SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, dos (2) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300420230007801 Demandante LINO JOSÉ TORRES FORERO Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión MODIFICA NUMERAL 3° Y REVOCA NUMERAL 5° I. ASUNTO El tribunal decide los recursos de apelación formulados por la parte demandante y la Nación – Ministerio de Educación - Fomag contra la sentencia de fecha 6 de diciembre de 2023, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 8 de mayo de 2021 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 2348 del 14 de julio de 2021, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 28 de septiembre de 2021. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Finalmente, comenta que, el día 1 de julio de 2022 presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba. La petición se contestó negativamente según el oficio sin número del 25 de julio de 2022. 2.2.
Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto administrativo identificado como oficio sin número del 25 de julio de 2022, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia anticipada de fecha 6 de diciembre de 2023, se resolvió declarar no probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas. Además, se declaró la nulidad del oficio sin número del 25 de julio de 2022. En consecuencia, el a quo condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a favor del demandante la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo por un total de 34 días.
Aunado, ordenó aplicar el artículo 187 del CPACA sobre la suma reconocida y condenó en costas a la parte vencida. El a quo se refirió a la Ley 6 de 1945, Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, Ley 91 de 1989, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez y al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
En concreto señaló: «(…) Se encuentra acreditado que la demandante presentó solicitud de pago de cesantías ante La secretaria de Educación del Departamento de Córdoba el 8 de mayo de 2021, conforme se observa en el folio 31 del archivo de la demanda. Las cesantías fueron reconocidas mediante Resolución No. 2348 del 14 de julio de 2021, mediante el cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial a la parte demandante, aportada en las pruebas de la demanda a folios 32-33, lo cual además no fue objeto de reproche por la entidad demandada.
También se encuentra acreditado que las cesantías se pusieron a disposición por parte de la Fiduprevisora S.A. ante el Banco BBVA el 28 de septiembre de 2021 como se observa Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 3 CO-SC5780-99 en el comprobante de pago visible a folio 41-42 del mismo archivo digital que contiene la demanda.
Como quiera que la solicitud fue radicada el 10 de mayo de 2021, ante la secretaria de Educación del Departamento de Córdoba, los 15 días para responder fenecían el 1 de junio de 2021, no obstante, fue resuelta el 14 de julio de 2021, es decir, fue resuelta por fuera del término de los 15 días. Es decir, estamos ante la situación descrita en la jurisprudencia como acto escrito extemporáneo para lo cual no se tiene en cuenta la fecha de su notificación; y la sanción moratoria corre setenta (70) días hábiles posteriores a la petición. (…) De acuerdo con lo anterior, al hacer el conteo de los 70 días contados desde el 11 de mayo de 2021, estos fenecieron el 24 de agosto de 2021, razón por la cual, a partir del día siguiente (25 de agosto de 2021) se generaría la sanción moratoria hasta el 27 de septiembre de 2021, fecha anterior a la que se colocó a disposición de la demandante los dineros por concepto de cesantías, lo cual equivale a 34 días de sanción moratoria.
(…)» -sic- IV. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memoriales allegados el día 14 de diciembre de 2023, la parte demandante2 y la Nación – Ministerio de Educación - Fomag3 interpusieron recursos de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. La parte demandante expresa que, con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, concretamente de su artículo 57, la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes se causa también con cargo a los entes territoriales.
Así, en su criterio, el cambio introducido con dicha ley en la forma de liquidación y reconocimiento de la sanción por mora, por el pago tardío de las cesantías a los docentes, consiste en que los términos perentorios para cada una de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de cesantías corren de manera individual. Conforme lo anterior, sostuvo que desde la fecha oportuna de notificación del acto administrativo de reconocimiento -31 de mayo de 2021- y la fecha en que finalmente fue notificada la resolución -29 de julio de 2021-, transcurrieron 59 días de mora.
Y la responsabilidad por la mora recae en el departamento de Córdoba. Por su parte, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG trae a colación el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y aduce que no es posible que el FOMAG utilice sus propios recursos para pagar condena alguna derivada del pago tardío de las cesantías. De esta forma, asegura se debe condenar al departamento de Córdoba toda vez que la sanción mora se generó en vigencia 2020 (sic).
