SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300120220083101 Demandante LILIANA PATRICIA BELTRÁN BUELVAS Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión MODIFICA NUMERALES 2° Y 3°.
ADICIONA I. ASUNTO El tribunal decide los recursos de apelación formulados por la parte demandante y el departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 16 de julio de 2024, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1. II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 1 de noviembre de 2019 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 2072 del 14 de septiembre de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 12 de diciembre de 2020. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Finalmente, comenta que, el día 20 de mayo de 2022 presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba. La petición se contestó negativamente según el Oficio sin número del 26 de mayo de 2022. 2.2.
Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto administrativo identificado como oficio sin número del 26 de mayo de 2022, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de fecha 16 de julio de 2024, se resolvió declarar probada la excepción denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG. Así mismo, se declararon no probadas las excepciones de “prescripción” y “caducidad” propuestas por la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG.
El a quo declaró la nulidad del Oficio sin número fechado 26 mayo de 2022, emitido por el departamento de Córdoba, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. En consecuencia, condenó al departamento de Córdoba a reconocer y pagar la sanción moratoria por el término de 200 días, la cual debe ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la docente al momento de su causación -17 febrero de 2020-.
El a quo se refirió a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000- 2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. En concreto señaló: «(…) Determinado entonces que la solicitud de cesantías fue elevada el 01 de noviembre de 2019, y que mediante Resolución No. 002070 del 14 de septiembre de 2020, la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, en representación del Fondo Nacional de Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 3 CO-SC5780-99 Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció las cesantías parciales a favor de la accionante, las cuales fueron pagadas por la Fiduprevisora el 12 de diciembre de 2020, es claro que transcurrieron más de los 70 días previstos en la Ley para tal fin.
El término para contar el día desde que se genera la indemnización moratoria será de setenta días hábiles, correspondientes a los quince (15) días hábiles de la entidad para expedir la resolución, más diez (10) días hábiles correspondientes a la ejecutoria de la resolución, más cuarenta y cinco (45) días hábiles desde el día en que se firme la resolución cuando debió efectuarse el pago.
En el caso en estudio se contabilizarán los términos así: Solicitud de las cesantías 01 de noviembre de 2019 Término para expedir la Resolución Hasta el 26 de noviembre de 2019 Término de ejecutoria de la Resolución (10 días hábiles (art. 76 CPACA) Hasta el 10 de diciembre de 2019 Fecha acto administrativo No. 002070 14 de septiembre de 2020 Fecha de notificación del acto administrativo: No registra Término para efectuar el pago 14 de febrero de 2020 Mora a partir de: 17 de febrero de 2020 (día siguiente después de haberse cumplido los 70 días desde la solicitud de cesantías) Fecha de pago 12 de diciembre de 2020 Días de mora: 200 días (desde el 17 de febrero de 2020, hasta el día antes del pago, 11 de diciembre de 2020) Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la entidad demandada Departamento de Córdoba, incurrió en la conducta que da lugar a la aplicación de la sanción prevista en la ley, puesto que no expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías dentro del término otorgado por la disposición normativa aplicable (Ley 1071 de 2006), y además, la Resolución de reconocimiento fue enviada a la Fiduprevisora S.A., extemporáneamente, ya que se realizó el 15 de octubre de 2020, haciendo entonces que se superara el término de los 70 días que se tiene para ello.
En ese orden, visto que la reclamación de la cesantía fue elevada el 01 de noviembre de 2019, los setenta (70) días llegan al 14 de febrero de 2020; comenzando a correr la sanción moratoria a partir del día siguiente: 17 de febrero de 2020, hasta el día antes del pago de las cesantías a la actora, es decir, el día 11 de diciembre de 2020, lo que arroja un retardo de 200 días, a los cuales tiene derecho de pago de sanción moratoria.
(…)» IV. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memoriales allegados los días 22 y 30 de julio de 2024, la parte demandante2 y el departamento de Córdoba3 interpusieron recurso de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. El departamento de Córdoba aduce que, debió tenerse en cuenta lo dispuesto en los artículos 87 y 88 del CPACA, pues, la Resolución 2072 de 2020 se encuentra en firme y la misma estipula como fecha de presentación de la solicitud de cesantías el día 10 de junio de 2020.
Aunado, la citada resolución no fue objeto de recurso, por ende, se encuentra en firme y cobijada por la firmeza del acto administrativo. 2 Ver archivo 20ApelacionSentencia202200831.pdf del expediente. 3 Ver archivo 19ApelacionSentencia202200831.pdf del expediente. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 4 CO-SC5780-99 La parte actora alega que, el a quo reconoce la sanción moratoria contando solo los días hábiles, mientras que la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 rezan que la sanción moratoria es un día de salario por cada día de retardo, por lo que esta se causa en días calendario.
Arguye que, con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, concretamente de su artículo 57, la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes se causa también con cargo a los entes territoriales. Así, en su criterio, el cambio introducido con dicha ley en la forma de liquidación y reconocimiento de la sanción por mora, por el pago tardío de las cesantías a los docentes, consiste en que los términos perentorios para cada una de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de cesantías corren de manera individual.
Conforme lo anterior, sostuvo que desde la fecha oportuna para realizar el pago de la cesantía -14 de febrero de 2020- y la fecha en que finalmente fue efectuado el pago de manera extemporánea -12 de diciembre de 2020-, transcurrieron 302 días de mora. Finalmente, solicita se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia y se ordene que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el departamento de Córdoba fueron admitidos mediante auto de fecha 21 de octubre del 2024, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. VI. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1.
Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2. Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el a quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 en favor de la parte actora.
Adicional, determinar si es procedente condenar a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019. 6.2.1. Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación4 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 5 CO-SC5780-99 prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro5: 5 Ibídem.
HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 6 CO-SC5780-99 En esta también se precisó la improcedencia de la indexación así: “191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado6 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 20184.
En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” -Negrilla fuera del texto- El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20187 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20198, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial 6 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020. 7 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 8 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 7 CO-SC5780-99 y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas.
Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 8 CO-SC5780-99 Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20229 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 9 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 9 CO-SC5780-99 6.2.2. Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 1 de noviembre de 201910 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 26 de noviembre de 2019 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 10 de diciembre de 2019 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 14 de febrero de 2020 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 15 de febrero de 2020 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 12 de diciembre de 202011 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 1 de noviembre de 2019, la parte demandante solicitó ante las entidades demandadas el pago de sus cesantías parciales.
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 2072 del 14 de septiembre de 2020, la cual reposa a folio 38 y 39 del archivo 02Demanda202200831.pdf. El pago se surtió el día 12 de diciembre de 2020, conforme lo visto a folio 41 del archivo 02Demanda202200831.pdf, donde milita certificado de pago expedido por la Fiduprevisora S.A. fechado 10 de mayo de 2023, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $22.783.968, por concepto de pago de cesantías.
El apoderado de la demandante alega en la alzada que, el a quo reconoció la sanción moratoria teniendo en cuenta sólo días hábiles. De esta forma, señala que realmente la demandada incurrió en 302 días de mora. En suma, solicita que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
La sala encuentra que le asiste la razón a la recurrente de manera parcial, dado que, al realizar los cálculos respectivos, se advierte que el a quo contabilizó la sanción moratoria en días hábiles y no en días calendario. Si bien, según el Código de Régimen Político y Municipal -Ley 4 de 191312, en concordancia con el artículo 70 del Código Civil13, cuando el plazo se haya fijado en días, estos se 10 Ver a folio 37 del archivo 02Demanda202200831.pdf del expediente. 11 Ver folio 41 del archivo 02Demanda202200831.pdf del expediente. 12 ARTÍCULO 62.
En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. 13 ARTICULO
70. COMPUTO DE LOS PLAZOS. En los plazos que se señalaren en las leyes o en los decretos del Poder Ejecutivo, o de los tribunales o juzgados, se comprenderán los días feriados; a menos que el plazo Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 10 CO-SC5780-99 entienden hábiles, lo que implica que se suprimen los sábados, domingos y festivos.
Y en caso de que se trate de días calendario, esta circunstancia debe ser expresamente indicada. En este asunto se descarta la aplicación de dicha normativa ya que la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, establece claramente como sanción moratoria el deber de reconocer y pagar un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías en favor del trabajador.
De acuerdo con lo anterior, la penalidad económica corresponde al periodo de la mora. Por ende, se debe calcular el número de días calendarios transcurridos entre el día siguiente al vencimiento del término para el pago de las cesantías y el día anterior en que la entidad realizó este pago. Aunado para calcular la sanción diaria, se toma el salario percibido por el docente demandante y se divide entre 30 días que corresponden a un mes, sin distinguir entre días hábiles e inhábiles.
En suma, no es acertado considerar que durante los días feriados la entidad no está en mora, ya que una vez se incurre en ella, se permanece en ese estado hasta el día en que se realice el pago total de las cesantías causadas. Por su parte, la apoderada de la entidad territorial alega en la alzada que la fecha en que la parte demandante solicitó el reconocimiento de sus cesantías obedece al 10 de junio de 2020, tal y como se señala en la Resolución No. 2072 del 14 de septiembre de 2020, la cual no fue objeto de debate administrativo, por ende, se encuentra en firme y cobijada por la firmeza del acto administrativo.
En lo referente a la inconformidad relacionada con que la fecha de presentación de la petición de las cesantías es la consignada en la Resolución No. 2072 del 14 de septiembre de 2020 -10 de junio de 2020-, el tribunal no concuerda con lo manifestado por la entidad territorial, pues, si bien el acto de reconocimiento puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha de la presentación de la petición, lo cierto es que la constancia de presentación aportada por la parte demandante resulta ser idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo en comento.
Lo anterior, porque la firmeza de los actos administrativos tan solo convierte en irrefutable la decisión de fondo que en ellos se tomó y su motivación, que para el caso particular fue el reconocimiento y orden de pago de las cesantías de la docente, por tanto, su fuerza de ejecución recae en ello, aspecto que no puede significar que datos enunciativos vertidos en él con la finalidad de expresar los antecedentes que dieron lugar al acto tengan igual validez, puesto que, en el caso de la fecha de presentación de las solicitudes de los docentes para el pago de sus prestaciones, el medio de prueba idóneo lo será la constancia de presentación física o virtual ante la autoridad, mediante el sistema definido para tal fin, sin perjuicio de que cuando no se cuente con este medio de prueba, sea posible tomar los datos contenidos en el acto administrativo.
Así, la sala advierte que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías de la docente fue presentada el 1 de noviembre de 2019 y, a esta no se le puede imponer la carga de señalado sea de días útiles, expresándose así, pues en tal caso, y cuando el Código Judicial no disponga lo contrario, no se contarán los días feriados. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 11 CO-SC5780-99 asumir las demoras por actuaciones internas hasta el punto de conllevar a una nueva presentación de la solicitud, que es lo que la sala infiere ocurre en estos casos.
De este modo, dicha fecha -1 de noviembre de 2019- es el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y, por tanto, la causación de la sanción moratoria estudiadas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Precisado lo anterior, la colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala no coincide con la tesis del a quo al sostener que hubo sólo 200 días de mora, por el contrario, realizados los cálculos pertinentes deviene que la sanción moratoria se causó desde el día 15 de febrero de 2020 hasta el 11 de diciembre de 2020, es decir, transcurrieron 301 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 2072- fue expedido el 14 de septiembre de 2020, cuando ya habían transcurrido 210 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 12 de diciembre de 2020. Por otro lado, se constata que, entre el momento en que el FOMAG recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial -15 de octubre de 202014- y el pago de la prestación -12 de diciembre de 2020- transcurrieron 38 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
Ahora, la sala advierte que en la providencia recurrida el a quo tuvo como fundamento la sentencia expedida por esta corporación el día 30 de junio de 2023, dentro del proceso con número de radicado 23001333300320220003501. En aquella providencia la sala segunda estimó que de la Ley 1955 de 2019, no se derivaba presupuesto de solidaridad entre la entidad territorial certificada en educación y el Fomag en el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes afiliados al mismo, sino que, dicha solidaridad existía a partir de la entrada en vigor del Decreto 942 de 2022.
No obstante, luego de un amplio debate sobre la normativa aplicable al asunto, la sala rectificó su postura en la forma señalada en el marco legal (véase supra, núm. 6.2.1). 14 Fecha señalada por el FOMAG en sus alegatos de conclusión y tenida en cuenta por el a quo en la sentencia de primera instancia. La data indicada no fue objeto de apelación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 12 CO-SC5780-99 También, la sala advierte que en el numeral 2° de la providencia recurrida el a quo declaró la nulidad del acto administrativo identificado como Oficio sin número de fecha 26 de mayo de 2022, producto de la petición de “reliquidación” de la sanción moratoria, solicitada por la demandante el 20 de mayo de 2022.
Lo cierto es que, tal acto administrativo si fue producto de una petición formulada el 20 de mayo de 2022, no obstante, esta no trataba de una reliquidación de sanción moratoria sino del reconocimiento y pago de aquella. Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es modificar el numeral 2° de la decisión de primera instancia para precisar el objeto la petición presentada el 20 de mayo de 2022.
De igual forma, modificar el numeral 3° de esta para especificar los días de mora causados. También, se adicionará la sentencia recurrida para ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. La sentencia será confirmada en todo lo demás. Conforme lo expuesto, se declarará la nulidad el acto administrativo Oficio sin número fechado 26 de mayo de 2022, producto de la solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria presentada el 20 de mayo de 2022 por la actora.
En consecuencia se condenará al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo a la señora Liliana Patricia Beltrán Buelvas desde el 15 de febrero de 2020 hasta el 11 de diciembre de 2020, es decir, -301 días de mora-, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el solicitante al momento en que se causó la mora – febrero de 2020- por tratarse de una sanción mora que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales.
Las sumas por reconocer deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (12 de diciembre de 2020, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA, tal y como lo depreca el recurrente. 6.3.
Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la sala a disponer sobre la condena en costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas toda vez que la segunda instancia se surtió por solicitud de ambas partes.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Modificar los numerales 2° y 3° de la sentencia de fecha 16 de julio de 2024, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, dentro del proceso de la referencia, en virtud de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120220083101 13 CO-SC5780-99 «SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto administrativo identificado como Oficio sin número de fecha 26 de mayo de 2022, producto de la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, solicitada por la demandante el 20 de mayo de 2022.» TERCERO: Condenar al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo a la señora Liliana Patricia Beltrán Buelvas desde el 14 de febrero de 2020 hasta el 11 de diciembre de 2020, es decir, - 301 días de mora-, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el petente al momento en que se causó la mora – febrero de 2020- por tratarse de una sanción mora que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales».
SEGUNDO: Adicionar la sentencia de fecha 16 de julio de 2024, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, agregando a su parte resolutiva el siguiente numeral: «NOVENO: Ordenar al departamento de Córdoba que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente al cese de la causación de la sanción moratoria (12 de diciembre de 2020).
Este día corresponde al momento en que se realizó el pago de las cesantías. Hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante, se aplicarán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del mismo código» TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: