REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 13 de diciembre de 2024 Asunto: Sentencia de segunda instancia N° 199 Medio de control: Popular Demandantes: Luz Marina Rendón Giraldo Demandado: Municipio de Manizales Expediente: 17001-3333-001-2022-00334-02 Acta de discusión: No. 088 de la fecha I. ASUNTO Decide la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de 13 de julio de 2023 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 Solicita la parte demandante se declare que las autoridades demandadas están vulnerando el derecho consagrado en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, referido a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En consecuencia, pide que se ordene a la demandada se adelanten los estudios y obras necesarios para mitigar el nivel de riesgo en la zona, a causa de procesos de remoción en masa y deslizamientos, y ejecutar las obras recomendadas por Corpocaldas, tales como pantallas y las necesarias para un adecuado manejo de aguas. 1.1 FUNDAMENTO FÁCTICO 1.1.1 Explica la accionante que es propietaria de una vivienda en el sector del Arenillo, cerca al Hospital Santa Sofía, y que su casa colinda con un talud que carece de obras de estabilidad.
Anota que dicho talud ha sufrido procesos de inestabilidad que incluso han afectado las redes eléctricas, además de que caen directamente sobre la zona peatonal. 1.1.2 Fue llevada a cabo visita a su propiedad por el cuerpo oficial de bomberos, y pese a lo superficial de la visita, se recomendó evacuación preventiva de su vivienda por deslizamiento.
Corpocaldas también examinó la zona y determinó que el deslizamiento tuvo como causas las precipitaciones en la zona y la fuerte pendiente 1 2ED_C01Princip_02AccionesPopularesp(.pdf) NroActua 6 Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 2 de 18 del talud, además, recomendó la construcción de una pantalla anclada para proteger la vivienda. 1.1.3 La problemática descrita no afecta solo su vivienda, sino la movilidad en la zona, sobre todo la vía que se encuentra en la parte baja del talud. 1.2 FUNDAMENTO JURÍDICO Como fundamento jurídico de las pretensiones elevadas, se remite a la Ley 472 de 1998, y refiere que el derecho colectivo vulnerados es: - El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 El Municipio de Manizales se opuso a las pretensiones de la parte demandante, para lo cual manifestó que según concepto de la Unidad de Gestión del Riesgo, el fenómeno erosivo que se presentó en el sector obedeció exclusivamente a la temporada de lluvias y fue superficial, por lo que no afectó la estabilidad de la vivienda, y recomendó la impermeabilización temporal con un plástico, además, por tratarse de un predio privado, mencionó que el propietario debe ejecutar obras de manejo de aguas de escorrentía. Formuló como excepciones las denominadas “improcedencia de la acción”, basada en que no existe vulneración de ningún derecho de orden colectivo, sino el excesivo temor frente a una situación incierta de la naturaleza que no genera riesgo, y que se halla en un predio privado.
Además, según el concepto técnico, basta la instalación de un plástico para solucionar la problemática; “moralidad administrativa”, aludiendo que esa municipalidad ha desarrollado sus competencias administrativas en aras de la protección de la comunidad cuando el riesgo lo amerita; “inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”, la cual fundamenta en que no existe nexo de causalidad entre la actuación del municipio y alguna afectación de orden colectivo;
“carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”, indicando que el actor no cumplió con la carga de la prueba que exige este tipo de medio de control; y la “genérica”.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 El Juzgado Primero Administrativo de Manizales dictó sentencia el 13 de julio de 2023, con la cual accedió a las pretensiones de la accionante, por lo que declaró que el Municipio de Manizales vulneró el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y le ordenó que dentro de los 12 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, adelante todas las gestiones y obras tendientes a mitigar el riesgo por deslizamiento en el talud continuo a la casa de la accionante, conocida como “Bellavista”, en el sector del Arenillo.
Mientras las obras se llevan a cabo, el ente municipal debe realizar una visita mensual al sitio objeto de la problemática, y en caso de que el nivel de las precipitaciones aumente, deberán ser mínimo 2 visitas al mes, con el fin de monitorear las condiciones del sitio. Como sustento de la decisión, la jueza de primer grado aludió a los informes elaborados por la Unidad de Gestión del Riesgo y Corpocaldas, en los que se refiere no solo uno, sino varios fenómenos de desprendimiento de tierra que 25ed_c01princip_05escritocontestacio. 316ED_C01Princip_16SentenciaPopularpd(.pdf) NroActua 6.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 3 de 18 podrían poner en riesgo a los habitantes de la vivienda y a la comunidad, pues no solo se trata de la casa de la accionante, sino de una amplia zona de tránsito peatonal y vehicular. Dijo que las reglas de la experiencia señalan que cuando ocurren estos fenómenos, se siguen presentando hasta tanto se tomen medidas de mitigación, y que incluso, la autoridad ambiental recomendó la construcción de una pantalla anclada.
De ahí que halló la vulneración del derecho colectivo invocado en la demanda. Seguidamente, explicó que de acuerdo con los mandatos de la Ley 1523 de 2012, el municipio es el primer responsable de la gestión del riesgo en el territorio, por lo que a su vez es el competente para adoptar las medidas de orden técnico, necesarias para conjurar la situación de riesgo por deslizamiento.
Finalmente, precisó que la demandada no probó que el bien objeto de esta demanda fuera de carácter privado, y, en todo caso, ello no es óbice para sustraerse de las obligaciones que le competen en materia de desarrollo local, más aún cuando el interés general prima sobre el particular, y existe una vía por la que transitan personas y vehículos.
4. RECURSO DE APELACIÓN4 En contraposición a la postura de la jueza de primera instancia, el Municipio de Manizales sostuvo que no existe evidencia de vulneración o amenaza al derecho colectivo invocado por la parte actora, pues no hay grietas por fallas estructurales o asentamientos en el terreno que puedan poner en peligro la vivienda o los transeúntes.
Insiste que, tratándose de un bien privado, no está obligado a intervenirlo, máximo cuando no se ha demostrado un nexo de causalidad entre la actuación de esa municipalidad y una situación de riesgo, además, considera que las órdenes en este sentido implican la coadministración por parte del aparato judicial. Recaba que, de acuerdo con las recomendaciones formuladas por la Unidad de Gestión del Riesgo de ese ente territorial, el fenómeno es superficial y basta la instalación de un plástico para impermeabilizar la zona y conjurar la amenaza.
Adiciona que el término de 12 meses otorgado por la jueza no responde a los procesos contractuales que deben adelantarse, y que no pueden precisar de plazos ciertos o determinados, por lo que, en caso de confirmarse la sentencia, debe modificarse, el fallo dejando abierto este plazo.
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 9 de octubre de 20235, el Tribunal admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada e indicó que de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 247 del C/CA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, el Ministerio Público podría presentar su concepto de mérito hasta antes de que el proceso ingrese a Despacho para dictar sentencia.
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO6 El Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos de Manizales indicó que debe confirmarse la sentencia de primera instancia por cuanto se halla debidamente demostrada la existencia de un riesgo para los derechos colectivos invocados por la demandante, y el mismo es imputable al Municipio de Manizales, 4 18ED_C01Princip_18Apelacionsentencia(.pdf) NroActua 6. 5 24ED_C02Apelaci_003AutoAdmiteApelaci(.pdf) NroActua 7 6 28ED_C02Apelaci_007ConceptoMeritopdf(.pdf) NroActua 7 Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 4 de 18 por el incumplimiento de los deberes legales que le asisten como autoridad en materia de gestión del riesgo, lo cual configura una clara omisión de la accionada.
Solicitó ajustar la orden de primera instancia, precisando que, en el término de 2 meses, debe formularse un plan para la intervención de la zona, y se niegue la solicitud del municipio, tendiente a dejar abiertos los plazos para ejecutar las acciones ordenadas en primera instancia, lo cual considera una burla a los derechos de la comunidad, pues resultaría contradictorio amparar un riesgo y dejar al arbitrio de la entidad que lo genera su solución. III.
CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que en el presente proceso no hay inconveniente de ninguna naturaleza en cuanto a la jurisdicción y competencia de la Corporación para decidir el asunto en segunda instancia (artículos 153 del CPACA y 37 de la Ley 472 de 1998). Se reúne la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada, y esta última se encuentra representada por apoderado debidamente constituido.
Igualmente, se acreditó el requisito de procedibilidad contenido en el artículo 161 Nº4 en consonancia con el artículo 144 de la Ley 1437 de 20117. En aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso8, la Sala analizará la providencia impugnada circunscribiéndose a los motivos de impugnación propuestos por el Municipio de Manizales.
Así las cosas, se procede a proferir sentencia de segunda instancia de conformidad con los siguientes:
2. PROBLEMAS JURÍDICOS Corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Existe vulneración o amenaza del derecho colectivo consagrado en el literales l) del artículo 4 de la Ley 472 de 19989, por parte del Municipio de Manizales, en relación con la inestabilidad del talud ubicado en el sector del Arenillo, casa Bellavista de esta ciudad? 72ED_C01Princip_02AccionesPopularesp(.pdf) NroActua 6, págs. 6-7. 8 “Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 9 a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 5 de 18 En caso afirmativo, ¿El plazo otorgado a la entidad accionada resulta ajustado a derecho y razonable? 3. TESIS La Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas sostendrá que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, pues se presentó vulneración al derecho colectivo contenido en el literal l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, atribuible al municipio de Manizales, por haberse demostrado en el plenario el riesgo de inestabilidad del talud en la zona objeto de la acción popular.
Además, aunque el municipio no acreditó que el bien inmueble de donde proviene el riesgo sea de carácter particular, que es uno de los supuestos en los que fundamenta su defensa, lo cierto es que no se trata de un asunto meramente particular, sino que involucra riesgo para habitantes y transeúntes del sector, más aun cuando el Consejo de Estado ha establecido que la titularidad del bien no es causal para que los municipios evadan las obligaciones que legalmente les asisten en materia de gestión del riesgo.
Finalmente, la Sala avalará el plazo de 12 meses otorgado para la ejecución de las medidas de protección necesarias, lapso que se estima razonable en función de las ordenes adoptadas y el tiempo transcurrido desde el fallo de primera instancia.
4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, la Corporación hará alusión a la procedencia de la acción popular, luego analizará la existencia del daño, representado por la vulneración o amenaza del derecho colectivo invocado y su imputación al Municipio de Manizales, y finalmente se evaluará la razonabilidad del plazo fijado para la adopción de las medidas de reparación, con el fin de despejar los interrogantes planteados. 4.1 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio del cual cualquier persona natural o jurídica, puede demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, tendiente a evitar un daño contingente, hacer cesar alguna amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Ahora, como con la acción popular se busca obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva, la misma procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que violen o amenacen esa clase de derechos; en ese sentido el daño a un derecho o interés colectivo puede corresponder a una lesión y aún a una amenaza, originada en hechos objetivamente verificables (Artículo 9 de la Ley 472 de 1998).
El Consejo de Estado ha destacado que la acción popular es una acción principal, que específicamente se orienta a la protección y restablecimiento de los derechos colectivos, y pese a la existencia de otros medios de defensa, no deviene improcedente. Ahora bien, corresponde al juez popular “analizar con detenimiento la finalidad pretendida por el actor y/o sus coadyuvantes, para que no se sustituya la acción ordinaria por la popular, cuyo único propósito es la protección de los Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 6 de 18 derechos e intereses colectivos.”10 Y explica que, “Si bien, la Acción Popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios de defensa judicial, tampoco se ha querido con ella instituir un sistema paralelo, que desconozca las acciones judiciales ordinarias, con mayor razón cuando éstas protegen adecuada y oportunamente la supremacía de la Constitución.”11 Para mayor ilustración, la Corte Constitucional12 analizó la acción popular indicando que “se trata de una acción encaminada a la protección de los derechos colectivos de la comunidad, razón por la cual puede ser promovida por cualquier persona a nombre de aquella cuando se presente un daño o una amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los establecidos por la ley para el efecto”.
En ese orden de ideas, la acción popular procede contra una acción u omisión de las autoridades o de los particulares, debiendo verificarse en todo caso que dicha actuación produzca una afectación a los derechos e intereses colectivos, entendidos como aquellos derechos e intereses que pertenecen a todos los miembros de una comunidad, sin embargo, ninguno individualmente considerado puede apropiarse de dichos derechos con exclusión de los demás. De la lectura de la demanda claramente el derecho cuya protección se depreca es de carácter colectivo y se encuentra contenido en el literal l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. - El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l).
En virtud de lo expuesto, se considera que la acción popular es procedente en este caso. Ahora, como supuestos sustanciales para su procedencia, se tienen los siguientes: i) Una acción u omisión de la parte demandada, ii) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) La relación de causalidad entre la acción, la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.13 4.2 ANÁLISIS DE RESPONSABILIDAD 4.2.1 Daño Conforme ya se anotó, la parte actora alega la vulneración del derecho de orden colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, 10 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Bogotá D. C., febrero veintiuno de dos mil siete (2007). Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00355-01(AP). Actor: Mauricio Rodríguez Echeverry. Demandado: Ministerio de la Protección Social y otros. Referencia: Acción Popular -Apelación de Sentencia. Sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 31 de mayo de 2002.
Radicación número: 25000-23- 24-000-1999-9001-01(AP-300), actor: Contraloría General de la República, demandado: Nación-Ministerio de Transporte y sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. Dragacol S.A. 11 Ibídem 12 CORTE CONSTITUCIONAL. Magistrado Ponente: Dr. Juan Carlos Henao Pérez. Auto 197 de mayo 27 de 2009.
Referencia: expediente ICC-1424. Conflicto de Competencia entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de la Estrella Antioquia y el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín. 13 Consejo de Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera - Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. - Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) - Radicación número: 25000-23-24-000- 2011-00573-01(AP) - Actor: Luis Fernando López Peralta - Demandado: Municipio de Soacha - Cundinamarca y otro Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 7 de 18 vulneración cuya inexistencia justamente esgrime el Municipio de Manizales como principal motivo de la apelación frente a la sentencia de primera instancia. Respecto del derecho colectivo invocado, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha establecido que mediante este derecho “(…) pretende garantizar que la sociedad no esté expuesta a padecer posibles o inminentes alteraciones de las condiciones normales de vida o daños graves causados por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre, que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva.” 14 Así mismo, el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente encuentra una profunda relación con el modelo de Estado Social de Derecho, al proveer a las autoridades de mecanismos para salvaguardar los derechos de los asociados ante la materialización de riesgos que la ciencia permita anticipar.
El Consejo de Estado explicó este vínculo en los siguientes términos: “(…) La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. […] En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. […] Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. […] En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende por que las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos”15.
Definido lo anterior, sobre la afectación de esta prerrogativa, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Fue allegado el Oficio UGR2256-22 de 6 de septiembre de 202216, expedido por la Unidad de Gestión del Riesgo del Municipio de Manizales, en la que se documenta la visita llevada a cabo al predio objeto de la problemática.
En el documento se narra que en el mes de julio se presentó un leve desprendimiento de tierra que no puso en riesgo la estabilidad del inmueble, que se encuentra ubicado a una distancia prudente de dicho fenómeno, y no se observaron grietas por fallas estructurales o asentamientos del terreno. Finalmente, se alude que el evento erosivo respondió a las precipitaciones de variada intensidad que por entonces tuvieron lugar en el sector, y que no comprometió la estabilidad del talud. 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 11 de junio de 2004, Rad. 01423-01.
M.P. Ligia López Díaz, Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009. Rad. Exp. 03002-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de marzo de 2021, Consejero Ponente: Hernando Sánchez, (Exp. 66001-33-31-003-2009-00225-01). 16 2ed_c01princip_02accionespopularesp, págs. 8-10.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 8 de 18 Finalmente, la unidad recomendó a la propietaria del inmueble hacer un recubrimiento provisional con plásticos para evitar la sobresaturación del terreno, así como el adecuado manejo de aguas de escorrentía y el reporte de variaciones en el comportamiento del talud.
En el informe consta el siguiente registro fotográfico, que deja ver la vivienda ubicada en la corona del talud, su camino de acceso y la vía que pasa por la parte inferior: - Corpocaldas también efectuó visita al sitio objeto de la problemática, a través de la Subdirección de Infraestructura Ambiental, cuyos resultados fueron documentados en el Oficio 2022-IE-00018759 de 27 de julio de 202217.
Inicialmente, se menciona que la zona está catalogada como de amenaza media por deslizamiento, además, que “se identifica un deslizamiento de tipo traslacional sobre el talud de la vía principal de la vereda, el cual cuenta con una fuerte pendiente, el deslizamiento tiene las siguientes dimensiones: Altura de 12 metros y un ancho promedio de 10 metros, la superficie de falla expone suelos volcano- sedimentarios”.
Si bien se reconoce por la autoridad ambiental que el nivel de precipitaciones de la época generó el deslizamiento, lo cierto es que destacó puntualmente otros factores que inciden en la problemática. Al respecto dejó anotado que “El factor detonante del deslizamiento fue las fuertes precipitaciones de variada intensidad y duración que han ocurrido en el sector en los últimos meses; como factores coadyuvantes están la fuerte pendiente del talud y la presencia de suelos frágiles de origen volcano-sedimentario” (destacado de la Sala).
También se reseña que en la parte superior del talud se ubica el camino de acceso a la vivienda, que no ha presentado grietas por fallas estructurales o asentamientos diferenciales del terreno. 17 Ídem, págs. 14-16, 17-20. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 9 de 18 Como recomendaciones, formuló las siguientes: “(…) Mantener un monitoreo permanente sobre el talud, con el fin de orientar las acciones de emergencia que se deben implementar en caso de ser necesario.
Este monitoreo debe incluir toda el área de afectación. Cualquier deformación en el terreno o aparición de grietas debe ser reportada inmediatamente a Unidad de Gestión del Riesgo del Municipio de Manizales. Continuar con la medida preventiva temporal del cubrimiento con plásticos del área afectada por el deslizamiento, para controlar el avance del proceso.
En caso de agrietamientos sobre el terreno, es importante tener en cuenta medidas preventivas como su sellamiento, para evitar el incremento de la inestabilidad con la ocurrencia de eventos lluviosos. Para el sellamiento de agrietamientos, se recomienda utilizar material impermeable, con el fin de que el agua continúe infiltrándose por estas, incrementando el nivel de saturación e inestabilidad del terreno. Desvío efectivo del agua de escorrentía superficial a fin de impedir su ingreso a la zona”. - La autoridad ambiental hizo una nueva visita a la zona por el reporte de un nuevo evento de desprendimiento de capa vegetal.
Al respecto, en el Oficio 2022- IE-00024415 de 24 de septiembre de 202218, refirió lo siguiente: “La solicitante reporta un nuevo evento, relacionado con un pequeño desprendimiento de suelo, superficial, localizado sobre la corona de un talud ubicado hacia la margen derecha del predio, con un área de 8.0 m2 (ancho= 4.0 m y altura=2.0 m), que si bien no desconfió los cimientos de este sector de la vivienda que corresponde a un patio techado, si quedó la corona del pequeño escarpe muy próximo a éstos.
Es importante mencionar que la zona afectada está protegida con láminas de zinc y yute, el resto del talud en la parte central, se encuentra descubierto de cobertura vegetal y la parte baja, presenta una buena cobertura tipo rastrojos de porte bajo y algunas áreas cubiertas con maní forrajero. (…) dada la cercanía a la vivienda y la verticalidad del pequeño escarpe, se deberá construir una pantalla anclada pasiva en concreto de 3000 psi, de 10 cm de espesor y reforzada con malla electro soldada tipo 0131 (5mm), los anclajes deberán tener mínimo 5.60 m de longitud (profundidad), 4" de diámetro, se deberá utilizar lechada de inyección con bomba, en una relación agua-cemento = 045, a una presión de 70 psi, y por último, el refuerzo principal de 3/4", con sus respectivos bastones de 1/2" y flejes de 3/8".” (Destacados de la Sala).
A partir de lo anterior, se encuentra suficientemente acreditado que en el barrio Arenillo, sector Bellavista, predio identificado con ficha catastral N°002000000080271000000000, existe un talud que presenta riesgo de inestabilidad a partir de varios factores, tales como la alta pendiente del terreno, la saturación de aguas, y los periodos de altas precipitaciones que favorecen este estado de cosas, lo cual ha ocasionado varios desprendimientos de tierra que se han presentado en el sector, según las conclusiones que obran en los informes recién referidos.
Así mismo, está probado que Corpocaldas en sus visitas técnicas ha evidenciado la necesidad de implementar correctivos de diverso orden para conjurar la problemática. Incluso, si bien en las primeras visitas se advirtió que bastaba con la impermeabilización temporal del talud con un plástico, ante un nuevo 18 Ídem, págs. 12-13. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 10 de 18 desprendimiento de tierra y capa vegetal recomendó la construcción de una pantalla anclada.
En este sentido, cabe anotar que este riesgo ha llegado a materializarse, como dan cuenta los informes reseñados, pues si bien hasta ahora los desprendimientos de tierra han sido superficiales, los diversos componentes que confluyen en el terreno, como la alta pendiente del talud, la saturación y el tipo de suelos, generan un riesgo latente para la seguridad del sector, que, lejos de ser un asunto eminentemente particular como lo expresa el Municipio de Manizales, concierne a toda la comunidad, pues nótese cómo la vivienda se encuentra ubicada en la corona del talud, en cuya parte inferior se halla una vía peatonal y vehicular, con el riesgo que ello apareja para quienes la transitan o la utilizan con cualquier propósito.
Por todo lo anterior, el Tribunal coincide con la jueza de primera instancia, en relación con la vulneración que existe sobre el derecho a la seguridad de los habitantes y transeúntes del sector, así como la prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que las condiciones del contexto descrito exponen a la comunidad a un riesgo para su vida, integridad y bienes, más aún cuando los eventos adversos ya han llegado a materializarse aún de forma leve, conforme lo documentado.
No debe pasarse por alto que la naturaleza de esta prerrogativa, según lo expuesto líneas atrás, es precisamente la de proveer a la comunidad de acciones o mecanismos que permitan evitar desastres que la ciencia permite anticipar, lo que comulga con los elementos que precisamente, han sido desatendidos en el caso concreto. 4.2.2 Imputación y nexo de causalidad Teniendo en cuenta que el otro elemento base de la apelación contra la sentencia de primera instancia radica en que el daño no es atribuible al Municipio de Manizales, una vez determinada la existencia del daño, concretado en la vulneración del derecho colectivo contenido en el literal l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 “El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, procederá esta Sala al análisis de la atribución jurídica de responsabilidad por violación del derecho colectivo, para ello se abordarán los deberes jurídicos de los municipios, y posteriormente, se determinará si existe omisión en estos deberes que le haga imputable responsabilidad por la afectación del referido derecho colectivo. a. La prevención y gestión del riesgo de desastres La Ley 388 de 1997 estableció mecanismos para el ordenamiento de los territorios, fomentando el desarrollo y la prevención de desastres, en ejercicio del urbanismo como función pública a cargo del Estado, la cual se ejerce mediante la planificación y la intervención en los usos del suelo, incluyendo diversos componentes.
Sobre el deber de prevención de riesgos y su mitigación, la Ley 715 de 2001 dispuso en su artículo 76: “ARTÍCULO
76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.9.
En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 11 de 18 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos”.
(Subrayado y negritas de la Sala) Así mismo y con relación a la gestión del riesgo de desastres, la Ley 1523 de 2012 expresa que corresponde a un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
En tal sentido dicha ley crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (artículo 5 Ley 1523 de 2012) y en su artículo 12 señala que los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. En los artículos 2 y 14 determina la competencia y responsabilidad de la gestión del riesgo así: “ARTÍCULO
2. DE LA RESPONSABILIDAD. La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades. (…)
ARTÍCULO
14. LOS ALCALDES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.
PARÁGRAFO. Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.” Así mismo, es preciso referir que conforme al artículo 31 de la Ley 1523 de 201237, la Corporación Autónoma Regional de Caldas hace parte del sistema nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen, le corresponde apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.
En ese sentido, su deber es de colaboración con relación a los hechos de la demanda. Finalmente, el Consejo de Estado se ha referido a este punto, precisando que las funciones a las que se ha hecho mención, deben ejercerse en virtud de los principios Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 12 de 18 de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos desde el artículo 288 constitucional, por lo que, en principio, la responsabilidad en la gestión y prevención del riesgo de desastres recae en los municipios: “De lo expuesto, la Sala encuentra que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523 de la siguiente manera: “[…] 12.
Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada (…) De igual forma, es de tener en cuenta que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al Alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o Municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.
En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde. No obstante, ello no indica que se deba dejar de lado lo que la misma Ley 1523 establece en el artículo 2º, un trabajo coordinado y armónico Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 13 de 18 con las demás entidades públicas, privadas y comunitarias que desarrollan y ejecutan los procesos de gestión del riesgo.
(…)”19 En este orden, todas las entidades públicas tienen obligaciones frente a la gestión del riesgo de desastres, que abarcan el conocimiento y reducción del riesgo y la atención de los desastres que lleguen a ocasionarse. Además, el artículo 14 de la Ley 1532 de 2012 impone a los alcaldes como jefes de las administraciones locales, la obligación primigenia de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su jurisdicción territorial.
A su vez, corresponde a las corporaciones autónomas regionales realizar el apoyo a las entidades territoriales mediante la realización de estudios técnicos para el conocimiento y la gestión del riesgo, enfocándose en el componente de sostenibilidad ambiental, y su texto es enfático al determinar que la función de estas entidades es complementaria y subsidiaria de las competencias de municipios y departamentos, por lo cual estos últimos no se eximen de responsabilidad en esta materia.
Finalmente, la hermenéutica jurisprudencial que brinda el máximo órgano de esta jurisdicción especializada reitera que el alcalde municipal es el responsable directo de la implementación de la gestión de riesgo de desastres, con el apoyo y coordinación de los departamentos en el marco del principio de subsidiariedad, y la asesoría técnica de las corporaciones autónomas regionales, circunscrita al ámbito de sostenibilidad ambiental. b. Incumplimiento de obligaciones jurídicamente exigibles en el caso concreto Bajo el anterior contexto, se considera acertada la conclusión del juzgado de primera instancia relativa a que el Municipio de Manizales desatendió los postulados legales previstos en los artículos 76.9.1 y 76.9.2 de la Ley 715 de 2001 y 2 y 14 de la Ley 1523 de 2012, en la medida en que ante las condiciones del terreno objeto de esta acción popular, suficientemente acreditadas incluso con insumos técnicos suministrados por la autoridad ambiental, no ha desplegado las actuaciones necesarias y suficientes para la adecuación de las zonas de riesgo, previniendo con ello las situaciones que dicho riesgo puede desencadenar, lo que, de contera, implica soslayar su papel como responsable directo en el conocimiento, la mitigación y la gestión de riesgo de desastres en su ámbito territorial, de acuerdo con el marco normativo señalado líneas atrás. De ahí que no resulte de recibo la argumentación planteada por el ente municipal en el recurso de apelación, pues sus deberes en materia de prevención del riesgo son categóricos partiendo del conglomerado normativo ya referido en este apartado, además, la connotación del derecho a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente precisamente, exige que se adopten las medidas necesarias para la reducción del riesgo antes de que este se materialice, y no cuando se hayan afectado las prerrogativas de la comunidad. c. Responsabilidad del Municipio de Manizales por obras en un predio particular Otro de los planteamientos del Municipio de Manizales en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, tiene que ver con que, según su criterio, 19 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Nubia Margot Peña Garzón, sentencia de 11 de julio de 2019, Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00036-01(AP), Actor: Procuraduría General de la Nación – Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, Accionados: Ministerio de Vivienda y Otros.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 14 de 18 no está llamado a intervenir el talud objeto de la problemática, supuestamente por cuanto se ubica en un predio particular. En ese orden, cabe anotar que no solo las autoridades públicas son responsables de la gestión del riesgo, pues los habitantes del territorio deben concurrir en el marco de sus acciones, y en acatamiento de ciertos principios, como el de autoconservación, sobre el cual se ha pronunciado el Consejo de Estado: “Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.
En consecuencia, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del mismo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, cuando se trata de los habitantes del territorio, los hizo corresponsables de la gestión del riesgo y, por tanto, deben actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en sus bienes y acatar lo dispuesto por las autoridades”39 Lo anterior también teniendo en cuenta que, en cabeza de los particulares, se predica un deber de garantía y protección, derivado del principio de función social y ecológica de la propiedad conforme al artículo 58 de la Carta Política.
Ahora bien, frente al planteamiento del Municipio de Manizales en este caso, resulta diáfano, tal como lo resaltó la jueza de primera instancia, que, si bien la tesis de defensa de esa entidad territorial durante todo el proceso radicó en gran medida en afirmar que el predio en el cual se ubica el talud es propiedad privada, lo cierto es que nunca aportó y ni siquiera solicitó prueba alguna que permitiera acreditar esta situación. Y en todo caso, es oportuno recordar que el máximo órgano de esta jurisdicción ha referido que, si bien los particulares son corresponsables de la gestión del riesgo de desastres por expreso mandato legal, las obligaciones del municipio en esta materia trascienden a la causa del peligro, o a la propiedad del bien que genera la amenaza, por lo que no puede excusarse en que el bien sea de propiedad privada: “Ahora, en relación con el argumento del Municipio relativo a que no le corresponde efectuar ninguna obra de mitigación por cuanto el predio donde se presenta el fenómeno erosivo es de propiedad privada, se advierte que, en este caso particular, la titularidad de dicho inmueble tampoco lo exime de sus responsabilidades respecto de efectuar las actuaciones tendientes a prevenir las situaciones que puedan afectar los bienes jurídicos de sus administrados, pues en el expediente no se demostró que los habitantes del inmueble fuesen los causantes del proceso erosivo o que construyeron la vivienda en contravención de las normas urbanísticas o actuaron de forma negligente o dolosa, evento en los cuales la Sala ha hecho a los particulares corresponsables del riesgo en virtud de los deberes de precaución, solidaridad y auto protección de lo personal y sus bienes, de conformidad con lo ordenado en el artículo 2° de la Ley 152340.
Sin embargo, es de resaltar que la Sala en tales eventos ha precisado que, aun cuando la comunidad sea la responsable de la causación del riesgo, ello no exonera al Municipio del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. Esta consideración se expuso en los siguientes términos: “[…] 70. En suma, la responsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en el marco de las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico, por cuanto los entes territoriales no pueden excusar su Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 15 de 18 responsabilidad alegando que la comunidad que sufre el riesgo es responsable de su causación por crear asentamientos ilegales, toda vez que, la violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales […]”.
De otro lado, cabe anotar que el la Ley 1801 de 2016 contiene dentro del catálogo de medidas correctivas en materia de policía, la siguiente: “ARTÍCULO 186. CONSTRUCCIÓN, CERRAMIENTO, REPARACIÓN O MANTENIMIENTO DE INMUEBLE. Es la orden de Policía de mantener, reparar, construir, cerrar o reconstruir un inmueble en mal estado o que amenace ruina, con el fin de regresarlo a su estado original o para que no implique riesgo a sus moradores y transeúntes.
Esta orden puede aplicarse a cualquier clase de inmueble. Se incluye en esta medida el mantenimiento y cerramiento de predios sin desarrollo o construcción.” (Destaca la Sala). A partir de lo anterior, es dable concluir, que si bien es cierto los particulares son depositarios de deberes legales en esta materia, no solo para actuar con precaución y solidaridad, sino acatando las disposiciones de las autoridades sobre sus bienes, lo cierto es que las funciones de los municipios en materia de gestión del riesgo son imperativas, cardinales y principales, y en modo alguno se encuentran atadas o condicionadas a la propiedad pública de determinado bien, pues no solo trascienden a este aspecto, sino que responden a los fines del Estado, como la protección de las personas en su vida, honra y bienes (art. 2 C.P.).
De ahí que, se itera, este catálogo obligacional no se halla atado a que el municipio sea o no propietario del bien inmueble donde se pretenda la amenaza. Bajo estos postulados, la regla jurisprudencial establecida por el Consejo de Estado en casos análogos, permite establecer que los municipios no pueden evadir su responsabilidad en la gestión del riesgo de desastres con base en consideraciones como la titularidad del bien que genera la amenaza, pues los cometidos que el legislador les ha impuesto superan la barrera de lo individual y se ubican en el marco de la protección del interés general, cuya tutela no depende de la propiedad o no sobre determinado bien.
Finalmente, es del caso anotar que el hecho de que los municipios se vean avocados a ejecutar las obras de prevención o mitigación del riesgo, no implica que no puedan ejercer tanto las acciones de recobro contra los particulares como las acciones policivas, en caso de que las acciones necesarias para conjurar la amenaza involucren predios de orden privado.
De ahí que el Tribunal no halle méritos para revocar la decisión a este respecto. 4.3 PLAZO PARA LAS MEDIDAS DE REPARACIÓN Finalmente, el Municipio de Manizales considera que el plazo otorgado por la jueza de primera instancia no resulta ajustado a la realidad, toda vez que las gestiones que debe adelantar implican procesos de contratación estatal, que escapan a la voluntad del ente territorial por lo que pide que los plazos para el cumplimiento de la sentencia se dejen abiertos o indeterminados.
Sobre el particular, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 dispone: “ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 16 de 18 o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. (…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.” Sobre esta facultad del juez y la razonabilidad del plazo, el Consejo de Estado20 ha manifestado: “La Sala destaca que el artículo 34 de la Ley 472, autoriza al juez para que en la sentencia que acoja las pretensiones de la acción popular i) profiera una orden de hacer o no hacer y exija la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o interés colectivo y ii) establezca un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de las determinaciones.
En este orden de ideas, si se trata de una obra, el juez, de acuerdo con la complejidad de la misma y con las pruebas, tiene autonomía para señalar el término para su ejecución, sin que ello implique un desconocimiento del principio de planeación, comoquiera que la orden judicial no excluye la obligación de la entidad pública de celebrar el contrato estatal bajo parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de mercado y jurídicos que se requieren para el efecto.
Además, en el evento que durante la ejecución de las órdenes judiciales se observe que es necesario otorgar un plazo adicional para que estas se lleven a cabo, el juez puede adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar el cumplimiento de la sentencia, toda vez que el artículo 34 de la Ley 472, prevé que mientras esta se ejecuta, el juez “[…] conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil […]”.
(destacado de la Sala). En este orden, nótese que la norma permite al juez adoptar un término para la materialización de la protección de los derechos e intereses colectivos, orientado por el principio de razonabilidad, mediante el establecimiento de plazos prudenciales, elemento que se califica en función de la complejidad de las medidas a adoptar, anotando que, en todo caso, en virtud de los poderes que ostenta el juez popular, este puede establecer lapsos adicionales en caso de que sea necesario, todo lo cual debe acreditarse debidamente.
Volviendo sobre los pormenores del caso, no resulta de recibo el planteamiento del Municipio de Manizales, que pretende la modificación del fallo de primera instancia, dejando indeterminado el plazo para la adopción de las medidas de protección del 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Radicación número: 18001-23-40-000-2016-00001-01(AP), Actor: Anyi Mileidy Alvis Cuellar y Otros, Accionado: INPEC.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 17 de 18 derecho colectivo. De acogerse esta tesis, se validaría una conclusión completamente opuesta a la filosofía que inspira este medio judicial constitucional, pues conllevaría que la tutela de las prerrogativas de la comunidad quede sometida al libre albedrío de la entidad pública, lo que, en el fondo, sería igual a hacer nugatoria la protección otorgada mediante el fallo judicial.
De otro lado, el plazo otorgado por la jueza de primera instancia resulta más que razonable y prudencial por varias razones. Primero, por cuanto se estableció en 12 meses, que es un término que abarca toda una vigencia fiscal. Segundo, porque la jueza determinó que este solo comenzaba a correr a partir de la ejecutoria del fallo, a pesar de que los recientes pronunciamientos del Consejo de Estado indican que la apelación contra la sentencia de primera instancia no suspende su cumplimiento, pues el recurso se concede en el efecto devolutivo21.
Y tercero, teniendo en cuenta que la sentencia data del 13 de julio de 2023, por lo que estima la Sala que ha pasado un tiempo más que suficiente para que el municipio realice las gestiones necesarias para el cumplimiento de las órdenes judiciales. Finalmente, cabe anotar que el plazo otorgado es incluso similar al que ha adoptado el Consejo de Estado22 en asuntos con mucha mayor complejidad, como aquellos en los que deben realizarse estudios de detalle para establecer si determinada zona o sector de una ciudad es o no habitable, lo que habla de la plena razonabilidad del término otorgado en este caso. 5.
COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO EN SEGUNDA INSTANCIA De acuerdo con providencia de unificación proferida en Sala Plena por el Consejo de Estado del 6 de agosto de 2019, en materia de costas procesales y agencias en derecho en la acción popular, estableció que las mismas se definen como aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de i) las expensas y ii) las agencias en derecho41.
Cada uno de estos componentes se integran a su vez por: expensas, entendidas como los gastos necesarios para tramitar el proceso y agencias en derecho que corresponde a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida, para reconocer los costos afrontados. Dentro de las reglas de unificación jurisprudencial, se estableció que se admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y cuando se acredite que la parte demandada haya actuado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. Se estableció, además que en los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación y que en todo caso las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. CP: Hernando Sánchez Sánchez. Auto de veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Radicación: 630013333006202400003-01. Demandante: Defensoría del Pueblo – Regional Quindío. Demandados: Municipio de Montenegro, Empresas Públicas del Quindío – EPQ S.A. E.S.P. y Departamento del Quindío. Vinculadas: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Corporación Autónoma Regional del Quindío – CRQ y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 22 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez: 20 de octubre de 2023, Núm. único de radicación: 170012333000201900407-01, Actor: Miguel Arturo Pinilla, Accionado: Municipio de Manizales y Otros.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-3333-001-2022-00334-02 18 de 18 En consecuencia, a pesar de que habrá de confirmarse la sentencia, no se condenará en costas de esta instancia a la demandada, toda vez que no se probaron por la parte demandante. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 13 de julio de 2023 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: No condenar en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: De una vez se autoriza, a su costa, la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
CUARTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 088 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx