05001333301020200030901 · Tribunal Administrativo de Antioquia

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN GRACIA – Se debe liquidar con los factores salariales devengados en el último año anterior al cumplimiento del estatus pensional y no al momento del retiro del servicio - Síntesis del caso: Corresponde a la Sala determinar si, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, hay lugar a revocar o no la sentencia de primera instancia que accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda, para lo cual deberá examinarse si, como lo aduce la recurrente, la reliquidación de la pensión gracia con los factores devengados en el último año anterior al retiro del servicio, constituye un derecho adquirido.

Extracto: (…) La pensión gracia es considerada como una prestación de carácter especial que se encuentra regulada en el artículo 1° de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, que hubieran servido en el magisterio por 20 años de servicio y reunieran los requisitos de edad y las calidades personales previstas en dicha normativa, esto es, haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Todo ello como un reconocimiento a sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa. Con la Ley 116 de 1928 se extendió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública y luego la Ley 37 de 1933 lo amplió a los maestros de escuela que completaran el tiempo de servicios en establecimientos de enseñanza secundaria.

(…) En cuanto a la liquidación de la pensión gracia, inicialmente la Ley 114 de 1913 estableció en el artículo 2° que la cuantía correspondería a la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente en los últimos años de servicio. Más adelante la Ley 24 de 1947 en el parágrafo 2° del artículo 1° estableció que la pensión de jubilación de los docentes, entre las cuales está la pensión gracia, se liquidaría conforme al promedio de los sueldos devengados durante el último año y, finalmente, la Ley 4 de 1966 determinó en el artículo 4° que las pensiones de jubilación o de invalidez de los servidores de las entidades de derecho público, incluida la pensión gracia, se pagarían y liquidarían teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de los salarios percibidos durante el último año de servicio.

(…) En esta medida, es posible afirmar que la pensión gracia es una prestación especial que no requiere la afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni que se efectúen aportes al respecto. Además, el último año de servicios, tratándose de esta pensión especial, se refiere al año anterior a la adquisición del estatus pensional o adquisición del derecho y no al último año anterior al retiro del servicio, de ahí que es compatible con (i) la pensión de jubilación, de conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la Ley 115 de 1994; la Ley 91 de 1989 y el artículo de la Ley 60 de 1993 y con (ii) el salario percibido por la actividad docente, lo que significa que los docentes oficiales pueden seguir prestando sus servicios y percibir su mesada pensional, de conformidad con lo establecido en el artículo 5° del Decreto 224 de 1972, artículo 70 del Decreto Ley 2277 de 1979, y artículo 19 de la Ley 334 de 1996.

(…) Sobre este punto, la Sala aclara que si bien en la demanda la UGPP solicita la nulidad del acto administrativo anteriormente mencionado, porque presuntamente reliquidó la pensión gracia de la demandada con todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio con inclusión de la prima de vida cara; se percata esta Judicatura -y así lo precisó también el a quo- que la resolución acusada de nulidad reliquidó la pensión gracia con el promedio de la asignación básica devengada en el último año de retiro del servicio, pero no se incluyó en la misma la prima de vida cara ni otra prima extralegal.

(…) De ahí que el problema jurídico se circunscribió solo a determinar la procedencia o no de la reliquidación de la pensión gracia de acuerdo con el promedio de lo devengado en el último año anterior al retiro definitivo del servicio, sin entrar a analizar la inclusión de primas extralegales dentro de la base de liquidación pensional.

(…) No obstante, como se ha explicado líneas atrás, el Consejo de Estado34, ha señalado que, para liquidar la pensión gracia deben tenerse en cuenta todos factores salariales de carácter legal percibidos por el docente durante el año inmediatamente anterior a aquel en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, vale decir, aquéllos que devengaba para el momento en que adquirió el estatus de pensionado.

(…) Por esta razón, no es de recibo para la Sala el argumento expuesto por la demandada referido a que la reliquidación de acuerdo con el último año anterior al retiro del servicio es un derecho adquirido, pues valga la pena indicar que la pensión gracia, una vez reconocida, se adquiere en forma definitiva, por lo que se consolida una situación jurídica, donde si bien el beneficiario goza de los reajustes pensionales correspondientes a los incrementos anuales propios de toda remuneración de naturaleza laboral, no sufre modificación derivada de los mayores ingresos recibidos por el tiempo que continúa laborando hasta el retiro definitivo del servicio, como quiera que por la misma naturaleza jurídica de este beneficio no se requiere que el docente hubiera hecho aportes al sistema pensional por este concepto.

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Medellín, cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 05001 33 33 010 2020-00309 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: María Ofelia del Socorro Preciado de Torres Temas: Reliquidación de pensión gracia. Se debe liquidar con los factores salariales devengados en el último año anterior al cumplimiento del estatus pensional y no al momento del retiro del servicio.

No es posible admitir la existencia de derechos adquiridos contra la ley. Sentencia de Segunda Instancia El proceso de la referencia fue repartido al magistrado ponente en virtud de los Acuerdos PCSJA23-12125 de 2023 y el CSJANTA24-61 de 2024, motivo por el cual se avoca su conocimiento. La Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de abril de 2023, proferida por el Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito de Medellín que resolvió:

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN No. 007768 del 03 de abril del 2001, mediante la cual la extinta CAJANAL, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, reliquidó la pensión gracia de la señora María Ofelia del Socorro Preciado de Torres con el equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año anterior al retiro definitivo del servicio, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. NEGAR las demás pretensiones formuladas en la demanda.

TERCERO. Sin lugar a condenar en costas, por lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. (…)” Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 2 I. Antecedentes Se indicó en la demanda que la señora María Ofelia del Socorro Preciado de Torres nació el 8 de febrero de 1945 y prestó sus servicios como docente adscrita a la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia desde el 23 de abril de 1968 hasta el 30 de junio de 19991, su último cargo fue como docente en la ciudad de Medellín y se le aceptó su renuncia, a partir del 1 de julio de 1999 a través del Decreto 1416 del 29 de junio de 1999 expedido por la Gobernación de Antioquia.

Por medio de la Resolución N° 011480 del 18 de septiembre de 1996, CAJANAL, hoy UGPP, le reconoció la pensión gracia liquidada con el 75% de la asignación básica devengada en el año anterior a adquirir el estatus jurídico de pensionada, en cuantía de $183.625,90, efectiva a partir del 8 de febrero de 1995. Igualmente, por medio de Resolución N° 007768 del 3 de abril de 2001, se le reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, teniendo en cuenta el 75% de lo devengado en el último año de servicio, en cuantía de $434.380,13, efectiva a partir del 1 de julio de 1999.

Posteriormente, en cumplimiento del fallo de tutela del 29 de noviembre de 2004 proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, CAJANAL expidió la Resolución N° 08617 del 27 de marzo del año 2007 que reliquidó la pensión gracia de la demandada, incluyendo como factores salariales: la asignación básica, prima de navidad y prima de alimentación, en cuantía de $204.622,52, efectiva a partir del 23 de agosto del año 2003.

Dicho acto administrativo fue modificado con la Resolución N° UGM 038006 del 12 de marzo de 2012, en el sentido de reliquidar la pensión gracia por nuevos factores salariales, en cuantía de $221.053,35 efectiva a partir del 8 de febrero de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 23 de agosto de 2003 por prescripción trienal, prestación que fue liquidada teniendo en cuenta el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus jurídico de pensionada, incluyendo los factores de asignación básica, prima de navidad, prima de vida cara y prima de alimentación. Asimismo, en observancia del fallo de tutela del 29 de noviembre de 2004, la entidad emitió la Resolución N° RDP 18906 del 17 de junio de 2014 y en consecuencia, modificó la Resolución N° 8617 del 27 de marzo de 2007, reliquidando la prestación en cuantía de $204.622,52, efectiva a partir del 8 de febrero de 1995 y de manera indexada.

El 7 de octubre de 2019 la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá profirió sentencia mediante la cual dejó sin efectos la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004, así como también los actos administrativos por medio de los cuales se le dio cumplimiento a la misma. Aquella sentencia fue confirmada en este aspecto por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 4 de marzo de 2020.

Para acatar lo anterior, la UGPP por medio de Resolución RDP 015963 del 9 de julio de 2020, dejó sin efectos las Resoluciones N° 08617 del 27 de marzo del año 2007, la 1 Según se aduce en el hecho segundo de la demanda. Expediente electrónico. Primera instancia. Archivo 02 pagina 3. Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 3 N° UGM 38006 del 12 de marzo de 2012 y la N° RDP 18906 del 17 de julio de 2014, que dieron cumplimiento al fallo de tutela 2004-00397 del 29 de noviembre de 2004, quedando incluida en nómina con la Resolución N° 007768 del 3 de abril del año 2001 que reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio. 1.

Demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes: “PRETENSIONES PRIMERO: DECLÁRESE la Nulidad de la Resolución No. 007768 del 3 de Abril del año 2001, a través de la cual, la liquidada CAJANAL, reliquidó la Pensión de Jubilación Gracia de la señora MARIA OFELIA DEL SOCORRO PRECIADO DE TORRES, identificada con la C.C. N° 32.398.971, con el equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año anterior al retiro definitivo del servicio, ni a la liquidación de la pensión gracia teniendo en cuenta la prima de vida cara.

SEGUNDO: DECLÁRESE que a la señora MARIA OFELIA DEL SOCORRO PRECIADO DE TORRES identificada con la C.C. N° 32.398.971, no le asiste derecho a la liquidación de la pensión con el promedio de lo devengado dentro del año anterior al retiro definitivo del servicio, ni a la liquidación de la pensión gracia teniendo en cuenta la prima de vida cara.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicito que se CONDENE a la señora MARIA OFELIA DEL SOCORRO PRECIADO DE TORRES, identificada con la C.C. N° 32.398.971, a:

PRIMERO: A restituir a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- las sumas de dinero que por concepto de reliquidación con el último año anterior al retiro definitivo del servicio le fueron pagadas, desde la fecha en que se hizo efectiva y hasta la fecha en que se efectúe el pago.

SEGUNDO: A PAGAR a favor de la Entidad demandante, los intereses moratorios, contados después de la ejecutoria del fallo, si no da cumplimiento dentro del término previsto en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.

TERCERO: A dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.

CUARTO: A PAGAR la indexación sobre todos los valores adeudados. CONDÉNESE en costas y agencias en derecho a la entidad demandada” Como fundamento de las pretensiones señala que a la señora María Ofelia del Socorro Preciado de Torres se le reliquidó su pensión gracia mediante la Resolución N° 007768 del 3 de abril de 2001 con el equivalente al 75% del promedio devengado en el último año anterior al retiro definitivo del servicio con inclusión de la prima de vida cara.

Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 4 Sin embargo, aduce que para la liquidación de la pensión gracia se deben tener en cuenta los factores salariales percibidos en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, esto por cuanto no existe incompatibilidad entre la pensión y el sueldo para este tipo de prestación. En ese sentido, arguye que no es viable la reliquidación pensional a la fecha del retiro, porque esto se tiene en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión ordinaria, pero de ninguna manera para la pensión gracia, dado que esta, por ser especial y tener reglamentación propia, debe regirse por el tratamiento que le dio el legislador.

De ahí que considera que una determinación en contrario, va en contravía del orden legal. Adicionalmente, señala que no puede tenerse en cuenta para la base de liquidación la prima de vida cara o de carestía, toda vez que es un factor extralegal creado por las Corporaciones Públicas de elección popular que carecen de competencia para crear factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, ya que esa es una atribución exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, tal como lo indicó el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 20 de mayo de 2011, en la cual declaró la nulidad del artículo 1 y parágrafo, artículo 2 y parágrafo del Acuerdo 028 de 1977, el artículo 3 numeral b) del Acuerdo 029 de 1978 y los artículos 1 y 2 del Acuerdo 049 de 1989.

Por lo anterior, afirma que con ocasión de la reliquidación de la pensión gracia conforme con lo devengado en el último año anterior al retiro definitivo del servicio y con la inclusión de la prima de vida cara, la demandada recibe un valor superior a la mesada pensional que en derecho le corresponde, afectando con ello la estabilidad financiera del sistema pensional. 2.

Contestación de la demanda 2.1 Parte demandada – María Ofelia del Socorro Preciado de Torres2. Se opone a la prosperidad de todas las pretensiones, pues aduce que para el momento en que se reliquidó la pensión gracia esas primas departamentales creadas por ordenanzas gozaban de presunción legal y ha sido reconocida a los docentes de Antioquia por más de 38 años.

Igualmente se opone a restituir las sumas recibidas por estos conceptos, ya que no existen argumentos jurídicos que permitan obligar a la señora Preciado de Torres a devolver lo legalmente recibido de buena fe. Para sustentar lo dicho, manifiesta que no hay norma alguna que prohíba que la pensión de jubilación que se reconoció con fundamento en la Ley 114 de 1913 sea reliquidada; por el contrario, el artículo 9° de la Ley 71 de 1988 consagra este derecho en favor de todas las personas pensionadas, incluyendo a los docentes, quienes pueden percibir mesadas pensionales sin haberse retirado del servicio por tener un régimen especial de pensiones que les permite tener doble estatus, el de empleado y pensionado, por lo que concluye la demandada que la reliquidación pensional de acuerdo con lo devengado en el año anterior al retiro del servicio con inclusión de la prima de vida cara, se hizo con apego a la Constitución, la ley y la línea jurisprudencial vigente en ese momento relacionada con el tema objeto de este litigio. 2 Expediente digital.

Primera instancia. Archivo 75. Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 5 En consecuencia, solicita se desestimen en su integridad las pretensiones de la entidad demandante y, en su lugar, se nieguen las súplicas de la demanda. 3. Trámite de primera instancia para proferir sentencia anticipada Mediante auto del 18 de marzo de 20223 el a quo resolvió (i) que no había excepciones previas que resolver;

(ii) fijó el litigio en los siguientes términos: “…determinar por parte del Juzgado si hay lugar o no a declarar la nulidad de la resolución No. 007768 del 3 de abril del año 2001, a través de la cual CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación de la señora María Ofelia del Socorro Preciado de Torres, por los motivos alegados en el libelo introductor.

En caso de declararse la nulidad del citado acto, el Despacho analizará la procedencia o no, de ordenar la devolución a la señora María Ofelia del Socorro Preciado de Torres a la entidad actora, de las sumas de dinero que, por concepto de reliquidación con el último año anterior al retiro definitivo del servicio, se le pagaron. Lo anterior, desde la fecha en que se hizo efectiva y hasta la fecha en que se efectúe el pago.

Ello procederá, si se constata la mala fe de la accionada. Así mismo, definirá si es posible o no reconocer intereses o indexación por las sumas de dinero que adeude la demandada, en el supuesto de que se ordene el retorno de lo pagado por concepto de la reliquidación a la entidad actora. Ahora bien, en el evento en que no se decrete la nulidad de la manifestación unilateral estatal, se negarán las pretensiones del escrito inicial.”; y (iii) tener en su valor legal las pruebas aportadas por las partes.

Con posterioridad, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión a través del auto del 4 de abril de 20224. 4. Sentencia apelada El Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia del 13 de abril de 20235, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.

Para ello señaló que el asunto en discusión se centra en determinar la forma de liquidación de la prestación de la pensión gracia, reconocida a la señora María Ofelia del Socorro Preciado de Torres, mediante la Resolución No. 007768 del 03 de abril del 2001, la cual fue liquidada con el 75% del salario promedio devengado en el año anterior al retiro definitivo.

Esto, porque sobre los otros reajustes que se habían realizado a la pensión gracia incluyendo las primas de navidad, vida cara y alimentación, quedaron sin efectos legales por medio de Resolución No RDP 015963 de fecha 9 de julio de 2020, en razón del fallo de la Sala de Casación Penal, de la Corte Suprema de Justicia. Señaló que, conforme con la jurisprudencia, la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, ya que es un beneficio que otorgó el Estado a los maestros y esta no requería efectuar aportes a entidades para su reconocimiento, y al ser compatible con el ejercicio de la docencia, su disfrute iniciaba a partir del momento que el profesor cumplía los requisitos para acceder a dicho beneficio, motivo por el cual no es procedente que en 3 Expediente digital.

Primera instancia, archivo 80 4 Expediente digital. Primera instancia, archivo 81 5 Expediente digital. Primera instancia, archivo 87 Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 6 su liquidación, se incluyeran los factores salariales recibidos con posterioridad a la consolidación del derecho de la pensión especial.

Bajo este contexto, consideró que no era de recibo el argumento expuesto por la demandada según el cual existía jurisprudencia que avalaba este tipo de liquidación, pues, de acuerdo con lo indicado por el a quo para la época en que se reliquidó la pensión de la demanda, el precedente jurisprudencial señalaba que el monto de la pensión gracia debía ser calculado con base en los factores salariales recibidos en la anualidad precedente a la consolidación del estatus pensional.

En este orden de ideas, concluyó el juzgado que lo decidido en la Resolución N° 007768 del 03 de abril de 2001, iba en contravía de la normativa y la jurisprudencia que regulan la materia, pues no era dable que se reajustara la pensión gracia concedida a la señora Preciado de Torres, con ocasión del retiro definitivo del servicio, razón por la cual declaró la nulidad del acto administrativo demandado y negó la pretensión de restitución de las sumas de dinero pagadas en exceso, puesto que la entidad no logró acreditar que la interesada obró de mala fe dentro del procedimiento administrativo encaminado a lograr la reliquidación de su pensión gracia. 5.

Recurso de apelación 5.1 Parte demandada6. Presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues señala que solo comparte la decisión que negó el pago del retroactivo solicitado por la parte demandante por corresponder a dineros recibidos de buena fe. En lo que si difiere es en la orden de recalcular la mesada de la demandada, bajo el argumento de que las primas extralegales no deben tenerse en cuenta en la reliquidación de la pensión por retiro definitivo del servicio, pues la parte demandada considera que estas primas gozaron de presunción de legalidad durante más de 40 años, se les pagaban a los educadores de Antioquia y por ello se tenían en cuenta para la liquidación y reliquidación de las pensiones gracia y ordinarias por retiro definitivo hasta el momento en que fueron demandadas y los órganos judiciales contencioso administrativos declararon su nulidad.

Aduce que la reliquidación de la pensión al momento del retiro del servicio es un derecho que se le ha venido reconociendo históricamente por la entidad demandante a los docentes que así lo han solicitado por vía administrativa sin necesidad de acudir en demanda judicial, por lo que no puede culparse a la demandada por el actuar de la administración. Reitera que no existe en el ordenamiento jurídico norma que prohíba la reliquidación pensional, incluyendo la pensión gracia; al contrario, el artículo 9° de la Ley 71 de 1988 consagra este derecho.

Además, la Ley 4 de 1966 y el Decreto 1743 de 1966, lejos de establecer la prohibición de reliquidación, establecen de manera concreta como debe liquidarse la misma. Igualmente, las normas que consagran la reliquidación de la 6 Expediente digital. Primera instancia, archivo 90 Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 7 pensión son la Ley 24 de 1947, artículo 1°, parágrafo 2°; la Ley 171 de 1961, artículo 1°, la Ley 71 de 1988, artículo 9° y el Decreto 1160 de 1989, artículo 10°.

Finalmente, precisó que los docentes perciben mesadas pensionales sin haberse retirado del servicio por tener un régimen especial de pensiones que les permite tener doble estatus, el de empleado y pensionado. Con fundamento en lo anterior, pidió que se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia y se nieguen las súplicas de la demanda.

II. Consideraciones 1. Competencia El Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia del 13 de abril de 20237 proferida por el Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito de Medellín dentro del medio de control de la referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 20118.

En consecuencia, procede la Sala a desatar, conforme a Derecho, el recurso de alzada propuesto en contra del fallo de primer grado cuya decisión se cuestiona. 2. Asunto previo Antes de estudiar las razones de inconformidad de la parte recurrente con la sentencia apelada, la Sala analizará si en el presente caso se configuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”; o por el contrario, hay lugar a resolver de fondo la controversia planteada. 2.1 La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se discuten actos de reconocimiento pensional -Tránsito normativo- La caducidad es una figura procesal que genera la extinción de la facultad de ejercer el derecho de acción por no haberse acudido a la jurisdicción dentro del término legal, pues una vez superado el tiempo establecido, el asunto ya no es susceptible de enjuiciarse en la vía judicial.

En el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el término de caducidad se encuentra regulado en el numeral 1° literal c) del artículo 164 del CPACA, que dispone: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 7 Expediente digital, primera instancia, archivo 87 8 “ARTÍCULO 153.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 8 1.

En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…)” Por su parte, el artículo 136 numeral 7 del CPACA, establece que las entidades públicas pueden demandar su propio acto cuando les resulte perjudicial por contrariar el ordenamiento jurídico.

En este sentido, a la luz del artículo 137 numeral 7° las entidades públicas pueden demandar sus propios actos administrativos y, de conformidad con el numeral 1°, literal c) del artículo 164 del CPACA, aquellos actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, es decir, no están sujetos a términos de caducidad.

No obstante, con la expedición de la Ley 2381 de 20249 se estipuló en el artículo 86 un término de 5 años para ejercer las acciones administrativas y contencioso administrativas, contados a partir del reconocimiento de la pensión, so pena de que opere la caducidad, excepto cuando estas hayan sido obtenidas con fraude o con ocurrencia de algún delito.

Aunado a lo anterior, el inciso segundo de dicho artículo estableció que “(…) a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley”.

Asimismo, dispuso que respecto de las acciones administrativas y contencioso administrativas que se hubieran decidido se podrá presentar recurso extraordinario de revisión dentro de 5 años a partir de la vigencia de esta ley. Po lo anterior, resulta necesario revisar el alcance de la Ley 2381 de 2024, como quiera que el presente proceso versa sobre una demanda instaurada por la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se demanda la reliquidación de una pensión gracia en favor de la demandada, cuyo trámite en lesividad se encuentra en curso.

Ahora bien, sobre la caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional, el Consejo de Estado ha planteado dos posiciones con ocasión de la expedición de la Ley 2381 de 2024: 9 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones” Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 9 2.1.1 Por un lado, la Sección Segunda Subsección A, en sentencia del 2 de octubre de 202410, con ponencia del consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez, concluyó que, si bien el artículo 164 numeral 1° literal c) de la Ley 1437 de 2011, establece que se podrá demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas; con la promulgación de la Ley 2381 de 2024, se introdujo una reforma en materia de caducidad en su artículo 86, por lo que, a partir del 16 de julio de 202411, cuando se evidencie que transcurrió un término superior a 5 años contados desde la concesión de la prestación, deberá declararse de oficio la excepción de caducidad, salvo cuando se esté ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito. 2.1.2 Por otro lado, la Sección Segunda Subección B, en proveído del 10 de octubre de 202412, con ponencia del consejero Juan Enrique Bedoya Escobar, consideró que la atribución que le permite al Congreso de la República regular los procedimientos, etapas, términos, efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general, tiene como límite la materialización de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, razón por la cual la interpretación que realice el juez de las normas procesales debe propender por la efectivización de los referidos postulados constitucionales, máxime si se tiene en cuenta que con la caducidad se establece un plazo perentorio que puede conllevar a la pérdida del derecho a acudir a la jurisdicción, que si bien se impone como consecuencia adversa para quien de manera negligente acude tardíamente, debe leerse de manera restrictiva según el caso concreto.

Por tanto, de acuerdo con esta segunda postura, la interpretación de las normas que rigen la caducidad cuando se está ante un cambio normativo, debe estudiarse con observancia de lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según el cual las normas que establecen el término de caducidad como presupuesto para acceder a la administración de justicia se enmarcan dentro de aquellas leyes que establecen las reglas de “sustanciación y ritualidad de los juicios” y en esta medida su aplicación se rige por aquellas disposiciones que se encontraban vigentes cuando empezaron a correr los términos o de la que regía para la época de radicación de la demanda, ya que, dependiendo de ello, la lectura de los efectos del cambio normativo puede variar según las particularidades de cada caso.

Por ejemplo, un reconocimiento pensional que se efectuó con anterioridad a la modificación de la norma procesal, pero que la demanda se presentó cuando ya se encontraba vigente la reforma, difiere de la situación en la que, tanto el reconocimiento pensional como la presentación de la demanda, se dieron en vigencia del artículo 164 10 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A. Consejero Ponente Jorge Iván Duque Gutiérrez. Sentencia del dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018) 11 Fecha en la cual empezó a regir la ley para asuntos distintos al concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común. 12 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B. Consejero Ponente. Juan Enrique Bedoya Escobar. Providencia del 10 de octubre de 2024. Radicado 25000-23-42-000-2018- 00498-01 (4996-2022) Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 10 –c) del CPACA, en virtud de la cual se podía controvertir en cualquier tiempo los actos de reconocimiento de prestaciones periódicas.

En esta medida, concluyó la Subsección A que resultaría contrario al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, entender que, en este último evento, el tránsito legislativo impactó el asunto hasta llegar al punto de declarar la caducidad, pese a que término había empezado a correr en vigencia de normas anteriores y que, por tanto, no podrían verse alterados por reformas legislativas posteriores, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. 2.1.3 En este orden de ideas, frente a las dos posiciones planteadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, esta Sala decide acoger ésta última postura, por considerar, como allí se plasmó, que esta es la que materializa principios como el de seguridad jurídica y confianza legítima y permite la efectivización de las garantías del debido proceso y acceso a la administración de justicia, en tanto quien se encuentra legitimado para acudir a la jurisdicción amparado bajo una norma que le permitía demandar en cualquier tiempo, tiene derecho a que se mantengan las reglas de juego que se encontraban vigentes cuando surgió dicha legitimación. Por tanto, si el legislador decide modificarlas, es preciso que se establezca un régimen o parámetros de transición que protejan y efectivicen sus derechos fundamentales, pues lo contrario, conllevaría a desconocer estas garantías sin justificación alguna.

Precisado lo anterior, se evidencia que en el presente caso no hay lugar a aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, como quiera que la demanda presentada por la UGPP se radicó bajo el amparo de la norma que permitía demandar en cualquier tiempo los actos de reconocimiento de prestaciones periódicas, por lo que la Sala procederá a estudiar el fondo del asunto, de acuerdo con los argumentos planteados en el recurso de apelación formulado contra la sentencia proferida en primera instancia. 3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, hay lugar a revocar o no la sentencia de primera instancia que accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda, para lo cual deberá examinarse si, como lo aduce la recurrente, la reliquidación de la pensión gracia con los factores devengados en el último año anterior al retiro del servicio, constituye un derecho adquirido.

En aras de resolver lo anterior, procede la Sala a estudiar el régimen legal aplicable a la pensión gracia y su liquidación, para determinar si hay lugar o no a revocar la sentencia de primera instancia. 4. Marco jurídico que rige la decisión 4.1 Régimen legal aplicable a la Pensión Gracia. La pensión gracia es considerada como una prestación de carácter especial que se encuentra regulada en el artículo 1° de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 11 escuelas primarias oficiales, que hubieran servido en el magisterio por 20 años de servicio y reunieran los requisitos de edad y las calidades personales previstas en dicha normativa, esto es, haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Luego, en virtud de la Ley 91 de 1989, se estableció un límite temporal para el reconocimiento de la pensión gracia, indicándose que gozarían de este derecho aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplieran los requisitos de ley. Incluyéndose dentro de este grupo, solamente a los docentes nacionalizados y no a los nacionales.

Al respecto, el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989, estableció: “ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: a. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. (…)” De acuerdo con lo anterior, el alcance que tuvo dicha norma al establecer un límite temporal para tener derecho a la pensión gracia, fue el de poner fin a dicha prestación, puesto que se entendió que una vez nacionalizada la educación primaria y secundaria oficiales, ya no tendría la connotación para la cual fue creada, pues la pensión gracia fue concebida como una compensación en favor de los docentes territoriales que tenían una diferencia salarial frente a los maestros de carácter nacional, considerándose que con el proceso de nacionalización las pensiones de todos los docentes quedaron equiparadas.

Por tanto, los beneficiarios de dicha prestación fueron los docentes que prestaron sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplían los demás requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 4.2 Liquidación de la pensión gracia y factores salariales que la integran.

Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 12 En cuanto a la liquidación de la pensión gracia, inicialmente la Ley 114 de 1913 estableció en el artículo 2° que la cuantía correspondería a la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente en los últimos años de servicio.

Más adelante la Ley 24 de 1947 en el parágrafo 2° del artículo 1° estableció que la pensión de jubilación de los docentes, entre las cuales está la pensión gracia, se liquidaría conforme al promedio de los sueldos devengados durante el último año y, finalmente, la Ley 4 de 1966 determinó en el artículo 4° que las pensiones de jubilación o de invalidez de los servidores de las entidades de derecho público, incluida la pensión gracia, se pagarían y liquidarían teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de los salarios percibidos durante el último año de servicio.

Asimismo, se tiene que la Ley 4 de 1966, fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, que en su artículo 5° reiteró que las pensiones serán liquidadas tomando como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicio. Por su parte, el Consejo de Estado ha precisado en reiterada jurisprudencia que los factores salariales que integran la liquidación de la pensión gracia, son aquellos percibidos por el docente en el año anterior al momento en que adquirió el estatus de pensionado.

En sentencia del 11 de febrero de 201513, señaló que: “Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin estar afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social o mejor, sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, como pretende la entidad demandada, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación, por el contrario como se señaló anteriormente, debe efectuarse sobre la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha en que se consolidó el status pensional de conformidad con las disposiciones citadas, pues además, en virtud de su compatibilidad con el salario, la efectividad o goce de dicha prestación -a diferencia de la pensión ordinaria de jubilación-, no depende ni se encuentra condicionada al retiro definitivo del servicio del docente.” (Líneas y negrillas de la Sala).

Posteriormente, en la sentencia del 16 de agosto de 201814, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo explicó que es improcedente que la pensión gracia se liquide con los factores salariales devengados en el último año anterior al retiro del servicio, toda vez que, por ser una pensión especial, se empieza a devengar a partir de la consolidación del derecho, sin que sea necesario acreditar el retiro.

Por ello no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios. Sobre este tema indicó: “ (…) …las pensiones de régimen especial, como en este caso es la pensión gracia, no pueden ser liquidadas al tenor del ordenamiento establecido en la Ley 33 de 1985, 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Radicación: 05001-23-31-000-2008-00320- 01(3735-13). 14 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B. MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018). Radicado: 54001233300020130004701. No. Interno: 0258 – 2017 Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 13 en el entendido que no se trata de una pensión ordinaria sino especial, excluida de esta reglamentación por determinación expresa del legislador al tenor de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 19855, así como tampoco puede aplicarse lo dispuesto en la Ley 62 de 1985, pues ésta solo modificó el artículo 3 y mantuvo incólume el artículo 1, referente al régimen de excepción en su aplicación. Así las cosas, se debe tener en cuenta lo establecido en el régimen anterior y el especial, esto decir(sic), el regulado en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios, en donde este último año de servicios se refiere al año anterior a la consolidación del derecho, en la medida en que es ese momento a partir del cual se empieza a devengar, admitiendo compatibilidad con el salario, bajo el entendido que no es necesario acreditar el retiro definitivo del servicio, para percibir la pensión gracia. Con fundamento en lo anterior, es improcedente la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, en la medida que para acceder a la pensión gracia es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, por lo que su liquidación se debe efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados.

“(…) Así mismo se impone reiterar que el reajuste del valor de la pensión gracia se hace sobre los factores devengados en el año inmediatamente anterior al que se causó dicha prestación. Tratándose de esta pensión especial que se adquiere por los servicios docentes, el último año que sirve de fundamento para su liquidación es aquel en el cual se adquirió el derecho, por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio.

No es dable, por lo tanto, pretender en esta prestación especial la aplicación del artículo 9 de la Ley 71 de 1988 sobre reliquidación de la pensión con base en el salario devengado en el último año de servicio, pues la situación que contempla dicha preceptiva comporta una situación diferente, como quiera que se trata de empleados del régimen prestacional común, para los cuales no está permitido el goce simultáneo de pensión y sueldo.

La Reliquidación de la pensión en este caso tiene como claro fundamento la fecha en la cual se entra a percibir la prestación; por ello, resulta lógico que se reliquide la pensión que ha sido decretada más no percibida, situación ésta que no se da en el caso de la pensión gracia, pues, se repite, la percepción de ésta es compatible con la del sueldo.” (…)”15 Posición que ha sido reiterada en posteriores pronunciamientos, tal como lo indicó en sentencia del 27 de julio de 202316 “… la pensión gracia debe liquidarse con lo percibido en el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional…” y “… no se pueden computar fechas posteriores a la adquisición del estatus”. 15 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B. MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018). Radicado: 54001233300020130004701. No. Interno: 0258 – 2017. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicación: 25000-23-42-000-2016-04808-01 (0433-2021).

Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 14 Es así como el Consejo de Estado ha sido enfático en establecer que para la liquidación pensional deben incluirse todos los factores salariales devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus de pensionado, y no al momento del retiro del servicio, sin que se exija que sobre los mismos se hayan realizado aportes a la Caja Nacional de Previsión Social, dado su carácter especial.

En esta medida, es posible afirmar que la pensión gracia es una prestación especial que no requiere la afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni que se efectúen aportes al respecto. Además, el último año de servicios, tratándose de esta pensión especial, se refiere al año anterior a la adquisición del estatus pensional o adquisición del derecho y no al último año anterior al retiro del servicio, de ahí que es compatible con (i) la pensión de jubilación, de conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la Ley 115 de 1994; la Ley 91 de 1989 y el artículo de la Ley 60 de 1993 y con (ii) el salario percibido por la actividad docente, lo que significa que los docentes oficiales pueden seguir prestando sus servicios y percibir su mesada pensional, de conformidad con lo establecido en el artículo 5° del Decreto 224 de 1972, artículo 70 del Decreto Ley 2277 de 1979, y artículo 19 de la Ley 334 de 199617. 5.

Análisis del caso concreto En el presente caso, la parte demandante pretende la nulidad de la Resolución N° 007768 del 3 de abril de 2001, que reliquidó la pensión gracia de la señora María Ofelia del Socorro Preciado de Torres con el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior al retiro definitivo del servicio, con inclusión de la prima de vida cara.

En consecuencia, solicita se ordene a la demandada a restituir a la UGPP18 las sumas de dinero canceladas en exceso debidamente indexadas, ya que, según argumenta, la liquidación de la pensión gracia debe realizarse con el promedio de los factores devengados en el último año anterior al cumplimiento del estatus y no del retiro del servicio con exclusión de la prima de vida cara.

Sobre este punto, la Sala aclara que si bien en la demanda la UGPP solicita la nulidad del acto administrativo anteriormente mencionado, porque presuntamente reliquidó la pensión gracia de la demandada con todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio con inclusión de la prima de vida cara; se percata esta Judicatura -y así lo precisó también el a quo- que la resolución acusada de nulidad reliquidó la pensión gracia con el promedio de la asignación básica devengada en el último año de retiro del servicio, pero no se incluyó en la misma la prima de vida cara ni otra prima extralegal.

En este sentido, se precisa que aunque la prima de vida cara y otras primas se incluyeron en resoluciones emitidas con posterioridad al acto administrativo demandado, lo cierto es que estas se dejaron sin efectos por medio de la Resolución N° RDP 015963 del 9 de julio de 2020, en cumplimiento del fallo emitido el 7 de marzo 17 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2014-02587-01(3756-16 18 De acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia es reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976.

No obstante, tal entidad se suprimió y sus afiliados fueron trasladados a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales y de la Protección Social- UGPP. Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 15 de 2020 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que confirmó la sentencia proferida el 7 de octubre de 2019 de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. De ahí que el problema jurídico se circunscribió solo a determinar la procedencia o no de la reliquidación de la pensión gracia de acuerdo con el promedio de lo devengado en el último año anterior al retiro definitivo del servicio, sin entrar a analizar la inclusión de primas extralegales dentro de la base de liquidación pensional.

Precisado lo anterior, se tiene que el juzgado de primera instancia, en sentencia del 13 de abril de 2023 concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, por considerar que la pensión gracia se liquida con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, y no con el promedio del salario percibido a la fecha de su retiro definitivo del servicio público.

En consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo demandado por ser contrario al orden jurídico aplicable y negó la restitución de los dineros cancelados en exceso a la demandada por este concepto, dado que no se acreditó que ella hubiera actuado de mala fe. Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación en el que solicita se revoque parcialmente, toda vez que, a su juicio, la reliquidación de la pensión gracia de acuerdo con los factores devengados en el último año anterior al retiro del servicio, se hizo conforme con la normativa y la jurisprudencia vigente que avalaba dicha forma de liquidación y, por tanto, constituye un derecho adquirido.

Por consiguiente, la Sala solo abordará el tema referido a la reliquidación de la pensión gracia de acuerdo con la asignación básica devengada en el último año anterior al retiro del servicio, pues, como se advirtió en precedencia, las resoluciones que incluían la prima de vida cara y otras primas extralegales en la reliquidación pensional, se dejaron sin efectos con ocasión de la expedición de la Resolución N° RDP 015963 del 9 de julio de 2020.

Igualmente, tampoco se estudiará el tema relacionado con la devolución de dineros recibidos de buena fe, por cuanto este no fue objeto de apelación. Ahora bien, de acuerdo con las pruebas documentales que reposan en el expediente, la Sala evidencia que la señora María Ofelia del Socorro Preciado nació el 8 de febrero de 194519 y laboró como docente al servicio del Departamento de Antioquia desde el 3 de abril de 1968 hasta el 31 de marzo de 199520, para un total de 9.719 días, adquiriendo su estatus jurídico de pensionada el 8 de febrero de 1995, con 50 años de edad.

Debido a lo anterior, a través de la Resolución N° 011480 del 18 de septiembre de 199621 se le reconoció la pensión gracia en cuantía de $183.625,90, liquidada con el 75% sobre la asignación básica devengada en el último año anterior al cumplimiento del estatus de pensionada, esto es, entre el 8 de febrero de 1994 y el 8 de febrero de 1995, con efectividad a partir de esta última fecha. 19 Expediente digital.

Primera instancia, archivo 06. 20 Según se extrae de los considerandos de la Resolución N° 011480 del 18 de septiembre de 1996 del expediente digital, primera instancia, archivo 02, páginas 37-39. 21 Expediente digital. Primera instancia. Archivo 02, páginas 37-39 Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 16 Con ocasión de su retiro definitivo del servicio, por renuncia aceptada a partir del 1° de julio de 1999 mediante el Decreto 1416 del 29 de junio de 199922; la señora Preciado de Torres solicitó la reliquidación de su pensión gracia, petición que fue resuelta por medio de la Resolución N° 007768 del 3 de abril de 200123.

Es así como se reliquidó la mencionada pensión “de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985, aplicando el 75% sobre el salario promedio de 12 meses…”24 anteriores al retiro definitivo del servicio, esto es, entre el 1° de julio de 1998 y el 1° de julio de 1999, en los siguientes términos: “FACTORES VALOR ASIGNACIÓN BÁSICA – 1998 $3.232.596,00 ASIGNACIÓN BÁSICA – 1999 $3.717.486,00 TOTAL = $6.950.082.00 Pensión: ($579.173,50 x 75%) = $434.380,13 SON: CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA PESOS CON 13/100 M/CTE.

Efectiva a partir del 01 de julio de 1999”25. (Negrilla de la Sala) Con la Resolución N° 08617 del 27 de marzo de 200726, se reliquidó la pensión gracia de la señora María Ofelia del Socorro Preciado, con el 75% del promedio de los factores devengados en el último año anterior al estatus de pensionada, tales como: Asignación básica (1994-1995), prima de navidad y prima de alimentación (1994-1995), elevando la cuantía de la misma a la suma de $204.622,52 efectiva a partir del 8 de febrero de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 23 de agosto de 2003 por prescripción trienal.

En virtud de la solicitud de aclaración o modificación de la Resolución N° 08617 del 27 de marzo de 2007 elevada por la señora Preciado de Torres, la entidad expidió la Resolución N° UGM 038006 del 12 de marzo de 201227 “Por la cual se modifica la Resolución N° 08617 del 27 de marzo de 2007 y se reliquida una pensión gracia por nuevos factores salariales.”.

En dicha resolución se reliquida nuevamente la pensión gracia de la demandada de acuerdo con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año anterior al estatus de pensionada, con inclusión de los siguientes factores: Asignación Básica (1994-1995) Prima de navidad (1994-1995), prima de vida cara (1994-1995) y prima de alimentación (1994-1995), elevando la cuantía de la misma a la suma de $ 221.053,35, efectiva a partir del 8 de febrero de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 23 de agosto de 2003 por prescripción trienal.

Más adelante, por solicitud de la señora María Ofelia, la entidad emitió la Resolución N° 018906 del 17 de junio de 201428 “Por la cual se modifica la Resolución N° 8617 del 27 de marzo de 2007”, en la cual se resuelve modificar el título de la Resolución N° 8617 del 27 de marzo de 2007 en el sentido de dejar establecido que bajo la misma se efectuó el cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá 22Expediente digital.

Primera instancia. Archivo 02, página 42-43 23 Expediente digital. Primera instancia. Archivo 02, páginas 44-47 24 Expediente digital. Primera instancia. Archivo 02, página 45 25 Expediente digital. Primera instancia. Archivo 02, páginas 45. 26 Expediente digital. Primera instancia. Archivo 02, página 48-50. 27 Expediente digital. Primera instancia. Archivo 02, página 54-59. 28 Expediente digital.

Primera instancia, archivo 02, páginas 63-67 Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 17 de fecha 29 de noviembre de 2004, así como la parte motiva pertinente y los artículos primero y segundo de la mencionada resolución. Sin embargo, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia por medio de sentencia del 7 de octubre de 2019, dejó sin efectos la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Bogotá, que dio origen a la Resolución N° 08617 del 27 de marzo de 2007, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia de la demandada y las subsiguientes resoluciones que se derivaron de esta y por medio de las cuales se dio cumplimiento al mencionado fallo de tutela.

Es así como, con ocasión del fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia, la UGPP emitió la Resolución RDP 015963 del 9 de julio de 202029, por la cual dio cumplimiento a dicha sentencia y, en consecuencia, dejó sin efectos la Resolución N° 8617 del 27 de marzo de 2007, Resolución N° UGM 38006 del 12 de marzo de 2012 y la Resolución N° RDP 18906 de 17 de junio de 2014, que dieron cumplimiento al fallo de tutela 2004- 00397 proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá de fecha 29 de noviembre de 2004 y dispuso “…INCORPORAR en nómina de pensionados al señor MARIA OFELIA DEL SOCORRO PRECIADO DE TORRES con la Resolución N° 7768 del 03 de abril de 2001…”30 A partir de lo anterior, se observa que la pensión de jubilación gracia fue concedida a la señora María Ofelia Preciado de Torres, inicialmente, con lo devengado por concepto de asignación básica durante el último año de adquisición del estatus pensional31 y, posteriormente, a través de la Resolución N° 007768 del 3 de abril de 200132 fue reliquidada con el 75% del promedio de la asignación básica devengada en el año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio, es decir, entre el 1° de julio de 1998 y el 1° de julio de 199933.

No obstante, como se ha explicado líneas atrás, el Consejo de Estado34, ha señalado que, para liquidar la pensión gracia deben tenerse en cuenta todos factores salariales de carácter legal percibidos por el docente durante el año inmediatamente anterior a aquel en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, vale decir, aquéllos que devengaba para el momento en que adquirió el estatus de pensionado.

Por lo tanto, de acuerdo con la normativa y jurisprudencia ya referenciada, no podrá ser reliquidada al momento del retiro definitivo del servicio, pues se recuerda que, según nuestro órgano de cierre, esta pensión tiene su propia reglamentación y se consolida definitivamente a la fecha de su causación (estatus), mientras que la pensión ordinaria se empieza a disfrutar una vez se produzca el retiro del servicio.

Por ello, frente a esta última procede la reliquidación a la fecha del retiro no así respecto a la pensión gracia. 29 Expediente digital. Primera instancia, archivo 02, página 60-62. 30 Expediente digital. Primera instancia, archivo 02, página 62. 31 Resolución N° 011480 del 18 de septiembre de 1996. Expediente digital. Primera instancia. Archivo 02, páginas 37-39 32 Expediente digital.

Primera instancia. Archivo 02, páginas 44-46. 33 Expediente digital. Primera instancia. Archivo 02, páginas 45. 34 Ver CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, CONSEJERO PONENTE: DR. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005). CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B. MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicado: 54001233300020130004701. No. Interno: 0258 – 2017. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicación: 25000-23-42-000-2016-04808-01 (0433-2021). Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 18 En este sentido, la pensión gracia que percibe la demandada no debió reliquidarse con ocasión de su retiro definitivo de la actividad docente, pues este emolumento ya se había reconocido y liquidado con el último año anterior al cumplimiento del estatus pensional y, en esta medida, solo podía tener el incremento anual conforme al IPC.

Por esta razón, no es de recibo para la Sala el argumento expuesto por la demandada referido a que la reliquidación de acuerdo con el último año anterior al retiro del servicio es un derecho adquirido, pues valga la pena indicar que la pensión gracia, una vez reconocida, se adquiere en forma definitiva, por lo que se consolida una situación jurídica, donde si bien el beneficiario goza de los reajustes pensionales correspondientes a los incrementos anuales propios de toda remuneración de naturaleza laboral, no sufre modificación derivada de los mayores ingresos recibidos por el tiempo que continúa laborando hasta el retiro definitivo del servicio, como quiera que por la misma naturaleza jurídica de este beneficio no se requiere que el docente hubiera hecho aportes al sistema pensional por este concepto.

Es por ello que la pensión gracia resulta diferente de la pensión ordinaria, habida cuenta que, en esta última, cuando se adquiere el derecho, pero el beneficiario continúa laborando, procede la reliquidación pensional con base en los nuevos factores devengados al momento del retiro efectivo del servicio; mientras que tal situación no es aplicable a la pensión gracia que está regida por una normativa especial, que la delimita y la excluye de tales beneficios.

De ahí que mal podría liquidarse la pensión gracia con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro. Por tanto, no queda duda, que el contenido de la Resolución N° 007768 del 3 de abril de 2001, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia reconocida a la señora María Ofelia del Socorro Preciado, atenta contra lo establecido por el ordenamiento jurídico en esta materia, en consecuencia, considera la Sala que le asistió razón al a quo al declarar la nulidad de este acto administrativo.

Sumado a lo dicho, para que pueda considerarse como un derecho adquirido, debe haberse adquirido con apego a la ley, lo que no sucede en el presente asunto, en la medida en que el fundamento que sustenta la expedición de la Resolución N° 007768 del 3 de abril de 2001con la consecuente reliquidación de la pensión gracia con el promedio de la asignación básica devengada en el último año anterior al retiro del servicio, fueron las Leyes 33 y 62 de 1985, que, como lo explicó el Consejo de Estado en la sentencia del 16 de agosto de 201835, no son aplicables a la pensión gracia. Lo anterior, debido a que no se trata de una pensión ordinaria sino especial, excluida de la aplicación de la Ley 33 de 1985, por expresa disposición contenida en el inciso 2 del artículo 1° de dicha normativa; así como tampoco puede aplicarse lo establecido en 35 CONSEJO DE ESTADO.

Así las cosas, y sin más consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por encontrar fundadas las razones que llevaron al a quo a declarar la nulidad del acto administrativo demandado. 6. Costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, establece que en la sentencia se deberá disponer sobre la condena en costas, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público.

Dicho artículo fue adicionado en su inciso 2° por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte, en el numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso, se establece la condena en costas a la parte vencida o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y en el numeral 8º ibídem, se indica que sólo habrá lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. De acuerdo con lo anterior, considera la Sala que, en este caso, no se dan los presupuestos para imponer condena en costas, en razón a que, en el medio de control en la modalidad de lesividad, cuando se persigue el restablecimiento del orden jurídico y la defensa del patrimonio público no es aplicable la condena en costas por estar dentro de la excepción que establece el inciso primero del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Al respecto, el Consejo de Estado en providencia del 12 de abril de 201836, se pronunció así: “(…) en el sub lite no había lugar a la condena en costas impuesta al demandado en primera instancia, toda vez que el objeto de la demanda al presentarse en ejercicio del medio de control y nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, se trataba de un asunto de interés público, como lo es el patrimonio estatal, al pretender la nulidad de un acto administrativo que ordenó la reliquidación pensional de un factor liquidado sobre un porcentaje superior al previsto en la ley.

Por ende, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión.”37 36Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 12 de abril de 2018. Radicado número: 05001233300020120043902CP: William Hernández Gómez. 37Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 12 de abril de 2018. Radicado número: 05001233300020120043902CP: William Hernández Gómez. Radicado: Demandante: Demandado: 05001 33 33 010 2020 00309 01 UGPP María Ofelia del Socorro Preciado de Torres 20 Por lo anterior, no hay lugar a imponer costas, como quiera que si bien a la demandada se le resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación; la jurisprudencia del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, ha dicho que a través del mismo se ventila un asunto de interés público, por lo que no se dan los presupuestos para imponer condena en costas.

En consecuencia, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 13 de abril de 2023, por el Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito de Medellín, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: No Condenar en costas en esta instancia.

TERCERO: Notificar a las partes en la forma prevista en los artículos 203 y 247 del CPACA.

CUARTO: Devolver al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta sentencia. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en Sala mediante Acta No. 075 Notifíquese y Cúmplase JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Magistrado LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Magistrada ANGY PLATA ÁLVAREZ Magistrada “Esta providencia se firmó por la plataforma SAMAI.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http: https://samai.consejodeestado.gov.co/ ” ”