REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE DECISIÓN Santiago de Cali, veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS (POPULAR) RAD. NO.: 76001-33-33-007-2017-00297-01 DEMANDANTE: GUILLERMO EBER SÁNCHEZ FLOREZ (guillermoe1952@hotmail.com) DEMANDADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI (notificacionesjudiciales@cali.gov.co) (beatrizechavez13@hotmail.com) VINCULADA: EMCALI E.I.C.E E.S.P (notificaciones@emcali.com.co) (gobetancourt@emcali.com.co) ASUNTO: Medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos / derechos colectivos al ambiente sano, la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público / confirma sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda MAGISTRADO PONENTE: OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT La Sala de Decisión de esta Corporación procede a resolver el recurso de apelación presentado por las demandadas contra la sentencia de primera instancia del 04 de febrero de 2022 mediante la cual el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali accedió a las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- LA DEMANDA El señor GUILLERMO EBER SÁNCHEZ FLOREZ, actuando a nombre propio, acude como residente del sector ciudad Córdoba del DISTRITO DE CALI y Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 formuló demanda en ejercicio de la acción popular (artículos 88 Constitucional, 144 de la Ley 1437 de 2011 y la Ley 472 de 1998) contra el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI.
Reclamó la protección de los derechos colectivos i) al goce del espacio público; ii) al goce de un ambiente sano y iii) a la seguridad. Pide como PRETENSIONES las siguientes: Que se ordene al DISTRITO DE CALI a la pavimentación de la vía pública ubicada en las carreras 49G y 50 con calle 52 del sector 1 B del barrio Ciudad Córdoba de Cali.
En síntesis, la demanda plantea los siguientes HECHOS: Que en la carrera 49 G, carrera 50 y calle 52 del barrio ciudad Córdoba, se encuentra una zona sin pavimentación que por su estado y la falta de resumideros de aguas, cada que llueve ocasiona taponamiento en los canales, ocasionando inundaciones y con ello, problemas de salubridad como malos olores, afecciones respiratorias en los niños y adulto mayor y a la comunidad en general.
Que las tuberías de aguas que hay en algunas terrazas caen con fuerza, lo que ayuda en la producción de lodo y contaminación ambiental. Indica que, desde el 19 de febrero de 2015 se han presentado varias solicitudes al entonces alcalde, al Director de estrategia territorio de inclusión y oportunidades- TIO, al DAGMA, a la Secretaria de Infraestructura de mantenimiento vial y al Departamento Administrativo de Planeación Municipal, sin que a la fecha den solución a la problemática.
Señala que, mediante fallo del 13 de julio de 2017 el Juzgado Sexto Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali, ordenó al Director del DAGMA dar respuesta de fondo a la solicitud del 2016, relacionada con la inclusión en el proyecto de pavimentación de la vía en mención. 1.2.- INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA Expone que no ha incurrido en las vulneraciones alegadas.
Aduce que, la administración para invertir sus dineros, obedece a una planificación conforme al Plan de Desarrollo y al acuerdo de presupuesto de cada anualidad. Que, para obtener el recurso para la pavimentación que se pretende, la Secretaria de Infraestructura debe agotar el trámite establecido en el Decreto 111 de 1996, el cual dispone que no se puede ejecutar ningún proyecto que haga parte del presupuesto hasta que no se encuentre evaluado por el órgano competente y registrado en el banco de proyectos y debe contar con certificado de disponibilidad presupuestal.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 Indicó que, hasta que la Gerencia de Acueducto y Alcantarillado no presenta un estudio técnico de viabilidad, es decir, certifique las redes de acueducto y alcantarillado, con el din de determinar la viabilidad de la pavimentación del tramo, no es posible adelantar la obra que se pretende.
Que no es procedente atribuir responsabilidad alguna al ente territorial, ya que el encargado de instalar y realizar mantenimiento a los sumideros de aguas lluvias y las alcantarillas es EMCALI EICE ESP. VINCULADA La EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE CALI- en adelante EMCALI E.I.C.E E.S.P., indicó que, conforme a lo manifestado por el ente territorial respecto a la responsabilidad que le atañe de instalación y redes de acueducto y alcantarillado, el Departamento de Ingeniería de EMCALI, mediante oficio del 24 de abril de 2018, emitió concepto favorable de red al Subsecretario de Infraestructura y Mantenimiento Vial, ya que la vía se encuentra en tierra y no posee redes de alcantarillado.
Igualmente, se allegó por parte de esta los planos de red de alcantarillado barrio ciudad Córdoba calle 52 entre carrera 49 G y 50 de la comuna 16, para demostrar que esa dirección no cuenta con redes de acueducto y alcantarillado. Precisó que, EMCALI EICE ESP, es una empresa industrial y comercial del estado del orden municipal, prestadora de servicios públicos domiciliarios y no desarrolla proyectos de infraestructura relacionados con reparación, pavimentación y adecuación de la vía objeto demanda, lo cual es del resorte del Distrito Especial de Santiago de Cali a través de la Secretaría de Infraestructura y Mantenimiento Vial.
Por lo anterior, no existe responsabilidad alguna por parte de EMCALI. 1.3.- LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 04 de febrero de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali, declaró vulnerados los derechos colectivos al ambiente sano, la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público, al tiempo que profirió una serie de órdenes a cargo del DISTRITO DE CALI y EMCALI E.I.C.E E.S.P., en los siguientes términos: “(…)
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 - Al DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI y a la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE CALI-EMCALI E.I.C.E E.S.P que en forma conjunta, dentro del ámbito de sus competencias y en un plazo máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realicen un estudio técnico para determinar las obras que pueden llevarse a cabo para la habilitación en condiciones de seguridad para la comunidad del tramo vial comprendido por la Calle 52 entre Carreras 49 G y 50 de la urbanización Ciudad Córdoba en la Ciudad de Santiago de Cali y la mitigación de los efectos de las aguas lluvias en dicho sector. - Una vez realizado el estudio, las entidades deberán adoptar dentro de los doce (12) meses siguientes a su culminación, las medidas de orden administrativo y presupuestal para contratar y ejecutar las obras pertinentes.
(…)”. Tras explicar el alcance de los derechos colectivos invocados, explicó que la competencia del mantenimiento de las vías y asegurar el tránsito seguro por ellas es del ente territorial, conforme a la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1504 de 1998. Precisó que el Consejo de Estado se ha pronunciado en casos similares como al sub judice, ordenando la intervención de las vías que por su estado atentan contra los derechos colectivos.
Que en el presente caso es evidente que la responsabilidad recae sobre el ente territorial y en EMCALI E.I.C.E. E.S.P, en el entendido de la realización de estudios previos para determinar las labores necesarias para la rehabilitación del tramo, bajo el principio de coordinación y en caso de requerirse realizar las labores que le competan.
Precisó que, así no existan redes de servicios públicos y que EMCALI haya brindado concepto de viabilidad para la pavimentación de la vía, ello no implica que no sea necesaria su intervención, pues en el proceso no se estableció con precisión la forma idónea de rehabilitación de la vía, como quiera que del acerbo probatorio se logró establecer que en épocas de lluvia el sector sufre de inundaciones, más no que dicha circunstancia se subsane con la simple orden de pavimentación de la vía. Así, en aras de proteger las garantías invocadas, se impusieron las órdenes atrás reseñadas. 1.4.- LA APELACIÓN Inconforme con la sentencia de primer grado, el demandado DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI presentó apelación. En esencia, precisó que de las pruebas aportadas no se demostró que la vía sea peatonal.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 Que solicitó informe técnico del estado de la Vía a la Subsecretaria de Infraestructura Vial y Mantenimiento, la cual manifestó “Le informamos que la vía; Calle 52 entre Carrera 49G y carrera 50 Barrio Ciudad Córdoba, objeto de su solicitud, no es una vía vehicular ni peatonal.
Se trata de una sección transversal que consta de una zona verde de 8ml y una zona dura de andén de 1.00ml Por lo expuesto anteriormente no es posible tramitar algún tipo de proyecto diferente a lo anotado en su sección transversal.” Que, se trata de un bien de uso público por lo cual solicita se de el valor probatorio a las pruebas aportadas desde la audiencia de pacto de cumplimiento, pues en el presente caso se pretende la pavimentación e intervención de una sección de dicho espacio que tiene vocación de zona verde.
Por su parte, EMCALI E.I.C.E E.S.P., que en el presente asunto no obra prueba que demuestre la vulneración de derechos y que se haya solicitado ante esta por parte de la comunidad la reposición de redes y alcantarillado donde se manifieste la inminencia, peligro y demás situaciones que se mencionan en esta acción. Que el a quo no dio valor probatorio a unos oficios por haberse incorporado de manera extemporánea, pero prima más la seguridad jurídica y el amparo constitucional y legal de la aplicación de la norma, en el entendido que el espacio público puede ser cedido previo solicitud del interesado y tampoco sobre los oficios aportados en la contestación, por el cual se dio viabilidad para la pavimentación de la vía por no contar con alcantarillado.
Por tal razón, EMCALI no tiene ninguna responsabilidad y le es imposible transgredir la norma, llevando a cabo las obras o mantenimiento frente a vías que no poseen alcantarillado. 1.5.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Una vez el asunto fue sometido a reparto en segunda instancia1, el Magistrado Sustanciador, mediante proveído del 13 de junio de 20222 admitió la apelación incoada.
Durante el trámite de segunda instancia ninguna de las partes, hizo intervención. 3 Por su parte, el Ministerio Público rindió concepto indicando que el espacio público debe ser protegido y conservado, cuya competencia recae en cabeza del Estado y cuya facultad esta otorgada al alcalde conforme al artículo 315 del C.P. Que es deber del municipio velar por el cuidado del espacio público.
Asimismo, en Acuerdo 034 de 1999 proferido por el Concejo de Cali, estableció que 1Índice 002 del Aplicativo SAMAI. 2Índice 005 del Aplicativo SAMAI. 3Índice 010 del Aplicativo SAMAI. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 EMCALI es la encargada de la prestación de los servicios públicos y tiene a su cargo la construcción y mantenimiento de las redes, por lo que coexiste una cooperación armónica e interinstitucional con el fin de cumplir con los fines del Estado y velar por los derechos de la comunidad.
Solicitó modificar la sentencia en el entendido de ampliar los plazos otorgados por el a quo, como quiera que es un plazo poco razonable para llevar a cabo los trámites necesarios para ejecutar la orden impartida. Hecho el anterior recuento y, sin encontrar configurada nulidad o anomalía procesal alguna que invalide el trámite hasta aquí surtido, procede la Sala de Decisión de esta Corporación a proferir la respuesta que en derecho corresponda, previas las siguientes, II.- CONSIDERACIONES 2.1.- COMPETENCIA Conforme los artículos 153 y 155-10 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, dentro de las acciones populares que se adelanten contra autoridades del orden distrital o municipal. 2.2.- PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a esta instancia determinar si el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y EMCALI E.I.C.E E.S.P., han vulnerado los derechos colectivos i) al goce de un ambiente sano; ii) a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y iii) al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público, debido a la falta de pavimentación de la vía ubicada en la calle 52 entre carrera 49 G y 50 de la urbanización ciudad Córdoba de Cali, lo que representa un riesgo para la salud y seguridad de las personas que viven y transitan por el sector. 2.3.- GENERALIDADES DEL MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS El artículo 88 Superior consagra las acciones populares en los siguientes términos: “ARTICULO 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. Conforme a lo anterior, las acciones populares se constituyen como el mecanismo idóneo para la protección de los derechos colectivos. La jurisprudencia constitucional entiende el derecho colectivo como aquel interés “(…) que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares”4.
En tal contexto, “(…) los derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno”5.
Así, para la Corte Constitucional, el elemento definitorio del interés colectivo es su pertenencia a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada “(…) el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección”6, 7. Como desarrollo del artículo 88 Constitucional, el Legislador profirió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2 definió las acciones populares como “(…) medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos (…) Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Como características de este mecanismo judicial, se destaca su carácter preventivo o restitutorio, traducido en que su propósito es evitar la amenaza a los derechos colectivos invocados o volver, en lo posible, las cosas al estado anterior a la violación -teniendo claro que no se persigue un propósito pecuniario-; su carácter público, entendido como expresión del principio de solidaridad, constituyendo un mecanismo por medio del cual los ciudadanos – cualquier ciudadano- intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, y su autonomía, traducida en que su admisión o procedencia no depende del ejercicio de otras acciones, dado su propósito específico de protección de intereses colectivos.
Para el Consejo de Estado, la procedencia de la acción popular está atada a i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, 4 Corte Constitucional. Sentencia C-215 de 1999. 5 Corte Constitucional. Sentencia C-377 de 2002. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-659 de 2007. 7 Reiteradas en la Sentencia T-341 de 2016, de la misma Corporación. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de esos activos8.
En este sentido, la jurisprudencia, sobre este mecanismo constitucional, ha identificado las siguientes características9: “26. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.º, 2.º, 4.º y 9.º de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes”. 2.4.- LOS DERECHOS COLECTIVOS ALEGADOS 2.4.1.- EL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO El artículo 63 Superior dispone que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
A su turno, el artículo 82 ídem consagra el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Ya de vieja data, el artículo 674 del Código Civil, establecía como bienes de uso público, aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, “(…) como el de calles, plazas, puentes y caminos”; al tiempo que el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, al consagrar el concepto de espacio público, lo definió como el conjunto de, entre otros, los bienes inmuebles públicos destinados por su naturaleza, su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 25 de julio de 2019, Expediente 76001-23-33-000-2015-01393-01(AP). C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 9 Ídem. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 colectivas, que por tal razón trascienden a los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Respecto de este último articulado, nótese que su inciso segundo enlista a modo enunciativo qué bienes en concreto pueden constituir espacio público; incluyendo, entre otras “(…) las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular (…) y, en general (…) todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
En la misma línea, la Ley 1801 de 2016, Código de Convivencia y Seguridad Ciudadana, trae una definición similar del concepto de espacio público. Concretamente, el artículo 139 ídem lo define como “(…) el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional”.
El inciso segundo de esta disposición precisa, como bienes que constituyen espacio público, ente otras, las áreas requeridas para la circulación peatonal, en bicicleta y vehicular. Finalmente, la Ley 472 de 1998, en el literal d) de su artículo 4, consagra expresamente como derecho colectivo “(…) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”.
Conforme a lo anterior, el derecho colectivo en cuestión compele a las autoridades a proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común, para lo cual deben ejercer su facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial. Para el Consejo de Estado, una de las expresiones del espacio público constituye el deber estatal de garantizar la circulación libre y segura a nivel peatonal y vehicular, lo que implica la obligación de guarda, preservación, mantenimiento y destinación a uso común, entre otras aristas, de las vías públicas entendidas en un sentido amplio: “(…) En oportunidades anteriores, la Sala se ha referido a los elementos que componen el espacio público y al deber que surge de los municipios de garantizar la circulación libre y segura a nivel peatonal y vehicular, por lo cual, ha indicado lo siguiente: “[…] tanto las calles, carreras, y en general las vías públicas, como los andenes, constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de resguardar, preservar al uso común, y mantener en óptimas condiciones, tarea que a nivel territorial compete a los municipios en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, y su utilización para los Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 fines previstos, de conformidad con su particular reglamentación […]10”, (…)11” (Negritas de la Sala). 2.4.2.- AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO El ambiente sano se constituye como un principio del Estado Social de Derecho, es considerado un derecho y un interés constitucional de carácter colectivo, que se identifica como patrimonio de la humanidad.
Se encuentra consagrado en el artículo 79 superior “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.
Conforme a la jurisprudencia constitucional el ambiente se refiere a “aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural”12.
“[…] La Carta Política en su artículo 79, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Con miras a una adecuada materialización de tales propósitos, dispone que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natura […]”.13 2.4.2.- DEL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Contenido en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, este derecho tiene como objetivo evitar alguna adversidad –ya sea de origen natural o humano-; o que por el contrario, en caso de presentarse, se reaccione frente a 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, providencia de 25 de marzo de 2010, núm. único de radicación 68001-23-15-000-2003-01471-01(AP) (Cita providencia). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 13 de diciembre de 2023, Expediente 680012333000201200001-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 12 Sentencia T-453 de 1998, de la Sala séptima de la Corte Constitucional – MP Alejandro Martínez Caballero. 13 Sentencia del Consejo de Estado, sección primera, Sala de lo Contencioso Administrativo, Radicación número: 44001-23-31- 000-2005-00328-01 – MP María Claudia Rojas Lasso.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 tal acontecimiento en debida forma. Para tales fines, las autoridades respectivas deben tomar las medidas suficientes, garantizando la vida e integridad de las personas que habitan el país, junto con los bienes, derechos e intereses propios y de la comunidad.
Respecto a la noción de este derecho colectivo, el Consejo de Estado señaló: “(…). Proclamado por el literal l) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción ex ante de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan advertibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
(…) Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que por ende ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan (artículo 2 de la Ley 472 de 1998).
(…). Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
(…)”14 Teniendo claro lo anterior, se procederá a analizar la prosperidad de la presente Acción Popular, teniendo en cuenta la finalidad con la que fue interpuesta, pues lo que se pretende por este medio es que los entes demandados realicen la pavimentación de la vía pública ubicada en las carreras 49G y 50 con calle 52 del sector 1 B del barrio Ciudad Córdoba de Cali, toda vez que cuando llueve ocasiona problemas de salubridad, contaminación ambiental, malos olores, inundación en las canales, acumulación de lodo y afecciones respiratorias en la comunidad. 2.5- COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS EN MATERIA DE VÍAS En desarrollo de las máximas constitucionales, especialmente la contenida en el artículo 311 de la Carta, le corresponde al municipio como entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado, la prestación de los servicios públicos, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, entre otras.
Por su parte la Ley 136 de 1994, indica las funciones de los municipios y entre ellas están: “ARTÍCULO 3o. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde al municipio: 1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley. 2.
Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos indígenas, incorporando las visiones de las minorías étnicas, de las organizaciones comunales y de los grupos de población vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios –UPRA–, para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según la ley orgánica de la materia.
Los planes de desarrollo municipal deberán incluir estrategias y políticas dirigidas al respeto y garantía de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario; 3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes 14 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. GUILLERMO VARGAS AYALA, Rad.
No. 15001-23-31-000-2011-00031-01(AP). Marzo 26 de 2015. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal. (…) 23.
En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal. “ En síntesis, las autoridades municipales cuentan con sendas facultades, deberes y atribuciones de cara a la garantía del espacio público. Se trata de facultades en materia urbanística, de planificación, construcción, mantenimiento y garantía de acceso a la infraestructura. 2.6.- LO PROBADO Como elementos relevantes para decidir, se tienen los siguientes: • Escrito del 29 de septiembre de 2015, por el cual el actor y otros habitantes del sector, presentan solicitud de autorización para pavimentar la vía de la carrera 49 G, carrera 50 y calle 52 del barrio ciudad Córdoba.
(fl. 13-16 del Cdno. Ppal visible en share point) • Solicitud del 14 de diciembre de 2016, dirigida al Director de Planeación Municipal de Cali, por la cual el actor y los habitantes del sector, requieren un esquema de afectación vial para dar solución al problema que sufren cuando llueve en la vía. (Fl 17-19 del Cdno. Ppal visible en share point) • Oficio No. 201741730101129632 del 25 de septiembre de 2017, por el cual la Subdirectora de Espacio Público y Ordenamiento Urbanístico del Municipio de Cali, informa al actor que en la zona descrita se observa ocupación del espacio público, que la verificación de la titularidad de los espacios a intervenir no corresponde a su entidad: (Fl. 32 y 33 del del Cdno. Ppal visible en share point) Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 • Oficio 201841510200000144 del 09 de enero de 2018, por el cual el Subsecretario de Infraestructura y Mantenimiento Vial del Municipio de Cali, presenta informe técnico correspondiente a la Calle 52 entre Carrera 49 G y Carrera 50, dentro del cual informa i) que según certificaciones suministradas por EMCALI, el tramo no tiene redes de alcantarillado y no tiene instaladas redes de acueducto por el mismo, debido a que las redes matrices pasan a lo largo de la carrera 49 G y de la Carrera 50, ii) el terreno no forma parte de las zonas verdes cedidas al municipio por parte de la Sociedad Limonar Ltda. iii) al actualizar el esquema vial se estableció que de los 8.0 mts de ancho estipulados anteriormente, se ha ocupado ilegalmente una parte, dejando menos de 5 mts reales, aportando unas fotografías del lugar.
(Fls. 83-91 y 97-10 del Cdno Ppal visible en share point). • Oficio No. 201741810100050291 del 01 de diciembre de 2017, por la cual el Director Técnico de Unidad Administrativa Especial de Gestión de Bienes y Servicios, indica que la calidad del bien del predio ubicado en la carrera 49 G – calle 52, es propiedad del Municipio y corresponde a una zona verde cedido por el proyecto ciudad Córdoba y tiene la connotación de bien de uso público.
(Fl. 108 del Cdno Ppal visible en share point). • Oficio 322.1-DD 0693 del 23 de mayo de 2016, por el cual EMCALI indica al actor que no es posible certificar la existencia de redes de acueducto, por cuanto no ha instalado ni recibido oficialmente redes de distribución de acueducto en el sector. (Fl. 110 del Cdno Ppal visible en share point). • Inspección judicial del 06 de marzo del 2018, con el objeto de verificar el estado de la zona ubicada en la carrera 49 G y 50 con calle 52 del barrio ciudad Córdoba, de la cual se precisó que la zona descrita es una calle comprendida por tierra con desniveles y con algunas partes cubiertas por llano, y escuchó algunos habitantes quienes manifiesta la problemática generada por las lluvias en la zona.
(Fls. 119 a 121 del Cdno Ppal, visible en share point). • Oficio No. 201841810100010954 del 13 de marzo de 2018, por el cual el Director Técnico de la Unidad Administrativa de Gestión de Bienes y Servicios, indica que la vía peatonal es usada para desplazamiento de peatones y moradores de las viviendas circundantes, la cual es constitutivo de espacio público conforme al artículo 246 del Acuerdo 0373 de 2014- POT.
(Fl. 124 del Cdno Ppal. Visible en share point) Para la Sala, todos los elementos analizados cuentan con validez probatoria, tanto los documentales –en tanto hay certeza de quién los expidió-; como los técnicos –pues fueron expedidos por servidores de la entidad territorial competente para esas especialidades-; Todas las pruebas fueron sometidas a contradicción y al conocimiento de las partes.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 2.7.- CASO CONCRETO En el presente asunto se cuestiona la falta de pavimentación de la vía comprendida carrera 49 G, carrera 50 y calle 52 del barrio ciudad Córdoba, la cual ha conllevado a generar problemas de salubridad cuando llueve, como contaminación ambiental, malos olores, inundación en las canales, acumulación de lodo y afecciones respiratorias en la comunidad, por lo que es menester determinar si tal problemática per se vulnera derechos colectivos y denota protección constitucional, a la luz de las anteriores precisiones conceptuales.
Conforme al acerbo probatorio obrante en el plenario, se tiene que la vía objeto del presente debate esta catalogo como bien de espacio público, el cual en concordancia con las normas citadas, corresponde al ente territorial la conservación y protección del mismo, y es utilizada para el tránsito de peatones y moradores del sector conforme al oficio del del 13 de marzo de 2018 emitido por el Director Técnico de la Unidad Administrativa de Gestión de Bienes y Servicios.
Por lo cual, no es de recibo para la Sala los argumentos expuestos por el ente territorial, al precisar que en el proceso no se encontraba comprobado que dicha vía era peatonal, cuando obra oficio del mismo ente territorial, acreditando tal calidad de la vía. En lo que respecta al argumento de que el a quo no tuvo en cuenta pruebas por haber sido aportadas posterior a la etapa procesal permitida, esta Sala comparte la tesis la expuesta, pues en efecto el estadio procesal para allegar las pruebas que se pretendan hacer valer por la demandada el CPACA en el numeral 4° del artículo 175 se indicó, que junto con la contestación de la demanda se debe relacionar las pruebas que se tenga en su poder y que se van hacer valer en el proceso y el artículo 212 dispone las oportunidades procesales para allegar las pruebas.
Igualmente, el Código General del proceso en su artículo 173, manifiesta que las oportunidades probatorias, para que sean apreciadas por el juez deben solicitarse, practicarse en incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en el código y el articulo 96 ídem, consagra que junto con la contestación de la demanda se deben aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
Por lo anterior, no es procedente tener como pruebas los oficios aportados por la demandada en los alegatos de conclusión de primera instancia y reiterados en el recurso de alzada. Ahora bien, una vez acreditado que la pavimentación que se pretende es un espacio público de uso peatonal, esta colegiatura encuentra probado que dicha vía presenta una irregularidad en tierra y conforme a lo dispuesto por los habitantes en la inspección judicial las lluvias causan mal estado en la vía: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 Situación que no fue discutida por las demandas, pues el ente territorial dentro de sus argumentos indicó que no era posible adelantar la obra de pavimentación hasta que la Gerencia de Acueducto y Alcantarillado presentara un estudio técnico de viabilidad.
Circunstancia que también se acredita con las sendas solicitudes presentadas por el actor y habitantes de la comunidad ante la administración colocando de presente tal situación. Ahora bien, EMCALI en sus argumentos de apelación indicó que no le asiste responsabilidad alguna ya que no obra solicitud de los interesados en que se instale alcantarillado y tampoco puede realizar mantenimiento frente a vías que no poseen alcantarillado, tal como lo dispuso en oficio de respuesta al ente territorial dando aval para la pavimentación por no contar con alcantarillado la vía. Frente este aspecto, se tiene que si bien es cierto como consta en certificación de EMCALI que la vía objeto de debate por la cual se pretende su pavimentación no cuenta con alcantarillado, no es óbice, que dicha situación excluya la intervención de EMCALI E.I.C.E E.S.P., pues de conformidad a lo dispuesto en el Acuerdo 034 de 1999 proferido por el Concejo de Cali, esta tiene a su cargo la prestación de los servicios públicos contemplados en las leyes 142 y 143 de 1994.
Por lo anterior, y como lo dispuso el juez de primera instancia EMCALI tiene responsabilidad ya que debe intervenir en los estudios previos, con el fin de determinar las labores adecuadas para la rehabilitación del tramo, en virtud de Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 la norma técnica de acueducto y alcantarillado NDI-SE-AA-046/V4.0, en aras de determinar la factibilidad del servicio, en cumplimiento de los principios de cooperación armónica e interinstitucional, para cumplir con los fines del Estado y en pro de garantizar los derechos de los ciudadanos. Así pues, como se explicaba líneas atrás una de las acepciones del derecho colectivo al goce del espacio público se expresaba en la garantía de una circulación libre y segura a nivel peatonal, lo que implica la obligación estatal de guarda, preservación, mantenimiento y destinación a uso común, entre otras aristas, de las vías públicas, entendidas en un sentido amplio, situación que el ente territorial no ha garantizado, pues se evidencia que la comunidad se esta viendo afectada por la falta de pavimentación de la vía, puesto que cuando llueve causa una problemática a esta, impidiéndole el goce de un ambiente sano y el goce y utilización del espacio público.
Conforme a lo probado, la Sala confirmará la sentencia apelada, pues, por un lado, se pudo determinar que el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y EMCALI E.I.C.E E.S.P., ciertamente incurrieron en las vulneraciones alegadas, al menos frente al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y al ambiente sano. Además, se encuentra que las órdenes proferidas por el A quo para reparar las mentadas vulneraciones, respetan la autonomía de las entidades territoriales en el ejercicio de sus competencias.
Entendidas así las cosas, la administración distrital y EMCALI debe adelantar todas las gestiones que estén en su alcance para el cumplimiento de las ordenes proferidas en la primera instancia, pues, el A quo, en ese escenario, le dio a los demandados un amplio margen de maniobra para que acatara la normatividad que encausa sus actuaciones en aras del estudio de procedibilidad de la obra echada de menos. Ciertamente, la sentencia apelada dispuso que dentro de los cuatro (4) meses siguientes a las ejecutorias respectivas, el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y EMCALI E.I.C.E E.S.P., realizaría un estudio técnico para determinar las obras que pueden llevarse a cabo para la habilitación en condiciones de seguridad para la comunidad del tramo vial correspondido por la calle 52 entre carrera 49 G y 50 de la urbanización de ciudad Córdoba, y una vez realizado el estudio, finalizado el término en referencia, deberá adoptar dentro de los doce (12) meses las medidas de orden administrativo y presupuestal para contratar y ejecutar los obras pertinentes.
Por lo anterior, ante la pertinencia y el debido alcance de las órdenes examinadas, amén de la falta de mérito de los argumentos de defensa de los demandados, se confirmará la sentencia apelada. 2.8.- LA CONDENA EN COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2017-00297-01 Si bien el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 dispone que en materia de costas la acción popular se definirá con las normas del procedimiento civil, a renglón seguido se establece una regla que condiciona la imposición del gravamen a la mala fe de las partes.
Como no se vislumbra este elemento en la conducta del apelante, no se impondrá condena. III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República y por mandato de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. - Por lo expuesto en la parte motiva, CONFIRMAR la sentencia apelada.
SEGUNDO. - Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO. -
NOTIFÍQUESE el presente proveído de forma personal.
CUARTO. - Ejecutoriado el presente proveído, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones respectivas. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. Providencia discutida y aprobada en sesión de la fecha. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por SAMAI) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT (Firmado electrónicamente por SAMAI) (Firmado electrónicamente por SAMAI) PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA