TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 6 de febrero de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A. Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías definitivas Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) contra la sentencia del 27 de abril de 2023, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR CONFIGURADO el acto administrativo ficto o presunto negativo, producto del silencio administrativo, respecto de la petición de reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, radicada el 3 de mayo de 2021.
SEGUNDO. - En consecuencia, DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo por medio del cual, se niega el reconocimiento y pago de una indemnización moratoria por el no pago oportuno de cesantías a los beneficiarios de la causante MARINELA CORDOBA RIVAS, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
TERCERO. - A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO – SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL DEL PUTUMAYO y AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FOMAG, a que reconozca, liquide y pague a los BENEFICIARIOS de la causante MARINELA CORDOBA RIVAS (Q.E.P.D.), quien en vida se identificó con la cédula de ciudadanía No. 41101943, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el 5 de marzo de 2020, hasta el 28 de julio de 2020.
En consecuencia, la condena implica el reconocimiento y pago de un día de salario - vigente para la época de causación, es decir para el año 2020 - por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora, de conformidad a lo establecido en la parte motiva.
CUARTO. - La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibidem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
QUINTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO. – Sin lugar a condenar en costas en esta instancia. (…) II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, la señora Lady Johanna Acosta Córdoba pidió que se declarara la nulidad del oficio No. 2021109187561 del 14 de mayo de 2021, dictado por Fiduciaria la Previsora S.A., que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 del 2006; y de los actos administrativos fictos negativos configurados el 30 de junio de 2021, por falta de respuesta a las peticiones del 30 de marzo de 2021 por parte de la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y el departamento del Putumayo, relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 5421 del 16 de diciembre de 2019. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a la demandada y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes El 22 de noviembre de 2019, la señora Lady Johanna Acosta Córdoba, en calidad de hija de la señora Marinela Córdoba Rivas (Q.E.P.D.), quien se desempeñó como docente oficial solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 5421 del 16 de diciembre de 2019, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 29 de julio de 2020. El 30 de marzo de 2021, la demandante pidió a FOMAG, al departamento del Putumayo y a la Fiduprevisora S.A., el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas.
Fiduprevisora, mediante oficio No. 20211091087561 del 14 de mayo de 2021, negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 del 2006. Por su parte, FOMAG y el departamento del Putumayo no dieron respuesta dentro del término legal, por lo que se configuraron los actos fictos negativos demandados.
Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995, 962 de 2005 y el Decreto 3752 de 2003, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba demandante consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisado lo anterior, sostuvo que, en virtud de la Ley 1071 de 2006, la demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el asunto. Para apoyar sus argumentos, citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre sanción moratoria.
Indicó que el trámite de las cesantías parciales y definitivas está sujeto a dos momentos específicos: el reconocimiento y el pago de la prestación. El primero está a cargo de la secretaría de educación del ente territorial, mientras que el segundo está atribuido a la Fiduprevisora. Que, por lo tanto, si una o ambas entidades superan los términos establecidos, deberán responder por la mora en la que incurran, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 4.
Contestación de la demanda 4.1. Departamento del Putumayo La apoderada judicial del departamento del Putumayo precisó que, en virtud del Decreto 2831 del 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite. Que, por lo tanto, la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva» y «excepción genérica del artículo 282 del C.G.P.». Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones de mérito propuestas y absolver al departamento del Putumayo de responsabilidad frente a la demanda (Samai, índice 00001, OneDrive primera instancia, archivos 12). 4.2.
La Fiduprevisora S.A. Mediante apoderada judicial, Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las siguientes excepciones de mérito: a. «Falta de legitimación en la causa por pasiva por parte de fiduprevisora s.a. en posición propia», porque la finalidad de la fiduciaria es la administración de los recursos de FOMAG. b. «Indebida representación del demandado», porque no debe considerarse a la Fiduprevisora como parte demandada, debido a que actúa únicamente como vocera y administradora de FOMAG. c. «De la ausencia del deber de pagar sanciones por parte de fiduprevisora», reiteró que los fines de la Fiduprevisora son cumplir los objetivos del fondo, esto es, administrar sus recursos y cumplir con las obligaciones del contrato de fiducia. d. «Cobro de lo no debido», porque al condenar a la Fiduprevisora se estaría afectando recursos ajenos a los del FOMAG. e. «Enriquecimiento sin justa causa», en caso de que el juez accediera a las pretensiones dada la inexistencia de la obligación. Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba f. «Excepción innominada», solicitó reconocer oficiosamente las que resulten probadas en el curso del proceso. g. «Improcedencia de condena en costas», debido a que los argumentos de la defensa fueron netamente jurídicos.
Finalmente, hizo referencia a las figuras de las sociedades fiduciarias, la fiducia, los antecedentes de La Previsora S.A., así como de la constitución de patrimonios autónomos y aclaró que los bienes fideicomitidos no pertenecen a la fiduciaria (Samai, índice 00001, OneDrive primera instancia, archivo 13). 4.3. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio El apoderado judicial de FOMAG comenzó por precisar que, en virtud del contrato de fiducia mercantil suscrito por el gobierno con la Fiduciaria La Previsora S.A., esa fiduciaria actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En cuanto al fondo del asunto, se opuso a las pretensiones de la demanda y como fundamento de defensa afirmó que la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 regulan el pago de las cesantías y la sanción moratoria por el pago tardío a los servidores públicos a nivel general, pero no es posible concluir que sea aplicable de manera directa a los docentes del FOMAG, sino que debe aplicarse el procedimiento contemplado en el Decreto 2831 de 2005.
Sostuvo que, en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, si se demuestra que la demora en el trámite de reconocimiento de la prestación social fue consecuencia del incumplimiento por parte de la entidad territorial, la responsabilidad recaería sobre esta. Añadió que el periodo de mora se configura desde el 5 de marzo hasta el 28 de junio de 2020 y que, por lo tanto, los días de mora no son 144, sino 116.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad», «improcedencia de la indexación de las condenas», «responsabilidad del ente territorial», «compensación», «cobro de lo no debido» y «excepción genérica». Finalmente, solicitó proferir sentencia anticipada porque reúne los requisitos del artículo 182ª del CPACA (Samai, índice 00001, OneDrive primera instancia, archivo 15). 5.
La decisión apelada El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 27 de abril de 2023, anuló el acto administrativo ficto negativo que denegó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, al considerar que la actora, en calidad de docente y en virtud de la Ley 1071 de 2006, tiene derecho a dicha sanción por el incumplimiento en el pago oportuno de las cesantías definitivas.
A juicio del a quo, se comprobó que la Secretaría de Educación incurrió en mora injustificada al notificar el acto administrativo de reconocimiento y liquidación el 27 de diciembre de 2019, 8 días después de su expedición (16 de diciembre de 2019). Por otro lado, sostuvo que FOMAG incumplió con el pago dentro del plazo de 45 días (18 de marzo de 2020), lo que determinó que tanto la secretaria de educación como FOMAG fueran responsables del pago de la sanción moratoria.
En consecuencia, el juzgado condenó al departamento del Putumayo y a FOMAG a reconocer y pagar a la demandante un día de salario por cada día de retraso, Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba desde el 5 de marzo hasta el 28 de julio de 2020, con base en la asignación básica devengada en 2020.
Denegó otras pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00001, OneDrive primera instancia, archivo 31). 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la apoderada judicial del Ministerio de Educación Nacional – FOMAG apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda, porque el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 prohibió el pago de sanción moratoria a cargo de FOMAG.
Concretamente, explicó que: «se debe tener presente que la mora generada en el presente caso se causó en vigencia de 2020, en consecuencia existe expresa prohibición de la condena del FOMAG por mora generada con posterioridad al 31/12/2019, de allí que la condena al fondo va en contravía de lo previsto por la ley, resaltando que la responsabilidad debe estudiarse en cabeza de la entidad territorial y/o la Fiduciaria, en el contexto de sus competencias» (Samai, índice 00001, OneDrive primera instancia, archivo 33). 7.
Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 30 de enero de 2024, admitió el recurso de apelación presentado (Samai índice 00004). Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00008). El Tribunal Administrativo del Putumayo avocó conocimiento del asunto1, en auto del 26 de julio de 2024 (Samai índice 00009).
Mediante auto para mejor proveer del 14 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Putumayo solicitó a la Secretaría de Educación del Putumayo que aportara los documentos que acreditaran la fecha en que remitió la Resolución No. 5421 del 16 de diciembre de 2019 a la Fiduprevisora para su pago (Samai índice 00018). En cumplimiento de la anterior decisión, la entidad territorial allegó la documentación solicitada (Samai índice 00026).
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar quién asume la responsabilidad del pago de la sanción moratoria generada por el desembolso tardío de las cesantías definitivas reconocidas a favor de la demandante.
La Sala anticipa que la obligación de pago de la sanción moratoria recae en el departamento del Putumayo y en FOMAG, dado que la Secretaría de Educación 1 En virtud de su creación y atendiendo lo previsto en el artículo 16 del Acuerdo No. PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, así como el Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024 del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que dispuso la redistribución de los procesos ordinarios en trámite de primera y segunda instancia provenientes del Tribunal Administrativo de Nariño. En ese listado se asignó el asunto de la referencia al despacho 001 de esta Corporación. Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba incurrió en una mora de 14 días en la expedición y remisión del acto administrativo de reconocimiento a la sociedad fiduciaria para el pago.
Asimismo, Fiduprevisora S.A. es responsable por haber realizado el pago de las cesantías 132 días después de la fecha en que debió efectuarse. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada en cuanto a los responsables del pago y se modificará en lo relativo al salario base de liquidación y a los días de mora causados. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3.
Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20182.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20063 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías.
Ahora bien, como la Ley 1955 de 2019 no establece términos especiales para el reconocimiento y pago de las cesantías, para poder determinar la entidad responsable de la sanción moratoria es necesario observar los plazos establecidos en el Decreto 1272 de 20184, que estipuló como pasos principales del trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías los siguientes: 2 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 3 Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. 4 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”.
Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba 1. Radicación y elaboración del acto administrativo5: la secretaría de educación recibe la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo del FOMAG y expide el acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes, contados a partir de la radicación completa de la solicitud por parte del interesado. 2.
Notificación y ejecución6: el acto administrativo definitivo será notificado y debidamente ejecutoriado en el término de 10 días hábiles (arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011), contados a partir del día siguiente a la emisión de la resolución. 3. Remisión del acto administrativo7: notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo, la secretaria de educación debe remitirlo de manera inmediata a la sociedad fiduciaria a través de la plataforma dispuesta para ese fin. 4.
Pago8: Fiduprevisora S.A. realizará el pago del reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo definitivo. 4. Análisis del caso concreto Previo a cualquier análisis, la Sala destaca que la demandante presentó la solicitud de reconocimiento de cesantías el 22 de noviembre 2019, es decir, en vigencia de la Ley 1955 de 2019, que, como se indicó, asignó la responsabilidad del pago a las entidades territoriales, siempre que la demora en el pago del auxilio de cesantías sea atribuible a su gestión. Por lo tanto, en el caso concreto, no basta con determinar la mora en el reconocimiento y pago de la cesantía, sino que resulta necesario establecer quién la causó, a fin de establecer si la responsabilidad recae en FOMAG, en la entidad territorial, o en ambas9.
Precisado lo anterior, a continuación, la Sala procederá a revisar el material probatorio allegado al proceso, con el fin de determinar el cumplimiento de los plazos identificados en el acápite previo: 5 Artículo 2.4.4.2.3.2.22. Término para resolver las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario. 6 Ley 1437 de 2011.
Artículo 76. oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
(…) Artículo 87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo. 7 Artículo 2.4.4.2.3.2.26.
Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin. 8 Artículo 2.4.4.2.3.2.27.
Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes. 9 Al respecto, ver las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 4 de julio de 2024, radicado: 25-000-23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024), y del 27 de junio de 2024, proceso: 25000-23-42-000- 2021-01056-01 (5395-2023).
Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba i. El 22 de noviembre de 2019, la señora Lady Johanna Acosta Córdoba solicitó a la Secretaría de Educación del Putumayo el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. La secretaría de educación contaba con 15 días hábiles para expedir la resolución, plazo que finalizó el 13 de diciembre de 2019.
No obstante, la resolución de reconocimiento (resolución No. 5421) fue expedida el 16 de diciembre de 2019, es decir, 2 días después de la fecha en que debió expedirlo. En consecuencia, la secretaria territorial incumplió el término de 15 días hábiles para expedir el acto, tal como lo establece la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018, lo que generó una mora de 2 días en esta etapa. ii.
La ejecutoria del acto administrativo (10 días hábiles - arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) se contabiliza a partir del día siguiente a la expedición de la resolución 5421, es decir, desde el 17 de diciembre y hasta el 31 de diciembre de 2019. iii. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo que resuelve la solicitud de reconocimiento de cesantías, la entidad territorial debió remitir de manera inmediata la resolución definitiva para pago a la Fiduprevisora S.A. Teniendo en cuenta que la ejecutoria finalizó el 31 de diciembre de 2019, la remisión debió realizarse al día hábil siguiente (2 de enero de 2020). iv.
Sin embargo, en el expediente administrativo remitido por el departamento del Putumayo, específicamente en el documento visible a folio 7 (Samai, índice 00026), se evidencia que la entidad territorial remitió la resolución definitiva para pago a la sociedad fiduciaria el 15 de enero de 2020, esto es, 12 días después de la fecha en que el acto administrativo quedó ejecutoriado. v. Ahora bien, desde la fecha en la que la Fiduprevisora S.A. recibió el acto administrativo definitivo remitido por la secretaria de educación (15 de enero de 2020), comenzaron a correr los 45 días hábiles que la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018 establecieron para el pago de las cesantías, plazo que finalizó el 18 de marzo de 2020.
Sin embargo, el dinero fue puesto a disposición de la demandante el 29 de julio de 2020 (Samai, índice 00001, OneDrive primera instancia, archivo 1, pág. 29), es decir, 132 días después de la fecha en que debió efectuarse el pago (18 de marzo de 2020). En consecuencia, la Fiduprevisora S.A. incumplió con el término de 45 días hábiles para realizar el pago, tal como lo establece la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018, lo que generó una mora de 132 días.
A partir de lo anterior, la Sala concluye que tanto la entidad territorial como FOMAG son responsables de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías. En cuanto a la Secretaría de Educación, su responsabilidad corresponde a 14 días de mora: 2 días por la expedición tardía del acto administrativo de reconocimiento y 12 días por la demora en la remisión del acto definitivo a la sociedad fiduciaria para el pago correspondiente.
Por su parte, FOMAG es responsable de 132 días de mora, comprendidos entre el 19 de marzo y el 28 de julio de 2020, debido al retardo en el pago de las cesantías definitivas a la demandante. Por otro lado, la Sala precisa que, en el presente caso, el salario base de liquidación corresponde al del año 2019, dado que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base de liquidación para la sanción moratoria corresponde a la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba público10.
En el efecto, según los documentos visibles a folios 19 y 25 (Samai, índice 00001, OneDrive primera instancia, archivo 01), la docente Marinela Córdoba Rivas falleció el 25 de septiembre de 2019, y mediante resolución No. 4519 del 10 de octubre de 2019, se declaró la vacancia de su cargo. Ahora bien, en el recurso de apelación se alegó que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece la imposibilidad de pagar indemnizaciones económicas con cargo a los recursos de FOMAG y que, por lo tanto, existe prohibición para imponer condenas por sanción moratoria.
Al respecto, la Sala precisa que la naturaleza jurídica de la sanción moratoria no es la de una indemnización económica, como sostiene el apelante. La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 2 de noviembre de 202311, ratificó que se trata de una penalidad indivisible de ejecución instantánea. Concretamente, explicó lo siguiente: 87.
Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley. En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar.
Por lo tanto, no es cierto que la Ley 1955 de 2019 haya prohibido las condenas a título de sanción moratoria. Todo lo contrario, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en lo relacionado con la sanción moratoria, atribuye responsabilidad tanto al FOMAG como a las entidades territoriales, dependiendo de quién cause la mora. En este caso, la condena se impondrá al ente territorial y a FOMAG porque se demostró que ambas entidades incurrieron en mora en el trámite del reconocimiento y pago.
Por último, en relación con la posible condena a la Fiduprevisora, la Sala precisa que esta no es procedente, pues la fiduciaria, en virtud del contrato de fiducia mercantil celebrado con el Gobierno Nacional, tiene únicamente la función de administrar los recursos del fondo. En cambio, conforme con el artículo 5 de la Ley 91 de 1989, el FOMAG tiene como objetivo el pago de las prestaciones sociales de sus afiliados.
Sobre este punto, la Sección Segunda del Consejo de Estado12 explicó: Los artículos en cita enmarcan la naturaleza y finalidad del multicitado Fondo, que no es otra que, para el presente caso, la de efectuar el pago de las prestaciones sociales de sus afiliados, pues la responsabilidad y obligación de las mismas se encuentra en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, quien por demás, ostenta personería jurídica y está habilitada para comparecer a los procesos judiciales en donde su cuenta especial, FOMAG, como entidad creada para el pago de las obligaciones a su cargo, sea llamado.
( ) De esta manera, cuando se encuentren en discusión derechos prestacionales principales como lo es el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías, así como derechos derivados o que surgen con ocasión de circunstancias que afectan el derecho principal, como la sanción por mora en el pago de tal prestación, la responsabilidad y obligación de amparo a los mismos recae en el Ministerio de Educación Nacional.
En tal sentido, no es dable afirmar que a través del negocio jurídico de fiducia mercantil suscrito entre el Gobierno Nacional y la Fiduprevisora, como administradora de los recursos asignados 10 Lo anterior de conformidad con la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, radicado: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15), que, en lo pertinente precisó: “Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo”. 11 Radicado: 080012333000201200200-02 (2459-2014) 12 Radicado: 41001-23-33-000-2017-00241-01 (2129-2019) Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba al FOMAG, se haya trasladado la representación legal y judicial de dicho Fondo a la sociedad fiduciaria, para los temas que aquí se desarrollan, desvinculándose a éste del Ministerio de Educación Nacional.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada en cuanto a los responsables del pago y se modificará en lo relativo al salario base de liquidación y a los días de mora causados. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Modificar el ordinal tercero de la sentencia del 27 de abril de 2023, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas, en el siguiente sentido:
TERCERO. Como restablecimiento del derecho, se condena i) a la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 132 días de mora, y ii) al departamento del Putumayo, Secretaría de Educación al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo, a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 14 días de mora, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2019, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Confirmar en lo demás la providencia apelada. 3. Condenar en costas a la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con la parte motiva. 4. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Radicado: 86001 33 33 002 2021 00234 01 Demandante: Lady Johanna Acosta Córdoba Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.