Finalmente, solicita que se modifique la sentencia recurrida. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG fueron admitidos mediante auto de fecha 9 de agosto del 2024, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. 2 Ver archivo 22RecursoApelacionMineDucacion.pdf del expediente. 3 Ver archivo 22RecursoApelacionMineDucacion.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 4 CO-SC5780-99 VI. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el a quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 en favor de la parte actora. Adicional, determinar si es procedente condenar a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019. 6.2.1.
Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación4 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro5: 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). 5 Ibídem. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 5 CO-SC5780-99 El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20186 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta 6 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 7 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 6 CO-SC5780-99 del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20228 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 7 CO-SC5780-99 alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)». El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la Fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 6.2.2.
Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 8 CO-SC5780-99 Fecha de reclamación cesantías parciales 10 de mayo de 20219 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 1 de junio de 2021 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 17 de junio de 2021 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 24 de agosto de 2021 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 25 de agosto de 2021 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 28 de septiembre de 202110 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 10 de mayo de 2021, la parte demandante solicitó ante las entidades demandadas el pago de sus cesantías parciales.
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 2348 del 14 de julio de 2021, la cual reposa a folios 32 y 33 del archivo 01DemandaAnexos.pdf. El pago se surtió el día 28 de septiembre de 2021, conforme lo visto a folio 38 del archivo 01DemandaAnexos.pdf, donde milita certificado de pago emitido por Fiduprevisora S.A. fechado 30 de junio de 2022, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $25.789.434, por concepto de pago de cesantías.
El apoderado del demandante alega en la alzada que, no se tuvo en cuenta que el departamento de Córdoba excedió su plazo para expedir y notificar el acto administrativo que reconoció las cesantías del docente, de ahí que en lo atinente al trámite a cargo de la entidad territorial sí se incurrió en una mora de 59 días que debe pagar al actor, pues, en su criterio los plazos para surtir el trámite administrativo tendiente al reconocimiento de las cesantías a cargo de las entidades responsables del mismo son independientes en virtud de la Ley 1955 de 2019.
El tribunal advierte que no le asiste razón al apelante cuando plantea que la sanción moratoria se causa para cada entidad de forma autónoma, es decir, por incumplir el plazo que la ley atribuyó para que cada una de ellas ejerza su actuación en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías, pues, lo cierto es que la causación de la penalidad y la atribución de responsabilidad en su pago son situaciones diferentes.
En efecto, la verificación de la penalidad pende de la actuación conjunta, es decir, reconocimiento y pago entre la entidad territorial y el Fomag-Fiduprevisora, de modo que es posible que la entidad territorial tarde en expedir el acto y notificarlo, pero el Fomag efectúe el pago antes del plazo de los 70 días, lo que, para ese caso hipotético, no da lugar a causación de sanción por mora.
En cambio, si resulta que el pago, en ese mismo caso hipotético, no se efectúa dentro de los 70 días siguientes a la solicitud, la penalidad sí se causaría y es en este escenario donde se procede a verificar la tardanza de cada una de las entidades a efectos de atribuir la responsabilidad del pago de la multa. En este punto, la sala enfatiza que la Ley 1955 de 2019, de ningún modo, introdujo una nueva modalidad de causación de la sanción moratoria instituida en la Ley 244 de 1995 - 9 Si bien a folio 31 del archivo 01Demanda.pdf reposa solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales, mediante el Sistema de Atención al Ciudadano -SAC- del Ministerio de Educación de fecha 8 de mayo de 2021, el cual fue sábado, con base en el artículo 14 del CPACA y en armonía con el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, se entiende recibida el día hábil siguiente, es decir, 10 de mayo de 2021. 10 Ver folio 38 del archivo 01DemandaAnexos.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 9 CO-SC5780-99 subrogada por la Ley 1071 de 2006-, sino que con ella, se reitera, lo que ocurrió fue una modificación en el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
Por su parte, la Nación – Ministerio de Educación - Fomag alega en la alzada que es el ente territorial demandado, es decir, el departamento de Córdoba, el responsable del pago de la sanción mora deprecada. La colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala coincide con el cálculo realizado por el a quo, en el sentido de que, la sanción moratoria se causó desde el día 25 de agosto de 2021 hasta el 27 de septiembre de 2021, es decir, transcurrieron 34 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 2348- fue emitido el 14 de julio de 2021, cuando ya habían transcurrido 43 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 28 de septiembre de 2021. Por otro lado, al no tener constancia de la fecha en la cual el FOMAG recibió por parte del departamento de Córdoba el proyecto del acto administrativo con el cual se reconocieron las cesantías del docente demandante, la colegiatura a través de auto mejor proveer adiado 26 de agosto de 202411 requirió al ente territorial demandado para que allegara copia íntegra del expediente administrativo correspondiente al demandante.
El departamento de Córdoba dio respuesta al requerimiento mediante memorial del 8 de noviembre de 202412, del cual se desprende que, entre el momento en que el FOMAG recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial -17 de agosto de 2021-13 y el pago de la prestación -28 de septiembre de 2021- transcurrieron 30 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
Debido a lo anterior, la sala no comparte la condena impuesta por el fallador de instancia al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que sin lugar a equívocos en 11 Ver archivo 08AutoMejorProveer.pdf de la carpeta C02SegundaInstancia del expediente. 12 Ver archivo 13InformePasaDespacho.pdf de la carpeta C02SegundaInstancia del expediente. 13 Ver hoja de revisión a folio 35 del archivo 13InformePasaDespacho.pdf de la carpeta C02SegundaInstancia del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 10 CO-SC5780-99 el caso de marras le corresponde a la entidad territorial demandada, es decir, al departamento de Córdoba, proceder al pago de la sanción mora deprecada en su totalidad por haber hecho el envío de la documental indicada al Fomag por fuera de la oportunidad legal.
Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es modificar el numeral 3° de la decisión de primera instancia, en virtud de la cual el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, para precisar la entidad pública obligada a realizar el pago de la sanción mora solicitada.
Conforme lo expuesto, se condenará al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo al señor Lino José Torres Forero desde el día 25 de agosto de 2021 hasta el 27 de septiembre de 2021, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el petente al momento en que se causó la mora –agosto 2021- por tratarse de una sanción mora que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial.
Las sumas por reconocer deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (28 de septiembre de 2021, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.
En lo referente a la condena en costas impuesta por el a quo a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil hoy Código General del Proceso, en su artículo 36514.
La Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, acoge un criterio objetivo - valorativo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho), al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), en cambio sí, se debe valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación al artículo 365.
La alta corte precisa lo siguiente: i) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” - CPACA-; ii) Es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, 14 «Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9.
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción». Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 11 CO-SC5780-99 se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP; iii) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Recalcando, que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes; iv) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas13. En tal sentido, siguiendo el criterio objetivo – valorativo no se evidencian pruebas que demuestren o justifiquen la imposición de la condena en costas.
En el dossier procesal no se observa la causación de costas procesales, máxime cuando se incumple con lo establecido en el numeral 8 del artículo 365, pues no fueron fijados los valores por concepto de gastos ordinarios referidos en el numeral 4 del artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Y no es procedente condenar al FOMAG al pago de costas y honorarios legales en el proceso de primera instancia en tanto se ha demostrado que el FOMAG no es la entidad responsable del pago de la sanción impuesta, por esta razón se revocará el numeral 5° de la sentencia recurrida. 6.3. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas toda vez que la segunda instancia se surtió por solicitud de ambas partes.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Modificar el numeral 3° de la sentencia de fecha 6 de diciembre de 2023, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, dentro del proceso de la referencia, en virtud de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone: «TERCERO: Condenar al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo al señor Lino José Torres Forero desde el día 25 de agosto de 2021 hasta el 27 de septiembre de 2021, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el petente al momento en que se causó la mora – agosto 2021- por tratarse de una sanción mora que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales.
Las sumas reconocidas deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (28 de septiembre de 2021, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA».
SEGUNDO: Revocar el numeral 5° de la sentencia de fecha 6 de diciembre de 2023, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, de conformidad con lo expuesto en la providencia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420230011401 12 CO-SC5780-99 TERCERO: Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Impedida Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: