SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: María Bernarda Martínez Cruz Montería, dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333301020230010501 Demandante: Rigoberto Manuel Diaz Hoyos Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación. Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de Cesantías Decisión: Revoca Parcialmente Sentencia de Primera Instancia Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por los apoderados judiciales de la parte demandada el Departamento de Córdoba y de la parte demandante contra la sentencia anticipada proferida el día 9 de septiembre de 2024, por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos En síntesis, la parte La parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM para reconocimiento y pago de cesantías el día 10 de mayo de 2021, la cual fue reconocida por la Secretaria de Educación de Córdoba mediante la Resolución nro. 1891 del 10 de junio de 2021, y pagada por la entidad correspondiente el día 5 de noviembre de 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Informa que posteriormente, el día 31 de enero de 2022 radico ante la entidad demandada la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta de forma negativa mediante acto administrativo ficto por la no respuesta. b) Pretensiones Mediante la demanda incoada el actor pretende que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 31 de abril de 2022, por la no respuesta a la petición presentada el 31 de enero de 2022, a través de la cual se niega el reconocimiento y pago a la sanción mora, en este sentido solicita que se le declare el derecho al reconocimiento y pago de la sanción por parte del Departamento de Córdoba y por parte del Fondo de prestaciones sociales del Magisterio.
De igual manera solicita que se condene a las partes demandadas al reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicación Nº23-001-33-33-010-2023-00105-01 2 subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG No contestó la demanda. • Departamento de Córdoba El apoderado del Departamento de Córdoba contesta la demanda y se opone a todas y cada una de las pretensiones incoadas por la parte demandante en razón a que, no le asiste responsabilidad de reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías del docente demandante, sino que ello esta en cabeza del FOMAG debido a que es a ese fondo donde se encuentra afiliado el demandante.
Propuso como excepciones las denominadas: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia del derecho reclamado” e “ineptitud de la demanda por indebido agotamiento del requisito de procedibilidad”. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia anticipada el 9 de septiembre de 2024, concediendo las pretensiones de la demanda.
A esa decisión se llegó luego de establecer que al haberse realizado la reclamación de las cesantías el 10 de mayo de 2021, los 15 días para expedir el acto fenecían el 31 de mayo de 2021. No obstante, fueron reconocidas con posterioridad, esto es mediante La Resolución No. 001891 del 10 de junio de 2021. Así, al haberse puesto a disposición los dineros el 5 de noviembre de 2021 se generó la sanción moratoria, ya que se hizo por fuera del término de los referidos 70 días, que en este caso vencían el 23 de agosto de 2021.
Razón por la cual condenó al Departamento de Córdoba a reconocer y pagar la sanción moratoria causada desde el 24 de agosto de 2021 hasta el 4 de noviembre de 2021, equivalente a 73 días, tomando como base el salario básico devengado por el docente en el mes de agosto de 2021. III. RECURSO DE APELACIÓN Los apoderados judiciales de la parte demandada el Departamento de Córdoba y de la parte demandante inconforme con la sentencia de primera instancia interpusieron recurso de apelación. El apoderado de la parte demandada el Departamento de Córdoba presentó recurso de apelación alegando que la entidad territorial no ha sido negligente, ya que el trámite de solicitud de cesantías implica un proceso complejo que debe ser cumplido rigurosamente para garantizar la legalidad y transparencia del proceso.
Adicionalmente, cuestionan el computo incorrecto de los términos para el reconocimiento de las cesantías, debido a que en la sentencia de primera instancia se destacó que la fecha de la radicación de la solicitud de las cesantías se presentó el 10 de mayo de 2021, sin embargo, la fecha que indica la resolución administrativa es de fecha 21 de mayo de 2021.
Finalmente indica que, en caso de no ser revocada, solicitan la reducción de la sanción moratoria. Radicación Nº23-001-33-33-010-2023-00105-01 3 El apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación, argumentando que su inconformidad radica en la interpretación de la indexación en la condena. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 27 de noviembre de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por los apoderados judiciales de la parte demandada y la parte demandante.
No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 6.1. Problema jurídico Conforme los antecedentes y examinado los recursos de apelación interpuesto por los apoderados judiciales de la parte demandada y la parte demandante corresponde a esta sala determinar desde cuando debe tenerse como realizada la reclamación de las cesantías solicitadas por la parte demandante, y si en atención a ello hay lugar a la modificación a la condena impuesta.
Como segundo problema jurídico es establecer si el juez de primera instancia aplico debidamente la indexación sobre el monto reconocido. 6.2 Premisa Normativa y jurisprudencial El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento Radicación Nº23-001-33-33-010-2023-00105-01 4 de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
De lo anterior se desprende que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20192, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las 2 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Radicación Nº23-001-33-33-010-2023-00105-01 5 entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 6.3. Caso Concreto En el presente caso tenemos que el Juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda.
Así, indicó que al haberse realizado la reclamación de las cesantías el 10 de mayo de 2021, los 15 días para expedir el acto fenecían el 31 de mayo de 2021. No obstante, fueron reconocidas con posterioridad, esto es mediante La Resolución No. 001891 del 10 de junio de 2021. Estableció que, al haberse puesto a disposición los dineros el 5 de noviembre de 2021 se generó la sanción moratoria, ya que se hizo por fuera del término de los referidos 70 días, que en este caso vencían el 23 de agosto de 2021.
Razón por la cual condenó al Departamento de Córdoba a reconocer y pagar la sanción moratoria causada desde el 24 de agosto de 2021 hasta el 4 de noviembre de 2021, equivalente a 73 días, tomando como base el salario básico devengado por el docente en el mes de agosto de 2021. Contra esta decisión el Departamento de Córdoba presentó recurso de apelación alegando que la entidad territorial no ha sido negligente, ya que el trámite de solicitud de cesantías implica un proceso complejo que debe ser cumplido rigurosamente para garantizar la legalidad y transparencia del proceso.
Adicionalmente, cuestionan el cómputo incorrecto de los términos para el reconocimiento de las cesantías, debido a que en la sentencia de primera instancia se destacó que la fecha de la radicación de la solicitud de las cesantías se presentó el 10 de mayo de 2021, sin embargo, la fecha que indica la resolución administrativa es de fecha 21 de mayo de 2021.
Finalmente indica que, en caso de no ser revocada, solicitan la reducción de la sanción moratoria. El apoderado de la parte demandante sustenta su inconformidad en la interpretación de la indexación en la condena que hizo el Juez de primera instancia para negársela. La Sala pone de presente los siguientes aspectos fácticos relevantes del procedimiento de gestión para el reconocimiento y pago de las cesantías del docente que aquí demanda: (i) El 10 de mayo de 20213, el docente presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías, mediante el sistema de atención al ciudadano -SAC, del Ministerio de Educación. (ii) El 10 de junio de 20214,se expidió la Resolución No. 1891, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial al actor.
(iii) Constancia de recibido del acto administrativo para su respectivo pago el día 2 de julio de 2021, según consta en documento denominado hoja de revisión emitido por el Departamento de Córdoba5. No obstante, dicho acto administrativo fue devuelto por La Fiduprevisora S.A. en tanto consideró que la Secretaría de Educación Departamental debía aplicar la prescripción parcial de las cesantías6.
(iv) En virtud de dicha devolución la Secretaría de Educación Departamental emitió la Resolución No.003508 de10 de septiembre de 20217, mediante el cual se modificó la Resolución No. 1891 de 10 de junio de 2021, la cual fue finalmente notificada al demandante el 28 de septiembre de 2021, y recibida por la FIDUPREVISORA S.A. el 4 de octubre de 20218. 3 PDF No. 01 Demanda (pág.35) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 4 PDF No. 01 Demanda (pág. 36 y 37) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 5 PDF No. 09 memorial expediente administrativo (Pág. 41) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 6 Ver folio 41 y 42 del archivo “14ExpedienteAdministrativo” del expediente digital. 7 Ver resolución obrante a folios 39 y 40 de la demanda visible en el expediente digital. 8 Ver hoja de revisión y notificación a folio 50 y 55 del archivo “14ExpedienteAdministrativo” del expediente digital.
Radicación Nº23-001-33-33-010-2023-00105-01 6 (v) Según certificado expedido por Fiduprevisora S.A.9, las cesantías reconocidas a la parte demandante se pusieron a disposición del beneficiario el día 5 de noviembre de 2021. Visto lo anterior, la sala advierte que la gestión de reconocimiento y pago de las cesantías parciales de los docentes tiene un procedimiento legal y reglamentario de carácter especial, que es el dispuesto en la ley 1071 de 2006, en armonía con la hoy vigente ley 1955 de 2019, y el DUR del sector educativo.
Coincide este Tribunal con lo decidido en primera instancia, en cuanto a la fecha utilizada para determinar la reclamación de las cesantías en el presente caso. Luego de un análisis detallado de las pruebas aportadas por la parte demandante, se puede evidenciar de manera clara que el demandante presentó la solicitud de cesantías parciales el 10 de mayo de 202110, a través de la plataforma SAC, la cual está debidamente habilitada por la entidad competente para la gestión de este trámite.
El A quo estableció que a la parte demandante le asistía derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, correspondientes a 73 días que trascurrieron entre el 24 de agosto de 2021 hasta el 4 de noviembre de 2021, sin embargo, observa esta Sala que al considerar el 10 de mayo de 2021 como fecha de inicio del trámite administrativo para reconocimiento de la cesantías los 70 días establecidos para poner a disposición el pago al accionante fenecieron el 24 de agosto de 2021.
Por lo tanto, la sanción moratoria comienza a contar desde el día 71, es decir, el 25 de agosto de 2021, y se extiende hasta el 4 de noviembre de 2021, día previo al pago. Esto implica que la sanción moratoria abarca un total de 72 días, y no 73 como lo indica el juez de primera instancia. Respecto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, esta Sala observa que la misma recae exclusivamente sobre el Departamento de Córdoba, pues, se debe tener en cuenta que la Resolución No. 1891 de 10 de junio de 2021, fue objeto de modificación mediante la No.003508 de 10 de septiembre de 2021, y esta tan solo fue recibida para pago por parte de la Fiduprevisora el 4 de octubre de 2021, así, al haberse puesto a disposición el monto de las cesantías el 5 de noviembre de 2021en favor de la parte actora.
Tenemos que esta entidad efectuó el pago antes de los 45 días que establece la norma, concluyéndose que el FNPSM no es responsable de la mora aquí declarada. Finalmente, procede la sala a resolver el recurso interpuesto por la parte demandante, el cual se centra en señalar que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta al momento de dictar sentencia el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado respecto a dar aplicación al artículo 187 del C.P.A.P.A en la sanción moratoria, por lo cual, solicita que se revoque parcialmente la sentencia del A quo y se acceda a dicha pretensión. Así entonces, se abordará la solicitud de ajuste de las sumas reconocidas tomando como base el índice de precios al consumidor según el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Sobre el particular, esta Corporación considera que hay lugar a ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (5 de noviembre de 2021), por ser éste el día en que se puso a disposición del demandante el valor de sus cesantías, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem, en tanto tal como se dejó sentado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la improcedencia de la indexación recae sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por tratarse de una penalidad económica por la 9 PDF No. 01Demanda (Pág.41 y 42) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 10 PDF No. 01 Demanda (Pág. 35) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital Radicación Nº23-001-33-33-010-2023-00105-01 7 negligencia de la entidad en el pago de las cesantías; ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos del artículo 187 ibidem.
El anterior criterio ha sido reiterado en la sentencia del 12 de noviembre de 2020 citada, donde se sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación- esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción- ello no impide la actualización de las sumas o valores a los que se condena al pago. Así las cosas, la Sala revocará el numeral 3 de la sentencia dictada el 9 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, para en su lugar acceder a la pretensión de ajustar el valor conforme el IPC a partir del día siguiente a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem. 6.4 Condena en costas Conforme el artículo 188 del C.P.A.C.A. adicionado por la Ley 2080 de 2021, no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, puesto que no se causaron y no hubo intervención sustancial en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Revocar parcialmente el numeral 3 de la sentencia de fecha 9 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, y en su lugar condenar al Departamento de Córdoba a que ajusten el valor conforme el IPC a partir del día siguiente a partir del día siguiente que cesó la acusación de la sanción moratoria hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Modificar el numeral segundo de la sentencia de fecha 9 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, el cual quedará así: 2. Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento de Córdoba a pagarle al señor Rigoberto Manuel Diaz Hoyos, la sanción moratoria causada desde el desde el 25 de agosto de 2021 hasta el 4 de noviembre de 2021, equivalente a un día de salario por cada día de retardo por el término de 72 días, tomando como base el salario básico devengado por el docente en el mes de agosto de 2021, conforme a los anteriores considerandos.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Radicación Nº23-001-33-33-010-2023-00105-01 8
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmada electronicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (Firmada electronicamente) ……. (Firmada Electronicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx