PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO - Elementos del tributo / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO / PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD - Principios de legalidad y certeza del tributo – Síntesis del caso: El Concejo Municipal de Tarso expidió el Acuerdo 003 de 2022, modificando el capítulo 16 del Acuerdo 019 de 2019, incluyendo elementos adicionales como la energía cogenerada o autogenerada, posteriormente en enero de 2022, el Municipio de Tarso realizó un estudio técnico de referencia conforme a la metodología del Ministerio de Minas y Energía y finalmente la Ley 2294 de 2023 modificó el impuesto de alumbrado público sobre predios rurales no beneficiados con el servicio, lo que produjo el decaimiento del canon 145 del Acuerdo 003 de 2022.
La parte demandante solicita declarar la nulidad del Acuerdo 003 de 2022 del Concejo Municipal de Tarso, que modificó el capítulo 16 del Acuerdo 019 de 2019, alegando la expedición sin competencia temporal y con infracción de las normas en que debía fundarse y que el acto administrativo adolecía de vicios como falsa motivación y violación de los principios de legalidad y certeza del tributo.
Extracto: Corresponde a esta Sala determinar si se debe declarar la nulidad del Acuerdo 003 del 11 de abril de 2022, específicamente en lo que respecta a las decisiones en dicho acto adoptadas en el artículo 145 frente al sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y valor del impuesto de alumbrado público. ( ) Los tributos son aquellas prestaciones, comúnmente en dinero, que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.
Es característica de los tributos su fundamento en el poder de imperio del Estado, su origen legal y su posibilidad de materializarse a través de pagos en dinero y en especie. ( ) Un tributo debe estar precedido de una norma que lo cree y que regule lo pertinente a la vigencia, sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo; además puede prever exenciones.
Lo anterior es lo que se conoce como la legalidad del tributo, principio que se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege”, según el cual no hay tributo sin representación popular y sin norma que previamente establezca todos sus elementos. Este principio tiene como funciones (i) la de materializar la exigencia de representación popular, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado.
(…) En el artículo 287 Superior se dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En esas condiciones, tienen como derechos (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (iv) participar en las rentas nacionales.
( ) Pero no es que las entidades territoriales no puedan crear tributos, tienen una competencia concurrente con el legislador en el entendido que es la ley la que autoriza la creación de éstos para que las asambleas departamentales y los concejos municipales dentro de su autonomía, adopten y definan los elementos del respectivo tributo según los parámetros que el legislador imponga.
Quiere decir lo anterior que la autonomía tributaria de las entidades territoriales se encuentra limitada o subordinada a la Constitución y a la ley, puesto que “no llega al punto de que les sea posible prescindir de la Ley para su ejercicio. La Ley es, pues, necesaria. Sin la autorización del Legislador, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales no pueden ejercer sus respectivas competencias”.
( ) En conclusión, la potestad tributaria por regla general la tiene el Congreso de la República quien expide la ley con todos los elementos del tributo, y concurrentemente las asambleas departamentales y concejos municipales, que deben adoptar los tributos conforme a la Constitución y dentro de los límites que la ley les establezca. También es posible que se delegue en el ejecutivo la determinación de la tarifa del tributo siempre y cuando se trate de tasas y contribuciones y que la respectiva ley, ordenanza o acuerdo que le haya delegado esa regulación establezca el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.
( ) El impuesto de alumbrado público surge con ocasión de la Ley 97 de 1913, a través de la cual se facultó al Concejo de Bogotá para organizar el cobro de varios impuestos, entre ellos el de alumbrado, y lo autorizó para darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales ( ). ( ) En cuanto a los elementos esenciales del tributo, la citada disposición señaló que el hecho generador “es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”, mientras que, en lo atinente a los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas, dispuso que serían los concejos municipales y distritales los facultados para establecerlos.
Especifica el mismo canon que los demás componentes del impuesto de alumbrado público “guardarán principio de consecutividad con el hecho generador definido en el presente artículo” bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia. ( ) Expedición del Acuerdo 003 de 2022, con falta de competencia. La parte actora señala que el Concejo Municipal de Tarso emitió el Acuerdo No. 003 de 2022, con carencia de competencia temporal y funcional porque la Ley 1819 otorgó MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 un año para que los concejos modificaran los acuerdos respecto del impuesto de alumbrado público y el término venció el 1° de junio de 2019, año siguiente a la expedición del Decreto 943 de 2018, que les ordenó efectuar un estudio técnico de referencia en un año. ( ) El Consejo de Estado ha explicado que éste es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se finca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues el ordenamiento jurídico no consagró una facultad que le permitiera fungir al Estado como autoridad normativa, puesto que, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular aspectos centrales de la materia en cuestión. También ha dicho que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que ante la ausencia de cualquiera de ellos da lugar a la nulidad de la decisión. ( ) Expedición del Acuerdo 003 de 2022, con infracción en las normas en que debía fundarse.
Los demandantes señalan que la entidad territorial desconoció el plazo fijado por el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, para expedir el acto, aunado a que se incluyeron disposiciones que le dieron un alcance distinto al hecho generador definido por el artículo 349 ibidem, pues en el numeral 3 del canon 145 del Acuerdo, se introdujo como supuesto que activa el impuesto el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual ocurre cuanto se tiene establecimiento en la entidad territorial, se posea, use, tenga bajo tenencia o propiedad un inmueble, sin consideración a que se reciba o no el servicio público domiciliario de energía. ( ) Como ya se advirtió, el hecho generador es el supuesto fáctico cuya realización ocasiona el nacimiento de la obligación de pago de un tributo.
Este está compuesto por dos elementos: (i) uno objetivo que se refiere al hecho en sí mismo considerado, y (ii) otro subjetivo relacionado con la conexión entre el ese hecho con un sujeto que lo realiza. A su vez, el elemento objetivo se compone de un aspecto material o cualitativo referido al hecho previsto por el legislador como generador del tributo; uno espacial relacionado con la jurisdicción territorial en que se ejecuta el hecho; otro temporal que tiene que ver con el momento en que nace la obligación (causación), y finalmente un aspecto cualitativo que mide la magnitud del hecho generador.
( ) Expedición del Acuerdo 003 de 2022, con falsa motivación. Los demandantes consideran que este acto se expidió asignándole un sentido y alcance distintito a los artículos 287 y 313.4 de la Constitución y 349 de la Ley 1819 de 2016, ya que las entidades territoriales tienen autonomía y competencias tributarias, pero no son absolutas.
( ) La motivación se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho que tiene en cuenta la administración para proferir el acto administrativo. Cuando los hechos o los supuestos de derecho no existen o se consignan de manera equivocada en el acto administrativo se puede afirmar que la decisión está viciada de nulidad por falsa motivación. También se presenta este vicio cuando los hechos son apreciados de manera equivocada.
( ) Según lo expuesto, se negarán las pretensiones de la demanda toda vez que la parte actora no logró acreditar que el Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tarso, adoleciera de los vicios que invocó. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Medellín, diez (10) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Demandante: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro Demandado: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso Radicado: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Tema: Poder tributario del Estado.
Elementos del tributo. Impuesto de alumbrado público. Principio de consecutividad. Principios de legalidad y certeza del tributo. Decaimiento del acto administrativo. Decisión: Niega pretensiones Instancia: Primera Sentencia No.: 021 Enlace al expediente 05001233300020230057900 Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, interpuesto por Héctor Gustavo Ramírez Pardo y Andrea Beatriz Pinedo Bayona en contra del municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Los demandantes solicitan1 de forma principal que se declare la nulidad del Acuerdo 003 de 2022, del Concejo Municipal de Tarso que a través del artículo 1° modificó el capítulo 16 del Acuerdo 019 del 20 de diciembre de 2019.
Subsidiariamente piden la nulidad de los apartes en negrita, cursiva y subrayada de los numerales 2, 3, 4 y 5 del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, adicionados por el Acuerdo 003 de 2022.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos2 que se resumen de la siguiente manera: 1 Páginas 1 y 2 del archivo 01 del expediente electrónico. 2 Páginas 24 a 30 del archivo ibidem. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Se indicó que la Ley 97 del 24 de noviembre de 1913, facultó al Concejo de Bogotá a crear el impuesto de alumbrado público, facultad que posteriormente se hizo extensiva a los demás concejos municipales del País por medio de la Ley 84 de 1915.
Se afirmó que a través de la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016, se reguló el impuesto de alumbrado público pues definió el hecho generador y estableció la forma de precisar los demás elementos del tributo, facultando a los concejos establecer los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas del impuesto. Agregó que el Concejo Municipal de Tarso expidió el Acuerdo 003 del 11 de abril de 2022, con el cual modificó el capítulo 16 del Acuerdo No. 019 del 20 de diciembre de 2019, dentro de los cuales está el artículo 145 en el que se definieron los elementos del impuesto de alumbrado público.
Manifestó que la Corporación Edilicia estableció elementos adicionales al definir los elementos del impuesto, como incluir la energía cogenerada o autogenerada dentro de la fórmula de determinación, atribuir la energía de contribuyentes relacionadas con la generación de energía eléctrica, tener como sujetos pasivos del tributo a los poseedores, propietarios y/o tenedores de predios que se encuentren en la jurisdicción del municipio.
Advirtió que, en enero de 2022, el Municipio de Tarso realizó el estudio técnico de referencia conforme la metodología establecida por el Ministerio de Minas y Energía para la determinación de costos, arrojando como resultado que en la entidad territorial se debía realizar cuanto antes la modificación del estatuto tributario municipal, especialmente al capítulo X sobre el servicio público de alumbrado público.
Dijo que el Congreso de la República expidió la Ley 2294 de 2023, contentiva del Plan Nacional de Desarrollo en cuyo artículo 273 estableció modificaciones al impuesto de alumbrado público sobre predios ubicados en zonas rurales que no estén beneficiados con el servicio, lo que produjo el decaimiento del canon 145 del Acuerdo 003 de 2022, al haber desaparecido los fundamentos de hecho y de derecho que permitían cobrar las tarifas del impuesto en él señaladas para quienes no fueran consumidores del servicio de alumbrado público, pues éste se debe cobrar como una sobretasa al impuesto predial en el caso de predios rurales que no gozan de servicio de alumbrado público.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte actora considera vulnerados, con la expedición del acto administrativo demandado, los artículos 287, 313 numeral 4 y 363 de la Constitución Política, 137 del CPACA, y 349, 351 y 353 de la Ley 1819 de 2016, y el Decreto 943 de 2018.
Como concepto de violación3, argumenta que el acto administrativo adolece de los siguientes vicios: 1. Expedición sin competencia temporal. El Congreso de la República reguló el impuesto de alumbrado público a través de la Ley 1819 de 2016, introduciendo modificaciones y directrices que los concejos debían observar. En esa medida ordenó realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público para determinar el valor del tributo a recaudar, según la metodología regulada por el Ministerio de Minas y Energía, y que esos órganos colegiados tendrían el término máximo de un año para modificar sus acuerdos municipales en lo referente al impuesto de alumbrado público.
Es así como el Concejo de Tarso tenía a más tardar hasta el 2019 para el cumplimiento de ello, esto es, dentro del año siguiente a la expedición del Decreto 943 de 2018, pero sólo hasta enero de 2022 hizo el estudio técnico de referencia y como consecuencia del estudio modificó el Acuerdo 019 a través del Acuerdo 003 de abril de 2022, con el que reglamentó el impuesto de alumbrado público. 2.
Expedición con infracción de las normas en que debía fundarse. El Acuerdo 003 infringió el artículo 353 de la Ley 1819, al no haberse tenido en cuenta por el Concejo el término máximo de un año exigido por el legislador. Además, se incluyeron disposiciones con un alcance distinto al hecho generador definido por la Ley 1819 de 2016 en su artículo 349, pues allí se indicó que ese elemento del tributo es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, dejando a los concejos la determinación de los demás elementos del impuesto, la cual debía guardar consecutividad con el hecho generador definido y bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia. 3 Páginas 31 a 44 del archivo 01 del expediente electrónico.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Pero el Concejo de Tarso reconfiguró el hecho generador definido e incluyó dentro del numeral 3 del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, que el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, como supuesto que activa el impuesto, es lo mismo que ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo que se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio, se posea, use, tenga bajo tenencia o propiedad un bien inmueble, sin consideración a que se reciba o no el servicio público domiciliario de energía. Adicionalmente se estableció (i) como sujetos pasivos a los usuarios, suscriptores o consumidores, auto consumidores, auto generadores, o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio de Tarso, y en los casos de predios en donde no se presta el servicio domiciliario de energía eléctrica a quienes usen, posean, sean propietarios y/o tenedores de los predios y/o lotes que se encuentren dentro de la jurisdicción;
(ii) como base gravable la liquidación relacionada con la energía cogenerada y autogenerada; y (iii) como parte de la fórmula para hallar el valor del impuesto, la inclusión de la energía cogenerada o autogenerada y un grupo específico para aquellos que desarrollarán la actividad económica de generación de energía eléctrica. 3. Expedición mediante falsa motivación. El Concejo Municipal de Tarso al proferir el Acuerdo 003 de 2022, asignó a las normas un sentido y alcance distinto, incurriendo así en una interpretación errónea.
Conforme los artículos 287 y 313 numeral 4 de la Constitución Política, los concejos municipales tienen competencias en materia tributaria pero no son absolutas, sino que se encuentran limitadas. Del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, se tiene que (i) la adopción del impuesto de alumbrado público es facultativa de los municipios y distritos;
(ii) a los predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica se les podrá cobrar el impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial; (iii) el hecho generador del impuesto de alumbrado público lo constituye únicamente el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, y (iv) la determinación de los demás elementos del impuesto deben guardar principio de consecutividad con el hecho generador definido en ese canon.
Así, el Acuerdo incluyó como sujetos pasivos del tributo a quienes no son usuarios del servicio de energía eléctrica en vez de contemplar el cobro a través de una sobretasa del impuesto predial y, a su vez, determinó el resto de los MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 elementos bajo el supuesto errado con el que reconfiguró el hecho generador del tributo al incluir como sujetos pasivos a los autogeneradores, cogeneradores y generadores de energía eléctrica, no usuarios del servicio.
En consecuencia, al expedirse el acto modificatorio del Acuerdo 019 de 2019, le dio un alcance distinto al hecho generador del impuesto de alumbrado público definido por el canon 349 de la Ley 1819 de 2016, aunada la contradicción existente entre esta norma y la determinación de los elementos del impuesto de alumbrado público, por no guardar consecutividad con lo definido previamente por la ley en cuanto al hecho generador.
Ahora bien, la parte actora también señala que los apartes tachados del artículo 1° del Acuerdo 003 de 2022, en relación con la modificación de los artículos 145 numerales 2, 3, 4 y 5; 145B, 146 y 146C del Acuerdo 019 de 2019, se encuentran viciados así: 1. Expedición sin competencia. El Congreso por medio de la ley crea los tributos, pudiendo únicamente las entidades territoriales establecerlo, pero con sujeción a la ley que previamente los haya determinado.
Es decir, bajo el principio de legalidad, los tributos deberán ser creados por la ley. Para el caso del impuesto de alumbrado público la Ley 1819 de 2016, definió el hecho generador y concedió competencia reglamentaria a asambleas y concejos municipales para definir los sujetos pasivos, base gravable y tarifas de este, pero guardando consecutividad con el hecho generador fijado en la ley que la autorizó. Pero el Concejo de Tarso extralimitó su competencia reglamentaria y excedió la autorización que le confirió la ley debido a que, al definir la sujeción pasiva del impuesto, reconfiguró el hecho generador.
Este último elemento del tributo en sus aspectos temporal, espacial y material debe estar complemente definido en la ley sin que las entidades territoriales lo puedan ampliar o interpretar de manera que su alcance cobije situaciones no previstas por el legislador, sin embargo, el Concejo desconoció ello al gravar las actividades de generación, cogeneración y autogeneración de energía. Dicho yerro que se extiende a la regulación de la base gravable y la tarifa del tributo al determinar el gravamen en función de los resultados del desarrollo de las actividades mencionadas.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 2. Expedición con infracción de las normas en que debían fundarse. El Concejo Municipal de Tarso en los apartes atacados no aplicó el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, norma que estableció como hecho generador del impuesto “el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”, pero el ente territorial al establecer el sujeto pasivo reconfiguró ese hecho generador al adicionar vía sujeción pasiva elementos como la autogeneración y cogeneración de energía; la posesión, tenencia y propiedad de bienes inmuebles, los cuales de alguna manera se relacionan con el hecho generador previsto en la Ley 1819.
En todo caso, en la sujeción pasiva del Acuerdo 003 de 2022, no se contempló la generación de energía, por lo que la base gravable y tarifa toman la generación de energía como criterio, siendo incongruentes con el sujeto pasivo y el hecho generador y por tanto inaplicables. 3. Violación de los principios de legalidad y certeza del tributo respecto de las tarifas contenidas en los apartes atacados.
Las tarifas del impuesto de alumbrado público para los contribuyentes 4A gravan la actividad de generación de energía eléctrica, la cual no es una actividad que active el impuesto conforme el hecho generador de la Ley 1819 y no fue contemplada por el Concejo de Tarso al momento de definir el sujeto pasivo del tributo. Ello vulnera los citados principios ya que todos los tributos deben ser decretados por los órganos de representación popular los cuales tienen la obligación de definir con razonable claridad y precisión los elementos esenciales del tributo, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa.
En consecuencia, si la norma que pretende establecer una obligación tributaria no define esos elementos o no son determinables a partir de ella, no hay tributo. CONTESTACIÓN DE DEMANDA El municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso4 se opuso a todas las pretensiones de la demanda y afirmó, en cuanto a la competencia temporal, que conforme la parte considerativa del Decreto 943 de 2018 y su artículo 2.2.3.6.1.7., era físicamente imposible para los municipios expedir el Acuerdo dentro del año siguiente a la entrada en vigor de la ley, ya que ésta hacía imperativo la existencia de una reglamentación de los criterios técnicos a la cual 4 Archivo 01 de la carpeta 18 del expediente electrónico.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 debían sujetarse las entidades territoriales. Dicho reglamento sólo surgió el 30 de mayo de 2018 cuando ya había expirado el plazo asignado a los municipios.
En todo caso, advirtió que la tardanza del Gobierno en la expedición del Decreto y el plazo establecido en la Ley 1819 de 2016, no agotan las funciones de los concejos municipales en relación con la regulación del impuesto de alumbrado público en sus territorios. Igualmente, señaló que no se viola la ley respecto del plazo previsto en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, pues éste se abstuvo de señalar consecuencia alguna por el vencimiento de tal término, que no se pudiera ejercer la competencia, ni que fueran nulos los acuerdos expedidos con posterioridad.
Por tanto, los concejos pueden ejercer su competencia más aún si van a ajustar acuerdos anteriores para armonizarlos con lo dictado por el legislador. De otro lado, argumentó que una de las pretensiones es la declaratoria de nulidad del artículo 145 del Acuerdo 003 de 2022, por el hecho de que una norma posterior modificó la norma en que se basó el Concejo, es decir, por no resultar conforme con una norma posterior, lo que resulta inadmisible pues al momento de la expedición el canon se ajustaba a la ley vigente.
Agregó que, para sostener el decaimiento de un artículo por contrariar una norma posterior, se debe demostrar la identidad de contenidos entre el texto que se dice decaído y la norma que lo provoca. Sin embargo, el artículo 273 de la Ley 2294 de 2023, no comprende todo el universo de contribuyentes del impuesto de alumbrado público sino únicamente a los propietarios, poseedores o tenedores de predios ubicados en zonas rurales que no sean beneficiarios con el servicio.
Adicionalmente, esta norma alude al impuesto máximo, la forma de determinarlo y el tope de la tarifa dejando por fuera a los contribuyentes a los que se les cobre cualquier impuesto por debajo del máximo. También expuso que la determinación del hecho generador se ajustó a lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación 00826-2019 del 6 de noviembre de 2019.
Incluso en las consideraciones del Acuerdo se relacionó esa providencia y que en atención a las normas expedidas al Acuerdo 019 del 20 de diciembre de 2019, era pertinente actualizar la norma municipal en materia de impuesto de alumbrado público, para adaptarla y así cumplir las leyes y jurisprudencia que lo soportan. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Concluyó señalando que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, estableció sin límite temporal la facultad de los municipios y concejos para adoptar el impuesto de alumbrado público, con la posibilidad de establecer los sujetos pasivos, base gravable y tarifas.
Y que esa competencia se refrendó con lo previsto en los cánones 350 y 351 del Decreto 943 de 2018, según el cual cada cuatro años los municipios deben actualizar el estudio técnico de referencia. ACTUACIONES PROCESALES La demanda se presentó ante esta Corporación el 14 de junio de 20235, se admitió el 16 del mismo mes y año6 y se notificó personalmente el auto a la demandada el 5 de julio de 20237, la cual allegó escrito de contestación dentro del término legal8.
Con la demanda se presentó solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo atacado9, de la que se corrió traslado a la demandada el 5 de julio de 202310 habiéndose pronunciado sobre la cautela en el término legal. La medida se resolvió de forma negativa el 5 de septiembre del mismo año11. Posteriormente, mediante proveído del 30 de enero de 202412, se decretaron e incorporaron las pruebas al expediente y se fijó el litigio, y el 5 de agosto del mismo año se corrió traslado para alegatos de conclusión 13, ingresando el proceso a Despacho para fallo el 25 de septiembre de 2024.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1. La parte demandante se pronunció en esta etapa14 y expone que se debe acceder a las pretensiones de la demanda porque el Concejo de Tarso con el Acuerdo 003 de 2022, (i) reconfiguró el hecho generador cuando determinó los elementos del tributo de forma incompatible al que previó la ley; (ii) definió el sujeto pasivo a partir de la errónea interpretación del hecho generador;
(iii) desconoció los principios de legalidad y certeza del tributo y (iv) excedió los 5 Archivo 09 del expediente electrónico. 6 Archivo 11 del expediente electrónico. 7 Archivo 15 del expediente electrónico. 8 Carpeta 18 del expediente electrónico. 9 Archivo 08 del expediente electrónico. 10 Archivo 15 del expediente electrónico. 11 Archivo 28 del expediente electrónico. 12 Archivo 36 del expediente electrónico. 13 Archivo 48 del expediente electrónico 14 Archivo 50 y carpeta 52 del expediente electrónico.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 límites legales al fijar la tarifa para calcular el impuesto de alumbrado público en relación con los contribuyentes del grupo 4A excedió los límites legales.
Además, (v) expidió el acto por fuera del término establecido en la ley, careciendo así de competencia. 2. El municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso15, allegó escrito de alegatos y pidió negar las pretensiones de la demanda porque (i) no se probaron los vicios de nulidad alegados ya que bajo el principio de autonomía territorial y descentralización administrativa estaba facultada para regular el impuesto de alumbrado público;
(ii) no se podía expedir el Acuerdo dentro del año siguiente a la vigencia de la Ley 1819 de 2016, ya que se requería la reglamentación de los criterios técnicos lo que ocurrió el 30 de mayo de 2018; (iii) tampoco acreditó una divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que indujera a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración;
(iv) no se estableció una consecuencia jurídica por el vencimiento del plazo para expedir el respectivo acto de regulación del impuesto de alumbrado público, y (v) se acogió la sentencia de unificación del Consejo de Estado No. 00826-2019 del 6 de noviembre de 2019. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. La señora Agente del Ministerio Público delegada ante el Ponente, Procuradora 112 Judicial II Administrativa no emitió concepto en esta oportunidad.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si se debe declarar la nulidad del Acuerdo 003 del 11 de abril de 2022, específicamente en lo que respecta a las decisiones en dicho acto adoptadas en el artículo 145 frente al sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y valor del impuesto de alumbrado público. 2.
Tesis de la Sala Desde ya se anuncia que la tesis que sostendrá la Sala en el presente asunto será la de negar las pretensiones de la demanda en la medida que el Concejo Municipal de Tarso era competente para expedir el Acuerdo No. 003 del 11 de 15 Archivo 53 del expediente electrónico. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 abril de 2022, sin que el acto adoleciera de falsa motivación, ni se hubiera incurrido en infracción de las normas en las cuales se debía fundamentar, ni que se vulneraran los principios de legalidad y certeza del tributo. 3.
Acervo probatorio Obran en el expediente las siguientes pruebas documentales relevantes: - Estudio técnico de referencia del sistema de alumbrado público según el Decreto 943 de 2018, en el municipio de Tarso – Antioquia16. - Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2022, por medio del cual se modifica el capítulo 16 del Acuerdo No. 019 del 20 de diciembre de 2019, con el que se actualizó el Estatuto Tributario para el municipio de Tarso – Antioquia, y se dictan otras disposiciones17. - Antecedentes administrativos del Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 202218. 4.
Marco jurídico 4.1 Del poder tributario del Estado Los tributos son aquellas prestaciones, comúnmente en dinero, que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines. Es característica de los tributos su fundamento en el poder de imperio del Estado, su origen legal y su posibilidad de materializarse a través de pagos en dinero y en especie19.
Los tributos se clasifican en: i) Impuestos, que son aquellos tributos sin contraprestación directa que obedecen al hecho de pertenecer a una comunidad, que se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado y no guarda relación directa e inmediata con un beneficio obtenido por el contribuyente. Una 16 Archivo 06 del expediente electrónico. 17 Archivo 07 del expediente electrónico. 18 Archivos 02 y 05 de la carpeta 18 del expediente electrónico. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 6 de mayo de 2010. Consejero ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicación No. 08001-23-31-000-2001-02369-
01. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 vez pagado el impuesto el Estado dispone del tributo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente y, no debe destinarlo a un servicio público específico, sino que hace parte de las arcas generales, para atender los servicios que se requieran20. ii) Tasas, que son aquellos tributos originados en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente, es decir, que sólo lo paga quien lo utiliza y se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado21. iii) Contribuciones, que son aquellos tributos cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades que constituyen el presupuesto de la obligación y se pagan proporcionalmente al beneficio obtenido22.
Un tributo debe estar precedido de una norma que lo cree y que regule lo pertinente a la vigencia, sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo23; además puede prever exenciones24. Lo anterior es lo que se conoce como la legalidad del tributo, principio que se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege”, según el cual no hay tributo sin representación popular y sin norma que previamente establezca todos sus elementos.
Este principio tiene como funciones (i) la de materializar la exigencia de representación popular, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado25. En el artículo 338 de la Constitución Política se dispone que en tiempos de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, 20 Sentencia ibidem. 21 Sentencia Ibidem. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de julio de 2009. Consejero ponente: William Giraldo Giraldo. Radicación No. 23001-23-31-000-2003-00731-01(16644). 23 Sentencias C-335 del 21 de julio de 1994 Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo y C-717 del 19 de agosto de 2003 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño. 24 Sentencia C-393 del 22 de agosto de 1996.
Magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz. 25 Sentencia C- 891 del 31 de octubre de 2012. Magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Se prevé también en el artículo que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Por eso en el artículo 150 de la Constitución se establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que por medio de ellas podrá ejercer distintas funciones, entre las cuales está la de establecer contribuciones fiscales, y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley 26, y que está vedado conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para decretar impuestos27.
En el artículo 287 Superior se dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En esas condiciones, tienen como derechos (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (iv) participar en las rentas nacionales.
De otro lado, el artículo 300 de la Constitución Política determina que corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas, decretar conforme a la ley los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de las funciones departamentales 28, entre otras. Y según el artículo 313 ídem, corresponde a los concejos municipales votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales 29, entre otras potestades.
Así entonces, el legislador es por excelencia quien tiene la potestad para crear tributos. Ningún órgano colegiado de representación territorial está facultado para ese efecto, por eso la Corte Constitucional es reiterativa en sostener que la “definición de los elementos estructurales de los impuestos nacionales está a 26 Numeral 12 artículo 150 de la Constitución Política. 27 Numeral 10 del artículo ídem. 28 Numeral 4. 29 Numeral
4. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 cargo del Congreso de la República (…) la ley mediante la cual se crea un impuesto de carácter nacional “debe definir todos los elementos de la obligación tributaria”30 “de manera clara e inequívoca”31”32.
Pero no es que las entidades territoriales no puedan crear tributos, tienen una competencia concurrente con el legislador en el entendido que es la ley la que autoriza la creación de éstos para que las asambleas departamentales y los concejos municipales dentro de su autonomía, adopten y definan los elementos del respectivo tributo según los parámetros que el legislador imponga.
Quiere decir lo anterior que la autonomía tributaria de las entidades territoriales se encuentra limitada o subordinada a la Constitución y a la ley, puesto que “no llega al punto de que les sea posible prescindir de la Ley para su ejercicio. La Ley es, pues, necesaria. Sin la autorización del Legislador, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales no pueden ejercer sus respectivas competencias”33”34.
En virtud del artículo 338 de la Carta únicamente cuando se trate de tasas o contribuciones, la ley, ordenanza o acuerdo podrá permitir que la respectiva autoridad administrativa fije la tarifa para el cobro a los contribuyentes de tales tributos como recuperación de los costos de los servicios que presten o participación en los beneficios que les proporcionen, siempre y cuando el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, se encuentre fijada por las aludidas normas.
No obstante, la Corte Constitucional ha dicho que se puede delegar en las autoridades gubernamentales la reglamentación de aspectos técnicos o variables económicas de los tributos, más no de los aspectos esenciales de los mismos: “(…) 31. Conforme las reglas anteriores, la Corte reafirma que la determinación de los elementos esenciales del tributo, o del método y el sistema de las tasas y las contribuciones, recae en la órbita exclusiva de los cuerpos de representación popular y, en particular, del Legislador.
Con todo, variables técnicas o económicas pueden ser válidamente adscritas para su definición por las autoridades gubernamentales, siempre y cuando cumplan dos condiciones: (i) que se trate de aspectos que por su naturaleza o por su necesidad de continua actualización, no puedan ser previstos de antemano y de 30 Sentencia C-084 de 1995 y C-987 de 1999. 31 Sentencias C-891 de 2012.
Cfr. Sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995, C-390 de 1996, C-1097 de 2001 y C-227 de 2002. 32 Sentencia C-269 del 12 de junio de 2019. Magistrado ponente: Carlos Bernal Pulido. 33 Sentencia C-155 de 2016. Cfr. Sentencia C-004 de 1993. Sentencia C-506 de 1995. Así, se les ha reconocido “autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hicieran parte de sus propios recursos”. 34 Sentencia C-269 de 2019.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 manera precisa por la ley; y (ii) que en todo caso existe una parámetro que defina el marco de acción de la actividad de la administración, bien sea porque el mismo ha sido previsto por el Legislador, o bien porque se derive de un parámetro objetivo y verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica”35.
En conclusión, la potestad tributaria por regla general la tiene el Congreso de la República quien expide la ley con todos los elementos del tributo, y concurrentemente las asambleas departamentales y concejos municipales, que deben adoptar los tributos conforme a la Constitución y dentro de los límites que la ley les establezca. También es posible que se delegue en el ejecutivo la determinación de la tarifa del tributo siempre y cuando se trate de tasas y contribuciones y que la respectiva ley, ordenanza o acuerdo que le haya delegado esa regulación establezca el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.
Se podrá también delegar en las autoridades administrativas la reglamentación de aspectos técnicos o variables económicas de los tributos, más no de aspectos esenciales de los mismos. Por excepción, el Gobierno Nacional podrá crear tributos vía decreto legislativo cuando se encuentre en alguno de los Estados de Excepción que regula la Constitución Política en sus artículos 212 a 21536 y la Ley 137 de 1994 “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”37.
La Corte Constitucional se pronunció sobre este tema en los siguientes términos: “(…) A contrario sensu, en situaciones de anormalidad, que son las que se regulan mediante los estados de excepción, ha de entenderse que el Gobierno se encuentra autorizado para establecer tributos destinados al restablecimiento de la normalidad, pero que esa facultad, como todas las que se le confieren durante dichos estados, se encuentra estrictamente limitada por los objetivos fijados en la Constitución. Así en el supuesto de guerra exterior el establecimiento de un tributo habrá de responder a la necesidad de “repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra”.
En el caso del Estado de Emergencia Económica y Social dicha posibilidad está establecida exclusivamente para “conjurar la crisis” económica social o ecológica y para “impedir la extensión de sus efectos”, y en el caso del Estado de Conmoción Interior se tratará exclusivamente de “conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos (…)”38. 35 Sentencia C- 278 del 19 de junio de 2019.
Magistrada ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. 36 Particularmente el artículo 215 que regula el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 37 Al respecto ver los artículos 33, 38 literal l) y 47. 38 Sentencia C- 876 del 16 de octubre de 2002. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Ahora bien, como se dijo, el principio de legalidad del tributo implica que éste debe estar precedido de una norma que lo cree y regule sobre su vigencia y los elementos esenciales del mismo como son los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, tarifas y forma de cobro y recaudo.
Además, el artículo 338 Superior, reconoce los elementos esenciales del tributo al disponer que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. La jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha definido cada uno de ellos, así: - Sujeto activo39, que es la entidad pública o el particular facultado expresamente por la ley para exigir el cumplimiento de la obligación tributaria, independientemente de que se beneficie o no con los recursos percibidos. - Sujeto pasivo 40, que es aquella persona natural o jurídica o ente sin personalidad jurídica designada por la ley, que al realizar concretamente la conducta descrita por la ley en forma abstracta se convierte en deudor de la obligación tributaria sustancial.
Frente a este, la Corte Constitucional41 ha considerado: “(…) En ese sentido, la doctrina y la jurisprudencia constitucional han distinguido entre sujeto pasivo “de iure” y sujeto pasivo “de facto o socioeconómico”42. El primero tiene la obligación jurídica de pagar el impuesto, es deudor ante el Estado y responde en caso de incumplir su deber.
El segundo es la persona que soporta los efectos económicos, el impacto real o práctico del gravamen en su economía. En los tributos directos, como el impuesto de renta o el impuesto a la riqueza, ambas calificaciones coinciden en un mismo sujeto, en la medida en que quien tiene la obligación legal de sufragar el tributo es la misma persona que debe recibir la detracción en sus ingresos o en su patrimonio.
Por el contrario, en los tributos indirectos como, por ejemplo, el IVA o, por lo general, los que gravan diversas formas de consumo, el sujeto de iure tiene la obligación de pagar al Estado, pero no percibe las consecuencias económicas de la exacción43. Por la manera en que se desenvuelve la actividad económica gravada, en realidad la carga fiscal se traslada al consumidor o usuario final, quien resulta asumiendo los costos del impuesto y por eso se ha denominado sujeto pasivo de facto 39 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 25 de agosto de 2014. Consejero ponente: Augusto Hernández Becerra. Radicación No. 11001-03-06-000-2014-00024-00. 40 Concepto ídem. 41 Sentencia C-550 del 19 de noviembre de 2019. Magistrada ponente: Diana Fajado Rivera. 42 Ver Sentencia C-155 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 43 Ver Sentencia C-209 de 2016.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 o socioeconómico44. Pese a esto, el sujeto pasivo continúa siendo el titular de la obligación sustancial ante el Estado, quien debe garantizar debidamente su pago”. - Hecho gravado o generador45, que es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo, es decir, es el supuesto de hecho que, por ser indicativo de capacidad económica, ha sido seleccionado por el legislador para vincular a su realización el nacimiento de una obligación de pago de un tributo.
Así pues, éste se encuentra compuesto por un elemento objetivo y otro subjetivo. El primero corresponde al hecho en sí mismo considerado mientras que el segundo concierne a la conexidad de ese hecho con un sujeto en la medida que lo ejecuta o realiza. Y dentro “del elemento objetivo también se ha considerado que es posible diferenciar un aspecto material o cualitativo que hace alusión al propio hecho que el legislador previó como generador del impuesto; un aspecto espacial que tiene que ver con la jurisdicción territorial en donde se realiza el hecho, el aspecto temporal que tiene que ver con el momento en que nace la obligación, más conocido como causación y, el aspecto cuantitativo que permite medir “la magnitud cuantitativa del hecho generador””46.
También se ha dicho que el “hecho generador tiene unos elementos que identifican el objeto del tributo, esto es, las cosas, los bienes, las acciones, las actividades o los derechos a los que se les impone el gravamen. Tiene elementos subjetivos, que se refieren al vínculo que une a una persona o entidad con el elemento objetivo, V.gr. ser propietario de un bien, realizar determinada actividad, recibir un ingreso, intervenir en la transmisión de derechos.
Así mismo existen elementos temporales y espaciales que se refieren al momento en el que debe producirse el hecho -en un periodo o instantáneamente- y al lugar donde se realizarse (sic)”47. En todo caso, corresponde a la ley fijar los elementos de la relación jurídica denominada obligación tributaria, que contiene la descripción de un hecho hipotético cuya realización efectiva determina el nacimiento de la obligación de pagar un tributo48. 44 Sentencia C-412 de 1996.
M.P. Alejandro Martínez Caballero. 45 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de marzo de 2010. Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación No. 54001-23-31-000-2004-01079- 00(16667). 46 Sentencia ibidem. 47 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 25 de agosto de 2014.
Consejero ponente: Augusto Hernández Becerra. Radicación No. 11001-03-06-000-2014-00024-00. 48 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 10 de octubre de 2007. Consejera ponente: maría Inés Ortiz Barbosa. Radicación No. 1001-03-27-000-2005-00067-00. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 - Base gravable, considerada como la magnitud o medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa para liquidar el monto de la obligación tributaria, es decir, es el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa49. - Tarifa, que se ha entendido como la magnitud o monto aplicable a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente50. 4.2 Del impuesto de alumbrado público El impuesto de alumbrado público surge con ocasión de la Ley 97 de 1913, a través de la cual se facultó al Concejo de Bogotá para organizar el cobro de varios impuestos, entre ellos el de alumbrado, y lo autorizó para darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales, así: “ARTÍCULO 1º.- El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental (…) d. Impuesto sobre el servicio de alumbrado público (…)”.
Posteriormente, mediante la Ley 84 de 1915 se hizo extensiva a los demás municipios del país la facultad otorgada por la Ley 97 de 1993, en los siguientes términos: “Artículo 1°. Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que le confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: A) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones (…)”.
La Corte Constitucional en sentencia C-504 de 2002 concluyó que las atribuciones que se confirieron por el legislador en el literal d) del artículo 1° de la Ley 91 de 1913, se ajustaban a los artículos 313-A y 338 Superior, en el entendido que correspondía a los concejos municipales determinar los elementos del tributo cuya creación autorizó esa ley. 49 Corte Constitucional.
Sentencia C-155 del 26 de febrero de 2003. Magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett. 50 Sentencia ídem. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Sin embargo, a través los artículos 349 a 353 de la Ley 1819 del 29 de diciembre de 201651, se reestructuró el impuesto de alumbrado público.
Según el artículo 349 ibidem, los municipios y distritos a través de sus concejos, podrán adoptar el impuesto de alumbrado público, pero precisó que en los casos de predios que no sean usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrían definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.
En cuanto a los elementos esenciales del tributo, la citada disposición señaló que el hecho generador “es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”, mientras que, en lo atinente a los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas, dispuso que serían los concejos municipales y distritales los facultados para establecerlos.
Especifica el mismo canon que los demás componentes del impuesto de alumbrado público “guardarán principio de consecutividad con el hecho generador definido en el presente artículo” bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia. Según su parágrafo 1° y en lugar de lo establecido en este artículo, los municipios y distritos pueden optar por establecer con destino al servicio de alumbrado público, una sobretasa que no puede ser superior al 1 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Mientras que el parágrafo 2° previó que dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la Ley 1819 de 2016, el Gobierno Nacional debía reglamentar “los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales“.
Por su parte, el artículo 350 dispone que el impuesto de alumbrado público, como actividad inherente al servicio de energía eléctrica, estaría destinado a “a prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado”.
Precisando su parágrafo que las entidades territoriales en virtud de su autonomía podrían 51 Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 complementar la destinación del tributo a la actividad de iluminación ornamental y davideña en los espacios públicos.
En el canon 351 se fijó el límite del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, estableciéndose que en “determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio. Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio”.
(Negrillas y subrayado de la Sala). Entre tanto el artículo 352 reguló lo concerniente al recaudo y facturación del impuesto. Finalmente, el artículo 353 estableció un régimen de transición consistente en que los “acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un año”. 5.
Caso concreto En el asunto bajo estudio se debe determinar si está viciado de nulidad el Acuerdo 003 del 11 de abril de 2022, por medio del cual el Concejo municipal de Tarso actualizó el Estatuto Tributario del municipio y dictó otras disposiciones, específicamente en lo que respecta a las decisiones adoptadas en el artículo 145 del anterior estatuto, esto es, el Acuerdo 019 de 2019, frente al sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y valor del impuesto de alumbrado público.
Así las cosas, se procederá a verificar el contenido de las normas acusadas: El Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2022, se compone de dos artículos: i) El artículo 1 que modifica el capítulo 16 del Acuerdo No. 019 del 20 de diciembre de 2019, expedido por el municipio de Tarso, y que comprende los cánones 143 a 148 en los cuales se regulaba lo siguiente: - El artículo 143 determinó que el impuesto de alumbrado público y la sobretasa al impuesto predial unificado para predios que no sean usuario del servicio MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 público de energía, se encuentran autorizados por las Leyes 97 de 1913, 84 de 1915 y 1819 de 2016, las cuales se han adoptado en el Municipio por acuerdo municipal. - En el artículo 144 y con base en el canon 2.2.3.1.2 del Decreto 1073 de 2015, se establece lo que se debe entender por el servicio de alumbrado público; se específica lo que no se considera servicio de alumbrado público y se incorpora para los efectos de esta disposición la zona rural del municipio de Tarso.
También permitió que la entidad territorial adicionara el objeto del Impuesto y empleara los recursos en iluminación ornamental y navideña de espacios públicos y en la iluminación de vías distintas de las que es titular, entre otras situaciones. - En el artículo 145 se determinaron los elementos del impuesto de alumbrado público. Dice así la norma: “ARTÍCULO 145 – ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO.
Son elementos del Impuesto de Alumbrado Público Municipal, según la Ley 1819 de 2016 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, los siguientes. 1. Sujeto Activo. El Municipio es el Sujeto Activo, titular de los derechos de liquidación, recaudo, discusión y disposición de los recursos correspondientes, quien podrá hacer la administración y gestión de la renta dentro del marco de las normas tributarias generales y de lo particularmente establecido en el presente acuerdo.
El municipio como sujeto activo del impuesto ejercerá de manera privativa la administración, determinación, control, discusión, recaudo, devolución y cobro. 2. Sujeto Pasivo. Los sujetos pasivos del tributo serán todas las personas naturales o jurídicas sobre quienes recaiga el hecho generador de la obligación tributaria aquí establecida, incluyendo a quienes sean usuarios, suscriptores o consumidores, auto consumidores, auto generadores, o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio.
En los casos de predios en donde no se preste el servicio domiciliario de energía eléctrica, serán sujetos pasivos quienes usen, posean, sean propietarios y/o tenedores de los predios y/o lotes que se encuentren dentro de la jurisdicción del municipio. La condición de sujeto pasivo no se afectará por el hecho de que el impuesto de alumbrado público se cause por cada uno de los predios que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica. 3.
Hecho Generador. El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, es decir, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Tarso. Se tiene establecimiento en el Municipio de Tarso, entre otros, cuando: Se es usuario del servicio público de energía eléctrica que se presta en el Municipio, y/o se posee, usa, tiene y/o se es propietario de predios y/o lotes dentro de la jurisdicción del Municipio de Tarso, MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 sin consideración a que estos reciban o no el citado servicio público domiciliario.
El hecho generador se produce respecto de cada predio, lote o plataforma ubicado en la jurisdicción municipal. 4. Base Gravable. Es la unidad de medida sobre la cual recaerá la tarifa para generar un resultado impositivo. La base gravable es la liquidación del consumo de energía eléctrica (LCEU) antes de contribución o subsidios en sistemas de prepago o post pago, según sea el caso y conforme se determina en el presente Acuerdo.
Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada y la autogenerada. En los casos en que el impuesto se cobre como una sobretasa del impuesto predial, la base gravable será el valor del avalúo que sirve de base para liquidar el impuesto predial. Para cada predio y/o lote que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica se aplicará la Base Gravable respectiva, de conformidad con el presente acuerdo 5.
Causación. El periodo de causación del impuesto es mensual, pero la liquidación se ajustará a los ciclos y condiciones de facturación que correspondan al agente retenedor o recaudador designado, dentro del mes objeto de cobro. En el caso de que el impuesto de alumbrado público se cobre como una sobretasa del impuesto predial, la acusación se ajustará al periodo anual de facturación de este último impuesto.
El impuesto de alumbrado público se causará por cada uno de los predios que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica. 5.1 Monto a Distribuir. Es el costo total en que incurre el Municipio por la atención oportuna de las actividades de suministro de energía eléctrica al Sistema de Alumbrado Público, la aplicación, facturación y recaudo del tributo, la gestión de cartera del mismo, y la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición, expansión del sistema, desarrollo tecnológico asociado y gestión de interventoría integral del modelo de prestación que se establezca en el territorio. 5.2 Valor.
El Valor estará definido como la cifra resultante de aplicar a la base gravable un factor que permita obtener el monto a pagar por cada contribuyente. El factor se establecerá según los criterios y parámetros determinados en el presente acuerdo. El valor estará determinado por la siguiente formula: V IAP= K x LCEU + Vmin Donde: V IAP= Valor de Impuesto de Alumbrado Público a cargo del contribuyente.
K= Factor de ponderación determinado según se establece en el presente acuerdo. LCEU= Consumo liquidado de energía eléctrica al contribuyente en periodo de facturación correspondiente, también corresponde a energía cogenerada o autogenerada, tomando como precio base de kilo vatio hora el valor medio del mercado no regulado en el nivel de tensión de servicio del contribuyente Vmin= Valor mínimo del impuesto a cargo del contribuyente MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Siempre se tendrán unos topes mínimos de valor del impuesto determinados en función de las unidades de valor tributario – UVT vigentes en la fecha de liquidación. Dado el caso que el valor del impuesto liquidado, en función del porcentaje del consumo de energía, sea inferior al establecido en UVT, se pagará por parte del contribuyente el valor indicado en UVT, pues en todo caso será este último el valor mínimo del impuesto - y un tope máximo general determinado en función de las unidades de valor tributario - UVT.
Para efectos de actualización del valor en el tiempo, se acuerda que en el caso de que las unidades de valor tributario – UVT se actualicen en cualquier vigencia anual por debajo del IPC, el valor de la UVT a aplicar para efectos de la liquidación del tributo, se adicionará en lo que corresponda, para que el aumento del valor de las UVT no esté nunca por debajo del IPC.
PARÁGRAFO: La Unidad de Valor Tributario corresponderá al valor establecido por la autoridad administradora de rentas nacionales o por quien haga sus veces, en cada momento del tiempo. Adicionalmente, y para efectos de garantizar la suficiencia del tributo respecto de los fines exclusivos que este persigue, se acuerda que en el caso de que las unidades de valor tributario – UVT se actualicen en cualquier vigencia anual por debajo del IPC, el valor de la UVT a aplicar para efectos de la liquidación del tributo, se adicionará en lo que corresponda, para que el aumento del valor de las UVT no esté nunca por debajo del IPC. 5.3 Criterios para definir el factor aplicable a la base gravable.
Para determinar el factor K. se tendrá en cuenta el consumo básico - Cbs -. Y el consumo de energía del contribuyente - o autoconsumo o cogeneración - en el mes a liquidar - Ceu – Si Ceu ≤ Cbs, entonces K= 0 Si Ceu > Cbs, entonces K corresponde a lo determinado en tabla 5.4 Clasificación de los sujetos pasivos y tablas de cálculo del tributo: Para efectos de dar cumplimiento al principio constitucional de progresividad, los sujetos pasivos se clasificarán en dos regímenes así: Contribuyentes Del Régimen General: Pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes residenciales, oficiales, industriales, provisionales, comerciales y de servicios cuyo sistema de liquidación y pago del servicio de energía eléctrica corresponde al sistema post pago o prepago, y que no estén incluidos dentro de consideraciones del régimen especial.
Se diferenciarán en dos grupos así: RÉGIMEN GENERAL GRUPO 1: Corresponden a este grupo los contribuyentes clasificados como usuarios regulados del servicio de energía eléctrica. Dentro del Grupo se diferencian los usuarios residenciales de los no residenciales. La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente: GRUPO 1 RÉGIMEN GENERAL (R) Residenciales Urbanos y Rurales CONSUMO BASE si Ceu ≤ Cbs si Ceu > Cbs K Vmin K Vmin ESTRATO 1 MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 0 – 50 kWh / mes 0 4% UVT 51 – 130 kWh / mes 0 5% UVT 131 – 200 kWh / mes 6% 201 kWh / mes en adelante 7% ESTRATO 2 0 – 50 kWh / mes 0 5% UVT 51 – 130 kWh / mes 0 6% UVT 131 – 200 kWh / mes 8% 201 kWh / mes en adelante 9% ESTRATO 3 0 – 50 kWh / mes 0 6% UVT 51 – 130 kWh / mes 7% UVT 131 – 200 kWh / mes 10% 201 kWh / mes en adelante 11% ESTRATO 4 0 – 130 kWh / mes 0 12% UVT 131 kWh / mes en adelante 25% ESTRATO 5 0 - 130 kWh / mes 0 20% UVT 131 kWh / mes en adelante 40% ESTRATO 6 0 a 130 kWh / mes 0 30% UVT 131 kWh / mes en adelante 45% (NRES) No Residencial General COMERCIAL, INDUSTRIAL, OFICIAL, PROVISIONA, DE SERVICIO, ASISTENCIAL U OTROS CONSUMO BASE si Ceu ≤ Cbs si Ceu > Cbs K Vmin K Vmin 0 - 100 kWh / mes 0 20% UVT 101 – 300 kWh / mes 0 40% UVT 301 – 500 kWh / mes 10% 501 kWh / mes en adelante 15% RÉGIMEN GENERAL GRUPO 2: Corresponden a este grupo los contribuyentes clasificados como usuarios no regulados del servicio de energía eléctrica.
La tabla del factor K y del V min para estos contribuyentes será la siguiente: (NREG) Usuarios No Regulado COMERCIAL, INDUSTRIAL, OFICIAL, PROVISIONA, DE SERVICIO, ASISTENCIAL U OTROS CONSUMO BASE si Ceu ≤ Cbs si Ceu > Cbs K Vmin K Vmin 0 – 55.000 kWh / mes 0 20 UVT 55.001 kWh / mes en adelante 10% Contribuyentes Del Régimen Especial: Pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes que por su condición particular de generación de riqueza en el entorno municipal deben realizar un esfuerzo contributivo mayor para garantizar la sostenibilidad del servicio y el cumplimiento de los principios de gradualidad tributaria.
Para el efecto se determinan los siguientes grupos de actividades diferenciadoras: RÉGIMEN ESPECIAL GRUPO A.- Todos aquellos contribuyentes que estando en condición de usuarios regulados o no regulados del servicio de energía eléctrica del sector no residencial, desarrollan asociado a su consumo de energía eléctrica, alguna MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 de las actividades económicas específicas: GRUPO A1: Contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicas: - Actividades de operaciones con moneda extranjera - cambios, envíos, recepción, depósito, etc. - Actividades de giros y/o remesas de moneda - local o extranjera. - Servicio de radio o de televisión por cable de orden estrictamente municipal - Cajeros automáticos independientes a la entidad financiera. - Distribución y/o comercialización de GLP - gas licuado de petróleo, del nivel departamental o nacional. - Actividades de compraventas y/o ventas con pacto de retroventa. - Alojamiento en hoteles, aparta hoteles, eco hoteles campestres, hostales, actividades de zonas de camping, parques para vehículos recreacionales, otros tipos de hospedaje no permanente. - Centros de recreación, cultura y deporte, construcción o área que invita a la población a recrearse.
Puede contener infraestructura que promueva al ocio. - Establecimiento funerario habilitado para la cremación y/o velatorio de difuntos. - Establecimiento destinado a proporcionar todo tipo de asistencia médica, incluidas operaciones quirúrgicas y estancias durante la recuperación o tratamiento, toma de muestras de laboratorio, procesamiento de muestras, y puntos de vacunación y en el que también se practican la investigación y la enseñanza médica.
La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente: Grupo A1 CONSUMO BASE si Ceu ≤ Cbs si Ceu > Cbs K Vmin K Vmin 0 a 2.000 kWh / mes 0 2 UVT 2.001 a 5.000 kWh / mes 7% 0 5.001 kWh / mes en adelante 8% 0 GRUPO A2: Corresponden a este grupo los contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicas: - Servicio de tratamiento y/o distribución y/o comercialización de agua potable, empresas sujetas a control de la superintendencia de servicios públicos domiciliarios. - Servicio de recolección y/o transporte y/o disposición final de residuos sólidos. - Actividad de comercialización de semovientes por el sistema de subasta. - Centros de apuestas o juegos de azar – casinos o similares. - Servicio de telefonía fija - por redes o inalámbrica. - Centros de acopio y/o centros de despacho y/o nodos de atención del servicio de transporte de pasajeros, terrestre o aéreo o fluvial.
Se exceptúan terminales de pasajeros, aeropuertos o puertos. - Estaciones de Servicio y venta de gas Natural o GLP, Actividad de Distribución y/o comercialización de combustibles líquidos derivados del petróleo y/o gas natural. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 - Comercio al por menor de combustible, lubricantes, aditivos y productos de limpieza para automotores, en establecimientos abiertos al público. - Actividades de grandes superficies y/o comercio al detal y/o comercio al por menor en establecimientos no especializados con surtido compuesto principalmente por alimentos, bebidas o tabaco. - Terminales de Transporte de Pasajeros y/o carga terrestre o aéreo o fluvial. - Sector primario formado por la agricultura, ganadería bovino o bufalino, o pecuario, porcícolas, piscícolas, avícolas, equinos, ovinos y similares responsables por la obtención de recursos naturales para la producción de bienes de consumo y materias primas. - Cría de ganadería Bovino, Bufalino, Porcino, Avino, Equino, Ovino, y similares. - Producción artesanal que elabora objetos mediante la transformación de materias primas naturales básicas, a través de procesos de producción no industrial que involucran máquinas y herramientas simples con predominio del trabajo físico y mental. - Operador y/o prestador del Servicio Alumbrado Público. - Actividad manufacturera, encargada de tratar pieles animales, mediante un proceso llamado curtido. - Actividades de producción y/o comercialización agrícola, café, cacao y similares, en el ámbito nacional e internacional. - Centros de Salud mental, geriátricos y rehabilitación juvenil. - Sociedades u organizaciones cuyos miembros se dedican a obras sociales, culturales o humanitarias sin finalidad lucrativa. - Servicios relacionados con la logística, aduanas, consultoría de comercio exterior y el transporte de todo tipo de mercancías por diferentes vías y medios - Prestación remunerada de servicios los cuales comprenden la protección de bienes muebles o inmuebles, de personas naturales o jurídicas públicas o privadas - Exportación de todo tipo de productos y especies agropecuarias, pecuarias, piscícolas y porcícolas. - Elaboración de Panelas y/o desarrollo con trapiches de caña y similares. - Las actividades de las organizaciones de productores de leche que comprenden la comercialización, recolección y procesamiento de leche. - Energías renovables que se obtienen a partir de fuentes naturales inagotables y generan electricidad sin contribuir al calentamiento global.
La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente: Grupo A2 CONSUMO BASE si Ceu ≤ Cbs si Ceu > Cbs K Vmin K Vmin 0 a 2.000 kWh / mes 0 8 UVT 2.001 a 5.000 kWh / mes 45% 0 5.001 kWh / mes en adelante 50% 0 GRUPO A3: Hacen parte de este grupo los contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicos: - Producción y/o distribución y/o comercialización de señal de televisión por cable, telecomunicación satelital del orden departamental o nacional.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 - Recepción y/o Amplificación y/o Transmisión de señal de radio o de televisión abierta de carácter regional y/o nacional, análoga o digital. Se excluyen las actividades circunscritas al municipio exclusivamente - emisoras del orden local. - Infraestructura de Operación de telefonía móvil – recepción y/o retransmisión y/o enlaces. - Alquiler y/o arrendamiento de otros tipos de maquinaria equipo y bienes tangibles o intangibles. - Transporte, distribución y/o comercialización de gas natural por redes – empresas de servicios públicos, sin consideración a que quien preste la actividad, tenga o no establecimiento de cualquier tipo en el Municipio. - Transmisión y/o Distribución y/o comercialización de energía eléctrica -empresas de servicios públicos, sin consideración a que quien preste la actividad, tenga o no establecimiento de cualquier tipo en el Municipio. - Concesiones viales y/o de administración y/o operación de peajes y/o administración de vías del orden nacional. - Actividades financieras sujetas a control de la Superintendencia financiera de Colombia o de quien haga sus veces. - Actividad de transporte y/o distribución y/o comercialización de productos de extracción forestal. - Actividad de recolección de desechos No Peligrosos y/o Escombros, entre otros. - Actividad de Extracción de piedra, arena, arcillas, cal, yeso, caolín, bentonitas y similares - Organismos y entidades que conforman las distintas ramas del poder público en todos los órdenes, sectores y del nivel central, y/o órganos o corporaciones autónomas de carácter público, cuando se desarrolle el hecho imponible dentro del municipio. - Cables aéreos o teleféricos con sistemas de transporte aéreo. - Actividades de explotación o extracción de minerales, acumulados en el suelo o subsuelo, en forma de yacimientos, empleadas como materias primas básicas para la fabricación de variedades de productos industriales. - Actividades de cateo, prospección, exploración, explotación, labor general, beneficio, comercialización y transporte minero. - Actividades de transformación para proveer productos semiacabados que generalmente son destinados a una industria de segunda transformación encargada de fabricar objetos o partes de objetos de consumos. - Establecimiento destinado a la proyección de películas cinematográficas y o a la presentación de obras de teatro, musicales, conciertos y similares. - Organización que fundamentalmente posee capacidad administrativa para desarrollar y controlar la realización de obras; con capacidad técnica para aplicar procesos y -- procedimientos de construcción y capital o crédito para financiar sus operaciones La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente: Grupo A3 CONSUMO BASE si Ceu ≤ Cbs si Ceu > Cbs K Vmin K Vmin 0 a 2.000 kWh / mes 0 60 UVT 2.001 a 5.000 kWh / mes 0 65 UVT 5.001 a 20.000 kWh / mes 0 70 UVT 20.001 kWh / mes en adelante 25% 0 MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 GRUPO A4: Hacen parte de este grupo los contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicos: - Generación de energía eléctrica.
Grupo A4 CONSUMO BASE si Ceu ≤ Cbs si Ceu > Cbs K Vmin K Vmin 0 a 90.000 kWh / mes 0 500 UVT 90.001 kWh / mes en adelante 75% 0 NOTA: Para este grupo se tomará como precio base del kilovatio hora el valor de referencia del mercado dentro del cual se halle operando el contribuyente - con o sin conexión a el - y para el nivel de tensión de servicio igual al nivel de generación propio del contribuyente.
RÉGIMEN ESPECIAL GRUPO B.- Corresponde a todos aquellos contribuyentes que pudiendo ser considerados usuarios no regulados del servicio de energía eléctrica, pueden además acceder a este mediante modalidades de autogeneración o cogeneración. La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente: Grupo B CONSUMO BASE si Ceu ≤ Cbs si Ceu > Cbs K Vmin K Vmin 0 a 120.000 kWh / mes 0 600 UVT 120.001 kWh / mes en adelante 65% 0 NOTA: Para este grupo se tomará como precio base del kilovatio hora el valor de referencia del mercado dentro del cual se halle operando el contribuyente - con o sin conexión a el - y para el nivel de tensión de servicio igual al nivel de generación propio del contribuyente. Las siguientes entidades: Cuerpo de Bomberos, la Defensa Civil, la Cruz Roja, las juntas de acción comunal y las Instituciones Educativas de Carácter Público, tendrán un K equivalente al del estrato 2. Para los vendedores estacionarios y/o carritos del municipio de Tarso, quedan exentos de pagar la tarifa por concepto de Impuesto Alumbrado Público. En los demás casos, la base gravable está conformada por el impuesto predial unificado, liquidado para la vigencia y la tarifa será del 1x1000 sobre el Avaluó catastral”.
(Negrillas de origen y subrayado de la Sala). - En el artículo 145A se fija la destinación del impuesto de alumbrado público la cual será la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, entre otros. También establece la suficiencia financiera del tributo para afrontar los componentes de prestación allí descritos. - El artículo 145B establece que los valores corresponderán a lo que resulte de la aplicación de la fórmula definida para cada contribuyente en el período de consumo y las condiciones y características establecidas.
También determinó (i) MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 unos límites a esos valores, (ii) unas obligaciones a los comercializadores de energía en el Municipio, (iii) una garantía en cabeza de la entidad territorial, (iv) el valor que debía pagar un contribuyente cuando tuviera varias actividades gravadas o dos o más registros de consumo, y que (v) “en el caso de que el impuesto de alumbrado público se cobre como una sobretasa del impuesto predial, su tarifa será del uno por mil (1x1000) sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial”. - En el artículo 145C se establecieron las personas encargadas de pagar el tributo. - El artículo 146 fijó el sistema de recaudo del impuesto de alumbrado público. - En el artículo 146A se reguló un sistema de retención del impuesto de alumbrado público y se estipuló que la obligación de retener o recaudar el mismo sería de las empresas comercializadoras de energía eléctrica. - El artículo 146B determinó el contenido de las declaraciones de retenciones del impuesto de alumbrado público. - Por su parte, el canon 146C dispuso el calendario para la presentación de las declaraciones de retención o recaudo y la fecha límite para ello por cada mes. - El artículo 146D precisó el procedimiento de fiscalización, liquidación, imposición de sanciones, cobro, discusión y devolución del impuesto sobre el servicio de alumbrado público. - El canon 46E regula la obligación del operador de energía eléctrica en el municipio de Tarso, de presentar información exógena conforme disponga la entidad territorial por acto administrativo. - El artículo 146F fijó la sanción por mora en la consignación de los valores recaudados por las entidades autorizadas en su calidad de agente retenedor o recaudador. - Por su parte, el canon 146G estableció la sanción por no enviar o suministrar información tributaria, informaciones o pruebas en el plazo señalado para ello.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 - Mientras que el canon 146H reguló la sanción por mora en el pago del impuesto de alumbrado público por parte de los contribuyentes o responsables del tributo. - Entre tanto, el artículo 147 señaló la determinación de la tasa de interés moratorio en el impuesto de alumbrado público. - Y el canon 148 dispone que no hay ningún tipo de exención en el pago de la contribución de alumbrado público. ii) El artículo 2 del Acuerdo 003 de 2022, determina que esa norma rige a partir de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Ahora bien, los cargos de nulidad que se presentan por la parte actora están fincados desde dos perspectivas: una en cuanto al Acuerdo en general y otra respecto de los apartes subrayados del artículo 145 del acto demandado. Por lo tanto, se resolverán primero los argumentos generales y luego los especiales: 5.1 Expedición del Acuerdo 003 de 2022, con falta de competencia. La parte actora señala que el Concejo Municipal de Tarso emitió el Acuerdo No. 003 de 2022, con carencia de competencia temporal y funcional porque la Ley 1819 otorgó un año para que los concejos modificaran los acuerdos respecto del impuesto de alumbrado público y el término venció el 1° de junio de 2019, año siguiente a la expedición del Decreto 943 de 2018, que les ordenó efectuar un estudio técnico de referencia en un año. El demandado por su parte alega que no era posible cumplir con los términos de la Ley 1819 de 2016, dado que se requería de la reglamentación de los criterios técnicos a los cuales se debía sujetar el Municipio, lo que finalmente ocurrió el 30 de mayo de 2018 a través del Decreto 943 del mismo año. En todo caso, el vencimiento del plazo fijado por esas normas no agotó las funciones de los concejos para regular el tributo en discusión ya que no se estableció una consecuencia en ese sentido.
El Consejo de Estado ha explicado que éste es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se finca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues el ordenamiento jurídico no consagró una facultad que le permitiera fungir al Estado como autoridad normativa, puesto que, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 dable que la administración entre a regular aspectos centrales de la materia en cuestión 52.
También ha dicho que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que ante la ausencia de cualquiera de ellos da lugar a la nulidad de la decisión53; estos factores son: - Factor funcional, referido al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas. - Factor material, que supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. - Factor territorial, el cual parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones. - Factor temporal, el cual es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio.
Ahora bien, se tiene entonces que la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016, reconfiguró el impuesto de alumbrado público y en su artículo 353 estableció un régimen de transición en el sentido que los acuerdos que regularan el tributo debían adecuarse a lo previsto en la Ley en un término máximo de un año, ajuste que según la misma Ley quedó supeditado a una reglamentación que se debía expedir.
En efecto, el parágrafo 2° del canon 349 de la Ley 1819, dispuso que dentro de los seis meses siguientes a la expedición de esa norma el Gobierno Nacional debía reglamentar los criterios técnicos que debían ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto “con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales”.
Mientras que el artículo 351 ibidem ordenó a los municipios y distritos que realizaran un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la 52 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 22 de julio de 2021. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Radicación No. 233001-23-33-000- 2013-00163-02. 53 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 2 de julio de 2020. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Radicación No. 11001-03-25-000-2017- 00032-00(0098-17) MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 prestación del servicio de alumbrado público “de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio”, con la finalidad de que el valor total de los costos estimados de la prestación en cada componente de servicio se tuviera en cuenta como criterio de referencia para la determinación del valor del impuesto a recaudar.
Lo anterior se vino a dar con el Decreto 943 del 30 de mayo de 2018, que modificó y adicionó la sección 1, capítulo 6 del título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público. A través de sus artículos 5, 9 y 10 se subrogaron los cánones 2.2.3.6.1.3., 2.2.3.6.1.7 y 2.2.3.6.1.8 del citado Decreto 1073 y se reguló lo concerniente al estudio técnico de referencia, criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público y metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público que debían seguir los municipios y distritos.
En consecuencia, el término de un año previsto en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, empezó a correr a partir del 30 de mayo de 2018, lo que implicó que en principio los municipios y distritos tuvieran hasta el 30 de mayo de 2019, para hacer las respectivas adecuaciones en sus acuerdos en cuanto al impuesto de alumbrado público de su territorio.
En el caso particular se verifica que el estudio técnico de referencia se hizo por el municipio de Tarso en enero de 2022 54, mientras que la adecuación del impuesto de alumbrado público se vino a dar el 11 de abril del mismo año con la expedición del Acuerdo 003 efectuada por el Concejo Municipal de esa entidad territorial. Ahora, podría creerse que, por el hecho de haberse proferido el citado Acuerdo con posterioridad al 30 de mayo de 2019, el órgano colegiado de Tarso perdió su competencia para regular y adecuar el impuesto de alumbrado público, sin embargo, ese argumento no es de recibo. 54 Archivo 07 del expediente electrónico.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y los concejos municipales, como corporaciones administrativas que son, tienen facultades reglamentarias en los asuntos que les conciernen dentro del marco de la Constitución y la ley, por lo que expiden normas válidas dentro del propio municipio de acuerdo con los límites que esas disposiciones les determinen.
Así, aunque la Ley 1819 de 2016, estableció un término en el cual se debía proceder con la adecuación de los acuerdos que regularan el impuesto de alumbrado público, la norma no dispuso de alguna consecuencia restrictiva en relación con la facultad de los concejos para regular la materia, es decir, no previó que por el hecho de no ajustar o adecuar los acuerdos a lo previsto en dicha Ley, los concejos perderían su competencia al respecto.
Por el contrario, la consecuencia que se deriva del artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, es que los acuerdos que no se ajustaron a la nueva normatividad dentro del año siguiente, perdieron su vigencia. Al respecto señaló el Consejo de Estado: “(…) Debe señalarse que es cierto como lo afirma la parte actora que en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 se previó que «[l]os acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente ley mantendrán su vigencia […]», lo que significa que, aquellos que no lo estaban y que no lo hicieran dentro del plazo indicado por el legislador, la perderían.
Situación que tampoco conduce a la nulidad del acto acusado, porque ese argumento se relaciona con la derogatoria del acuerdo, mas no con su validez (…)”55. (negrillas de la Sala). Por tanto, el municipio de Tarso podía expedir el acuerdo que regulara el impuesto de alumbrado público aún con posterioridad al 30 de mayo de 2019, como finalmente ocurrió con el acto atacado el 11 de abril de 2022.
Así las cosas, el cargo de anulación invocado, no prospera. 5.2. Expedición del Acuerdo 003 de 2022, con infracción en las normas en que debía fundarse. Los demandantes señalan que la entidad territorial desconoció el plazo fijado por el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, para expedir el acto, aunado a que se incluyeron disposiciones que le dieron un alcance distinto al hecho generador definido por el artículo 349 ibidem, pues en el numeral 3 del canon 145 del Acuerdo, se introdujo como supuesto que activa el impuesto el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual 55 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 20 de junio de 2024. Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación No. 17001-23-33-000-2022-00216- 01(27941). MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 ocurre cuanto se tiene establecimiento en la entidad territorial, se posea, use, tenga bajo tenencia o propiedad un inmueble, sin consideración a que se reciba o no el servicio público domiciliario de energía. Agrega que, se estableció (i) como sujetos pasivos a los usuarios, suscriptores o consumidores, auto consumidores, auto generadores, o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio de Tarso, y en los casos de predios en donde no se presta el servicio domiciliario de energía eléctrica a quienes usen, posean, sean propietarios y/o tenedores de los predios y/o lotes que se encuentren dentro de la jurisdicción;
(ii) como base gravable la liquidación relacionada con la energía cogenerada y autogenerada; y (iii) como parte de la fórmula para hallar el valor del impuesto, la conclusión de la energía cogenerada o autogenerada y un grupo específico para aquellos que desarrollarán la actividad económica de generación de energía eléctrica. El municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso alega en contraposición, que el hecho generador se determinó de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 6 de noviembre de 2019, y que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, determinó que los sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa serían establecidos por los concejos.
En relación con el vicio alegado, el Consejo de Estado advirtió que la contravención legal debe ser directa y ocurre cuando se configura alguna de las siguientes situaciones: 1. Falta de aplicación. Que se presenta cuando la autoridad ignora la existencia de la norma, o a pesar de conocerla pues la analiza o sopesa, no la aplica para la solución del caso.
También se presenta cuando se acepta la existencia de la norma, pero equivocadamente se cree que no es aplicable al asunto que se está resolviendo. 2. Aplicación indebida. Que ocurre cuando la disposición o disposiciones jurídicas que se hacen valer por la administración se usa o se aplican a pesar de no ser las pertinentes para resolver el asunto objeto de decisión. Este caso se origina por dos circunstancias: (i) porque la autoridad se equivoca al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra, o bien, (ii) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis y la tesis del caso concreto.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 3. Interpretación errónea. Que se da cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero la administración los entiende equivocadamente y así erróneamente comprendidos los aplica, es decir, se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.
Como ya se advirtió, el hecho generador es el supuesto fáctico cuya realización ocasiona el nacimiento de la obligación de pago de un tributo. Este está compuesto por dos elementos: (i) uno objetivo que se refiere al hecho en sí mismo considerado, y (ii) otro subjetivo relacionado con la conexión entre el ese hecho con un sujeto que lo realiza.
A su vez, el elemento objetivo se compone de un aspecto material o cualitativo referido al hecho previsto por el legislador como generador del tributo; uno espacial relacionado con la jurisdicción territorial en que se ejecuta el hecho; otro temporal que tiene que ver con el momento en que nace la obligación (causación), y finalmente un aspecto cualitativo que mide la magnitud del hecho generador.
Así se observa que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, fijó el hecho generador del impuesto de alumbrado público y señaló que sería el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, dejando en cabeza de los concejos la determinación del sujeto pasivo, la base gravable y las tarifas, pero guardando el principio de consecutividad con el hecho generador y según los principios de progresividad, equidad y eficiencia. El principio de consecutividad consagra la obligación de que todos los asuntos aprobados en una ley hayan sido debatidos por las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus plenarias, sin que signifique que cada una de las variaciones surgidas durante el trámite legislativo deban devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso, sino que aquellos asuntos no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad; por tanto, si ello no ocurre, entonces se entiende que esas disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del artículo 157 de la Carta.
De manera que el principio de consecutividad no se predica de los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen56. 56 Corte Constitucional. Sentencia C-369 del 16 de mayo de 2012. Magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Partiendo de lo anterior, se ha de entender que la precisión del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, implica que, vía determinación de los sujetos pasivos, la base gravable y tarifas, los concejos municipales no puedan modificar el hecho generador que allí se estableció ya que eso compete hacerlo al Congreso de la República.
Pues bien, en el caso particular se observa que el Acuerdo 003 de 2022, al modificar el numeral 3 del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, estableció el hecho generador del impuesto de alumbrado público de Tarso. De esa norma se observa lo siguiente: i) Se previó que el hecho generador del tributo era el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, lo que se ajusta a lo dispuesto en el canon 349 de la Ley 1819 de 2016. ii) Seguidamente y de forma explicativa, señaló que era ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo que se entendía ocurría cuando se tiene un establecimiento en el Municipio.
Y que se tenía un establecimiento cuando se era usuario del servicio público de energía eléctrica que se presta en la entidad territorial y/o posee, usa, tiene y/o se es propietario de predios y/o lotes dentro de la jurisdicción del municipio de Tarso, sin consideración a que éstos reciban o no el citado servicio público domiciliario, precisando que el hecho generador se producía respecto de cada predio, lote o plataforma ubicado en la jurisdicción municipal.
Se verifica de lo anterior que la segunda parte de la disposición no se encuentra incluida en el hecho generador que reguló la Ley 1819 de 2016, lo que en principio llevaría a consdierar que se alteró o reconfiguró la estructura de ese elemento del tributo. Sin embargo, es importante destacar que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 6 de noviembre de 201957 se pronunció sobre el impuesto de alumbrado público y dentro de las reglas que fijó, precisó que el hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento 57 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de noviembre de 2019. Consejero ponente: Milton Chávez García. Expediente No. 05001-23-33-000-2014-00826- 01(23103). MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural, y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público.
Aunque en principio esa decisión cobija los acuerdos y situaciones regidas por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, la misma Corporación ha señalado que esa providencia se hace extensible a la definición de hecho generador del canon 349 de la Ley 1819 de 2016, máxime cuando el fundamento del tributo municipal se orientó con las citadas disposiciones.
Así se refirió: “(…) Para la Sala, el precedente censurado por la apelante tiene como finalidad zanjar las diferencias existentes entre las diferentes interpretaciones del hecho generador del impuesto de alumbrado público con el objetivo de garantizar la igualdad y la seguridad jurídica en las sucesivas decisiones judiciales, precisión que es extensible a la definición del hecho generador del artículo 349 ibidem, pues el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público no solo comprende su disfrute particular, sino también el provecho colectivo, de suerte que todos los sujetos que residan, tengan domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, están obligados a contribuir para garantizar la prestación de un servicio del que se benefician todos en común. De otra parte, la Sala advierte que, en el caso sub examine, el fundamento del tributo municipal (i.e. Acuerdo 010 de 2017) se orientó con base en las precisiones tanto del artículo 349 ejusdem, como en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, por lo tanto, contrario a lo expuesto por la apelante única, el aspecto material del elemento objetivo del hecho generador se encuentra cobijado por el marco jurídico desarrollado por la sentencia de unificación referida (…)”58.
(Negrillas de la Sala). Al verificarse el Acuerdo 003 de 2022, se encuentra que en los considerandos 7 y 13 se invocaron en su orden las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1985, así como la sentencia de unificación del 6 de noviembre de 201659. Mientras que en el artículo 143 del Acuerdo No. 019 de 2019, que fuera modificado por el acto atacado, se plasmaron las citadas Leyes como autorización legal de creación del tributo, así como la misma Ley 1819 de 2016.
Por tanto, entendiendo que la precisión jurisprudencial aplica al presente asunto, evidencia esta Corporación que el hecho generador determinado en el Acuerdo 003 de 2022, no contradijo ni desconoció la definición del canon 349 de la Ley 1819 de 2016, pues la entidad territorial lo que hizo fue hacer una integración entre la Ley y la sentencia de unificación del 6 de noviembre de 2019. 58 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 10 de noviembre de 2022. Consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación No. 47001-23-33-000-2019-00751- 01(26751). 59 Páginas 136 y 137 del archivo
07. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Adicionalmente, del mismo artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, se entiende que el hecho generador del tributo si enmarca el ser usuario potencial del servicio domiciliario de energía eléctrica o dueño de un predio, como señaló el Consejo de Estado en el fallo de unificación, pues se dispuso que en “los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial”.
Aunque allí se está disponiendo la forma en que se cobraría el tributo para esos eventos, lo cierto es que indirectamente dio alcance al hecho generador en la forma indicada pues integra los conceptos de usuario del servicio domiciliario de energía eléctrica y dueño de predios. Bajo ese entendido, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico la determinación del hecho generador en el Acuerdo atacado.
Por otro lado, en lo atinente a los elementos del sujeto pasivo, base gravable y tarifa, hay que señalar que dicha determinación estaba en cabeza del Concejo Municipal de Tarso sin mayor limitación a que se ajustara al hecho generador ya establecido bajo el principio de consecutividad y se siguieran los principios de progresividad, equidad y eficiencia. Ante la indefinición de esos elementos por la ley, era claro que no podía quedar a un arbitrio absoluto la competencia de la entidad territorial para su definición, de allí que debiera acudir a la sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Dentro de las subreglas que se establecieron en la providencia, fuera de la que ya se indicó, se tiene lo siguiente: i) En cuanto a las fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público, fijó cinco subreglas: a. En consideración al carácter de usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica.
Indicó que ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, ya que tiene relación inherente con el hecho generador. b. En consideración de la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios. Consideró que la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación innata con el hecho generador. c. En consideración al impuesto de industria y comercio.
Señaló que el impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador. d. En consideración de la existencia de activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas.
En ese evento determinó que las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público. e. En consideración a la prueba de la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público de las empresas que tiene activos en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas.
Indicó que tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. El sujeto pasivo es la persona natural o jurídica que, al realizar la conducta descrita en la ley, se convierte en deudor de la obligación tributaria.
Este puede ser (i) de iure que el que tiene el deber de pagar el tributo, o (ii) de facto que la persona que soporta los efectos económicos, el impacto real o práctico del respectivo gravamen. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 El Acuerdo 003 de 2022, al modificar el numeral 2 del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, especificó que serían sujetos pasivos: 1.
Todas las personas naturales o jurídicas sobre las que recaiga el hecho generador de la obligación tributaria. 2. Todas las personas naturales o jurídicas que sean usuarios, suscriptores o consumidores, auto consumidores, auto generadores o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio. 3. En caso de predios en los que no se preste el servicio domiciliario de energía eléctrica, quienes sean poseedores, propietarios, y/o tenedores de predios y/o lotes ubicados dentro de la jurisdicción del Municipio.
Y se advirtió que la condición de sujeto pasivo no se afectaría porque el impuesto se cause por cada uno de los predios que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía. Ahora bien, observa la Sala, en primer lugar, que el sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público es toda aquella persona que realiza el hecho generador, que no es otra que ser usuario potencial del servicio de alumbrado público en la forma descrita en el numeral 3 del artículo 145 del Acuerdo, es decir, lo establece de forma general.
Mientras que en los otros eventos lo que hace el municipio es especificar y destacar unos sujetos que, aunque no se hubieran detallado en la norma municipal, quedarían inmersos en la precisión general. Además, se encuentra que la especificación de los sujetos pasivos se hizo siguiendo las subreglas a y b de la sentencia de unificación. Por lo que no se observa que de modo alguno se infrinja alguna norma por parte del ente municipal. ii) En cuanto a la base gravable del impuesto sobre el alumbrado público, el Consejo de Estado fijó tres subreglas: MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 a. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica. b. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica. c. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. La base gravable corresponde al quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa.
El Acuerdo 003 de 2022, al modificar el numeral 4 del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, determinó que la base gravable sería la unidad de medida sobre la cual recaerá la tarifa para generar un resultado impositivo. Además, explicó que era la liquidación del consumo de energía eléctrica -LCEU- antes de contribución o subsidios en sistemas de prepago o post pago, según sea el caso y conforme se determina en ese Acuerdo; incluyendo todo tipo de energía eléctrica alternativa, energía cogenerada y auto generada.
También especificó que en los casos donde se cobre el tributo como una sobretasa del impuesto predial, la base gravable será el valor del avalúo que sirve de base para liquidar el impuesto predial, y que para cada predio y/o lote que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica se aplicará la base gravable respectiva, conforme el Acuerdo.
Pues bien, se verifica que el referente utilizado por la entidad territorial para determinar la base gravable fue el consumo de energía eléctrica, el cual corresponde a uno de los supuestos determinados por el Consejo de Estado al respecto; lo que sin lugar a duda debe incluir todo tipo de energía conforme al hecho generador definido en la misma norma municipal.
Por otra parte, el haberse definido como base gravable el avalúo que sirve de base para liquidar el impuesto predial para los casos del cobro del tributo como una sobretasa del impuesto predial, no es más que la aplicación por el Concejo MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Municipal de lo previsto en el parágrafo 1° del artículo 349 de la Ley 1819 de 201660.
Así las cosas, no se ve que se desconozca alguna norma respecto de este elemento del impuesto. iii) En cuanto a la tarifa, también consagró el Consejo de Estado dos subreglas, en los siguientes términos: a. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables o proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad. b. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo.
Entendiendo la tarifa como el monto aplicable a la base gravable con el que se determina el valor final en dinero de lo que debe cancelar el contribuyente. En este elemento se tiene que el Acuerdo 003 de 2022, al modificar los numerales 5.2, 5.3 y 5.4 del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, reguló lo respectivo a la tarifa del impuesto de alumbrado público.
En ese sentido estableció una fórmula para el cálculo del valor, incluyendo como valores para ello el consumo liquidado de energía eléctrica. También se determinó que se tuviera en cuenta el consumo básico y el consumo de energía del contribuyente o autoconsumo o cogeneración. De otro lado, para el cálculo se determinó una clasificación de sujetos pasivos en dos regímenes: (i) contribuyentes del régimen general, el cual comprende un grupo 1 y un grupo 2; y (ii) contribuyentes del régimen especial con los grupos A, el cual se subdivide en los subgrupos A1, A2, A3 y A4; y el grupo B. Además, para cada uno se estableció su propia tabla de tarifa de cobro.
Ahora, la inclusión de la energía cogenerada o autogenerada como parte de la fórmula y el subgrupo 4A del régimen especial, obedece al reflejo del hecho 60 Esta norma señaló que el limite para el cobro de la sobretasa, el 1 por mil sobre “el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial”. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 generador del tributo, pues mal se haría en no tenerlo en cuenta como parte de la tarifa cuando el mismo activa el impuesto de alumbrado público.
De conformidad con lo expuesto, no evidencia este Tribunal que la norma se haya expedido con infracción en las normas en que debía fundarse ya que el Concejo Municipal de Tarso no alteró ni modificó el hecho generador definido por la Ley 1819 de 2016. Finalmente, el argumento dirigido a que la norma atacada no se profirió dentro del término del año previsto por el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, ya fue analizado en el numeral 5.1 por lo que basta con decir que tampoco se desconoció esa disposición bajo los mismos argumentos señalados en el citado numeral. 5.3 Expedición del Acuerdo 003 de 2022, con falsa motivación. Los demandantes consideran que este acto se expidió asignándole un sentido y alcance distintito a los artículos 287 y 313.4 de la Constitución y 349 de la Ley 1819 de 2016, ya que las entidades territoriales tienen autonomía y competencias tributarias, pero no son absolutas.
Bajo ese entendido, se incluyeron sujetos pasivos que no son usuarios del servicio de energía eléctrica y se fijaron los demás elementos bajo el supuesto errado con que se reconfiguró el hecho generador. Por tanto, el Municipio de Tarso debió atender los límites constitucionales fijados para la implementación del impuesto de alumbrado público y guardando el principio de consecutividad con el hecho generador previamente determinado en la Ley.
La motivación se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho que tiene en cuenta la administración para proferir el acto administrativo. Cuando los hechos o los supuestos de derecho no existen o se consignan de manera equivocada en el acto administrativo se puede afirmar que la decisión está viciada de nulidad por falsa motivación. También se presenta este vicio cuando los hechos son apreciados de manera equivocada61. 61 Así lo explica el Consejo de Estado en fallo del 2 de febrero de 2012 con ponencia del Consejero Hugo Fernando Bastidas Cárdenas, en el expediente 25000-23-27-000-2004-02018-01(17490): “(…) para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.
Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Sobre la falsa motivación, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: “(…) El artículo 137 del CPACA estableció como causal de nulidad de los actos administrativos, entre otras, la falsa motivación, vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los fundamentos de hecho y de derecho que se tienen en cuenta para su expedición.62 Su contenido permite conocer las causas que impulsaron la exteriorización de la voluntad de la administración. (…) La falsa motivación, entonces, ocurre cuando no existe concordancia entre la realidad fáctica y jurídica en la que debió fundamentarse el acto administrativo y las razones de esta índole que quedaron consignados en la decisión.63 En otros términos, esta causal de nulidad tiene su origen en la falta de veracidad de las razones de hecho y de derecho que sustentaron el acto y que contradicen las que sí corresponden con la realidad (…) (…) Es claro así, que para la configuración de este vicio es preciso que se cumplan los presupuestos enunciados.
De otro lado, quien alega la existencia de esta causal de nulidad tiene la carga probatoria de demostrarla, en tanto que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad (artículo 88 CPACA).64 (…)”65. Revisadas las consideraciones del Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2012, en las que reposan los fundamentos de derecho, se verifica que el Concejo Municipal de Tarso invocó y explicó los artículos 287, 313, 338 y 363 de la Constitución Política que hablan acerca de la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, las competencias del Congreso y entidades territoriales para la expedición de normas tributarias, los límites para proferir disposiciones tributarias y principios en materia tributaria.
Igualmente citó las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, sobre el impuesto de alumbrado público, así como la Ley 1819 de 2016, en relación con el tributo y la la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión. (…)”. 62 En relación con el vicio de falsa motivación puede examinarse la siguiente providencia: Auto del Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 110010325000201600089 00. Número: 0461-2016. Suspensión provisional. Actor: Nación, Fiscalía General de la Nación. Demandado: Edith Amanda Huertas Jurado. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Bogotá, D. C. 19 de julio de 2018. 63 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda.
Procesos acumulados con los siguientes Radicados: 11001-03-25-000-2016-00019-00 (0034- 2016) Acumulados: 11001-03-25-000-2016- 00025-00 (0052-2016) 11001-03-25-000-2016-00048-00 (0156-2016) 11001-03-25-000-2016-00064-00 (0271-2016) 11001-03-25-000-2016-00052-00 (0184-2016) 11001-03-25-000-2016-00047-00 (0155-2016) 11001-03-25-000-2016-00026-00 (0053-2016) 11001-03-24-000-2016-00002-01 (0310-2016).
Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Bogotá, D.C. 23 de marzo de 2017. 64 Ver la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 1999, Expediente: 3.443, consejero ponente Juan Alberto Polo Figueroa. En la providencia se indicó «tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos». 65 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 5 de agosto de 2021. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 25000-23-42-000- 2016-01659-01(3825-19). MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 autorización que dio para adoptarlo como una sobretasa al impuesto predial para los predios que no fueran usuarios del servicio público domiciliario.
También expuso acerca del contenido del estudio técnico de referencia de los costos del servicio de alumbrado público como determinación del impuesto asociado a la prestación de ese servicio, según el artículo 5° del Decreto No. 943 de 2018, que reglamentó el canon 351 de la Ley 1819 de 2016. De otro lado, citó el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, que estableció el término máximo para expedir el acuerdo que se adecuara a lo señalado en esa Ley.
Destacó el acto atacado la necesidad de actualizar el Acuerdo que para ese momento se encontraba vigente en relación con el impuesto de alumbrado público. Se relacionó la sentencia del Consejo de Estado del 6 de noviembre de 2019, con la que se aclararon algunos aspectos de los elementos esenciales del tributo; se reiteró la necesidad de actualizar el Acuerdo 019 del 20 de diciembre de 2019, según las normas legales y reglamentarias, así como la citada providencia; y advirtió que según el estudio técnico de referencia elaborado el cual hacía parte integral de la exposición de motivos del acto impugnado, las tarifas que se cobraban no garantizaban la correcta prestación del servicio de alumbrado público Como se ve, el Concejo Municipal de Tarso invocó las normas que le otorgaban facultades reglamentarias en materia de tributos y, particularmente, que lo habilitaban para establecer el impuesto de alumbrado público en la entidad territorial, siguiendo los parámetros de la sentencia del Consejo de Estado.
Ello se vio reflejado en los artículos que modificaron el capítulo 16 del Acuerdo 019 de 2019 y la forma en que se reguló el citado impuesto. Por otra parte, no se advierte que con dicha reglamentación el Municipio hubiera alterado la definición del hecho generador prevista en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016. Como ya se dijo en numerales anteriores, el Concejo Municipal aplicó la sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se precisó el alcance del hecho generador del impuesto de alumbrado público.
Adicionalmente, de la lectura integral del artículo 349 de la Ley 1819, se evidencia que ese elemento MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 del tributo comprende el ser usuario del servicio domiciliario de energía eléctrica para su configuración. Por otra parte, la fijación del sujeto pasivo, la base gravable y la tarifa obedeció a la competencia de configuración delegada por el legislador a los concejos municipales y, en el caso particular, es claro que tales elementos se determinaron en orientación al hecho generador previsto en el Acuerdo atacado, así como en atención al fallo de unificación tantas veces citado en esta providencia. De allí que para esta Corporación el vicio que alega la parte actora no está llamado a prosperar. 5.4.
Expedición de los apartes resaltados del Acuerdo 003 de 2022, con falta de competencia e infracción de las normas en que debía fundarse. Afirman los demandantes que el Concejo Municipal de Tarso no estaba facultado para expedir tales apartes pues debía sujetarse a lo que previó el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, acerca del hecho generador consistente en que el cobro del tributo quedó atado (i) al consumo de energía y (ii) en función de una sobre tasa al impuesto predial para los predios que no sean usuarios del servicio de energía eléctrica.
Sin embargo, contemplaron hechos generadores adicionales como la generación de energía, lo que no fue previsto en al Ley 1819 y sumado a que el error se hizo extensivo a la regulación de los sujetos pasivos, base gravable y tarifa De otro lado, afirman que los apartes resaltados infringen la Ley 1819 de 2016, en el entendido en que el canon 349 definió que el hecho generador del impuesto de alumbrado público como “el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”, y facultó a los concejos municipales para reglamentar el sujeto pasivo, base gravable y tarifa.
Pero el municipio de Tarso reconfiguró el hecho generador vía sujeción pasiva al contemplar (i) la autogeneración y cogeneración de energía, y (ii) la posesión, tenencia y propiedad de bienes inmuebles; de allí que la base gravable y tarifa que toma la generación de energía como criterio, resultan incongruentes con el sujeto pasivo y hecho generador.
Los apartes atacados del Acuerdo 003 de 2022, son los siguientes: “ARTÍCULO 1. Modificar el CAPITULO 16 del Acuerdo No 019 de diciembre 20 de 2019 del Municipio de Tarso, Departamento de MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Antioquia, el cual quedará así: (…)
ARTÍCULO 145 – ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. Son elementos del Impuesto de Alumbrado Público Municipal, según la Ley 1819 de 2016 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, los siguientes. ( ) 2. Sujeto Pasivo (…) incluyendo a quienes sean usuarios, suscriptores o consumidores, auto consumidores, auto generadores, o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio.
En los casos de predios en donde no se preste el servicio domiciliario de energía eléctrica, serán sujetos pasivos quienes usen, posean, sean propietarios y/o tenedores de los predios y/o lotes que se encuentren dentro de la jurisdicción del municipio. La condición de sujeto pasivo no se afectará por el hecho de que el impuesto de alumbrado público se cause por cada uno de los predios que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica.
(…) 3. Hecho Generador. (…) lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Tarso. Se tiene establecimiento en el Municipio de Tarso, entre otros, cuando: Se es usuario del servicio público de energía eléctrica que se presta en el Municipio, y/o se posee, usa, tiene y/o se es propietario de predios y/o lotes dentro de la jurisdicción del Municipio de Tarso, sin consideración a que estos reciban o no el citado servicio público domiciliario.
El hecho generador se produce respecto de cada predio, lote o plataforma ubicado en la jurisdicción municipal. 4. Base Gravable (…) Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada y la autogenerada (…) 5.2 Valor (…) LCEU (…) también corresponde a energía cogenerada o autogenerada, tomando como precio base de kilo vatio hora el valor medio del mercado no regulado en el nivel de tensión de servicio del contribuyente (…) 5.4 Clasificación de los sujetos pasivos y tablas de cálculo del tributo (…) GRUPO A4: Hacen parte de este grupo los contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicos: - Generación de energía eléctrica.
Grupo A4 CONSUMO BASE si Ceu ≤ Cbs si Ceu > Cbs K Vmin K Vmin 0 a 90.000 kWh / mes 0 500 UVT 90.001 kWh / mes en adelante 75% 0 NOTA: Para este grupo se tomará como precio base del kilovatio hora el valor de referencia del mercado dentro del cual se halle operando el contribuyente - con o sin conexión a el - y para el nivel de tensión de servicio igual al nivel de generación propio del contribuyente.
RÉGIMEN ESPECIAL GRUPO B (…) pueden además acceder a este mediante modalidades de autogeneración o cogeneración (…)”. De conformidad con los artículos 287, 300, 313 y 338 de la Constitución Política, las competencias tributarias están por regla general en el Congreso de la República, órgano que expide la ley con todos los elementos del tributo, y concurrentemente en los órganos colegiados de las entidades territoriales como MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 los concejos municipales, los cuales bajo su autonomía deben adoptar los tributos y definir sus elementos conforme la Constitución y dentro de los límites y parámetros que establezcan las leyes.
Como se tiene claro respecto del impuesto de alumbrado público, el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, determinó que el hecho generador sería el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público y autorizó a los concejos para la fijación del sujeto pasivo, base gravable y tarifa bajo los principios de consecutividad con el hecho generador y de progresividad, equidad y eficiencia. Como ya se dijo en el numeral 5.2 de esta providencia, de la lectura integral de la norma se encuentra que la definición que se hace del hecho generador enmarca el ser usuario potencial del servicio domiciliario de energía eléctrica o ser dueño de un predio, pues acudió a esos conceptos para determinar la consecuencia por no concurrir esos elementos.
Adicionalmente, el Concejo Municipal debía tener en cuenta la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en el expediente 05001-23-33-000-2014-00826-01 el 6 de noviembre de 2019, en la cual se aclararon, precisaron y definieron los elementos del impuesto de alumbrado público. Todos esos elementos fueron tenidos en cuenta por el Concejo Municipal de Tarso al momento de la determinación del hecho generador como se concluyó en párrafos anteriores.
En lo atinente a los elementos del sujeto pasivo, base gravable y tarifa, ya se advirtió en numerales precedentes que su fijación le correspondía hacerla al Concejo Municipal de forma ajustada al hecho generador pero que, ante la indefinición de esos elementos por la ley, la Corporación era competente para su determinación, aunque no de forma arbitraria, debiendo acudir a la sentencia de unificación citada.
Bajo ese entendido, al revisarse los apartes cuestionados por los demandantes en cuanto al sujeto pasivo, se encuentra que la entidad demandada no se apartó del hecho generador fijado en el Acuerdo y el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, pues lo que hizo fue especificar y destacar unos sujetos. Además, la determinación de estos elementos se hizo en consideración (i) al carácter de usuario del servicio público domiciliaria de energía eléctrica y (ii) de la propiedad, subreglas fijadas por el Consejo de Estado.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Y cuando se dice que serán sujetos pasivos los “auto consumidores, auto generadores, o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio”, para este Tribunal no implicó que se gravara la actividad de energía como lo entiende la parte actora, sino que la entidad territorial quiso aclarar que aún ellos son objeto del tributo pues debe recordarse que “todos los sujetos que residan, tengan domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, están obligados a contribuir para garantizar la prestación de un servicio del que se benefician todos en común”66.
En lo referente al discutido aparte sobre la base gravable, se observa que el parámetro utilizado para su determinación fue el consumo de energía eléctrica, el cual corresponde a unas de las subreglas definidas por el Consejo de Estado en el fallo de unificación. Además, lo que hizo la entidad territorial fue aclarar que se entendiera incluido todo tipo de energía alternativa, energía cogenerada y autogenerada porque la base es la liquidación del consumo de energía eléctrica no la actividad generativa de energía, lo que se ajusta al hecho generador del impuesto municipal según el cual se grava el ser usuario del servicio público de energía eléctrica lo que es medible.
Finalmente, en lo que corresponde a los apartes referidos a las tarifas, se advierte que no están gravando la generación de energía y con ello modificando indirectamente el hecho generador. Recuérdese que la tarifa se calcula sobre la base gravable determinada, que en este caso fue el consumo de energía, por tanto, el Concejo Municipal estableció una fórmula para el cálculo del valor, incluyendo como valores para ello el consumo liquidado de energía eléctrica, el consumo básico y el consumo de energía del contribuyente o autoconsumo o cogeneración. Y para poder determinar el cálculo, ese órgano resolvió establecer una clasificación de sujetos pasivos con base a la cual fijó una tabla de tarifa de cobro para cada uno. 66 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 10 de noviembre de 2022. Consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación No. 47001-23-33-000-2019-00751- 01(26751). MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Precisamente los dividió como (i) contribuyentes del régimen general, el cual comprende un grupo 1 y un grupo 2; y (ii) contribuyentes del régimen especial con los grupos A, el cual se subdivide en los subgrupos A1, A2, A3 y A4; y el grupo B. Esa división se hizo de acuerdo con diferentes factores, dentro de ellos, la actividad desarrollada por los contribuyentes y en relación con los grupos 4A y B, se encuentra que el valor a cancelar por el tributo se determinó según el consumo de energía que hicieran por mes.
Entonces, no es cierto que se haya gravado la actividad de generación de energía. Realmente lo que surge de lo anterior es una concatenación del hecho generador con el sujeto pasivo, la base gravable y la tarifa. De tal suerte que los apartes atacados no fueron expedidos con falta de competencia ni con infracción de las normas en que debía fundarse, de allí que los vicios invocados no prosperen. 5.5.
Violación de los principios de legalidad y certeza del tributo por los apartes atacados de las tarifas definidas en el Acuerdo 003 de 2022. La parte actora afirma que las tarifas del impuesto de alumbrado público determinadas para los contribuyentes del grupo 4A son ilegales, ya que gravan la actividad de generación de energía eléctrica, pues ésta no activa el impuesto conforme el hecho generador de la Ley 1819 y no fue contemplada por el Concejo de Tarso al momento de definir el sujeto pasivo del tributo.
El principio de legalidad obliga a que todo tributo esté precedido de una norma que lo cree, expedida por el órgano de representación popular respectivo. Y en virtud del principio de certeza, la disposición que establece el tributo debe fijar el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. De acuerdo con lo que se ha venido articulando en este fallo, el Concejo Municipal de Tarso no vulneró los citados principios con la fijación de la tarifa del impuesto de alumbrado público, dado que no gravó la actividad de generación de energía, sino que hizo una clasificación de contribuyentes según esa actividad para asignar la tarifa aplicable.
Como se indicó en el numeral 5.4., la tarifa se estableció según el consumo de energía por mes, guardando concordancia con el hecho generador, los sujetos MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 pasivos y la base gravable, elementos que a su vez se fijaron en atención del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 y conforme la sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Aunado a lo anterior, el único elemento que fue determinado por el legislador en la Ley 1819 fue el hecho generador, delegando la facultad reglamentaria de los demás elementos del impuesto de alumbrado público en los respectivos concejos. Y el ejercicio de esa potestad por el Concejo Municipal de Tarso, fue la que finalmente derivó en la expedición del Acuerdo 003 de 2022, norma con la que se reguló el mencionado tributo con todos sus elementos.
En consecuencia, el vicio de nulidad así formulado tampoco prospera. 5.6. Decaimiento del acto administrativo. En los hechos de la demanda se afirma que en virtud del artículo 273 de la Ley 2294 de 2023, se modificó el impuesto de alumbrado público sobre predios rurales que no estén beneficiados con el servicio, lo que produjo el decaimiento del canon 145 del Acuerdo 019 de 2019, modificado por el Acuerdo 003 de 2022, por desaparecer los fundamentos de hecho y de derecho que permitían cobrar tarifas del tributo para los que no fueran consumidores del servicio de alumbrado público.
Es de recordar que las demandas de nulidad tienen por objeto la declaratoria de nulidad de actos administrativos que adolecen de algún vicio, de ahí que este medio de control persiga la defensa de la legalidad del orden jurídico en abstracto. Por regla general, este tipo de procesos se dirigen contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, pero excepcionalmente se podrán atacar actos particulares según los presupuestos descritos en el artículo 137 del CPACA.
Igualmente, las sentencias que resuelvan las demandas de nulidad de actos administrativos de carácter general tienen efectos ex tunc, es decir, tienen efectos retroactivos pues devuelven las cosas al estado en que se encontraban al momento de la expedición de la respectiva norma anulada. Ahora bien, es posible que con posterioridad a la expedición del acto administrativo sobrevengan circunstancias que deriven en la pérdida de su fuerza ejecutoria, a pesar de no haber sido anulado por sentencia judicial, como sucede cuando han desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho.
Esto es lo que se ha conocido como decaimiento del acto administrativo. MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 Sin embargo, la entrada en vigor de un ordenamiento diferente al que regía para el momento de la expedición del acto administrativo no conduce a su nulidad ya que en virtud del artículo 137 del CPACA, los actos son nulos “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse”, lo que implica que la confrontación debe hacerse frente a normas vigentes y preexistentes para cuando este se produce.
Por ello sostiene el Consejo de Estado que el juez contencioso administrativo “sólo tiene a su cargo el estudio de legalidad del acto administrativo acusado al momento de su expedición y frente al ordenamiento superior, y no el análisis de las vicisitudes posteriores a la expedición que dan al traste con la eficacia hacia el futuro, sino con la validez que de encontrarla desvirtuada tiene efectos hacia el pasado (ab initio) (…)”67.
En consecuencia, la figura del decaimiento del acto administrativo no conduce a la declaratoria de nulidad del acto administrativo, por lo que el cargo planteado por la parte actora no está llamado a prosperar. 6. Conclusión Según lo expuesto, se negarán las pretensiones de la demanda toda vez que la parte actora no logró acreditar que el Acuerdo No. 003 del 11 de abril de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tarso, adoleciera de los vicios que invocó. 7.
Costas y agencias en derecho En el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 se determina que, salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, actualmente, Código General del Proceso. Precisa también que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta que el medio de control de nulidad es una acción pública, no se condenará en costas en esta instancia. 67 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 20 de junio de 2024. Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación No. 17001-23-33-000-2022-00216- 01(27941).
MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00 En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA QUINTA DE DECISIÓN, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: Notifíquese esta sentencia de conformidad con el artículo 203 del CPACA.
CUARTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.
QUINTO: RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Fong Tang Kuang, portadora de la Tarjeta Profesional No. 308.449 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar los intereses de la demandante, señora Andrea Beatriz Pinedo Bayona, en el proceso de la referencia, de conformidad con el poder visible en el archivo 02 de la carpeta 52 del expediente electrónico.
CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en ACTA Nro. 008. LAS MAGISTRADAS, (Firmado electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO -AUSENTE CON EXCUSA- JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ (Firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO CAGG MEDIO DE CONTROL: Nulidad DEMANDANTE: Héctor Gustavo Ramírez Pardo y otro DEMANDADO: Municipio de Tarso – Concejo Municipal de Tarso RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00579-00