con la firma de una convención colectiva, conforme al Decreto 904 de 1951, esta se entendería incorporada a la primera convención MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 47 colectiva que hubiese suscrito otro sindicato diferente perteneciente a la misma empresa.
Además de lo anterior, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-063 de 2008 y C-567 de 2000, el empleador está en la obligación de dar inicio a la negociación colectiva en la etapa de arreglo directo, en el término de 5 días hábiles posteriores a la presentación, sin perjuicio de la coexistencia de varios sindicatos y la vigencia de una convención colectiva suscrita con otro sindicato diferente al que presentó pliego de peticiones.
No obstante, asegura la parte demandante en el recurso de apelación que los actos demandados adolecen de falsa motivación y son contrarios a derecho, toda vez que Sintraholasa debió presentar el pliego de peticiones dentro de los 60 días anteriores al vencimiento de la convención colectiva vigente (pactada con Sintrametal), posición, que a juicio de la parte demandante está amparada en pronunciamientos del Ministerio del Trabajo.
Como ha quedado dicho, el Ministerio del Trabajo no estaba obligado a seguir la doctrina incorporada en los conceptos emitidos en razón de las consultas realizadas por otros empleadores, pues, como se explicó no son procedente vinculante para la entidad. También ha quedado acreditado que la organización sindical Sintraholasa, no tenía ninguna convención colectiva de trabajo vigente con la empresa Incametal, por lo que no estaba en la obligación legal de denunciar la convención colectiva que la empresa suscribió con el Sindicato Sintrametal; pues de acuerdo las prescripciones de los artículos 478 y 479 del C.S.T., quien denuncia la convención colectiva, antes de expirar su vigencia, con ocasión de la presentación de un nuevo pliego de peticiones, es una de las partes involucradas o ambas.
Por lo tanto, la sociedad demandante incurrió en el supuesto consagrado en el artículo 433 ibidem, al no iniciar las negociaciones del pliego de peticiones que presentó Sintraholasa, sin perjuicio de que tales negociaciones finalizaran o no con la suscripción de otra convención colectiva. En esta medida no encuentra la Sala que los actos administrativos adolezcan de falsa motivación y que fueran MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 48 dictados contrariando disposiciones legales y/o constitucionales, tal como lo indicó el Juez de Primer Grado. De otra parte, en el recurso de apelación aseguró la parte demandante que con los actos administrativos demandados se vulneró el debido proceso sancionatorio de la empresa Incametal S.A.S., al desconocer el principio de proporcionalidad, pues el Ministerio del Trabajo omitió hacer una expresa y clara motivación respecto a la cuantía impuesta desconociendo lo regulado en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011 y el articulo 12 de la Ley 1610 de 2013.
En el presente asunto, el Ministerio del Trabajo con ocasión de una queja interpuesta por el Sindicato Sintraholasa, impuso a la empresa Incametal S.A.S. una sanción económica consistente en multa equivalente a $94.320.000; que no supera el monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora, prevista en el artículo 433 del C.S.T., como pasa a explicarse.
Es claro que no se discute la competencia del Ministerio de Trabajo para imponer la sanción a este empleador por eludir las conversaciones de la etapa de arreglo directo. Tampoco fue objeto de reproche el procedimiento sancionatorio, pues además se advierte que en el mismo se permitió el ejercicio del derecho de contradicción y defensa por parte de la empresa, al poder efectuar descargos y e interponer los recursos procedentes contra las decisiones emitidas por la Agencia Ministerial y también ha quedado establecido que la conducta de la demandante se enmarca en el supuesto de hecho tipificado en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo.
Además, en los hechos de la demanda se reconoce y en el interrogatorio de parte rendido por el representante legal de Incametal se reitera; la entidad no negoció el pliego de peticiones presentado por Sintraholasa el 1º de abril de 2013. En tal sentido, se precisa que la imposición de la sanción responde a la conducta típica descrita en la citada norma, lo que atiende al principio de legalidad y tipicidad en casos de índole sancionatorio como el presente.
No obstante, alude la parte demandante, la ausencia de justificación frente a la cuantía de la multa y la falta de proporcionalidad y razonabilidad de la sanción impuesta. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 49 Frente a este tema, considera la Sala, que de la simple lectura de la Resolución No. 567 del 17 de julio de 2013 mediante la cual se impone la sanción cuestionada, se advierte que en la misma se cumple con la graduación a que alude el artículo 433 antes señalado, pues tal norma prevé como sanción para el empleador que incumpla con la obligación de iniciar la discusión del pliego de condiciones que presenta una organización sindical, con multa equivalente al monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora, a favor del SENA.
Nótese que la sanción impuesta a Incametal S.A.S. asciende a la suma de $94.320.000, que corresponde a los días de mora comprendidos entre el 26 de abril de 2013, fecha en que se le notificó el auto de formulación de cargos a la empresa, y el día en el que se expide la Resolución sanción (17 de julio de 2013). A pesar de que la parte demandante no explica, ni en la demanda ni en el recurso, las razones por las que considera que la multa impuesta no es proporcional, ni realiza las operaciones que en su sentir eran correctas para calcular la misma; la Sala, con el fin de dar claridad en este punto, y teniendo en cuenta los límites impuestos por la norma y descritos en la Resolución Sanción, procede a realizar el siguiente análisis en torno a la graduación de la multa cuestionada: - El Salario Mínimo mensual para el año 2013 era igual a $589.500 mensual. - El periodo de mora va desde el 26 de abril de 2013 al 17 de julio de 2013, para un total de 83 días. - La multa debía ser equivalente al monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora.
Entonces, tomando el monto mínimo que son 5 veces el salario mínimo para el año 2013, tenemos que cada día de mora equivale a $2.947.500; y Al multiplicar este valor por el total de días de mora (83), se obtiene un total de $ 244.642.500. Ahora, el valor de la multa impuesta por el Ministerio del Trabajo a Incametal S.A.S. ascendió a la suma de $94.320.000 suma que no supera siquiera el límite mínimo dispuesto por el articulo 433 del CST.
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Por el contrario, la entidad sancionadora, sí tuvo en cuenta los criterios de graduación de la sanción dispuesta en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 12 de la Ley 1610 de 2013, tanto es así, que la multa esta por fuera del límite mínimo descrito en el artículo 433 del CST. Es válido anotar en este punto, que la ausencia de legislación sobre la manera como aplicar tal dosificación, permite a la autoridad sancionadora una mayor discrecionalidad, que para este caso es razonable y proporcionada, pues, cumple la finalidad normativa de la misma.
Es por lo anterior, que encuentra la Sala que la multa impuesta por el Ministerio del Trabajo a la sociedad demandante no es desproporcionada ni irrazonable, pues además de lo indicado, la parte demandante no explicó la presunta vulneración alegada, ni los posibles errores en los que hubiera incurrido la entidad demandada al calcular el monto de la sanción. Alega también la parte demandante en el recurso de apelación que el 30 de julio de 2013 Incametal a pesar de no estar de acuerdo con los argumentos expuestos en por el Ministerio del Trabajo en la resolución No. 567 de 2013, dio inicio a la etapa de arreglo directo con Sintraholasa la cual culminó el 18 de agosto de 2013, sin haberse logrado ningún acuerdo en relación con la negociación del pliego de peticiones; por esto considera la parte demandante que la multa impuesta es injusta e ilegal.
Inicialmente, es importante indicar que de la lectura de la Resolución No. 567 de 2013, no se observa que el Ministerio del Trabajo le haya atribuido a alguna de las partes (Sintraholasa o Incametal) un derecho o prerrogativa frente al otro. En efecto, en este acto administrativo no impuso obligaciones para conjurar la falta de negociación ni conminó para que ésta se llevara a cabo, simplemente, sancionó con multa tal omisión, como consecuencia por el incumplimiento, de la orden prevista en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL. DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 51 De otra parte, en cuanto a los criterios que se deben tener en cuenta parala graduación de las Sanciones impuestas por el Ministerio del Trabajo el artículo 12, numeral 8 de la Ley 1610 de 2013 “Por la cual se regulan algunos aspectos sobre las inspecciones del trabajo y los acuerdos de formalización laboral” señala que puede haber reducción en la sanción impuesta si hay “reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas.”.
Si bien, Incametal S.A.S. una vez impuesta la sanción y antes de que se resolvieran los recursos de apelación, citó a los representantes del Sindicato Sintraholasa, para iniciar negociación del pliego de peticiones presentado el 1º de abril de 2013, tal trámite se desarrolló después de la etapa de pruebas, siendo que ya se había expedido la Resolución No. 567 de 2013.
Por tal razón, sin perjuicio de lo antes analizado respecto al monto de la multa, tampoco hay a lugar a aplicar el numeral 8 del artículo 12 de la Ley 1610 de 2013, ni a afirmar que Incametal S.A.S. no era acreedor de la multa, pues el supuesto de hecho para la imposición de la misma es claro y la graduación de ésta no desborda los límites impuestos.
En vista de lo señalado, la Sala considera, que los actos administrativos acusados de nulidad no adolecen de falsa motivación, no transgredieron el orden legal ni violentaron el debido proceso sancionatorio de la demandante, motivo por el cual se CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Medellín. Condena en costas en primera instancia. Teniendo en cuenta que la parte demandante solicitó que se revocara la decisión de la condena en costas impuesta en primera instancia es necesario analizar dicha decisión. Para resolver ese punto, es necesario resaltar que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, estableció que “Salvo en los procesos que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
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(Negrilla para resaltar). A su vez, el artículo 365 del Código General del proceso dispone: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” Ahora bien, el Consejo de Estado ha acogido en su jurisprudencia reciente un criterio objetivo- valorativo, en la medida que, si bien las normas trascritas señalan que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, con las excepciones que consagra el CGP (Criterio objetivo); también es cierto que el Juez debe revisar si efectivamente las costas se causaron o no, a través del pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso, sin que para dicha valoración se incluya la mala fe o la temeridad de las partes (Criterio valorativo).
De tal manera, en el presente proceso no se encuentran evidencias de gastos o expensas que justifiquen su imposición en primera instancia, por lo que se revocará tal decisión. Condena en costas en segunda instancia De presente lo indicado frente a la condena en costas de primera instancia y, reiterando que la Sala se acoge al criterio establecido por el Órgano de Cierre de esta Jurisdicción, se evidencia que tampoco en sede de apelación se han causado las mismas, por lo que tampoco se impondrá dicha condena en esta instancia. 14 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
DEMANDANTE: INCAMETAL S.A.S DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTRO RADICADO: 05001-33-33-016-2014-00704-01 53 En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018, por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: REVOCAR la condena en costas impuestas en primera instancia TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE el Expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en ACTA NRO. 005. LAS MAGISTRADAS, SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO JULIANA NANCLAREZ MÁRQUEZ LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO NVM MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– NO LABORAL.
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