TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 256 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-006-2023-00265-04 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 — Colpensiones Demandado: Georgina García Andrade Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 073 del 8 de noviembre de 2024 Manizales, ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)2, corresponde a esta Sala de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del cinco (5) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Colpensiones contra la señora la señora Georgina García Andrade.
LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 28 de julio de 20233, se solicitó lo siguiente4: Pretensiones 1. Que se declare la nulidad parcial de la Resolución n° 2817 del 12 de agosto de 2011, por la cual se reconoció una pensión de vejez a favor de 1 En adelante Colpensiones 2 En adelante, CPACA. 3 Archivo nº 08 del cuaderno 1 del expediente digital. 4 Página 2 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 2 la señora Georgina García Andrade, teniendo en cuenta 1.317 semanas, un IBL de $1’784.849 y una tasa de reemplazo del 65.27%, a partir del 23 de julio de 2010. 2. Que a título de restablecimiento de derecho, se condene a la señora Georgina García Andrade, al pago de $203’245.253 por concepto de las sumas percibidas demás por la accionada, sin incluir el IPC, así como los valores que se continúen causando hasta tanto se declare la suspensión provisional o la nulidad parcial del acto administrativo acusado de nulidad. 3.
Que las sumas reconocidas a favor de Colpensiones, sean indexadas; y se reconozcan los intereses a los que hubiere lugar. 4. Que se ordene la compensación de cualquier suma de dinero que deba cancelarle Colpensiones a la demandada por concepto de cualquier prestación económica, con los valores adeudados por la señora Georgina García Andrade. 5.
Se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente5: 1. Por medio de la Resolución n° 2817 del 12 de agosto de 2011 el Instituto de Seguros Sociales – hoy COLPENSIONES – reconoció una pensión de vejez a la señora Georgina García Andrade, a partir del 23 de julio de 2010 y en cuantía de $1.164.970. 2.
En virtud del Auto de Cierre n° 2291-18 del 30 de agosto de 2018, con el cual concluyó una investigación administrativa especial, Colpensiones solicitó iniciar una investigación por IBCS duplicados causados por la problemática del año 2009 en el traslado de información de las administradoras del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prima Media, error que generó que el IBL y la cuantía de la pensión reconocida a la demandada se aumentara de manera artificial. 3.
Mediante radicado n° SEM2017-244050 del 8 de noviembre de 2017, Colpensiones comunicó a la señora Georgina García Andrade, el inicio de la investigación administrativa, con el fin de verificar oficiosamente 5 Páginas 2 a 4 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 3 los soportes que fundamentaron su reconocimiento prestacional. 4.
De conformidad con lo anterior, la Gerencia de Prevención del Fraude de Colpensiones comparó el IBC inicial reportado por la AFP y trasladado al Instituto de Seguros Sociales – hoy Colpensiones – contra el IBC ajustado, analizando la base de datos que restauró la copia de seguridad del ISS en conjunto con la de Asofondos y, a su vez, confrontándola con los archivos de la historia laboral inicial y la historia laboral corregida de 1771 pensionados entre los que se encuentra la señora Georgina García Andrade, concluyendo que la demandante fue inducida a un error por la información equivocada remitida por el fondo privado.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes disposiciones6: Constitución Política: artículo 48; Ley 100 de 1993: artículos 33 y 34. Desarrolló el régimen de pensión de vejez previsto en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, en los que se consagran los requisitos para acceder a dicha prestación y el monto mensual de la misma.
Igualmente, informó la obligación de Colpensiones de revisar la pensión reconocida a 3.277 afiliados, de los cuales la información presentaba inconsistencias. Indicó que el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 previó la inducción al error como una de las causales de revocatoria del acto administrativo, frente a la cual la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ha reconocido su configuración cuando el yerro proviene de fallas de una entidad estatal o de un particular con funciones públicas.
Manifestó que en el caso objeto de análisis la revocatoria directa es procedente con fundamento en las siguientes razones: i) los actos administrativos proferidos por el ISS fueron producto de un error inducido por una información equivocada respecto de los IBC de los pensionados; ii) no es posible mantener el aprovechamiento económico de un acto administrativo ilegal una vez este es conocido por el pensionado.
Citó los artículos 93 y 97 del CPACA, en los que se consagran las causales y el procedimiento para revocar los actos administrativos de carácter particular y concreto. 6 Páginas 4 a 15 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 4 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada no contestó la demanda.
LA SENTENCIA APELADA El 5 de marzo de 2024, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia7, con la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se indican a continuación. Inicialmente, la Juez a quo analizó las disposiciones normativas relacionadas con la pensión de vejez y el régimen de transición previstas en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990.
Afirmó la procedencia de la revocatoria del acto administrativo en los eventos en los que la administración allegue los suficientes medios de convicción que demuestren la ilegalidad del acto. Explicó que el reintegro de los dineros pagados en virtud del acto demandado únicamente es procedente frente a particulares que hayan actuado de mala fe, conducta que debía ser acreditada por la demandante.
Concluyó que tras el análisis fáctico y normativo expuesto por Colpensiones, así como la falta de contradicción a la liquidación presentada por la demandante, es procedente declarar la nulidad parcial de la Resolución n° 2817 del 12 de agosto de 2011 en lo relacionado con el IBL. Adicionalmente, determinó que la medida de restablecimiento de derecho pretendida por la actora no debe prosperar habida cuenta de la presunción legal de buena fe en favor de la señora Georgina García Andrade.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Juez a quo, actuando dentro del término legal, la entidad demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, con fundamento en lo siguiente. Reiteró los planteamientos expuestos en la demanda respecto de la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado por la parte actora. 7 Archivo nº 30 del cuaderno 1 del expediente digital. 8 Archivo nº 30 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 5 Expresó la necesidad de recuperar los dineros pagados de manera irregular en virtud del acto administrativo demandado, pues de no accederse a dicha pretensión como lo concluyó la Juez a quo se generaría un perjuicio irremediable contra el Sistema General de Pensiones administrado por Colpensiones.
Adujo que de acuerdo con el principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social y el reconocimiento irregular de la pensión de la señora Georgina García Andrade, se debe ordenar la devolución del dinero en las condiciones pretendidas en la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal9.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público no rindió concepto en este asunto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 27 de mayo de 202410, y allegado el 30 de mayo del 2024 al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia11.
Admisión y alegatos. Por auto del 30 de mayo de 202412 se admitió el recurso de apelación. Las partes no se pronunciaron en esta oportunidad procesal. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 26 de abril de 2024 el proceso ingresó a Despacho para sentencia13, la que se dicta atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado 9 Archivo n° 04 del cuaderno 2 del expediente digital. 10 Archivo nº 01 del cuaderno 2 del expediente digital. 11 Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 12 Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 13 Archivo nº 04 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 6 Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquél fue formulado. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en resolver los siguientes interrogantes: ▪ ¿Es procedente declarar en el presente asunto la ocurrencia del fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido contra actos de reconocimiento pensional en virtud de la entrada en vigencia del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024? Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Facultades del Juez de segunda instancia para declarar de oficio una excepción ii) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de reconocimiento pensional; y iii) examen del caso concreto. 1.- Facultades del Juez de segunda instancia para declarar de oficio una excepción En relación con las facultades del Juez de segunda instancia para declarar de oficio una excepción, el H. Consejo de Estado al decidir un recurso extraordinario de revisión que se fundamentó en la declaratoria oficiosa de la excepción de caducidad en segunda instancia, indicó lo siguiente en providencia del 27 de enero de 202314: 98.
La caducidad es un fenómeno jurídico de orden público, por lo tanto, se debe declarar de oficio cuando se encuentre probada; y por su carácter de orden público no es susceptible de renuncia o disposición por las partes y solo puede ser suspendida o interrumpida por disposición legal expresa. 99. Sobre el deber de declarar la caducidad de oficio, la Corte Constitucional en sentencia C-574/98 señaló: “[…] La caducidad está unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para intentar la acción judicial, de manera que una 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 16 Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2012-02124-00 Actor: MANUEL JOSÉ MÉNDEZ RODRÍGUEZ Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y MUNICIPIO DE MADRID – CUNDINAMARCA Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión contra la sentencia del 9 de mayo de 2011, proferida por la Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado, en el proceso de reparación directa No. 25000-23-26-000-2003-02021-01.
Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 7 vez transcurrido éste se produce fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de que pueda ser declarada a solicitud de parte […]”.
(…) 101. Actualmente, en similares términos, el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, por lo tanto, para la Sala aunque en la audiencia inicial se haya resuelto sobre la excepción de caducidad, si al momento de dictar sentencia, se cuentan con mejores elementos probatorios para establecer con certeza que sí operó la caducidad, el juez debe declararla. 102.
Y esta regla, de decidir sobre las excepciones que se encuentren probadas en la sentencia definitiva, opera tanto para primera como para segunda instancia, de manera que si en primera instancia se resolvió sobre la caducidad, bien a petición de parte o de oficio, el superior puede revisarla también de oficio o cuando la persona perjudicada con la decisión solicita su revocatoria mediante el recurso de apelación. 103.
Sobre la facultad oficiosa del juez para declarar la caducidad de la acción, la jurisprudencia de la Corporación ha sido pacífica al señalar que “Por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes”15 104.
Así, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado: “[…] La caducidad es un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse. […] El Juez está facultado para declarar de oficio la caducidad de la acción cuando quiera que, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, encuentre probados los supuestos que la 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 1996-03652-01 (15983).
Sentencia del 25 de febrero de 2009. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 8 configuran […]16 105. En otra jurisprudencia precisó: “[…] el juez luego de comprobar la estructuración de cualquier excepción deberá declararla oficiosamente, esto es, sin necesidad de instancia de parte. Por tanto, recordando que la caducidad de la acción se estableció como excepción en el artículo 97 del C. de P.C., la Sala concluye que su acaecimiento se puede declarar de oficio por el juez, así no hubiere sido alegada por el demandado.
De esta forma, queda claro que sus efectos operan ipso iure […]”17 106. Recientemente, la Sección Tercera de la Corporación precisó: “[…] 24. Al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar los presupuestos procesales de la acción, entre ellos, la caducidad, aspecto que no puede ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso, como lo consagra el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A). 25.
En este sentido se ha entendido que el juzgador de segunda instancia tiene la potestad de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de fondo, como en este caso la de la caducidad, aunque no hubieran sido propuestas por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia recurrida. […] La caducidad, como fenómeno procesal, no admite renuncia ni suspensión del término, el cual transcurre de manera inexorable, y como se ha referido, debe ser declarada por el juez oficiosamente cuando se configure.
Estas premisas son universales, y no pueden escapar en su aplicación y entendimiento para ninguna entidad o autoridad pública. 28. Es pertinente recordar que las normas de caducidad tienen profundas raíces en el ordenamiento jurídico, en el sentido de impedir que las situaciones conflictivas permanezcan indefinidas en el tiempo. Así, la exigencia de respetar los límites temporales que han sido dispuestos para el ejercicio y exigencia de los derechos, propende por la consolidación del orden público y la paz en las relaciones sociales, y fortalece la seguridad jurídica en favor de los asociados, a quienes, en el ejercicio de sus derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, se les demanda actuar con diligencia y eficacia a fin de que sus pretensiones 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 1999-01554-01 (16699).
Sentencia del 24 de abril de 2008. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009. Exp. 1995-11341-01 (17215) M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 9 puedan ser resueltas con carácter definitivo por un juez con competencia para ello. Correlativamente, la institución de la caducidad permite a quienes son sujetos pasivos de las demandas, tener certeza sobre hasta cuándo pueden estar sometidos a requerimientos judiciales por una determinada causa […]”.
(…) 110. Ahora bien, tampoco cambia el deber de declarar de oficio la caducidad si se encuentra probada, el hecho que esta excepción no haya sido un tema de apelación, porque el único apelante fue el demandante, cuya inconformidad fue no haber condenado al municipio (…) 111. Y aunque la caducidad no fue motivo de apelación, conforme a lo considerado anteriormente, el Consejo de Estado podía declararla de oficio al encontrar, según su análisis fáctico y probatorio, que se había configurado, razón por la cual se desvirtúa la falta de competencia de la Sección Tercera para declarar la caducidad de la acción de reparación directa.
(…) 118. De lo narrado esta Sala de Decisión considera que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en la sentencia recurrida no violó el debido proceso, pues ciertamente, contaba con toda la competencia funcional para decidir de manera oficiosa sobre la caducidad. 119. En efecto, no solo porque, como se señaló, la caducidad es de orden público y debe ser declarada de oficio cuando se prueba, sino porque la Sección Tercera, en el marco del grado jurisdiccional de consulta podía entrar a resolver si la demanda de reparación directa había sido presentada en tiempo o la acción estaba caducada.
(…) 124. Así las cosas, para la Sala es claro que, ante la competencia otorgada por el grado jurisdiccional de consulta, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado podía declarar la caducidad de la acción, aun en perjuicio del demandante, pues debía corregir o enmendar el error jurídico que, según su análisis, evidenció en el fallo consultado, en relación con la oportunidad de la demanda de reparación directa.
Lo expuesto permite inferir a esta Corporación que al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar los presupuestos procesales de la acción, entre ellos, la caducidad, aspecto que no puede ni debe entenderse Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 10 saneado o clausurado por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso.
En esta línea de argumentación, se ha entendido que el juzgador de segunda instancia tiene la potestad de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de fondo, como en este caso la de la caducidad. Adicionalmente, este Juez plural advierte de acuerdo con lo previsto en el final del inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que el Juez de segunda instancia tiene la facultad de declarar probada de oficio una excepción que encuentre demostrada en el proceso, norma esa conforme a la cual: (…) El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
En efecto, en criterio de este Tribunal no puede pasarse por alto que la jurisprudencia del H. Consejo de Estado18 ha indicado en relación con la regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo: (…) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.
Y es así como la posición mayoritaria de la Sala concluyó que “(…) la Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada la existencia de la falta de legitimación en la causa –por activa o por pasiva– e incluso la ineptitud sustantiva de la 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION C Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil trece (2013).
Radicación número: 52001-23-31-000-1999-00782- 01(27155) Actor: GUILLERMO ESCOBAR LOPEZ Y OTROS Demandado: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION SENTENCIA). Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 11 demanda, casos19 en los cuales ha denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales, incluido, claro está, aquel que hubiere impugnado la providencia del juez a quo (…)”20 Conviene precisar que (…) de acuerdo a la posición actual de la Sección Tercera, el juez puede analizar el fenómeno de la caducidad, la falta de legitimación en la causa o la ineptitud sustantiva de la demanda, aun en el evento en que no lo haya advertido el juez de primera instancia o alguna de las partes de la litis (…).
(Negrilla de la Sala) De acuerdo con lo anterior, al verificar este Tribunal en sede de segunda instancia la presentación de la caducidad del medio de control, se impone el análisis de dicha figura procesal al margen de que el Juez de primera instancia o alguna de las partes lo hayan advertido. 2.- Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de reconocimiento pensional Preliminarmente, la Sala advierte que debido a la reciente jurisprudencia del H. Consejo de Estado y a los cambios normativos introducidos por la Ley 2381 de 202421 en materia de caducidad de “las acciones administrativas y contencioso administrativas” respecto de las pensiones ya reconocidas, se considera necesario efectuar el análisis de esta figura previo al estudio de los argumentos expuestos por la recurrente en la apelación. Así pues, de conformidad con lo previsto en el inciso 2 del artículo 18722 del CPACA, el Tribunal estudiará si en este asunto se presentó el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los nuevos términos del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Sobre este punto, el literal c), del numeral 1 del artículo 164 del CPACA 19 Cita de cita: “En relación con la caducidad de la acción ejercida, la Sala ha sostenido: “Esta Sección del Consejo de Estado ha señalado que el Juez está facultado para declarar de oficio la caducidad de la acción cuando quiera que, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, encuentre probados los supuestos que la configuran; al respecto la Sala ha considerado: (…) 20 Sentencia de Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 9 de febrero de 2012, expediente: 21060. 21 Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones 22 En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 12 establece que cuando la acción contenciosa “se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas (…)”, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo.
Sin embargo, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, específicamente respecto de las pensiones ya reconocidas, introdujo un cambio, según el cual las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años siguientes a la fecha de reconocimiento de la prestación, so pena de causarse el fenómeno de caducidad, así:
ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.
Esta Corporación destaca que el texto es concluyente al señalar que tratándose de pensiones reconocidas, las acciones contenciosas no pueden ejercerse una vez vencido el término de 5 años desde el reconocimiento, salvo cuando medie fraude u ocurrencia de algún delito. Adicionalmente, la disposición establece de manera expresa que dicho término aplica a los procesos en curso, por lo que, si las acciones que les dieron origen fueron interpuestas por fuera de dicho lapso, es procedente declarar la caducidad a partir de la vigencia del mencionado artículo 86.
Sobre la vigencia de dicho canon, el artículo 95 de la misma Ley 2381 de 2024 estableció que entra a regir a partir de su sanción, acto que tuvo lugar el 16 de julio de 2024, con la salvedad hecha en el artículo 94 al disponer que “El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 01 de julio de 2025”.
Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 13 Lo analizado permite entonces inferir al Tribunal que el artículo 86 que se refiere al término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas, entró a regir una vez sancionada la ley, toda vez que esa disposición no hace parte del sistema pensional adoptado por dicha normativa.
En efecto, al tratarse de una disposición alusiva a la ritualidad de los procesos, la entrada en vigencia es inmediata, de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 que expresa que “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir”.
Sobre este tema, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en reciente sentencia concluyó lo siguiente en un proceso de similares contornos fácticos al presente23: Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1. ° de julio de 2025.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.
(…) No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1. ° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.
Sus efectos jurídicos resultan 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Sentencia del 2 de octubre de 2024. Rad. 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018). Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 14 aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 1997.
En similar sentido se han pronunciado los tribunales administrativos de Cundinamarca y Risaralda en providencias del 10 de septiembre de 202424 y 3 de octubre de la misma anualidad25. Ahora, es preciso señalar que, en providencia de sala unitaria del 10 de octubre de 2024, a modo de medida de saneamiento, el Magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se apartó del criterio expuesto al determinar que, frente a la aplicación de las nuevas disposiciones relacionadas con la caducidad del medio de control, debe prevalecer el artículo 40 de la Ley 153 de 188726, especialmente en lo previsto para los procesos en curso 26.
Al respecto, la Sala de decisión considera que debe acogerse a la posición mayoritaria de la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado contenida en la sentencia del 2 de octubre de 2024 ya citada, pues atiende de manera expresa lo dispuesto por la Ley 2381 de 2024, la cual, en virtud de su temporalidad y especialidad, debe ser de obligatorio cumplimiento frente a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
Lo analizado permite inferir la aplicación de la caducidad de las acciones contenciosas alusivas a pensiones ya reconocidas, las cuales deben ejercerse dentro de los 5 años siguientes al reconocimiento pensional según lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, término que se extiende a los procesos judiciales en curso, en los cuales, una vez se advierta la superación de dicho lapso, ha de declararse la caducidad del medio de control.
Dicho criterio permite concretar el principio constitucional de seguridad jurídica que debe amparar la situación de quien es beneficiario de una prestación pensional y que obliga a que su situación jurídica no quede indefinida en el tiempo. 24 M.P. Patricia Salamanca Gallo, Exp. 250002342000-2020-00598-00. 25 M.P. Dufay Carvajal Castañeda, Exp. 66001-23-33-000-2021-00282-00 26 “ARTÍCULO 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad".” Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 15 3.- Examen del caso concreto En el presente asunto el Tribunal encuentra acreditado que el Instituto de Seguros Sociales –ahora Colpensiones–, a través de Resolución n° 2817 del 12 de agosto de 2011 reconoció a la señora Georgina García Andrade una pensión de vejez.
Igualmente, se advierte que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad fue radicado el 28 de julio de 2023, esto es, 12 años después de la expedición del acto administrativo de reconocimiento. En esta línea de pensamiento, de conformidad con la jurisprudencia y la normativa citada, el término de 5 años dispuesto en la Ley 2381 de 2024 para interponer las acciones contencioso administrativas contra el acto de reconocimiento pensional fue superado por Colpensiones.
Así mismo, en relación con la excepción prevista en el inciso primero del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, según la cual, el término de caducidad no opera respecto de pensiones que se hubiesen reconocido con fraude o por la ocurrencia de algún delito, el Tribunal advierte que de conformidad con los supuestos fácticos de la demanda, el derecho reconocido a la demandada, presuntamente en exceso, proviene del error de un fondo privado en el traslado de la información pensional de la señora Georgina García Andrade, por lo cual en el presente asunto no es aplicable la excepción establecida por el legislador en la disposición indicada.
Conclusión De acuerdo con lo expuesto, procederá la Sala Quinta de decisión de esta Corporación a revocar la sentencia de primera instancia, y a declarar probada de oficio la excepción de caducidad, ya que la demanda fue interpuesta cuando se había superado el término de cinco años establecido por el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 4.- Costas De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 numerales 3 y 4 del CGP no procede la condena en costas teniendo en cuenta que es la entidad Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 16 pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad27.
Así mismo, esta Sala de decisión se abstendrá de emitir condena en costas en este caso por cuanto el término de caducidad aplicado surgió con la promulgación de la Ley 2381 de 2024 y la postura jurídica esbozada por la parte actora en la demanda se hizo al amparo de las normas legales y criterios jurisprudenciales que la entidad demandante razonablemente consideró aplicables al caso, tal como lo ha establecido el H. Consejo de Estado en casos similares28.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. REVÓCASE la sentencia del cinco (5) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones — Colpensiones contra la señora Georgina García Andrade.
En su lugar, Segundo. DECLÁRASE probada de oficio la excepción de caducidad del mencionado medio de control y, en consecuencia, TERMÍNASE el proceso. Tercero. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia. Cuarto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente William Hernández Gómez, Sentencia de 22 de septiembre de 2022 expediente: 1639-2022, Actor: Ugpp, Accionado: José Alberto Silva Figueroa. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 18 de octubre de 2023, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad. 25000234200020170182001.
Exp. 17001-33-39-006-2023-00265-04 17 Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.