SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23-001-33-33-009-2023-00401-01 Demandante: Lacides José Tafur Pacheco Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria Por No Pago Oportuno de Cesantías Decisión: Confirma Sentencia de Primera Instancia que accedió parcialmente a las pretensiones Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada – Departamento de Córdoba contra la sentencia emitida el 13 de agosto de 2024, por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos Los fundamentos fácticos los sintetiza la Sala así: La parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba. Presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM para reconocimiento y pago de cesantías el día 16 de noviembre de 2022, la cual fue reconocida por la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba con Resolución No. CORDOV2022000037 del 26 de enero de 2023, pero no cancelada en tiempo, toda vez que la entidad territorial no expidió el acto administrativo dentro de los quince (15) días que exige la ley, ni el Ministerio de Educación Nacional – FOMAG – canceló la prestación la cesantía dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles que establece la ley para su pago.
Los recursos reconocidos por concepto de cesantías fueron puestos a disposición en la entidad bancaria hasta el día 06 de marzo de 2023. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto del Acto Administrativo oficio N° 236 de fecha 04 de julio de 2023, que niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la parte demandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la ley 1955 de 2019.
Que se declare que el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por parte del departamento de Córdoba y la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías. 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicación Nº23-001-33-33-009-2023-00401-01 2 A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene al Departamento de Córdoba al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la ley 1071 de 2006 a favor del demandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía, de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019, y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - FOMAG, al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la ley 1071 de 2006 a favor del demandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías al demandante.
Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG: La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de su apoderada, se manifestó sobre los hechos de la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones solicitadas en la demanda, toda vez que carecen de sustento fáctico y jurídico necesario para que las mismas prosperen; por lo que solicitó denegar en su totalidad las condenas en contra.
Así mismo, propuso las excepciones denominadas como: “pago de las cesantías se entiende satisfecho en el momento en que se produce el abono en la cuenta, independientemente del momento en que esta el valor se retire por el titular del derecho”, debido a la inexistencia de moratoria, con corte a 31 de diciembre de 2019, debe operar la desvinculación del proceso de la entidad”, “ausencia actual de presupuestos materiales”, “falta de legitimación en la causa por pasiva de las entidades que represento, para asumir declaraciones y condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019”, “sanción moratoria causada en vigencia del año 2020 debe ser cancelada por el ente territorial”, “improcedencia de la indexación de la sanción moratoria”. • Departamento de Córdoba.
La entidad territorial mediante apoderada se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, contestó los hechos de la misma y fundamentó su defensa en que no es responsabilidad del Departamento de Córdoba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías de la parte demandante, sino de la Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que éste se encuentra afiliado a dicho Fondo.
Propuso las excepciones falta de legitimación en la causa por pasiva. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia en fecha 13 de agosto de 2024, declarando la nulidad del acto demandado, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la parte demandante.
En consecuencia, condenó al Departamento de Córdoba a realizar el pago de la sanción moratoria, por el término de 9 días, a los cuales tiene derecho el demandante, la cual deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el docente al momento en que se causó la sanción, es decir en el mes de febrero del año 2023. Radicación Nº23-001-33-33-009-2023-00401-01 3 El Juez de instancia llegó a la anterior decisión al encontrar probado que el acto administrativo no fue expedido dentro del término que dispone la ley, y en aplicación de la hipótesis de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, la sanción moratoria corre 70 días posteriores a la petición, los cuales se cumplieron el 24 de febrero de 2023, comenzando a correr la sanción moratoria a partir del 25 de febrero de 2023 hasta el día antes en que se puso a disposición de la parte demandante las cesantías, esto es el 05 de marzo de 2023, lo que arroja un retardo en el pago de las cesantías de 9 días por parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, en tanto tenía plazo para entregar el acto administrativo hasta el día siguiente a la ejecutoria del acto y lo hizo en fecha posterior, mientras que el FNPSM se tardó 7 días en poner a disposición de la parte demandante el valor por concepto de las cesantías, por lo que corresponde asumir el pago de la sanción moratoria únicamente al Departamento de Córdoba.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Departamento de Córdoba inconforme con lo decidido en primera instancia presentó recurso de apelación manifestando no compartir la decisión, pues la fecha de radicación que se evidencia en la hoja de revisión fue el 05 de enero de 2023 y la fecha de pago el 06 de marzo de 2023; por lo que, entre la fecha de solicitud y la fecha de pago transcurrieron 40 días, por lo tanto, no hay lugar a mora por parte del departamento de Córdoba. si se tiene en cuenta la fecha de radicación que se evidencia en la hoja de revisión se registra que, la fecha de radicación fue el 05 de enero de 2023 y la fecha de pago el 06 de marzo de 2023, por lo que, entre la fecha de solicitud y la fecha de pago transcurrieron 40 días, por lo tanto, no hay lugar a mora por parte del departamento de córdoba y el acto administrativo fue expedido dentro del término legal.
Señala que dicha resolución que fue debidamente notificada y no fue objeto de los recursos administrativos, por tanto, quedó en firme; lo que indica que la parte actora estaba de acuerdo con todos los considerandos y la parte resolutiva de dicho acto, en especial, estaba de acuerdo con la fecha en que fue radicada su solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías objeto hoy de sanción moratoria.
Conforme a lo anterior, la Secretaría de Educación Departamental, por delegación de la ley, en respuesta a la reclamación del actor, procede a expedir el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías del demandante, la cuales quedaron reflejadas en la Resolución CORDOV2023000037 del 15 de febrero del 2023, lo que indica que el vencimiento de los 70 días, vencían el día 19 de abril de 2023, lo cual es motivo suficiente para solicitarle se sirva modificar la sentencia de fecha 13 de agosto de 2024 y no condenar y desvincular al departamento de Córdoba.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 04 de diciembre de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada.
Radicación Nº23-001-33-33-009-2023-00401-01 4 5.1. Problema jurídico Conforme los antecedentes y examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el problema jurídico consiste en establecer si en el presente asunto se contabilizó adecuadamente el término para calcular la sanción moratoria contemplada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en concordancia con la Ley 1955 de 2019 y en sentencia de unificación del Consejo de Estado; para ello se deberá determinar la fecha de radicación de solicitud, para proceder al conteo respectivo y establecer de igual forma, la entidad responsable del pago de la sanción moratoria en el caso objeto de estudio.
De la respuesta a su formulación, dependerá la confirmación, modificación o revocatoria de la sentencia apelada. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. El parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que, la entidad “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Se señalo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Radicación Nº23-001-33-33-009-2023-00401-01 5 Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20192, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia estableció que a la parte demandante le asiste el derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías parciales, transcurridos desde el 25 de febrero de 2023 hasta el 5 de marzo de 2023, para un total de 9 días de mora, cuya responsabilidad recae sobre el Departamento de Córdoba.
La parte demandada – Departamento de Córdoba no comparte la decisión, al considerar que la fecha de radicación que se evidencia en la hoja de revisión fue el 05 de enero de 2023 y la fecha de pago el 06 de marzo de 2023; por lo que, entre la fecha de solicitud y la fecha de pago transcurrieron 40 días, por lo tanto, no hay lugar a mora por parte del departamento de Córdoba. 2 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Radicación Nº23-001-33-33-009-2023-00401-01 6 Precisado lo anterior, la Sala pone de presente los siguientes aspectos fácticos relevantes del procedimiento de gestión para el reconocimiento y pago de las cesantías de la docente que aquí demanda: (i) El 16 de noviembre de 2022, la parte actora presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantía, ante la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, radicado CORDO02023105VN50499619913.
(ii) El 15 de febrero de 2023, se expidió la Resolución No. CORDOV20220000374 por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para compra de vivienda a la parte demandante. (iii) La entidad territorial remitió el expediente de la parte actora al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el día 22 de febrero de 2023.5 (iv) Certificado de pago de cesantías6, donde consta que las cesantías reconocidas al demandante se pusieron a su disposición el 06 de marzo de 2023.
Visto lo anterior, la Sala discrepa con lo alegado por la parte recurrente respecto a que la fecha de radicación de la solicitud es de 05 de enero de 2023, pues una vez revisado el historial del sistema Humano en Línea, se evidencia que conforme lo indicó el a quo la misma data del 16 de noviembre de 2022, y si bien la primera fecha indicada es la que se menciona en el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías; la Sala no tendrá en cuenta dicha fecha, pues si bien el acto de reconocimiento puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha exacta de la radicación de la petición, lo cierto es que la constancia de radicación del Sistema Humano en Línea, aportada tanto por la demandante como por el demandado resulta ser idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo en comento.
En ese orden, para desatar el recurso de apelación, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 - modificada por la Ley 1071 de 2006-, en aplicación del criterio de unificación7 fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día anterior en que se efectuó el pago, periodo que en el caso particular corresponde desde el 25 de febrero de 2023 hasta el 05 de marzo de 2023, es decir, 9 días de mora.
Por lo analizado en precedencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia de fecha 13 de agosto de 2024 emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería. 5.4 Condena en costas Si bien el recurso de apelación no prosperó, y se confirmará la sentencia de primera instancia, la Sala no condenará en costas a la parte apelante, en la medida en que no se probó su causación. 3 PDF No. 001Demanda (pág. 27)C01PrimeraInstancia. Expediente digital. 4 PDF No. 001Demanda (pag. 28-30)C01PrimeraInstancia. Expediente digital 5 PDF No. 001Demanda (Pag. 27)C01PrimeraInstancia. Expediente digital 6 PDF No. 001Demanda (Pag. 31)C01Primera instancia. Expediente digital 7 La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). Radicación Nº23-001-33-33-009-2023-00401-01 7 Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.88 del CGP, En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 13 de agosto de 2024 emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA. La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 8 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)