TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN Sincelejo, veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-009-2019-00032-01 DEMANDANTE: INVERSIONES TRANSPORTE GONZÁLEZ S.C.A. DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha 18 de abril de 2023, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo1, mediante la cual, se concedieron las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: La empresa de INVERSIONES TRANSPORTE GONZÁLEZ S.C.A., a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1 Asumió el proceso con el radicado original.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 -. Resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017, mediante la cual, se le declara responsable y se le sanciona por infringir normas de transporte. -. Resolución No. 55679 del 30 de octubre de 2017, mediante la cual, se resolvió negativamente el recurso de reposición, confirmando la anterior resolución. -.
Resolución No. 34518 del 1 de agosto de 2018, mediante la cual, se resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión sancionatoria. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada, que reconozca y pague los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, así como los perjuicios morales.
Así mismo, pide que se ordene desembargar las cuentas o cualquier otro bien que se llegare a embargar. 1.2.- Hechos: A través de la Resolución No. 46524 del 9 de septiembre de 2016, la Superintendencia de Puertos y Transportes abrió investigación administrativa contra la empresa Inversiones Transportes González S.C.A., por la presunta falta al Código 587 de la Resolución No. 10800 de 2003.
Por medio de la Resolución No. 46524 del 09 de septiembre de 2016, el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Automotor, teniendo en cuenta el Informe Único de Infracción al Transporte (IUIT) No. 382688 del 22 de febrero de 2015, procedió a formular un único cargo: “Cargo Único: La empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera INVERSIONES TRANSPORTES GONZALEZ S.C.A., identificada con N.l.T. 890.400.511-8, presuntamente trasgredió lo dispuesto en el artículo 1°, código de infracción 587 esto es “( ) Cuando se compruebe Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 la inexistencia o alteración de los documentos que sustentan la operación del vehículo y solo por el tiempo requerido para clarificar los hechos.(…)” de la Resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte en concordancia con el código de infracción 495 de la misma resolución que prevé: “(…) Permitir la prestación del servicio en rutas y horarios sin planilla de despacho.
( )” acorde con lo normado en los literales d) y e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996” La parte demandante presentó escrito de descargos, contra la Resolución No. 46524 del 09 de septiembre de 2016. A través de Resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017, la Superintendencia falló la investigación administrativa iniciada con la Resolución No. 46524 del 9 de septiembre de 2016 e impuso una sanción a la empresa Inversiones Transportes González S.C.A., por la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La parte demandante, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, porque en el acto sancionatorio no se tuvieron en cuenta los argumentos expuestos y esbozados en el escrito de recurso, ni la prueba testimonial solicitada, con el argumento de que el informe único de infracción al transporte es auténtico y que por tal razón, no debía solicitarse el testimonio de la autoridad de tránsito que lo expidió. El recurso de reposición fue resuelto a través de la Resolución No. 55679 del 30 de octubre de 2017, decidiendo confirmar la decisión anterior.
El recurso de apelación que fue resuelto con la Resolución No. 34518 del 01 de agosto de 2018, disponiéndose: “MODIFICAR el artículo segundo de la resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017, en el sentido de sancionar con multa de cinco (05) SMMLV a la empresa INVERSIONES TRANSPORTES GONZALEZ S.CA.”. En las actuaciones administrativas desarrolladas por la Superintendencia de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 Puertos y Transporte, afirma la demandante, se halla que la Resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017, declaró a la empresa Inversiones Transportes González S.C.A., responsable por contravenir los literales d) y e) del artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003, código de infracción 587 proferida por el Ministerio de Transporte.
Por tal hecho, la Superintendencia de Puertos y Transporte sancionó a Inversiones Transportes González SCA., con una multa de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a seis millones cuatrocientos cuarenta y tres mil quinientos pesos m/cte ($6.443.500.oo), sanción que fue confirmada al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017, a través de la Resolución No. 55679 del 30 de octubre de 2017.
De conformidad con lo anterior, la graduación de la sanción impuesta a través de la Resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017, no hizo ningún análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción y fijó una sanción de diez (10) salarios mínimos mensuales legales, equivalentes a $6.443.500.oo a capricho y arbitrio del funcionario que expidió el acto administrativo.
En el acápite de normas violadas, se citaron los artículos 29 y 209 de la constitución política del 1991. En el concepto de violación, se afirma que en el presente proceso existen elementos que demuestran que la Superintendencia de Puertos y Transportes, no tenía elementos necesarios para sancionar a la empresa demandante, en el cargo señalado en la resolución demandada, por lo cual la sanción fue arbitraria.
Por otra parte, señaló que hubo violación directa de la norma superior en la que debió fundarse la decisión, debido a que los cargos formulados por la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 Superintendencia y la sanción se estructuraron con base a normas inexistentes, producto de la interpretación y complementación que de manera artificial realizó la autoridad administrativa.
Asimismo indicó, que hubo falsa motivación ya que la entidad de control, inspección y vigilancia omitió tener en cuenta los criterios de proporcionalidad y razonabilidad existentes entre la conducta infractora y la sanción. Afirmó, que se vulneró el derecho de audiencia y defensa, ya que los actos administrativos no obedecen a un criterio de razonabilidad y proporcionalidad que demuestre cual fue el daño o peligro.
Finalmente señaló, que hubo desviación de poder, ya que la Superintendencia de Transporte no tenía los elementos necesarios para sancionar a la empresa demandante en el cargo señalado en la resolución demandada, lo que hace evidente que la sanción fue arbitraria. 1.3. Contestación de la demanda. La Superintendencia de Puertos y Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda, señalado que los actos acusados se encontraban ajustados al ordenamiento jurídico en materia de transporte, principalmente en el literal d) y e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, por incurrir en la conducta descrita en el código de infracción No. 495 del artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003, proferida por Ministerio de Transporte.
Anotó, que “Las pretensiones de la demanda no tienen sustento fáctico ni jurídico, toda vez que la Superintendencia de Puertos y Transporte, desde el inicio de la investigación administrativa hasta la expedición del acto administrativo por el cual se agotó la vía administrativa y se resolvieron los recursos interpuestos dio pleno cumplimiento y aplicación a la normatividad vigente, y de acuerdo a sus competencias y en ejercicio de sus funciones Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 de inspección, vigilancia y control, respecto sus vigilados, entre los cuales se encuentra la empresa INVERSIONES TRANSPORTES GONZALEZ-, la cual se encuentra habilitada para prestar el servicio público de transporte terrestre de carga, y como consecuencia del ejercicio de dicha actividad se le abrió una investigación administrativa por infracciones a las normas que rigen la materia y luego del agotamiento de un procedimiento administrativo en sede administrativa, se le aplicó una sanción consistente en multa”.
Propuso las excepciones denominadas: improcedencia de las pretensiones, e inexistencia de causales de nulidad en los actos administrativos demandados. 1.4.- Sentencia de primera instancia. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia de fecha 18 de abril de 2023 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Superintendencia de Puertos y Transportes, dejar sin efecto la sanción impuesta a la empresa demandante Inversiones Transportes González S.C.A. por valor de $3.221.750.oo.
Adicionando, que en el evento que la empresa Inversiones Transportes González S.C.A., haya pagado total o parcialmente la multa impuesta en la Resolución No. 031000 de 11 de julio de 2017, modificada mediante la Resolución No 34518 de 1º de agosto de 2018, la Superintendencia de Puertos y Transporte deberá hacerle la devolución del monto pagado, debidamente ajustado.
Negó las restantes suplicas de la demanda Fundamentó el A-quo: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 “La anterior determinación obedece, toda vez que del acervo probatorio es claro, que los fundamentos de la decisión administrativa objeto de demanda, para la imposición de la sanción administrativa, se erigieron con respecto a la Resolución 10800 de 2003, norma que reglamentó el del Decreto 3366 de 2003, el cual fue declarado nulo parcialmente en lo que concierne a la estipulación de faltas y sanciones, que desbordaron la competencia del Gobierno en el ejercicio de su potestad reglamentaria.
Por lo tanto, tal y como se señaló por el Consejo de Estado, en concepto 11001-03-06- 000-2018-00217-00(2403), de 5 de marzo de 2019, se entiende que la Resolución 10800 de 2003, pierde fuerza ejecutoria al suspenderse y declararse la nulidad parcial del Decreto 3366 de 2003, no siendo factible que una autoridad administrativa, en este caso la Superintendencia de Puertos y Transporte, haga uso de dichas disposiciones normativas para motivar la imposición de una sanción administrativa, bajo conductas atentatoria de las normas de tránsito, que se entienden no existen en el ordenamiento jurídico, contraviniéndose los principios de legalidad y tipicidad de faltas y sanciones, característicos del Ius punitivo del Estado.
De esta manera se declarará la nulidad de los actos administrativos, y como medida de restablecimiento se ordenará a la entidad demandada Superintendencia de Puertos y Transporte dejar sin efecto la sanción impuesta a la empresa demandante Inversiones Transportes González S.C.A. por valor de $3.221.750. /…/ Finalmente, en lo que respecta al reconocimiento del lucro cesante, el mismo se asumiría en los términos del ajuste de las sumas a reconocer de haberse sufragado el valor de la multa, y en cuanto a los perjuicios morales y otros tipos de daños, no se logra acreditar su acaecimiento, al evidenciarse un acervo probatorio deficiente para tal efecto” 1.5.- El recurso.
La entidad demandada recurre la anterior decisión, para que sea revocada, manifestando los siguientes motivos de inconformidad: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 “Contrariando los cargos formulados por el actor y de manera “oficiosa” el Juez de primera instancia profiere la sentencia manifestando que los actos administrativos demandados, se han sustentado erradamente en el Decreto 3366 de 2033 y en la Resolución No. 10800 de 2003, los cuales han sufrido decaimiento y que por ende no hay sustento para imponer la sanción impuesta… /…/Se resalta…que ninguno de los actos administrativos demandados en el presente medio de control, cita siquiera por equivocación los artículos declarados nulos del Decreto 3366 de 2003, en ninguno de sus apartes… Contrario a lo manifestado por el A-quo el sustento de la sanción impuesta en el presente caso, aun cuando cita la Resolución 10800 de 2003 se sustenta en el Literal D y E del artículo 46 de la Ley 336 de 1996… /…/Para el caso particular como ya se ha indicado anteriormente, el actor presentó algunos cargos de nulidad y conforme a ellos, presentó unos hechos en que se sustentaban.
No obstante, el A-quo en sentencia, decide no atender el análisis de ninguno de los cargos de nulidad formulados y en su defecto y de oficio plantea un nuevo problema jurídico. Es así como la sentencia… desconoce el principio de congruencia dispuesto en el artículo 281 del Código General del Proceso, por cuanto la decisión adoptada no se ha sustentado en ninguno de los cargos de nulidad formulados y por sobre todo ha desconocido los hechos probados en el proceso, y dejado de lado sin siquiera analizar las excepciones presentadas.
Fallando en consecuencia extra petita” 1.6.- Trámite procesal en segunda instancia. Mediante auto de fecha 30 de mayo de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 2.- CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente, para conocer en segunda instancia de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico. ¿Se encuentran ajustadas a derecho las Resoluciones demandadas, a través de las cuales, la Superintendencia de Puertos y Transporte sancionó a la empresa INVERSIONES TRANSPORTE GONZÁLEZ S.C.A., con multa de 5 s.m.l.m.v., al interior de un procedimiento sancionatorio de transporte? 2.3. Análisis de la sala 2.3.1.
Potestad sancionadora de la administración y su intrínseca relación con los mandatos de legalidad, reserva de Ley y tipicidad. El derecho sancionador es una categoría jurídica amplia, por la cual el Estado puede ejercer un derecho de sanción o ius puniendi destinado a reprimir conductas que se consideran contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros bienes jurídicos protegidos.
Éste comprende diversas disciplinas o especies como el derecho penal, el derecho contravencional, el derecho correccional, el derecho de juzgamiento político, el derecho administrativo propiamente dicho y el disciplinario o correctivo de la función pública. Bajo esta perspectiva, la Honorable Corte Constitucional ha señalado que la potestad sancionadora de la administración se distingue de las demás especies del derecho sancionador, especialmente por los siguientes factores: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 -.
La actividad sancionatoria de la Administración “persigue la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública a los que alude el artículo 209 de la Carta”. -. La sanción administrativa constituye la “respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración”. -.
Dicha potestad se ejerce “a partir de la vulneración o perturbación de reglas preestablecidas, pero que, no obstante, ese contenido represivo presenta una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica una amenaza latente para quien sin atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones las infringe deliberadamente”. -.
En relación con la sanción aplicable “dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido”. -. “La decisión sancionatoria adoptada por la Administración está sujeta a control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
Así pues, la potestad sancionadora se traduce básicamente en la facultad de la administración de imponer: i) sanciones disciplinarias para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas, en las que incurren los servidores públicos o aquellas personas que sin tener dicha calidad están habilitadas para ejercer transitoriamente funciones públicas y ii) sanciones correctivas, que Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 se aplican a los particulares que infringen las obligaciones y restricciones que se les han impuesto.
Dentro de los principios más trascendentales en el derecho sancionatorio pueden destacarse: i) el principio de legalidad, ii) el principio de tipicidad, iii) el debido proceso, iv) el derecho de defensa, v) el derecho a no declarar contra sí mismo, vi) el principio de presunción de inocencia, vii) el principio in dubio pro reo, viii) el principio de la prohibición de las sanciones de plano, ix) el principio de contradicción, x) el principio de razonabilidad, xi) el principio de la prohibición de la analogía, xii) el principio nulla poena-sine lege, xiii) principio del non bis in idem, xiv) el principio prohibitivo de la reformatio in pejus, xv) el principio de culpabilidad, xvi) el principio de la personalidad de las sanciones o dimensión personalísima de la sanción y xvii) el principio de proporcionalidad.
Sobre el principio de legalidad, la Honorable Corte Constitucional ha reiterado que este mandato “sólo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de carácter sancionador”2.
El Alto Tribunal también ha recalcado3, que las normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”. “Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia”. 2 Sentencia C-860 de 2006. 3 Ibíd. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 Dicho principio se materializa a su vez en el de reserva de ley y el de tipicidad.
Con relación al primero, la Honorable Corte Constitucional ha puntualizado: “La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa concierne a la función exclusiva del Congreso de la República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso.
Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición”4 Por su parte, en virtud del principio de tipicidad, que tiene también una aplicación más flexible en materia administrativa, “el legislador debe establecer expresamente los elementos fundamentales del tipo, lo que implica que se efectúe: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción;
(ii) la determinación de la sanción, lo que implica la descripción de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de sanción a imponer, el término o la cuantía de la misma, la autoridad competente para aplicarla y (iii) el procedimiento que debe seguirse para proceder a su imposición”5. También ha de señalarse que a la tipificación en el derecho sancionatorio 4 Sentencia C-699 de 2015. 5 Ibíd. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 de la administración, el sistema le impone recurrir a la prohibición, a la advertencia, al deber, etc., para seguidamente establecer la sanción. 2.3.2.
Generalidades del procedimiento sancionatorio de transporte. En materia de transporte, la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional ha señalado, que el Congreso de la Republica es titular de un amplio poder para valorar las opciones regulatorias relativas a las normas que rigen el transporte. Esta competencia se adscribe a los numerales 1º - competencia general para adoptar leyes- y 23 del artículo 150 de la Carta -competencia para unificar las normas sobre la prestación de servicios públicos-.
Al amparo de tal atribución, el legislador tiene la obligación de adoptar una regulación adecuada para enfrentar los desafíos y las tensiones que suscita el desarrollo del transporte. Supone todo esto un mandato de expedir normas que (i) garanticen las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad en la prestación del servicio básico de transporte;
(ii) controlen los riesgos que se asocian al transporte, protegiendo los intereses de los conductores, usuarios y demás agentes que pueden afectarse con su desarrollo; (iii) definan las autoridades con competencia para aplicar las disposiciones que regulan el transporte así como el alcance de sus atribuciones; (iv) determinen los comportamientos de los conductores y usuarios que requieren ser regulados o contrarrestados así como las sanciones aplicables cuando se desconocen las normas en la materia; y (v) establezcan los procedimientos que deben seguirse para investigar y sancionar las faltas.
En efecto, la Ley 105 de 1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte”, señala: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 “ARTÍCULO 9o.
SUJETOS DE LAS SANCIONES. Las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte. Podrán ser sujetos de sanción: Los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales.
Las personas que conduzcan vehículos. Las personas que utilicen la infraestructura de transporte. Las personas que violen o faciliten la violación de las normas. Las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte. Las empresas de servicio público. Las sanciones de que trata el presente artículo consistirán en: Amonestación. Multas.
Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación. Cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación. Suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora. Inmovilización o retención de vehículos.
ARTÍCULO
10. DE LOS CÓDIGOS. El Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República durante la primera legislatura de 1994, los proyectos sobre Estatuto Nacional de Transporte y el Código Nacional de Tránsito, que unifiquen los criterios que rigen los diferentes modos de transporte con los principios establecidos en esta Ley” Por su parte, la Ley 336 de 1996 “Estatuto General de Transporte”, dispone: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 “ARTÍCULO 46.
Con base en la graduación que se establece en el presente Artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos: Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación. En caso de suspensión o alteración parcial del servicio.
En caso de que el sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante. <Literal modificado por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> en los casos de incremento o disminución de las tarifas de prestación de servicios no autorizada, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso y carga.
En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte.
PARÁGRAFO. Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes parámetros relacionados con cada Modo de transporte: Transporte Terrestre: de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes; Transporte Fluvial: de uno (1) a mil (1000) salarios mínimos mensuales vigentes;
Transporte Marítimo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes; Transporte Férreo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes. Transporte Aéreo: de uno (1) a dos mil (2000) salarios mínimos mensuales vigentes. (…)
ARTÍCULO 50. Sin perjuicio de lo dispuesto por normas especiales sobre la materia, cuando se tenga conocimiento de la comisión de una infracción a las normas de transporte, la autoridad competente abrirá investigación en forma inmediata mediante Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 resolución motivada contra la cual no cabrá recurso alguno, la cual deberá contener: Relación de las pruebas aportadas o allegadas que demuestren la existencia de los hechos.
Los fundamentos jurídicos que sustenten la apertura y el desarrollo de la investigación. Traslado por un término no inferior a diez (10) días ni superior a treinta (30) días, al presunto infractor para que por escrito responda a los cargos formulados y solicite las pruebas que considere pertinentes, las que se apreciarán de conformidad con las reglas de la sana crítica.
ARTÍCULO 51. Presentados los descargos y practicadas las pruebas decretadas, si fuere el caso, se adoptará la decisión mediante acto administrativo motivado. Esta actuación se someterá a las reglas sobre vía gubernativa señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. En todos aquellos casos en que la sanción de suspensión o cancelación de las habilitaciones, Licencias, Registro o permisos puedan afectar gravemente la prestación del servicio público de transporte en detrimento de la comunidad, se preferirá, por una sola vez, la imposición de multa.
ARTÍCULO 52. Confiérase a las autoridades de Transporte la función del cobro coactivo de las sanciones pecuniarias impuestas en virtud de lo dispuesto por la Ley 105 de 1993, por la presente Ley y por las normas con ellas concordantes transcurridos treinta días después de ejecutoriada la providencia que las establezca, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil” Sin perjuicio de las reglas especiales en comento, hay que advertir que la actuación adelantada por la autoridad de transporte debe estar sujeta al debido proceso administrativo, integrado, entre otras, por las siguientes garantías: (i) conocer el inicio de la actuación, (ii) ser oído durante todo el trámite, (iii) ser notificado en debida forma, (iv) que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada procedimiento, (v) que no se presenten dilaciones injustificadas, (vi) ejercer los derechos de defensa y contradicción, (vii) presentar pruebas y controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (viii) que las decisiones Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 sean motivadas en debida forma, (ix) impugnar la decisión que se adopte, y (x) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración de las formas legales. 3.
Caso concreto: La empresa de Inversiones Transporte González S.C.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicita la nulidad de las Resoluciones Nos. 31000 del 11 de julio de 2017; 55679 del 30 de octubre de 2017 y 34518 del 1º de agosto de 2018, a través de las cuales, la Superintendencia de Puertos y Transporte la sancionó con multa de $3.221.750.oo.
En consecuencia, pide que se ordene a la parte demandada, que reconozca y pague los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, así como los perjuicios morales. Pues bien, en el presente asunto, se probó que el procedimiento administrativo sancionatorio se inició a través de la Resolución No. 46524 del 9 de septiembre de 2016, por la transgresión del artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003 - código 587 - en concordancia con lo normado en los literales d) y e) del artículo 46 de la ley 336 de 1996, en los siguientes términos: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 La Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante Resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017, sancionó a la demandante indicando: “Con base en lo anterior y del análisis documental que reposa en el expediente se concluye que el 22 de febrero de 2015 se impuso al vehículo de placas WTK-2-41 el Informe Único de Infracción de Transporte No. 3826B8, en el que se registra que el vehículo infringió una norma de transporte y teniendo en cuenta que el lUIT es un documento público que goza de presunción de autenticidad el cual constituye plena prueba de la conducta investigada y se encuentra debidamente soportado y en consideración a que no se allegaron por parte del administrado prueba alguna con la cual se desvirtúe tal hecho, este Despacho debe proceder a sancionar a la empresa investigada.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 En mérito de lo expuesto esta Delegada, RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO: DECLARAR RESPONSABLE a la empresa de transporte Publico Terrestre Automotor INVERSIONES TRANSPORTES GONZALEZ S.C.A identificada con el N.l.T. 890400.511-B, por incurrir en la conducta descrita en el artículo 1º, código de infracción 587 en concordancia con el código de infracción 495 de la Resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte en atención a los normado en el literal d) y e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. ARTICULO SEGUNDO;
SANCIONAR con multa de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes para la época de la comisión de los hechos, es decir para el año 2015 equivalentes a SEIS MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($6,443,500.) a la empresa de Trasporte Público Terrestre Automotor INVERSIONES TRANSPORTES GONZALEZ S.C.A, identificada con el N.l.T. 890400511-B” Contra la anterior decisión, la empresa accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. La reposición fue decidida mediante Resolución No. 55679 del 30 de octubre de 2017, confirmándose el acto impugnado, así: “VIOLACION al PRINCIPIO DE LEGALIDAD /…/ Teniendo en cuanta lo anterior y al referirnos al caso concreto no vemos reflejado en ningún momento la violación al presente principio constitucional, en el entendido qua la presente actuación administrativa está debidamente motivada y reglada por normas preexistentes a la presente como bien se ha mencionado en el considerando de la presente, normas que facultan a la Superintendencia de Puertos y Transporte a llevar a cabo investigaciones sobre sus vinculados y además si es el caso, realizarlas.
Al momento de proferirse la resolución de apertura y proyectarse la debida formulación de cargos este Despacho hizo debida Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 claridad en los códigos de inmovilización e infracción que describían de forma suficiente y reflejaban la conducta transgresora a las normas que advierte el Agente en el Informe Único de Infracciones de Transporte No. 382688, la cual evidenciaba el incumplimiento de las obligaciones que le atendían a INVERSIONES TRANSPORTES GONZALEZ S.C.A cuando permitió el tránsito de sus vehículos afiliados sin la correspondiente Planilla de Despacho que soportara su operación. /…/ SOBRE EL DEBIDO PROCESO CONSTITUCIONAL /…/Es de aclarar que se ha respetado el principio al debido proceso por parte de esta entidad, desde la notificación de la Apertura de la investigación conforme al artículo 51 de la Ley 336 de la Ley 336 de 1996 y el cumplimiento a los principios de publicidad, contradicción, legalidad de la prueba y doble instancia /…/” La apelación fue resuelta a través de la Resolución No. 34518 del 1º de agosto de 2018, mediante la cual, se modifica la sanción impuesta a la empresa Inversiones Transporte González S.C.A., con 5 s.m.l.m.v., considerándose en resumen lo siguiente: “En el caso en concreto, la sanción está sustentada en las pruebas legalmente aportadas al expediente, como lo son el Informe de Infracciones de Transporte No. 382688 del 22 de febrero de 2015, en donde se evidenció claramente quo el conductor se encontraba transportando pasajeros sin portar la planilla de despachos, por esta razón se levanta la infracción. /…/ De otra parte, la formación del acto administrativo estuvo acorde con el ordenamiento jurídico superior, de tal suerte que no es contrario a la normatividad vigente que regula la actividad de la Superintendencia Delegada de Transporte fue expedido en estricto cumplimiento de un deber legal.
En ese sentido, se sanciona mediante Resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017, a la empresa investigada por la transgresión a lo normado en los literales d) y e) del artículo 46 de la ley 336 de 1996 y lo dispuesto en los códigos 587 y de infracción 495 del artículo 1º de la resolución 10800 de 2003. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 /…/ En síntesis, este despacho advierte que la sanción tomada en la primera instancia no se fundó en normas inexistentes, ambiguas u oscuras que infieran carencia de razonabilidad de la decisión tomada por la Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, sin embargo, es necesario aplicar el principio de proporcionalidad y favorabilidad en el caso concreto; … Por lo anterior se procede a resaltar que los aspectos jurídicos para el Despacho son imperativos e incuestionables, la observancia y aplicación del debido proceso en cada una de sus actuaciones administrativas, y tal como se evidencia en el expediente dando aplicación a las reglas de la sana crítica, se procede a modificar la sanción, con base en el criterio de proporcionalidad desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional mencionado en el parágrafo anterior, puesto que aunque la misma no resulte excesiva en rigidez frente a la transgresión de la norma, tampoco resulta carente de importancia frente a la gravedad de la misma enmarcada dentro de las relaciones económicas y la prestación del servicio de transporte terrestre especial.
En ese sentido, este Despacho resuelve modificar la sanción en correspondencia a la necesidad y proporcionalidad stricto sensu de la sanción impuesta, empero se debe instar a la empresa investigada a cumplir la normatividad vigente para la prestación del servicio habilitado y mejore las situaciones que le impidan prestar un servicio basado en los principios de calidad y seguridad de los ciudadanos. /…/ RESUELVE Artículo 1º.
MODIFICAR el artículo segundo de la Resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017, el cual quedará de la siguiente forma: “SEGUNDO: SANCIONAR con CINCO (5) SMLMV para la época de la comisión de los hechos correspondiente a TRES MILLONES DOSCIENTOS VEINTIÚN MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS M/CTE ($3.221.750) a LA EMPRESA DE SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA INVERSIONES TRANSPORTES GONZALEZ S.C.A…” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 Como puede advertirse, la Superintendencia adelantó toda la investigación y decidió sancionar a Inversiones Transporte González S.C.A., con base en dos faltas, cuyas descripciones normativas se encontraban tipificadas en la Resolución 10800 de 2003.
Ahora, debe decirse que la Resolución 10800 de 2003, “Por la cual se reglamenta el formato para el Informe de Infracciones de Transporte de que trata el artículo 54 del Decreto No. 3366 del 21 de noviembre de 2003”, dejó de producir efectos jurídicos antes de la expedición de los actos sancionatorios; lo cual es así, porque el Honorable Consejo de Estado, a través de la sentencia del 19 mayo de 2016, declaró la nulidad parcial del Decreto No. 3366, es decir, la norma superior que le servía de fundamento de derecho.
En efecto, en la sentencia del 19 de mayo de 20166, se manifestó: “El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga al transporte público, implica la prelación del interés general sobre el particular, esencialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que se dispongan para cada modo de transporte.
Sin embargo, teniendo en cuenta el principio constitucional consagrado en el artículo 6 de la Constitución Política que indica que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes, el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política que dispone que el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que toda persona se presume inocente y que el Gobierno Nacional ejerce la potestad reglamentaria para la debida ejecución de las leyes, pero que no puede excederla, encuentra la Sala que las conductas por las cuales se sanciona a los propietarios, poseedores, tenedores y los conductores relacionadas en las disposiciones acusadas por el actor, esto es en los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 6 Radicación No. 11001-03-24-000-2008-00107-00 Acumulado 11001 03-24 000 2008 00098 00.
Actor: Newman Báez Martínez / Jorge Ignacio Cifuentes. Demandado: Nación - Ministerio de Transporte. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57, no están soportadas o tipificadas en la ley. (…) En esa medida el acto está viciado de nulidad, lo que impone acceder a las pretensiones de la demanda, pues ciertamente el Gobierno al expedir la norma censurada excedió la potestad reglamentaria, por lo que la Sala declarará la nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003, porque como ya se dijo, si bien la ley ha señalado los sujetos que en materia de transporte público son sancionables y las sanciones que se pueden imponer, no ha tipificado o descrito las conductas consagradas como sancionables.
Como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano el régimen sancionatorio en materia de tránsito está sujeto a reserva de ley, la Sala concluye que al no encontrarse tipificadas en el capítulo IX de la Ley 336 de 1996 las conductas de que tratan los artículos demandados, habrá de decretarse su nulidad, máxime cuando ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas.
En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003 por las razones expuestas en esta providencia” Sobre el particular, resulta de gran relevancia traer a colación lo conceptuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Alto Tribunal (5 de marzo de 2019): “La señora Ministra de Transporte, formula a la Sala una consulta en relación con i) la reserva de ley en materia sancionatoria para el sector de transporte terrestre, ii) la inexistencia de algunas conductas sancionables a nivel legal en dicho sector, iii) el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 alcance de la nulidad declarada por el Consejo de Estado sobre el Decreto Reglamentario 3366 de 2003, (iv) la legalidad de las sanciones impuestas al amparo de la Resolución 10800 de 2003, y (v) la posibilidad de revocar de oficio o archivar las actuaciones que se hayan realizado con fundamento en la citada resolución. (…) 2.
Pérdida de ejecutoriedad de la Resolución 10800 de 2003 La Resolución 10800 de 2003 "Por la cual se reglamenta el formato para el Informe de Infracciones de Transporte de que trata el artículo 54 del Decreto número 3366 del 21 de noviembre de 2003", fue proferida por el Ministerio de Transporte, con base en las facultades “conferidas por los Decretos 2053 y 3366 de 2003”, sin que se señale la norma específica de esos decretos que le sirve de fundamento.
Revisados sus considerandos se aprecia: “Que el artículo 54 del Decreto número 3366 del 21 de noviembre de 2003, estableció que los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte y, que este informe se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente;
Que con el objeto de facilitar a las autoridades de control la aplicación de las nuevas disposiciones establecidas en el decreto anteriormente mencionado, se hace necesario establecer una codificación de las infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor” Por su parte, el artículo 54 del Decreto Reglamentario 3366 de 2003, establece: “Artículo 54.
Informe de infracciones de transporte. Los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte. El informe de esta autoridad se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente” (Se subraya) De esta manera el objeto y contenido jurídico de la Resolución 10800 de 2003 es establecer una codificación para que los agentes de control “levanten las infracciones a las normas de transporte”, según las disposiciones establecidas en el Decreto Reglamentario 3366 de 2003.
En otras palabras, la resolución “codifica” las infracciones previstas en el citado decreto para Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 “facilitar a las autoridades de control la aplicación” de sus disposiciones y, además, con el objeto de servir de prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente.
Para constatar la anterior afirmación, resulta pertinente presentar a doble columna algunas de las infracciones previstas en el Decreto 3366 de 2003, que fueron declaradas nulas, frente a las “codificadas” en la Resolución 10800 de 2003: Decreto Reglamentario 3366 de 2003 Resolución 10800 de 2003 “Artículo 12. Serán sancionadas las empresas de transporte público colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, municipal o distrital, con multa de uno (1) a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que incurran en las siguientes infracciones: a) No suministrar la información que le haya sido solicitada y que no “Artículo 1.
Codificación. La codificación de las infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor será la siguiente: Sanciones a las empresas de transporte público terrestre automotor colectivo, metropolitano, distrital y municipal de pasajeros o mixto (…) 402 No suministrar la información que le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 repose en los archivos de la entidad solicitante; b) Permitir la operación de los vehículos vinculados, sin portar los distintivos de la misma o los señalados por las disposiciones legales vigentes según la modalidad de servicio; c) Permitir la prestación del servicio en vehículos sin Tarjeta de Operación o con esta vencida. d) No expedir a los propietarios de los vehículos vinculados un extracto en el cual se discriminen los rubros y montos cobrados y pagados por cada concepto derivado del contrato de vinculación; e) Permitir la operación de los vehículos, sin tener los elementos de identificación de rutas, el color o distintivo especial señalado por las autoridades para diferenciar el nivel de servicio o las tarifas que deben cobrar dichos automotores”.(Declarado nulo por la sentencia del 19 de mayo de 2016). 403 Permitir la operación de los vehículos vinculados, sin portar los distintivos de la misma o los señalados por las disposiciones legales vigentes según la modalidad de servicio. 404 Permitir la prestación del servicio en vehículos sin Tarjeta de Operación o con esta vencida. 405 No expedir a los propietarios de los vehículos vinculados un extracto en el cual se discriminen los rubros y montos cobrados y pagados por cada concepto derivado del Contrato de Vinculación. 406 Permitir la operación de los vehículos, sin tener los elementos de identificación de rutas, el color o distintivo especial señalado por las autoridades para diferenciar el nivel de servicio o las tarifas que deben cobrar dichos automotores”.
El mismo ejercicio comparativo puede realizarse sobre los artículos 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57, frente a los diferentes “códigos” señalados en la Resolución 10800 de 2003 y la conclusión a la que se arribará es que existe un nexo inescindible entre los “códigos” y las “infracciones” suspendidas y luego declaradas nulas por la sentencia del 19 de mayo de 2016 de la Sección Primera del Consejo de Estado.
Corresponde a la Sala dilucidar los efectos jurídicos de tales decisiones judiciales frente a la Resolución 10800. 1.1 Suspensión provisional del Decreto 3366 de 2003 (parcial) y su impacto en la Resolución 10800 de 2003 Mediante providencia del 22 de mayo de 2008, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado (radicación 2008 – 00098), se decretó la suspensión provisional de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 del Decreto 3366 de 2003, lo que significa que tales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 disposiciones dejaron de producir efectos desde el momento en que cobró ejecutoria la decisión judicial y, por lo mismo, las “infracciones” previstas en las normas suspendidas ya no podían ser fundamento para una sanción administrativa, toda vez que tales normas transgredían de manera “directa y manifiesta” el artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
Es importante recordar que la acción impetrada en el citado proceso fue la de nulidad (simple), esto es, un control objetivo de legalidad cuya finalidad es la defensa del orden jurídico para que se excluya de l, en todo o en parte, un acto administrativo por ser contrario a las normas superiores en las que debería fundarse, o por vicios de competencia, de forma y procedimiento (expedición irregular), violación del derecho de audiencia y de defensa, o falsa motivación. En otras palabras, se busca someter a la Administración al “imperio del derecho objetivo” para proteger a la comunidad de un actuar arbitrario de la Administración. De esta manera es evidente que desde la ejecutoria de la providencia que decretó la suspensión provisional de los citados artículos del Decreto Reglamentario 3366 de 2003, tales normas dejaron de producir, hacia el futuro (ex nunc), efectos jurídicos, lo que implica que en adelante no podía imputarse infracción administrativa con base en ellas.
Ahora, dado que la Resolución 10800 de 2003 no fue demandada en el proceso citado y, por ende, sobre ella no recayó decisión alguna de suspensión provisional, cabe preguntarse si dicha resolución podía ser fuente de infracciones administrativas. Una posición formalista llevaría a sostener que se trata de un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad y, por lo mismo, es vinculante para la Administración y los ciudadanos, por lo que la Resolución 10800 sería fuente de infracciones administrativas en el modo de transporte público terrestre automotor.
No obstante, la Sala no puede prohijar tal postura, dado el nexo inescindible entre las normas suspendidas del Decreto 3366 de 2003 y la Resolución 10800 del mismo año, que implica que materialmente esta deba correr la misma suerte de aquel. En efecto, la medida cautelar de suspensión provisional pretende garantizar la efectividad y el cumplimiento de las decisiones judiciales, bajo el principio de la tutela judicial efectiva, esto es, proteger mientras dura el proceso los derechos que en l se controvierten, con el fin de garantizar la efectividad de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 sentencia que finalmente se adopte.
Lo anterior significa que si normas suspendidas del Decreto 3366 de 2003 transgredían de manera “directa y manifiesta” el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, la Resolución 10800 tampoco puede producir efectos al derivarse directa e inescindiblemente de las normas suspendidas. Como lo dijo la Sala en el Concepto 2315 de 2016: a partir de la decisión que ordena la suspensión de un acto administrativo, en este caso el referido Decreto 3366, no es posible adelantar actuaciones administrativas con fundamento en el mandato que se transgrediría si se pretendiera aplicar la Resolución 10800 de 2003.
Adicionalmente, las medidas cautelares “tienen por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado”.
Por tanto, pretender reconocer efectos a la Resolución 10800 para deducir de ella infracciones administrativas que materialmente son idénticas a las del Decreto 3366, suspendidas provisionalmente, haría nugatoria la decisión judicial adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado, y abriría las puertas a maniobras fraudulentas de la Administración en detrimento de los derechos de los ciudadanos. Piénsese en que bajo un designio arbitrario cada decreto reglamentario tuviese como “gemelo” un acto o resolución administrativa que lo reprodujera materialmente, con la esperanza de que al ser suspendido el primero, se acudiera a la presunción de legalidad del segundo para imponerlo a los ciudadanos. Ello desquiciaría el sistema jurídico y haría inoperante el aparato judicial, con la consecuente deslegitimación de las Instituciones.
Esa es la filosofía que inspiraba al antiguo artículo 158 del CCA, y que se mantiene en el actual artículo 237 del CPACA, según el cual: Artículo 158. “Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien los dicto si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión…”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 De esta manera, si lo que se pretende es que suspendida una norma por decisión judicial no pueda ser aplicada por la Administración, ni exigir su cumplimiento, incluso si se acude al artificio de su reproducción posterior, mucho menos resultaría aceptable que se pretendiera la aplicación de la norma suspendida mediante otra que corresponde a su simple reproducción y de menor jerarquía normativa -como la Resolución 10800-, contemporánea a ella.
Así las cosas, la aplicación de la Resolución 10800 de 2003 en el lapso comprendido entre la suspensión provisional del Decreto 3366 de 2003 y la sentencia proferida el 19 de mayo de 2016, resultaba improcedente toda vez que transitoriamente había perdido su fuerza ejecutoria al suspenderse los efectos del Decreto 3366 de 2003. Por último y no por ello menos importante, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es una medida preventiva que “busca la salvaguarda previa de derechos fundamentales por su violación y por el quebrantamiento de normas relevantes”, así como evitar “mayores consecuencias económicas desfavorables a la Entidad Pública Demandada, en caso que llegaran a prosperar las pretensiones de la demanda en la Sentencia, cuando sus efectos en virtud del tiempo se han incrementado notablemente”.
Así las cosas, la aplicación de la Resolución 10800 de 2003 en el lapso de tiempo arriba indicado, no solo transgredió el derecho constitucional al debido proceso administrativo en su dimensión de inobservancia del principio de legalidad de las faltas y las sanciones, sino que ha generado múltiples procesos judiciales en contra de la Superintendencia de Transporte, tal como consta en las sentencias aportadas en la audiencia celebrada el 13 de febrero de 2019, en los cuales los jueces de instancia han condenado a esa Superintendencia por sancionar a sujetos de derecho con base en la citada Resolución, circunstancia que se torna irreversible con la declaratoria de nulidad decretada mediante la sentencia del 19 de mayo de 2016. 1.2 Declaratoria de nulidad parcial del Decreto 3366 de 2003.
Decaimiento de la Resolución 10800 de 2003 El ejercicio comparativo realizado -al comienzo de este punto- entre el Decreto 3366 y los “códigos” de la Resolución 10800, indica que tales “códigos” se fundamentan en las “infracciones” de las normas declaradas nulas por la sentencia del 19 de mayo de 2016 de la Sección Primera del Consejo de Estado, lo que significa que no tienen fundamento jurídico alguno desde la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 ejecutoria de dicha sentencia, al desaparecer su fundamento de derecho.
Este es un claro ejemplo de pérdida de ejecutoriedad que debe soportar la Resolución 10800 de 2003, según se ha explicado. Por su parte, el informe de “infracciones de transporte” tampoco puede servir de “prueba” de tales “infracciones”, por la sencilla razón de que las conductas sobre las que dan cuenta no estaban tipificadas como infracciones por el ordenamiento jurídico.
Es decir, los documentos conocidos como “informe de infracciones de transporte” no son representativos o declarativos de una “infracción de transporte”, en tanto se basen en las conductas “tipificadas” como tales en los artículos del Decreto 3366 de 2003 declarados nulos o en los “códigos” de la Resolución 10800 que a su vez se basan en ellos.
Por estas razones no son el medio conducente para probar las “infracciones de transporte”. Lo anterior trae las siguientes consecuencias: Las actuaciones sancionatorias en curso, o que estén en discusión en sede administrativa se ven afectadas por la decisión judicial que anuló los artículos citados del Decreto 3366 de 2003, que sirven de base para los “códigos” relativos a las infracciones de transporte terrestre automotor, en la medida en que las “infracciones” allí señaladas desaparecieron del mundo jurídico y tales “códigos” registrados en la Resolución 10800 de 2003 perdieron su fuerza obligatoria, por lo que no existe una conducta típica que pueda ser reprochada como infracción de transporte con fundamento en tales normas.
El “informe de infracciones de transporte” no es representativo o declarativo de una “infracción de transporte”, en tanto se base en las conductas “tipificadas” como tales en los artículos del Decreto 3366 de 2003 declarados nulos o en los “códigos” de la Resolución 10800 que se deriven de ellos y, por lo mismo, no son el medio conducente para probar las “infracciones de transporte”.
Su utilización como “prueba” en las actuaciones administrativas que se adelanten, viola el debido proceso administrativo, en la medida en que no es representativa o declarativa de una conducta infractora y no puede tener el carácter de prueba válida aportada al proceso. Debe recordarse que el artículo 29 de la Constitución Política establece que es “nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.
En cuanto a los actos administrativos sancionatorios que se encuentran en conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, serán los jueces competentes los que deban adoptar la decisión que corresponda, y necesariamente deberán Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 apreciar la declaratoria de nulidad de las normas del Decreto Reglamentario 3366 de 2003 y las consecuencias que tal decisión trae.
En las sentencias aportadas en la Audiencia del pasado 13 de febrero, se evidencian anulaciones de sanciones impuestas con base en los “códigos” de la Resolución 10800 de 2003” En consecuencia, en virtud de la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 3366 de 2003, en el que se establecían varias faltas equivalentes en los “códigos” previstos en la Resolución 10800 de 2003, la Sala estima que esta resolución perdió su soporte normativo y por lo tanto, no podía producir efectos jurídicos.
Precisado lo anterior, en el presente caso la conducta constitutiva de la infracción sancionable con base en el artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003 -códigos 587 y 495-, se cometió, presuntamente el 22 de febrero de 2015 y la sanción se impuso, en primera instancia, el 11 de julio de 2017 y luego fue confirmada en sede de reposición y apelación los días 30 de octubre de 2017 y 1 de agosto de 2018.
Es decir, cuando la Superintendencia dispuso la sanción, ya las descripciones típicas de las faltas o “códigos” establecidos en la Resolución 10800 de 2003 no estaban produciendo efectos, por ende, no podía ser el sustento de la multa impuesta, pues, la autoridad había perdido su potestad sancionadora con base en el acto administrativo en mención. Y si bien para la época en que la actora incurrió, presuntamente, en la conducta sancionable, la Resolución 10800 de 2003 estaba produciendo efectos, al momento de disponerse la sanción se presentó un hecho sobreviniente que le quitó el fundamento jurídico.
En ese momento, en virtud de la sentencia del Consejo de Estado, la norma que tipificaba la infracción establecía la sanción y otorgaba la competencia para sancionar, ya no resultaba aplicable y la Superintendencia de Puertos y Transportes no podía ejercer su potestad sancionadora por la conducta tipificada en esa disposición. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 Como consecuencia, tiene razón el A-quo al considerar que los actos demandados deben anularse, porque la sanción impuesta en los mismos no tenía sustento legal y la norma que la fundamentaba perdió fuerza ejecutoria.
De otro lado, se tiene que la entidad recurrente arguye que lo decidido por el A-quo, no atiende a los cargos de nulidad expuestos por la demandante y de oficio plantea un nuevo problema jurídico, desconociendo el principio de congruencia y fallando extra petita. Esta Sala no comparte lo afirmado por la recurrente, por cuanto las normas que sustentaron los actos administrativos demandados fueron declarados nulos por el Consejo de Estado y esa decisión, no puede ser pasada por alto al momento de resolver estos casos, pues, de lo contrario se estaría desconociendo la normatividad aplicable y el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, con ello, se daría lugar a una vulneración abierta al principio de tipicidad que de entrada se mira afectado.
Finalmente, la entidad recurrente expone en su recurso, que tal como se expresó en la audiencia inicial, existe ánimo conciliatorio de su parte y ha decidido ofrecer revocatoria directa de los actos administrativos demandados; y aporta la correspondiente certificación del Comité de Conciliación, junto con la certificación de no pago de la sanción impuesta mediante Resolución No. 31000 del 11 de julio de 2017.
Así mismo, solicita se le corra traslado a la parte demandante para que se pronuncie sobre su aceptación; y en caso positivo, se emita aprobación a la fórmula conciliatoria y se considere desistido el recurso. No obstante, esta Sala no acoge tal solicitud, como quiera que en el mismo escrito de apelación se informa, que la propuesta conciliatoria fue remitida Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 a la parte demandante, sin que a la fecha de esta providencia se hubiere pronunciado al respecto, por lo que, ha de entenderse que existe falta de interés de la parte demandante en llegar a un acuerdo conciliatorio, tornándose así, innecesario (i) hacer un nuevo traslado de lo pedido y (ii) llamar a audiencia de conciliación en las presentes diligencias. 3.- Condena en costas en segunda instancia. En virtud de lo anterior y como quiera que la actuación del recurrente no se ejerció por fuera de los límites esperados, ni se demostró su causación, no se condena en costas.
En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 18 de abril de 2023, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en sede de segunda instancia, conforme lo anotado.
CUARTO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Aplicativo de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiado y aprobado en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00032-01 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS