TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de Control: Reparación Directa Expediente No. 70001-23-33-000-2018-00157-00 Demandante: Clínica Santa Isabel LTDA Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y Patrimonio Autónomo de Remanente de la Caja de Prevención Social de Comunicaciones- Par Caprecom Liquidada, Administrada por Fiduciaria la Previsora S.A.-Fiduprevisora S.A. Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Falla del servicio / omisión de control y vigilancia / no probada.
Procede el Tribunal a dictar sentencia anticipada en el proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Clínica Santa Isabel LTDA, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del Ministerio de Salud y Protección Social - Par Caprecom Liquidado Administrada por Fiduciaria la Previsora S.A.- Fiduprevisora S.A.-, y la Superintendencia Nacional de Salud, con las siguientes pretensiones: Que se declare responsable patrimonialmente a la Nación – Superintendencia de Salud de los daños y perjuicios de carácter moral y material que la Clínica Santa Isabel LTDA, sufrió como consecuencia de las omisiones presentadas por la Superintendencia Nacional de Salud en la inspección, vigilancia, control e intervención del PAR Caprecom Liquidado, por el comportamiento inoportuno, defectuoso e ineficiente en el proceso de intervención forzosa y posteriormente en la liquidación. Como consecuencia de lo anterior, que se condene a la parte demandada a pagar a la parte demandante, así: • Perjuicio material modalidad lucro cesante, representado en los dinero que la IPS dejó de recibir por los servicios de salud prestados al PAR Caprecom liquidado y que no fueron pagados, como Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 consecuencia de la mala administración, la falta de inspección y vigilancia de la Supersalud. • Perjuicio material daño emergente, en cuanto no se han recuperado los dineros adeudados por concepto de la prestación de servicios de salud contratados con el PAR Caprecom liquidado y que no fueron pagados, como consecuencia de la mala administración, la falta de inspección y vigilancia de la Supersalud, por lo que se solicita el valor total de la deuda de la acreencia N° A-31.01355; esto se la suma de $423.329.317. • Que cumplido lo anterior, se apruebe la acreencia número A- 31.01355, que afirma fue presentada oportunamente, por cumplir los requisitos exigidos para este tipo de trámites. • Que se paguen las costas al demandante.
Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: Mediante Decreto 2519 de 2015, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, dispuso la supresión la EPS Caprecom EICE. En el mismo decreto se designó en calidad liquidador a la Fiduciaria Previsora S.A., al que otorgo poder general al señor Felipe Negret Mosquera mediante escritura pública No.245 de 12 de enero de 2016 otorgada por la Notaría 29 del Circuito de Bogotá. Posteriormente, los días 1 al 18 de febrero de 2016, Caprecom EICE EN LIQUIDACIÓN, publicó dos avisos emplazatorios, convocando a todas las personas naturales o jurídicas a la presentación de acreencias oportunas, ante lo cual, la Clínica Santa Isabel LTDA, realizó reclamo de la acreencia No A31.01355, por el valor de $423.329.317,oo.
Caprecom EICE en Liquidación mediante Resolución No AL-11578 de 2016 rechazó la acreencia presentada por la Clínica Santa Isabel LTDA. Ante dicha decisión, la Clínica Santa Isabel LTDA, interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. AL-11578 de 2016. Recurso resuelto mediante Resolución No. AL-113195 de 2016, aceptando parcialmente la reclamación anterior, reconociendo solo la suma de $136.343.806 Mediante Decreto N° 2192 del 28 de diciembre de 2016, se prorrogó hasta el 27 de enero de 2017, el plazo para culminar el proceso de liquidación de Cajanal EICE. 1.2.
Tramite del proceso: • Admisión de la demanda: 28 de octubre de 2019. • Notificación personal: 22 de Noviembre de 2019. • Contestación de la demanda: Ministerio de salud contestó el 10 de diciembre de 2019. Contestación de la Superintendencia de Salud Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 15 de enero de 2020. Contestación de CAPRECOM el 19 de febrero de 2020. • Traslado de excepciones: 19 de febrero de 2020. • Por auto del 5 de abril de 2021, se fija el litigio y se ordena correr traslado para alegar. 1.3.
Contestación de la demanda1 1.3.1. Del Ministerio de Salud y Protección social. A los hechos de la demanda manifestó que no le constan toda vez que no fue la entidad que expidió los actos administrativos que liquidó la EPS, ni ha sostenido ninguna clase de relación contractual con la parte actora: por ende, desconoce los extremos de la relación, así como las presuntas falencias que se hayan podido suscitar entre el demandante y CAPRECOM EICE (hoy liquidada).
Consideró además que entre Ministerio y la Clínica Santa Isabel LTDA., no existió, ni ha existido vínculo contractual. En su respuesta indicó que se oponía a las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante, porque no existe soporte fáctico ni jurídico para endilgar responsabilidades a la accionada, sobre situaciones ajenas a sus competencias, teniendo en cuenta que los actos administrativos demandados, así como al actuación derivada del mismo, fue surtida por una entidad totalmente diferente al Ministerio.
Expuso que, atendiendo la naturaleza jurídica y el objeto del Ministerio de Salud y Protección Social, en este y otros casos similares, es oportuno advertir que esta entidad no tiene dentro de sus funciones y competencias constitucionales y legales asumir funciones de las entidades descentralizadas del orden nacional, adscritas o vinculadas, para al cual no existe motivo alguno para derivar en su contra responsabilidad.
En su defensa enfatizó, no poseer ninguna responsabilidad en los actos administrativos objeto de la presente Litis, ya que fueron proferidos por el liquidador de la entidad liquidada CAPRECOM EICE y que, solo ejerce un control de tutela para garantizar que las funciones de las entidades descentralizadas se cumplan de acuerdo con las políticas gubernamentales, sin interferir en su autonomía administrativa y presupuestal.
Expresó asimismo, que las decisiones del liquidador gozan de presunción de legalidad y se argumenta que la legitimidad en la causa es un requisito procesal que no se cumple al dirigir la pretensión contra una entidad que no intervino en los hechos alegados en la demanda. Como excepciones, presentó las que denominó, falta de legitimación por pasiva, ausencia de responsabilidad, indebida escogencia y caducidad del 1 Mediante auto de 28 octubre 2019 el Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda y dispuso la notificación a las accionadas.
Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 medio de control, responsabilidad in vigilando e ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad. 1.3.2. De la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Salud, se opuso a las pretensiones de la demanda, solicitando sean negadas, argumentando que no tiene la facultad para coadministrar empresas ni para celebrar contratos en su nombre, por lo que no podía, ser considerada como codeudora, deudora solidaria o garante de las relaciones contractuales de las entidades vigiladas.
Indicó que la responsabilidad de la Superintendencia, no puede ser atribuida en este caso, ya que no existe un nexo causal entre sus acciones u omisiones y el presunto daño causado. 1.3.3. El Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR Caprecom Liquidado. Contestó la demanda en término la demanda aceptando algunos hechos y negando otros.
En su defensa propuso las siguientes excepciones: Finalización del proceso de liquidación de Caprecom EICE y creación del patrimonio autónomo de remanentes par Caprecom liquidado. Argumentando que la demanda interpuesta en contra de CAPRECOM EICE en liquidación, hoy liquidado y extinto, carece de fundamento, ya que la entidad no puede ser sujeto de derechos y obligaciones desde el 27 de enero de 2017, fecha en que finalizó el proceso liquidatorio y su extinción fue oficializada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
En su lugar, se constituyó un Patrimonio Autónomo de Remanentes para administrar los bienes y obligaciones remanentes de la entidad liquidada, en el cual el Fideicomitente es el Ministerio de Salud y Protección Social, no siendo FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., responsable de las obligaciones judiciales, arbitrales y administrativas de la extinta CAPRECOM.
Inexistencia del nexo causal. Adujo que, la demandante no ha demostrado la existencia de dolo o culpa grave que pudiera atribuirse al demandado para justificar los presuntos perjuicios que se mencionan en la demanda. La certeza del daño requerida para que sea indemnizable debe respaldarse con pruebas adecuadas, las cuales no han sido presentadas por la parte demandante.
Rompimiento del nexo causal. Argumentó que no se puede endilgar responsabilidad al demandado, ya que la culpa in operando se refiere a quien causa daño directamente, y en este caso CAPRECOM en Liquidación actuó conforme a la ley sin intervención directa en el daño citado por la parte actora. Inexistencia de los elementos que configuran las responsabilidad civil extra-contractual del estado, en especial del daño antijuridico.
Alegó que para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, junto con la existencia del "daño antijurídico" es necesario que haya una relación Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 causa-efecto entre los hechos que originaron la acusación y la acción u omisión de la entidad demandada. En el caso de rechazo de la creencia en el proceso liquidatorio de Caprecom presentado por la demandante, no se evidencia dicha relación de causalidad debido a que el rechazo fue ocasionado a causa de la falta de aportación de los soportes legales requeridos por la ley, por lo tanto, no es posible atribuir el daño alegado a la entidad demandada. 1.4.
Alegatos de conclusión de las partes. 1.4.1. Parte actora no presento alegatos de conclusión. 1.4.2. Ministerio de Salud y Protección Social. Reiteró lo expuesto en la constatación de la demanda, solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.4.3. PAR Caprecom Liquidado. Solicitó negar la totalidad de las pretensiones en atención de los argumentos de la defensa expuestos y probados en el proceso. 1.4.4.
Superintendencia de Salud. Reiteró los mismos argumentos de defensa traídos con la contestación de la demanda, solicitando que se nieguen las pretensiones. 1.5 Concepto del Ministerio Público. Adujo que, pese a que el demandante presentó en tiempo los documentos que respaldaban su reclamación ante el liquidador de CAPRECOM EICE, el mismo fue rechazado parcialmente, porque no cumplió con las condiciones establecidas en el Decreto N°4747 de 2007, que le daba al agente liquidador la facultad de revisar las reclamaciones de los acreedores y establecer los montos a pagar, conceptuando que, no procedía endilgar responsabilidad extracontractual al Estado en este caso, ya que no se ha demostrado que la parte actora haya sufrido un daño antijurídico, siendo este uno de los requisitos para la obligación de reparación por parte de las entidades estatales.
En consecuencia, solicito que no se accediera a las pretensiones del demandante y absolver a las entidades estatales demandadas.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia. El Tribunal es competente para decidir en primera instancia la presente demanda de reparación directa 2.2. Problema jurídico. Acorde con la postura de la parte demandante, debe entrar la Sala a determinar, si las entidades demandadas, están llamadas a ser declaradas patrimonialmente responsables por el no pago de la acreencia Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 a la Clínica Santa Isabel LTDA., dentro del proceso liquidatario de CAPRECOM EPS en Liquidación, lo cual en su sentir es imputable a título de falla del servicio al omitir cumplir con sus labores de vigilancia. 2.3.
Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico. Para la Sala en el presente asunto no se configuran los elementos que permitan declarar la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas, puesto que el daño que se afirma padeció la entidad demandante no es imputable a las entidades demandada. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.3.1.
Pruebas aportadas válidamente al proceso: De manera regular y oportuna se aportaron al proceso los siguientes documentos: • Copia de la Resolución No. AL-11578 del 26 de agosto de 2016, Expedida por el apoderado general de Fiduciaria la Previsora S.A., actuando como liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - CAPRECOM EICE en liquidación -, por medio de la cual se calificaron y graduaron las acreencias presentadas dentro del trámite liquidatario de EPS CAPRECOM EICE, en especial la acreencia No. A31.01355. • Copia Resolución No. AL-13195, del 28 de octubre de 2016, expedida por el apoderado general de fiduciaria la Previsora S.A., actuando como liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - CAPRECOM EICE en liquidación-, por la cual, se resuelve el recurso de reposición, revocando parcialmente la Resolución AL-11578 del 26 de agosto de 2016, y reconociendo un pago de $136.343.806. • Antecedentes administrativos de la actuación aportados por el patrimonio autónomo de remanente de CAPRECOM LIQUIDADO 2.3.2.
Clausula general de responsabilidad. Elementos necesarios para que declare la responsabilidad patrimonial. El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 en su inciso primero establece la que se ha denominado, clausula general de responsabilidad patrimonial del Estado y de sus entidades públicas como principio constitucional que opera siempre que se verifique (I) la producción de un daño personal y cierto (II) que le sea imputado a causa de la acción u omisión de sus autoridades públicas; cumplidas las condiciones anteriores, surge para el Estado el deber de reparación, claro está previo análisis de las eximentes de responsabilidad en el caso concreto.
El daño, entendido como la afectación de un bien o interés jurídico protegido y amparado por la Ley, constituye la directriz del sistema de Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 responsabilidad patrimonial, pues sólo a partir de su existencia surge el derecho de reclamar la reparación de perjuicios y la obligación de quien lo haya causado de repararlo o indemnizarlo; ahora bien, como primer elemento de la responsabilidad, exige para su configuración unos presupuestos, a saber, tiene que ser cierto, personal, legítimo, licito y directo, señalándose que la certidumbre del daño hacer referencia a la materialidad del daño, a su realidad, lo cual sólo puede resultar de su prueba; carga que asume quien solicita el resarcimiento y reparación del daño. Ahora bien, no basta solo la existencia del daño para que exista el deber de repararlo, pues el mismo, deber ser inexorablemente imputable a la entidad estatal, en su doble connotación, fáctica y jurídica, pues ello es lo que permite la atribución de la lesión y que surja el deber de reparar.
Desde el punto de vista de la imputación jurídica, esta, supone establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, siendo allí donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida en el artículo 90 de la Constitución Política”2-3.
De igual forma, cabe destacar que, asi el daño cuya reparación se pretenda no puede ser indemnizado si fue propiciado, auspiciado, avalado u originado con la actuación u omisión de quien lo reclama, en tanto que el ordenamiento jurídico solamente protege las actuaciones legales y legítimas de los particulares. En el análisis fáctico de la imputación deberá establecerse la atribuibilidad material del daño, no solo en punto de identificar el autor del hecho dañoso, sino comprobando el actuar o no actuar (omisión) que permite fenomenológicamente o en el plano material conectar la conducta activa o pasiva que se dice genera el daño con quien se reclama debe reparar el daño. En suma, para que la determinación sea favorable a los intereses de quien reclama reparación patrimonial del Estado, no es suficiente con verificar que la víctima o sus beneficiarios no estaban en el deber jurídico de soportar el daño padecido, sino que se requiere que el mismo sea imputable a la Administración, y sólo lo será cuando su intervención hubiera sido la causa del mismo, siendo necesario descartar la existencia o no de causas excluyentes de responsabilidad4, ello, porque la consagración del daño antijurídico, per se, no implica que se deba obviar el juicio de imputación como elemento necesario para que surja el 2 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia del 19 de agosto de 1994. Exp. 9276. C.P. Daniel Suarez Hernández 3 Sentencia del 25 de mayo de 2011, expediente No. 52001-23-31-000-1997-08789-01(15838, 18075, 25212 acumulados). Igualmente, sentencia del 26 de marzo de 2009, expediente No. 17794. 4 Tomas Ramón Fernández, refiriéndose al tópico de la Responsabilidad de La Administración, ha señalado que, “el centro de gravedad del sistema no está ya, ciertamente, en la culpa, sino, en la lesión que la persona afectada por actividad de la Administración experimenta en su patrimonio sin justa causa alguna que los justifique.
Es esto, la falta de justificación del perjuicio, lo que convierte a éste en una lesión resarcible. Ver Responsabilidad del Estado, página 15. Departamento de Publicaciones de la Facultad de derecho de la universidad de Buenos Aires. Edit. Rubinzal-Culzoni. 1ª reimpresión 2011. Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 derecho a la reparación de perjuicios, carga probatoria que incumbe a quien reclama del Estado la reparación. 2.3.3.
Del juicio de responsabilidad en el caso concreto. En el presente asunto, la parte actora considera que por la omisión o falta de inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia de Salud, a CAPRECOM LIQUIDADO, se le ocasionaron perjuicios materiales, por dejar de recibir unos pagos por los servicios de salud prestados a loa afiliados de dicha EPS, por valor de $423.329.317.
Aduce que dentro del terminó, se acercó a las instalaciones de CAPRECOM EICE EN LIQUIDACION, con el motivo que se le reconociera una obligación derivada de la prestación de servicio de salud, constituida en la acreencia de pago N°A31.01355, por valor de $423.329.317. Que CAPRECOM EICE EN LIQUIDACION, mediante Resolución N°AL- 11578 del 26 de agosto de 2016, le reconoció un pago a la entidad reclamante por la suma de $90.209.707 y posteriormente la modificó al resolver el recurso de reposición, con la resolución N° AL-13195 del 28 de octubre de 2016, por valor de $136.343.806.
Manifiesta que no le fue pagado el valor total de los servicios de salid prestado, que arrojaba la suma total de $423.329.317. Afirma además que, las entidades demandadas son responsables por incumplir sus competencias de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en salud- SGSSS, incluyendo las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del Sector Salud, debiendo como parte de su inspección advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento y la prestación del servicio de salud cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud para el buen desarrollo de este, por lo que la Superintendencia Nacional de Salud tenía que haber garantizado que con los recursos que recibía la EPS CAPRECOM EICE, por la UPC se cubría y garantizaba la prestación del servicio de salud por parte de las IPS y, adicionalmente, que esta EPS contaba con una red de prestadores suficientes para responder por la prestación del servicio y el correspondiente pago de los mismos, teniendo corno garantía el valor recibido de la UPC.
Pues bien, como previamente se anunció para que surja la responsabilidad, es menester la existencia y prueba del daño, la relación causal que permita la imputación desde el punto de vista fenomenológico o una atribución normativa, estudio al cual se avoca la Sala en las siguientes líneas. 2.3.4. El Daño. El daño considerado como la aminoración patrimonial, en este caso se puede afirmar que está acreditado, pues se encuentra probado dentro del expediente que la Clínica Santa Isabel LTDA, dentro del proceso de liquidación de CAPRECOM EPS, a pesar de haberle reconocido con la Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 Resolución N° AL-13195 del 28 de octubre de 2016, una acreencia por valor de $136.343.806, dejó de pagársele el valor total de los servicios prestados a los afiliados de la EPS CAPRECOM, en suma total de $423.329.317. 2.3.5.
Imputación. Inexistencia de falla del servicio. La parte actora aduce que el daño cuya reparación reclama obedece a la omisión de las entidades demandadas en ejercer en debida forma sus labores de vigilancia. Pues bien, recordemos que el daño para que sea susceptible de ser reparado debe ser generado por una acción u omisión de quien lo afirma lo debe indemnizar por haberlo causado.
Es menester entonces, la prueba de la imputación o vinculación directa de la conducta de las entidades demandadas con el daño cuya reparación se depreca, como condición para que exista imputación material del daño, o si se quiere causalidad material. En ese orden, si bien en el expediente existe prueba del reconocimiento de una acreencia de pago por valor $136.343.806 a favor de la CLINICA SANTA ISABEL LTDA, no existe prueba alguna que dicho el valor que reclama como no pagado y que dicho sea de paso fue rechazado en el proceso de liquidación, la suma de $423.329.317 por concepto de prestación de servicios de salud, se haya causado por la la ausencia vigilancia y control de la Superintendencia de Salud.
El caso objeto de controversia, encuentra su cimiento en el régimen general de la falla probada del servicio, siendo necesario determinar en el caso concreto, no de manera genérica ni abstracta, que el Estado no es una asegurador universal, que la omisión, falencia, falla o prestación defectuosa, o el desconocimiento de un contenido obligacional claro y determinado por parte de una entidad pública tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño y eso sólo es consecuencia o se puede derivar de la prueba aportada al proceso.
Sobre este régimen general de responsabilidad extracontractual del Estado, predicable de la administración en casos de acción u omisión sobrevenida por el cumplimiento defectuoso, tardío o el incumplimiento definitivo en la prestación del servicio, el H. Consejo de Estado5, ha señalado: “La Sala, de tiempo atrás ha dicho que la falla del servicio ha sido en nuestro derecho, y continua siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al Juez Administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION A, Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON, Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil doce (2012), Radicación número: 25000-23-26-000-1996-03282-01(20042), Actor: SOCIEDAD BANCO GANADERO S.A., Demandado: NACION - SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, Referencia: Apelación - Acción de Reparación Directa.
Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual. También ha sostenido que el mandato que impone la Carta Política en el artículo 2º inciso 2º, consistente en que las autoridades de la República tienen el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera”, así, las obligaciones que están a cargo del Estado -y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión-, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.
“Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad”.
Negrillas fuera de texto Y es en este punto, donde destaca la Sala las falencias probatorias de la parte demandante, puesto que su gestión probatoria estuvo dirigida a demostrar la existencia del no pago de una acreencia dentro del proceso de liquidación de CAPRECOM EPS, pero en manera alguna se advierte prueba que permita al menos inferir razonablemente, que el no pago dicha acreencia, sea la causa que genera el detrimento económico y patrimonial por el que se reclama reparación, obedezca a la ausencia de control y vigilancia del proceso de liquidación por parte de los entes demandados.
Por su pertinencia, se hace necesario destacar lo expuesto por el H. Consejo de Estado sobre competencias y potestades administrativas y sancionatorias del Ministerio de Salud en el sistema de seguridad social en salud, así6: “Competencias y potestades administrativas y sancionatorias del Ministerio de Salud en el sistema de seguridad social en salud.
La seguridad social, en general, y el servicio de prestación del servicio de salud, en particular, son servicios públicos sujetos a la regulación, control y vigilancia del Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, 49 y 365 de la Constitución Política. 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA.
SUBSECCIÓN C. CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES. Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023). Referencia: REPARACIÓN DIRECTA. Radicación: 05001233100019990379501 (47754). Demandante: HOSPITAL PABLO TOBÓN URIBE Y OTROS. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y OTRA. Tema: Inspección, vigilancia y control sobre entidades promotoras de salud.
Potestad administrativa y sancionatoria de la Administración. Sistema general de seguridad social en salud. Intervención administrativa y liquidación de la EPS por irregularidades en su manejo y administración. Pérdida de dinero por insolvencia de la entidad intervenida. No se probó la falla del servicio. Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 En este sentido, se tiene que el artículo 48 de la Carta Política establece que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción, entre otros, de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Además, la mencionada prerrogativa prevé que la seguridad social puede ser prestada por entidades públicas o privadas, en los términos y en la forma que señale la ley. Dicho precepto guarda una íntima relación con el artículo 49 ibídem, que dispone que la atención en salud se erige como un servicio público a cargo del Estado y que éste debe garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación a la salud.
Asimismo, determina que es una obligación del Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, así como trazar y fijar las políticas públicas necesarias para la eficiente y oportuna prestación de los mismos por entidades privadas. Sumado a lo anterior, el artículo 365 de la Carta Política prevé que la prestación de los servicios públicos es inherente a la finalidad del Estado y que, entre otros más, es deber del éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
De los anteriores preceptos constitucionales se desprende, que una de las obligaciones a cargo del Estado en materia de seguridad social es la de garantizar la accesibilidad al derecho a la salud. Con esta finalidad, se promulgó la Ley 100 de 19937 cuyo objeto fue regular el servicio público de salud y crear condiciones de acceso a toda la población, en todos los niveles de atención, bajo los parámetros de universalidad, solidaridad, igualdad, calidad, eficiencia, sostenibilidad y continuidad.
Es así que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley 100 de 1993, el Estado intervendrá en el servicio público de seguridad social en salud, al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 de la Constitución Política y de conformidad con las disposiciones previstas en el Estatuto de Seguridad Social. Precisamente, el artículo 154 del Estatuto General de Seguridad Social dispone que dicha intervención propende, entre otras, la consecución de los siguientes fines: “[…] a) Garantizar la observancia de los principios consagrados en la Constitución y en los artículos 2 y 153 de esta Ley; b) Asegurar el carácter obligatorio de la seguridad social en salud y su naturaleza de derecho social para todos los habitantes de Colombia; c) Desarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia y control de la seguridad social en salud y de la reglamentación de la prestación de los servicios de salud; d) Lograr la ampliación progresiva de la cobertura de seguridad social en salud, permitiendo progresivamente el acceso a los servicios de educación, información y fomento de la salud y a los de protección y recuperación de a salud a los habitantes del país; e) Establecer la atención básica en salud que se ofrecerá en forma gratuita y obligatoria, en los términos que señale la ley; f) Organizar los servicios de salud en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad; g) Evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud de destinen a fines diferentes; h) Garantizar la asignación prioritaria del gasto público para el servicio de seguridad social en salud, como parte del gasto público social.
PARÁGRAFO: Todas las competencias atribuidas por la presente Ley al presidente de la República y al Gobierno Nacional, se entenderán asignadas en desarrollo del mandado de intervención estatal de que trata este artículo”. Pues bien, el artículo 155 ibídem establece que el sistema general de seguridad social en salud estará integrado, entre otros, por: i) el Ministerio de Salud, ii) la Superintendencia Nacional de Salud, iii) las 7 Por la cual se creó el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 entidades promotoras de salud - EPS y iv) las instituciones prestadoras de servicios de salud – IPS. Ahora bien, en marco de las funciones de intervención estatal en el sistema de seguridad social en salud, el Decreto 1922 de 19948 estableció en cabeza del Ministerio de Salud la potestad de intervenir, para administrar y/o liquidar a las empresas promotoras de salud, cuando hubieren de por medio afectaciones de los servicios de salud.
Justamente, el artículo 28 del Decreto 1922 de 1994 disponía que: “[…] El Ministerio de Salud podrá intervenir o tomar posesión de las Entidades Promotoras de Salud para administrarlas transitoriamente, de manera total o parcial, cuando se pueda afectar gravemente la prestación del servicio, sin perjuicio del proceso de disolución y liquidación que sea necesario conforme las disposiciones legales […] Para decretar la intervención de que trata el presente artículo se oirá el concepto previo del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y el de la Superintendencia Nacional de Salud”.
Por su parte, el artículo 31 ibídem establecía que “[…] el Ministerio de Salud o la autoridad en quien éste delegue podrá intervenir o tomar posesión de una entidad promotora de salud para liquidarla cuando se le haya revocado la autorización para funcionar o haya incurrido en una causal de liquidación conforme con sus estatutos o el régimen legal”.
Finalmente, el artículo 32 ejusdem señalaba frente a los procedimientos de la intervención del Ministerio de Salud para la liquidación de las EPS que “[…] los procedimientos administrativos para la intervención o toma de posesión para liquidar una entidad promotora de salud, serán en lo que sea pertinente, los previstos en el artículo 116 del Decreto – Ley 663 de 1993”.
En conclusión, dentro de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias, el Ministerio de Salud tenía la potestad de intervenir administrativamente y/o intervenir para liquidar a las entidades promotoras de salud, cuando de por medio se hubiera acreditado la afectación de la prestación del servicio público de salud y/o cuando se hubiere constatado una causal de liquidación conforme a sus estatutos o el régimen legal”.
Sobre la naturaleza jurídica y facultades de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud9 frente a las EPS, en la misma providencia citada ut supra, el Consejo de Estado, demarcó: “Las superintendencias son organismos administrativos del orden nacional con autonomía administrativa y fiscal, que ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control que les hayan sido conferidas legalmente o delegadas expresamente por el Presidente de la República.
Al efecto, se tiene que el artículo 189 de la Carta Política establece que corresponde al Presidente de la República ejercer de acuerdo con la ley, la inspección y vigilancia de la prestación de servicios públicos, entre otros, el de salud. De otra parte, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 incluyó a la Superintendencia Nacional de Salud dentro del sistema general de seguridad social en salud quien, de conformidad con lo dispuesto en el 8 Por el cual se reglamentación la intervención del Ministerio de Salud en el Sistema de Seguridad Social en Salud, conforme a lo dispuesto en el Decreto – Ley 056 de 1975, Ley 60 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994. 9 También se ha indicado por el Consejo de Estado que: “las superintendencias tienen a su cargo el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control, en los precisos términos dispuestos por la ley, o por la delegación del Presidente, legalmente autorizada; así mismo, que tales funciones obedecen al ejercicio de la función de policía administrativa”.
Consejo de Estado Sección Tercera. Radicado 11001-03-26-000-1998- 00017-00(15071. Sentencia del 8 de marzo de 2007. Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 artículo 230 de la misma prerrogativa, ejercerá las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las entidades promotoras de salud, cualquiera sea su naturaleza jurídica.
Además, el numeral 2º del artículo 248 ibídem dotó de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para modificar la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud. En ejercicio de esa facultad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1259 de 199410 por medio del cual se erigió a la Superintendencia Nacional de Salud como un organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Salud, encargado entre otras, de ejercer en materia de inspección, vigilancia y control las siguientes funciones: i) “la eficacia en la obtención y aplicación de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud canalizados a través de las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden nacional; las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden departamental, municipal, distrital o metropolitano; o las asociaciones de municipios y las dependencias directas de la Nación o de las entidades territoriales”, y ii) “la eficiencia en la utilización de los recursos fiscales, con destino a la prestación de los servicios del sistema de seguridad social en salud”.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 4º ibídem dispone que las entidades promotoras de salud estarán sujetas a la inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud quien, de conformidad con lo previsto en el artículo 5º ejusdem, es la encargada de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constituciones y legales relacionadas con su organización y funcionamiento y, este sentido, como policía administrativa, puede practicar visitas de inspección tendientes a verificar su situación financiera y administrativa, y el manejo de sus negocios e, inclusive, en ejercicio de su potestad sancionatoria, imponer: i) amonestaciones escritas; ii) multas sucesivas graduadas según la gravedad de la falta, a los representantes legales y demás funcionarios de las entidades vigiladas entre 100 y 1000 SMLMV en la fecha de la expedición de la resolución sancionatoria; iii) multas sucesivas a las entidades y organismos vigilados hasta por una suma de 1000 SMLMV en la fecha de expedición de la resolución sancionatoria; y iv) multas sucesivas hasta de 1000 SMLMV a favor de la subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía. De lo anterior se desprende que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1259 de 1994, la Superintendencia Nacional de Salud como autoridad administrativa, es la encargada de ejercer funciones de inspección, vigilancia y control frente a las empresas promotoras de salud cualquiera que sea su naturaleza.
Asimismo, que, en ejercicio de su potestad sancionatoria, la referida entidad cuenta con una amplia gama de facultades que comprenden desde medidas administrativas de carácter preventivo hasta las sancionatorias antes mencionadas. Ahora bien, en lo que toca con las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud en materia de inspección, vigilancia y control sobre las entidades promotoras de salud, la Corte Constitucional en la sentencia C-921/01 definió que las mismas se dirigen a “[…] asegurar la prestación oportuna, permanente y eficiente del servicio de seguridad social en salud y a lograr que los recursos destinados a su financiación se utilicen exclusivamente para tales fines, como lo ordena el inciso 5º del artículo 48 superior que señala: ‘No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para diferentes a ella, así, para hacer efectivos estos propósitos, se le asignan a la Superintendencia Nacional de Salud una serie de funciones y facultades, que están expresamente señaladas en el artículo 5 del Decreto 1259 de 1994, entre ellas, la potestad sancionatoria”.
En suma, la Superintendencia Nacional de Salud se erigió como una autoridad administrativa encargada, entre otras, de ejercer la 10 Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud. Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 supervisión, inspección y vigilancia de las empresas promotoras de salud, como entidades encargadas de la prestación del servicio público de salud, frente a las cuales cuenta con un sistema integral de funciones, objetivos, criterios, facultades y, potestades administrativas y sancionatorias al tenor de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1259 de 1994, en aras a satisfacer y garantizar el cumplimiento y funcionamiento de la prestación eficiente, efectiva y oportuna del servicio de salud” Acorde con lo anterior, revisado el expediente la Sala no aprecia prueba que devele incumplimiento alguno del Ministerio de Salud y Protección Social, como tampoco de la Superintendencia de Salud en sus funciones y que, ello sea, la causa del no pago de la suma de dinero, que afirma la demandante, genera el daño por la reparación demandada, puesto que todo lo contrario, dentro de su funciones de intervención y aseguramiento del buen servicio, fue que se dispuso la liquidación de la EPS CAPRECOM; proceso que está debidamente reglado para que los acreedores cumpliendo con condiciones precisas hagan valer sus créditos a favor, con unos términos legales y perentorios, como en efecto, se adelantó y finalizó dicho proceso, siendo este un hecho no discutido por las partes en el proceso.
En el presente asunto, el proceso de liquidación de CAPRECOM se inicia con la expedición del Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015 y en sus considerandos se puede advertir que las entidades demandadas, ejercieron precisamente sus funciones, pues, es la razón del cumplimiento de ellas, que se justifica la intervención y posterior liquidación de la EPS.
En efecto, pese a los esfuerzos por recuperar la EPS, la entidad estaba en una condición crítica que le impedía garantizar los servicios de salud a todos sus afiliados. En ese orden, la Superintendencia Nacional de Salud, radicó el Ministerio de y Protección Social, informe técnico sobre los resultados las mediciones los indicadores que se aplican a la CAJA PREVISIÓN SOCIAL COMUNICACIONES "CAPRECOM", concluyendo que misma presenta graves incumplimientos en asuntos y financieros.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de Dirección de Operación del Aseguramiento en Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales, generó informe técnico sobre la gestión administrativa la CAJA PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", en la cual recomienda la supresión de la entidad en atención a la gravedad su situación financiera, operativa y prestacional.
Que la CAJA PREVISIÓN SOCIAL COMUNICACIONES "CAPRECOM", se encuentra incursa en las dos causales mencionadas del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, por lo que se ordenará su liquidación. En el citado decreto, se determinó en su artículo 1, “Artículo 1. Supresión y Liquidación. Suprímase la CAJA PREVISIÓN SOCIAL COMUNICACIONES "CAPRECOM", creada por la Ley 82 de 1912 y transformada en empresa industrial y comercial del descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, mediante la Ley 314 de 1996 y vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social mediante el Decreto Ley 4107 de 2011.
Para todos los efectos utilizará la denominación "CAJA Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", en Liquidación". En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación” Señalándose asimismo, en el artículo el régimen de liquidación, así: “ARTÍCULO 3°.
Régimen de liquidación. Por tratarse de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del sector descentralizado del orden nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, se someterá a las disposiciones del Decreto-Ley 254 de 2000, de la Ley 1105 de 2006 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y a las especiales del presente decreto.
En este sentido, los temas referentes a avisos y emplazamientos, presentación de acreedores y reclamaciones, graduación y calificación de créditos, notificación a entidades gubernamentales, requisitos para el pago de obligaciones y el pasivo cierto no reclamado, se regirá por las normas mencionadas en el inciso anterior. Para el efecto, el liquidador expedirá el reglamento que regule al interior de la liquidación los temas antes señalados.
En lo no dispuesto por estas normas, se aplicará lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollen, modifiquen o adicionen.
PARÁGRAFO. En materia contractual los actos de gestión de la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, en liquidación, se regirán por el derecho privado. El Agente Liquidador mediante resolución deberá adoptar el manual de contratación de la entidad”. ” Acorde con lo anterior, se designó el agente liquidador, determinándose que la presentación de acreencias.
Siendo precisamente el proceso de liquidación una garantía para el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por CAPRECOM y pago de sus acreedores, previa depuración de las mismas. Véase asimismo, que el mecanismo de intervención y liquidación que precisamente lo que pretende es prevenir riesgos de atención a la prestación de servicios de salud y garantizar los derechos de los usuarios del SGSSS en el marco de los procesos de liquidación, así como el impacto en la sostenibilidad del sistema.
De ahí, que de esta sola conducta no se puede predicar la falla de servicio. Así las cosas, se evidencia que en el presente caso no se acreditó la falla del servicio imputada por la parte demandante a la Superintendencia Nacional de Salud y de la cual se duele la parte actora y que afirmó conllevó, según lo narrado en la demanda, a la merma y/o aminoración patrimonial padecida por la entidad demandante, consistente en la pérdida recursos económicos adeudados a la Clínica Santa Isabel, luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció la Superintendencia Nacional de Salud sobre dicha EPS, pues la parte demandante no probó la tardía o inadecuada función de inspección, vigilancia y control y por ello, bajo la óptica de un régimen subjetivo de responsabilidad, la falta de acreditación de la falla del servicio conlleva a la imposibilidad de imputación de responsabilidad al Estado.
Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 En los juicios de responsabilidad será siempre condición necesaria la demostración de los elementos que la configuran, carga que corresponde a la parte que acude en sede judicial a pedir su declaratoria, teniendo en cuenta la teoría o principio de la carga probatoria que indica, a quien interesa la prueba de determinados hechos, de conformidad con el artículo 167 del C.G.P., que enseña que “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, por lo que, si no lo hace debe asumir las consecuencias de su omisión, que no es otra que la negación de sus pretensiones, pues todo lo que se afirma sin pruebas, sin ellas debe ser negado, a menos que se trate de hechos exentos de prueba, que dicho sea de paso, no es el caso.
El artículo 104 de la ley 1437 de 2011, demarca que quien acude a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en dicho código, de manera que el cumplimiento de las cargas procesales que el legislador impone en ejercicio del ejercicio de su libertad configurativa, no pueden considerarse ni son, un restricción ilegítima e irracional del derecho al debido proceso en la arista del derecho a la prueba, puesto que si bien las partes gozan del derecho a probar sus hechos, este derecho no es absoluto, sino que tiene restricciones y limitaciones válidas y que son consideradas razonables y legitimas en el marco de la administración de justicia. De ahí, que esta Sala no aprecia elemento probatorio alguno que permita afirmar que la ausencia de pago de la acreencia reclamada por la parte actora, obedeció a la ausencia de vigilancia y control de dichas entidades estatales, razón por la que este Tribunal negará las pretensiones de la demanda. 4.
COSTAS. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que estableció un criterio objetivo de imposición de costas, en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala no advierte su causación, razón por la que se abstendrá de imponerlas. 5. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia. Reparación Directa 70-001-23-33-000-2018-00157-00 TERCERO En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI. Esta sentencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS