17001-23-33-000-2024-00262-01 · Tribunal Administrativo de Caldas

Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de Única Instancia Asunto: Sentencia de Única Instancia Acción: Revisión de Validez de Acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Municipio Anserma-Caldas Radicado: 17001-23-33-000-202400262-00 Acto judicial: Sentencia 202 Manizales, dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).

Proyecto discutido y aprobado en sala de la presente fecha. §01. Síntesis: La Gobernación de Caldas solicita el estudio de validez de los artículos 2º y 3° del Acuerdo 017 del 02 de octubre de 2024 expedido por el Concejo de Anserma- Caldas. La sala declara la validez del artículo segundo porque se adicionaron gastos de funcionamiento con recursos del balance.

Se niegan las pretensiones contra el artículo tercero, porque existe una proposición jurídica incompleta, al no señalarse específicamente las normas relacionadas con las reglas de modificación del presupuesto, o las relacionadas con el equilibrio presupuestal. §02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre la validez sobre la validez del artículo 2º y 3° del Acuerdo 017 del 02 de octubre de 2024, expedido por el Concejo de Anserma “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2024, PRODUCTO DE LA ADICIÓN DE RECURSOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA VIGENCIA 2024”. 1.

Antecedentes1 1.1. La Demanda2 §03. La gobernación pretende que se realice el pronunciamiento acerca de la validez de los artículos segundo y tercero del del Acuerdo 017 del 02 de octubre de 2024 expedido por el concejo de Anserma, Caldas “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2024, 1 Los resaltados, subrayados y versalitas son de este acto judicial, salvo que se indiquen que son del texto citado. 2 Expediente digital.

Archivo 001DemandaAcuerdo017 del 02 de octubre de 2024. Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 2 PRODUCTO DE LA ADICIÓN DE RECURSOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA VIGENCIA 2024” §04. Se estiman como normas violadas los artículos 313, numerales 4 y 5; 315, numerales 1, 3, 5, 6 y 9; 352 y el 353 de la Constitución Política; 18, numeral 9, 29.a numerales 1, 2 y 3 de la ley 1551 de 2012; 109 del Decreto 111 de 1996; 3, parágrafo 1, literal d de la Ley 617 de 2000 y artículo 13 del acuerdo 008 del 29 de agosto de 2019 de Anserma. 1.2.1.

Demanda parcial contra el artículo segundo que adicionó recursos del balance a gastos de funcionamiento §05. El artículo primero del acuerdo demandado adicionó al presupuesto de ingresos, como ingresos de capital, la suma total de $1.698.373.185,93, discriminados en recursos del balance por $1.689.888.778,29, y retiros del FONPET por $8.484.407,64.

Según la exposición de motivos del mismo acuerdo, estos últimos $8.484.407,64 son recursos del balance para el pago de obligaciones pensionales corrientes, así: “Que, a 31 de diciembre de 2023 estos recursos no fueron objeto de compromiso, y al cierre de la vigencia se constituyen los recursos de balance…” §06. Correlativamente, el artículo segundo del acuerdo demandado adicionó la misma suma de $8.484.407,64 al presupuesto de gastos, como funcionamiento. §07.

En cuanto a los recursos del balance, lo que no se gastó en la vigencia fiscal anterior, se adicionan al otro año o a la vigencia fiscal vigente, se destina en el mismo rubro. §08. El artículo 3 de la Ley 617 de 2000 precisa que no se podrán financiar gastos de funcionamiento con los recursos del balance. §09. Los conceptos del presupuesto de ingresos deben soportar los objetos en el presupuesto de gastos, razón por la cual no se puede contraer obligaciones que no cuenten con su debida apropiación, lo que no se evidencia en la adición presupuestal de gastos del concejo de Anserma contemplada en el artículo 3 del Acuerdo 017 de 2024, lo que significa que se programaron en el presupuesto de gastos en el rubro presupuestal de funcionamiento por valor de $9.741.996, sin contar con la estimación necesaria a nivel de conceptos en el presupuesto de ingresos. 1.2.2.

Demanda contra el artículo tercero que adicionó el presupuesto de gastos de funcionamiento del concejo, modificando la iniciativa del alcalde, y sin contar con una fuente de ingreso que respalde el gasto §10. El artículo tercero del acuerdo en mención adicionó $9.741.996 adicionó al presupuesto de gastos del concejo, en el rubro funcionamiento. §11.

En el proyecto del 20 de septiembre de 2024, que se convertiría en el acuerdo actualmente en demanda, no se previó la adición del artículo tercero demandado. Ni tampoco consta que haya sido debatida y aprobada en primer y segundo debates, ni Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 3 aceptada o propuesta por el ejecutivo municipal, ni se estudió en el Confis, conforme al acta 011-24 del 18 de septiembre de 2024. §12.

En cuanto a la violación de la iniciativa del alcalde de las modificaciones del presupuesto, la demanda citó - El artículo 313.5 de la CP, donde señala que le corresponde al concejo “…Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”; - El artículo 315, numerales 3 y 5 de la CP, que le atribuyen al alcalde la dirección administrativa del municipio, como “Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.” - El artículo 18, numeral 9 y el artículo 29, literal a, numerales 1 y 3 de la Ley 1551 de 2012: “Artículo 18.

El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…). 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” Artículo 29.

Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: a) En relación con el Concejo: 1.

Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena marcha del municipio. (…) 3. Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.” §13. La demanda agregó que la suma adicionada al presupuesto de gastos de funcionamiento del concejo no contaba con fuente de ingreso, porque en el presupuesto de ingresos no se evidencia la adición de los recursos.

Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 4 §14. En este tópico, el artículo 346 de la CP señala que “El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal.” §15. Y el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 dispone que “… ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible…” §16.

La solicitud de control de validez fue repartida el 05 de noviembre de 2024 y se admitió el 12 de noviembre de 2024. Una vez hechas las notificaciones, comunicaciones y publicaciones respectivas, se fijó en lista entre el 14 y el 27 de noviembre. El 28 de noviembre se pasó a despacho para decisión. 2. Contestación de la Alcaldía de Anserma §17.

En resumen, el Municipio de Anserma se opuso a los cargos de la solicitud del gobernador, porque: (i) Al 31 de diciembre de 2023, se encontraron saldos en bancos, y en la revisión de los saldos pendientes por adicionar, se realizó un Desahorro para el pago de la nómina de pensionados por un valor de 1.017.118.592, los cuales se deben incorporar al presupuesto de la vigencia 2024, por un valor de 8.484.407,64, y esos se adicionan en 1.2.12.09 denominado “Para el pago de obligaciones pensionales corrientes”, y el cual de acuerdo al Catálogo de Clasificadores Presupuestales, están incluidas en la sección RETIROS FONPET.

(ii) Los conceptos del gasto atienden específicamente al presupuesto de funcionamiento, en cumplimiento de la normatividad vigente. (iii) No se ha creado el rubro presupuestal correspondiente al concepto de gasto de acuerdo al Catálogo de Clasificación Presupuestal. (iv) Mediante Decreto N 125 del 11 de octubre de 2024 y de acuerdo al parágrafo del artículo 3 del Acuerdo No. 017 de 2024, le corresponde a la administración municipal, a través de su Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público, realizar los ajustes presupuestales pertinentes, pues la fuente de los recursos adicionados al presupuesto en este caso son los ingresos corrientes de libre destinación. (v) Sobre la no deliberación sobre algunos apartes del presupuesto, las actas de deliberaciones del Concejo Municipal, no contienen la literalidad de lo expuesto, ni la ley lo exige. 3.

Consideraciones 3.1. Competencia. §18. Conforme a los artículos 305 de la Constitución Política y 120 del Decreto 1333 de 1986, este Tribunal es competente para conocer del estudio de validez del Acuerdo 017 del 02 de octubre de 2024 expedido por el Concejo de Anserma- Caldas. §19. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que tiene lugar por solicitud del gobernador del departamento por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. §20.

Previo agotamiento de las etapas establecidas en el artículo 121 de la misma norma3 se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de 3 ARTÍCULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 5 cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso §21.

Así pues, procede esta sala a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la validez del acto puesto en conocimiento. 4. Problema Jurídico §22. ¿Son válidos los artículos segundo y tercero del 017 del 02 de octubre de 2024 aprobado por el concejo de Anserma- Caldas?”. 5. Lo demostrado en el proceso §23. El 02 de octubre de 2024 el concejo de Anserma-Caldas expidió el Acuerdo 00174, cuyo contenido será analizado según cada cargo formulado. §24.

El alcalde sancionó el acuerdo el 03 de octubre de 20245. §25. El 05 de octubre de 2024 fue radicada copia del acuerdo ante la Gobernación de Caldas6, por correo electrónico. §26. El 05 de octubre de 2024, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas, remitió la solicitud de revisión del acuerdo en mención.7 6. Análisis de los cargos 6.1.

Cargo contra el artículo segundo que adicionó recursos del balance a gastos de funcionamiento §27. El proyecto de acuerdo presentado el 20 de septiembre de 2024 por el alcalde al concejo, señaló que a 31 de diciembre de presentaron los siguientes RECURSOS DEL BALANCE, donde incluyó, al final de la siguiente tabla, la suma de $8.484.407,64 rubro 1.2.12.09 “Para el pago de obligaciones pensionales corrientes”: constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso 4 Expediente digital.

Archivo 001DemandaAcuerdo017 del 02 de octubre de 2024. 5 010ContestacionDemanda.pdf, página 48/158 602Expediente digital. Archivo.pdf, página 32/36 7 Expediente digital. Archivo001DemandaAcuerdo002 del24 de febrero de 2023. Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 6 §28. El concejo de Anserma, Caldas, a través del artículo primero del acuerdo 017 de 2024, adicionó el presupuesto de ingresos con Recursos del Balance, donde incluyó la partida 1.3.3.11.10 R.B. RETIROS FONPET por $8.484.704,64.

Acuerdo 017 del 02 de octubre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2024, PRODUCTO DE LA ADICIÓN DE RECURSOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA VIGENCIA 2024” … (…) Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 7 §29. A reglón seguido, en el artículo segundo – objeto de esta demanda, adicionó nuevos códigos presupuestales en el presupuesto de gastos e inversión de la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2024, la suma de $9.741.996, (2.1) “Gastos de funcionamiento”, provenientes de los compromisos financieros no ejecutados en la vigencia fiscal 2023, que constituyen recursos de balance, como lo menciona el proyecto presentado el 20 de septiembre de 2024, y el mismo acuerdo lo afirma en el artículo primero. §30.

En la contestación se indica que se realizó un Desahorro para el pago de la nómina de pensionados por un valor de $1.017.118.592, los cuales se deben incorporar al presupuesto de la vigencia 2024, por un valor de $8.484.407,64, cuyos recursos no fueron objeto de compromiso en 2023 del rubro “Para el pago de obligaciones pensionales corrientes”, y esos se adicionan en el presupuesto de gastos, código 2, al subcódigo 2.1, funcionamiento, de acuerdo al Catálogo de Clasificadores Presupuestales, están incluidas en la sección RETIROS FONPET. §31.

La sala observa que el Ministerio de Hacienda expidió el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales, por la Resolución 2832 de 20198. §32. En la actualización de dicha clasificación, en el presupuesto de gastos, los gastos de funcionamiento quedaron en el código 1.2. §33. Pese a la argumentación del municipio, y su eventual acatamiento a la codificación emitida por el Ministerio de Hacienda, lo cierto es que, en la adición al presupuesto de gastos, dichas transferencias de los recursos del balance provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal anterior, sí quedaron dentro del presupuesto de gastos de funcionamiento, lo cual está prohibido por el literal d) del artículo 3º de la Ley 617 de 2000, que señala: “En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: “… d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; …” §34.

Por lo analizado, quebranta el ordenamiento jurídico el código 2.1 del artículo 2 del Acuerdo 017 del 02 octubre de 2024, expedido por el concejo de Concejo de Anserma - Caldas “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2024, PRODUCTO DE LA ADICIÓN DE RECURSOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA VIGENCIA 2024”. §35.

De acuerdo con la normatividad citada, se puede concluir, que los denominados recursos del balance conformados por los saldos de apropiación financiados con 8 https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUST ER-117599%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 8 recursos de destinación específica, no pueden utilizarse para financiar gastos de funcionamiento. §36.

En el mismo sentido, se pronunció el antecedente de este tribunal del 10 de mayo de 2024, Magistrado ponente Doctor Augusto Ramon Chávez Marín, radicado 17001233300020240006800, en el siguiente sentido: “En el artículo segundo, que es la disposición en la que se encuentra el apartado cuya validez se demanda (numeral 2.2.1), se expresa lo siguiente en relación con la adición al presupuesto de gastos e inversiones: Como se advierte, la suma de $818.849.758,08 que hace parte de los recursos del balance, fue adicionada al presupuesto como gasto de funcionamiento.

En relación con la libre destinación o la destinación específica del rubro contenido en el numeral 2.1 del artículo segundo del Acuerdo 003 del 4 de marzo de 2024, este Tribunal puede establecer de una parte, que los recursos incorporados tienen fuente específica (FONPET), y de otra, que la destinación tiene la misma característica al referirse al cubrimiento de mesadas pensionales a cargo de la entidad.

De acuerdo con ello, la mencionada suma de $818.849.758,08 que adicionó el presupuesto del Municipio de Villamaría en 2024 tiene como propósito especifico el cubrimiento de mesadas pensionales a cargo de la entidad. Sin embargo, al margen de la fuente de los recursos, la Sala advierte que lo dispuesto en el numeral 2.1 del artículo segundo del Acuerdo 003 del 4 de marzo de 2024 desconoce lo previsto en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, en tanto, entre los ítems que no pueden utilizarse para financiar gastos de funcionamiento se encuentran los denominados recursos del balance, los cuales son aquellos que en el caso concreto se adicionan al presupuesto de gastos e inversiones en la suma de $818.849.758,08.

La Sala resalta que de acuerdo con la mencionada Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, los cuales deben ser suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.

Por lo tanto, ante la inobservancia del mencionado contenido normativo, la Sala declarará la invalidez del código 2.1 del artículo segundo del Acuerdo 003 del 4 de marzo de 2024.” §37. Por lo anterior, se declarará la invalidez del rubro del código 2.1 “Funcionamiento” del artículo 2 del Acuerdo 017 del 02 octubre de 2024, expedido por el Concejo de Anserma - Caldas.

Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 9 6.2. Cargo contra el artículo tercero que adicionó el presupuesto de gastos de funcionamiento del concejo, modificando la iniciativa del alcalde, y sin contar con una fuente de ingreso que respalde el gasto §38. El artículo tercero del acuerdo en mención adicionó $9.741.996 adicionó al presupuesto de gastos del concejo, en el rubro funcionamiento. §39.

Este cargo se basa en dos argumentos: 6.2.1. Violación a la iniciativa del ejecutivo para autorizar modificaciones al proyecto de presupuesto propuestas por los concejos §40. En el proyecto del 20 de septiembre de 2024, que se convertiría en el acuerdo actualmente en demanda, no se previó la adición del artículo tercero demandado para para gastos de funcionamiento del concejo. §41.

Ni tampoco consta que haya sido debatida y aprobada en primer y segundo debates, ni aceptada o propuesta por el ejecutivo municipal, ni se estudió en el Confis, conforme al acta 011-24 del 18 de septiembre de 2024. §42. Las normas citadas como violadas puntualmente en este tópico son: - El artículo 313.5 de la CP, donde señala que le corresponde al concejo “…Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”; - El artículo 315, numerales 3 y 5 de la CP, que le atribuyen al alcalde la dirección administrativa del municipio, como “Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 10 social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.” - Los artículos 32 y 91 de la Ley 36 de 1994, modificados por el artículo 18, numeral 9 y el artículo 29, literal a, numerales 1 y 3 de la Ley 1551 de 2012: “Artículo 18.

Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena marcha del municipio. (…) 3. Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.” §43. Se resalta que la demanda cita como violadas las normas que en general señalan la iniciativa del ejecutivo en materia presupuestal, como son los artículos 315.5 de la CP, como el artículo 91.a.3 de la Ley 36 de 1994, modificado por el artículo 29.a.3 3 de la Ley 1551 de 2012. §44.

La Sala anota que el alcalde sí presento el proyecto de acuerdo de adición al presupuesto, por lo que no se violó su iniciativa para incoarlo. §45. Se ilustra que existe la INICIATIVA DEL GASTO DE LOS CONGRESISTAS, quienes pueden proponer nuevas partidas de gasto, con concepto previo y favorable del gobierno. §46. El Doctor Juan Camilo Restrepo9 ilustra que “… El principio de la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público dentro de la Constitución de 1991 ha sido resumido así por la Corte Constitucional: … Las leyes que decretan gasto público - de 9 Hacienda Pública.

P. 416-417. Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 11 funcionamiento o de inversión- no se encuentran constitucionalmente atadas a la iniciativa gubernamental y, por lo tanto, no resulta legítimo restringir la facultad del Congreso y de sus miembros, de proponer proyectos sobre las referidas materias, con la obvia salvedad de que la iniciativa de su inclusión en el proyecto de presupuesto corresponde exclusiva y discrecionalmente al Gobierno (Sentencia C-360 de 1996).” §47.

Así lo ilustra el Ministerio de Hacienda en la obra Aspectos generales del proceso presupuestal colombiano: “Los precitados artículos 349 y 351 de la Constitución se refieren a la intangibilidad de las partidas presupuestales, señalando que al tramitarse el proyecto de presupuesto, el Congreso no podrá aumentar ni el cómputo de las rentas y recursos de capital ni ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, salvo que exista concepto previo y favorable del gobierno, expresado en un mensaje suscrito por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, o más brevemente, mediante aval previo del ministro. … En este punto, la Corte Constitucional en sentencia C-497 de 1994 expresó que los parlamentarios pueden solicitar la inclusión de partidas durante el trámite y aprobación del presupuesto, en esto consiste la iniciativa del gasto de los congresistas, y el Ministro de Hacienda y Crédito Público puede acoger las propuestas presentadas por los congresistas… … La discusión anterior pone de presente la importancia de diferenciar entre iniciativa del gasto e iniciativa presupuestal.

En efecto, aunque los artículos 154 y 156 constitucionales señalan quiénes tienen iniciativa legislativa, o sea quiénes tienen la facultad de presentar proyectos de ley, sin embargo la Constitución, en el mismo artículo 154, reserva en el Gobierno nacional la iniciativa en ciertas leyes, señalando taxativamente que solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes que se refieren, entre otros, al establecimiento de las rentas nacionales y la fijación de los gastos de la administración, esto es, el proyecto de presupuesto anual. … Visto desde una perspectiva histórica, el papel determinante del Gobierno nacional, y del Ministro de Hacienda y Crédito Público como su representante, es un resultado de la ampliación sistemática de las facultades de intervención del Estado en la economía ocurrido a lo largo del siglo XX, que condujo al fortalecimiento del papel del ejecutivo en detrimento del poder legislativo.

Es de recordar que el Congreso perdió la iniciativa del gasto desde la reforma constitucional de 1968 y solo volvió a recuperarla con la Constitución de 1991. También perdió la iniciativa presupuestal desde la reforma de 1945. En materia de política económica, la reforma de 1968 no solo concentró un mayor poder decisorio en manos del ejecutivo sino que centralizó en éste la iniciativa legislativa en materia de gasto público y restringió la iniciativa parlamentaria en lo relativo al régimen tributario. … En consecuencia, queda claro que la iniciativa en el gasto, cuando del trámite de la ley de presupuesto se trata, le corresponde exclusivamente al gobierno nacional, lo cual no obsta para que este no pueda acoger las propuestas de los congresistas, sin que estos violen el régimen de incompatibilidades, así como las de alcaldes, gobernadores o, en general, las de cualquier otro ciudadano, cuando considere que estas solicitudes son viables e importantes para el desarrollo y están orientadas hacia el interés general.” Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 12 §48.

En este caso específico, las adiciones que hizo el concejo al acuerdo fueron en su etapa de discusión, para lo cual existen normas específicas: §48.1. El artículo 351 de la CP: “El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.” §48.2.

Esta norma también es aplicable a nivel municipal, conforme a la sentencia C-478 de 1992 de la Corte Constitucional, que señala: “l) Está prohibido al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos aumentar las partidas del presupuesto de gastos o incluir nuevas partidas sin la aprobación del Ministro o Secretario respectivo (art. 351 inciso primero).” §48.3.

El artículo 60 del Decreto 111 de 1996: “El órgano de comunicación del gobierno con el Congreso en materias presupuestales es el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, sólo este funcionario podrá solicitar a nombre del gobierno la creación de nuevas rentas u otros ingresos; el cambio de las tarifas de las rentas; la modificación o el traslado de las partidas para los gastos incluidos por el gobierno en el proyecto de presupuesto; la consideración de nuevas partidas y las autorizaciones para contratar empréstitos.” §48.4.

Incluso, la gobernación allegó el Acuerdo 008 de 2019 del municipio de Anserma, el cual contiene el estatuto presupuestal, y específicamente refiere los artículos 76 y 77 los requisitos de la iniciativa del gasto del concejo, que requiere aprobación de ejecutivo: §49. Ciertamente el alcalde sí propuso el proyecto de presupuesto, pero las modificaciones se dieron durante el trámite. §50.

Pero la demanda basó su concepto de violación en las normas acerca de la iniciativa presupuestal del alcalde, quien sí presentó el proyecto de modificación de presupuesto, y la demanda no señaló las normas que habían violado con la iniciativa del gasto del concejo durante el trámite del presupuesto. §51. De esta manera, se configura la proposición jurídica incompleta frente a este cargo de la violación, porque no se señalaron las normas violadas cuando se modifica el proyecto de presupuesto por el concejo, en el trámite.

Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 13 6.2.2. Inexistencia de fuente de ingresos para los gastos de funcionamiento del concejo creados por el mismo concejo §52. El artículo tercero del acuerdo demandado que creó partidas para gastos de funcionamiento del concejo. §53. La gobernación critica esta decisión debido a que no cuenta con una fuente de ingresos, porque en el presupuesto de ingresos no se encuentran los recursos que sustenten esta adición a los gastos de funcionamiento del concejo. §54.

Como normas violadas se indican: (i) el artículo 346 de la CP, “El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal.”; y, (ii) el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 dispone que “… ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible…” §55.

La gobernación cita como violado el artículo 346 de la CP, donde subraya “El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal…” §56. La demanda no sostiene normativamente cuál es la vulneración al marco de sostenibilidad fiscal como, por ejemplo, las normas atinentes a las aprobaciones del Confis. §57.

También la gobernación denuncia como violado el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que está en el capítulo IX “De la ejecución del presupuesto”, y este artículo se refiere las apropiaciones, o sea, al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones: “ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la dirección general del Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 14 presupuesto nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.

Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (L. 38/89, art. 86; L. 179/94, art. 49). §58. Dicho artículo no se encuentra en el capítulo de presentación y discusión del presupuesto, sino de ejecución del mismo. §59. Lo que ordena el artículo 71 citado es que no pueden adquirirse compromisos u obligaciones, sobre apropiaciones inexistentes, o sea con apropiación – partida de gasto – del presupuesto de gastos- que no exista. §60.

En este caso, el concejo sí creó la partida de gastos, o sea, dichas partidas existen. §61. De esta manera, el artículo que fundamenta el concepto de violación no se refiere al equilibrio que debe haber entre los ingresos y las partidas de los gastos, ni a los requisitos de la aprobación del presupuesto de gastos, sino a la asunción de obligaciones que se contraen en la ejecución del presupuesto, ya aprobado.

Puede existir el desequilibrio presupuestal, pero con requisitos §62. Lo que realmente se refiere la gobernación es al Equilibrio Presupuestal, donde los gastos correspondan a los ingresos. §63. Dicha previsión sí existía en la Constitución de 1886, y fue retirada por la Constitución Política de 1991, como lo explica la sentencia C-023 de 1996 de la Honorable Corte Constitucional: “Artículo 4o. de la ley 179 de 1994.- Se demanda este artículo, que reformó el 8o. de la ley 38 de 1989, por no haber consagrado entre los principios del sistema presupuestal el del equilibrio presupuestal, establecido, según los demandantes, por el inciso final del artículo 341 de la Constitución que se refiere al "equilibrio financiero" en relación con el Plan de Inversiones Públicas.

Lo primero que debe decirse es esto: el equilibrio financiero a que se refiere el artículo 341 de la Constitución, se relaciona, como lo expresa la misma norma, con el Plan de Inversiones Públicas. Este principio del equilibrio financiero debe regularse en la ley orgánica prevista en el artículo 342 de la Constitución. En cuanto al principio del equilibrio presupuestal hay que afirmar, como ya lo ha hecho la Corte Constitucional, que éste no se consagró en la Constitución de 1991.

Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del artículo 211 de la anterior Constitución. Basta comparar esta norma con el artículo 351 de la Constitución vigente, para comprobar cómo se suprimió el principio del equilibrio financiero, que se establecía en el inciso segundo de la antigua norma. Artículo 211 de la Constitución anterior: Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 15 "El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos, propuesta por el gobierno ni incluir un nuevo gasto, sea por reducción o eliminación de partidas o por aumento en el cálculo de las rentas y otros recursos, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.

"Ni el congreso ni el gobierno podrán proponer el aumento o inclusión de un nuevo gasto, si se altera con ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. "El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el ordinal 4o. del artículo 76.

"Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otros gastos o inversiones autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 210 de la constitución. (Acto legislativo núm. 1 de 1968, art. 70)".

Artículo 351 de la Constitución: "El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo. "El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341.

"Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución". ¿A qué obedeció el cambio en esta materia? Posiblemente a que el equilibrio presupuestal se había convertido en teoría alejada de la realidad.

Al respecto anota el doctor Alfonso Palacio Rudas en su obra "El Congreso en la Constitución de 1991": "Entre nosotros el principio del equilibrio presupuestal, introducido en la Constitución por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoció en la práctica como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan solo se daba en el papel.

Desde esa época se expidieron los presupuestos a sabiendas de que había, por lo menos, un 25% de déficit inicial. Como el Gobierno y el Congreso sabían que se trataba de gastos necesarios y urgentes, el presupuesto recién promulgado se aumentaba por medio de créditos adicionales". (ob. cit, Ed. Tercer Mundo, 1992, pág. 138). Y más adelante agrega: "El Congreso puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real, transparente, como quiera que sigue tramitando la ley de financiación. Y esto es sano en contraste con lo que ocurría en el pasado.

Obviamente en el caso Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 16 de que no sean aprobados los nuevos recursos, se acentuarán las responsabilidades del Gobierno sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una autorización y no una orden imperativa de girarlas". (ob. cit, pág.141). En síntesis: el principio del equilibrio presupuestal que consagraba el inciso segundo del artículo 211 de la anterior Constitución, desapareció al expedirse la que nos rige.

Por esto es exequible el artículo 4o. de la ley 179 de 1994, y así lo dirá la Corte en esta sentencia.” §64. Por ello, en Colombia se puede proponer el PRESUPUESTO DESEQUILIBRADO, como lo señala del Dr. Juan Camilo Restrepo10: “Como la presentación de las leyes de presupuesto normalmente es la ocasión para plantear la necesidad de ajustes en los tributos existentes o la creación de nuevas rentas.

Y como —tal como lo hemos analizado en el capítulo 1- el principio del equilibrio presupuestal ha tenido una importante evolución en el sentido de que hoy en día se permite la presentación de presupuestos desequilibrados que deben ir acompañados de la presentación simultánea de leyes complementarias [el llamado Presupuesto Complementario] que buscan, según los términos del artículo 347 de la Constitución…”: “ARTÍCULO 347 CP.

El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.

El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” §65. Efectivamente, el Decreto 111 de 1996, en el capítulo VII “De la presentación del proyecto de presupuesto al Congreso” indica en el artículo 54: “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.

En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados (L. 179/94, art. 24).” §66. Estas normas sí hacen relación a los requisitos para proponer un presupuesto desequilibrado, pero no fueron citadas por la gobernación en la demanda. §67. De esta manera, se presenta una proposición jurídica incompleta y no sale avante el cargo de la gobernación. §68.

En conclusión, las normas señaladas en por la Gobernación como violadas por el concejo al adicionar el presupuesto de gastos de funcionamiento del concejo, sin el visto bueno el ejecutivo, no son las pertinentes para la modificación del presupuesto 10 Hacienda Pública. Pg. 478. Validez Radicado 17001-23-33-000-2024-00262-00 17 durante el trámite, ni las que se refieren a la presentación de un presupuesto desequilibrado. §69.

En síntesis, se declarará la invalidez del del rubro del código 2.1 “Funcionamiento” del artículo 2 del Acuerdo 017 del 02 octubre de 2024. Se negará la invalidez del artículo tercero, porque la gobernación no identificó correctamente las normas que hacen relación al trámite respectivo que llevaba el proyecto de acuerdo demandado. §70.

En mérito de lo expuesto, la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del rubro del código 2.1 “Funcionamiento” del artículo 2 del Acuerdo 017 del 02 octubre de 2024, expedido por el Concejo de Anserma - Caldas “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2024, PRODUCTO DE LA ADICIÓN DE RECURSOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA VIGENCIA 2024”.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones.

TERCERO

COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo, al alcalde, y al Personero Municipal de Chinchiná - Caldas.

CUARTO: En firme esta sentencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones del caso en el Programa Justicia Siglo XXI. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES (Ausente con Permiso)