SIGCMA CO-SC5780- TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300920230014001 Demandante: Iván Darío Padilla Soto Demandados: Nación/Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria.
Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 I. ASUNTO Se resuelve los recursos de apelación interpuesto por la parte demandante y el Fomag contra la sentencia del 27 de Junio de 2024 del Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que accedió a las pretensiones de la demanda. El tema corresponde a la reclamación de la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías (parciales o definitivas) de un docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sobre el cual este tribunal ha emitido centenares de pronunciamientos1.
En el presente caso se mantendrá la línea jurisprudencial aplicada por el tribunal de acuerdo con los fundamentos de hecho debidamente acreditados. En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 equivalentes a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía parcial y/o definitiva ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo su pago.
Así mismo el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 23 de septiembre de 2020 Expedición del acto de reconocimiento: 23 octubre de 2020 Pago efectivo: 13 de febrero de 2021 Días de mora reclamados: 51 2.2. Contestación de la demanda Las entidades demandadas Fomag y Departamento de Córdoba se opusieron a todas las pretensiones de la demanda argumentando que carecen de fundamentos facticos y jurídicos. 2.3.
Sentencia de primera instancia Encontró acreditada las siguientes circunstancias: Solicitud del pago de cesantías: 23 de septiembre de 2020 Expedición del acto de reconocimiento: 23 de octubre de 2020 1 Al respecto se puede consultar la plataforma SAMAI. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230014001 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- Fecha en la que se debió realizar el pago: 07 de enero de 2021 Fecha inicio de la mora: 8 de enero de 2021 Pago efectivo: 13 de febrero de 2021 Días de mora causados: 36 Consideró que el acto administrativo fue expedido por fuera del término establecido y la fecha de entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la secretaría de educación de la entidad territorial al Fomag también fue extemporánea.
Sin embargo, el Fomag puso a disposición de la parte demandante el valor por concepto de las cesantías reconocidas en un término menor al previsto legalmente, por lo que determino que el obligado a pagar los días de sanción moratoria era el Departamento de Córdoba. 2.4. Recursos de apelación El Fomag solicita sea revocada la decisión de primera instancia. Considera que en el asunto no causó mora por el término de 24 días, que la decisión no se encuentra ajustada a derecho, al desconocer lo contenido en el plan nacional de desarrollo Ley 1955 de 2019 y el Decreto 942 del 01 de junio de 2022, ya que a la luz de estas normas la entidad debió ser absuelta, pues no es responsable de la causación de mora ni tampoco está obligada a pagar la sanción moratoria por prohibición legal expresa desconocida por el A-QUO, teniendo en cuenta que la sanción moratoria fue causada con posterioridad al 31 de diciembre del 2019 y por lo tanto debe ser asumida por la entidad territorial correspondiente y/o por Fiduprevisora S.A..
De este modo, señala que la secretaria de Educación del Departamento de Córdoba fue la que presento el retardo para expedir el acto administrativo por medio del cual reconoce la prestación solicitada, por lo que es la entidad llamada a responder la sanción moratoria generada. La parte demandante solicita revocar parcialmente la sentencia. Difiere en los días de condena ordenados por el A quo, señala que conforme a lo establecido en artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes cambió en la forma de su liquidación. El cambio introducido con dicha ley en la forma de liquidación y reconocimiento de la aludida sanción por el pago tardío de las cesantías a los docentes consiste en que los términos perentorios para cada una de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de cesantías corren de manera individual.
Por lo anterior sostiene que desde la fecha oportuna de notificación y expedición del acto administrativo de reconocimiento 15 de octubre de 2020 y la fecha en que finalmente fue notificada la resolución 29 de octubre de 2020, trascurrieron 14 días de sanción por mora, cuya responsabilidad está en cabeza del Departamento de Córdoba. Asimismo, sustenta que la fecha oportuna para realizar el pago de cesantías era 07 de enero de 2021 y el pago extemporáneo esto es 13 de febrero de 2021 transcurrieron 37 días de sanción por mora, cuya responsabilidad está en cabeza del Fomag.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1 Asunto para resolver Determinar si la sentencia debe ser confirmada, revocada o modificada teniendo en cuenta las inconformidades planteadas. Se revisarán los supuestos de hecho y se aplicará al caso concreto la línea jurisprudencial que sobre el tema tiene decantado este tribunal en armonía con la ley y los precedentes del Consejo de Estado Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230014001 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- 3.2.
Marco normativo Está aceptado jurisprudencialmente que a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 En esa sentencia la alta corporación fijó las siguientes reglas para el conteo de la sanción moratoria, así: “115.
Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del termino de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el 45 días, a partir del 46 días desde la notificación del acto que Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230014001 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- acto que lo resuelve siguiente a la ejecutoria resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente2: Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 3.3.
Situaciones problemáticas La aplicación del anterior marco normativo no genera discusión alguna, pero en cada caso concreto se generan diversas situaciones problemáticas que pueden identificarse de la siguiente manera: • Diferencias de fechas de reclamación: el docente alega una fecha y la entidad otra, por lo general consignada en el acto administrativo.
En estos eventos, si el demandante no demuestra la fecha, se toma la del acto administrativo. • Fecha de pago: se toma la del día en que efectivamente se puso por primera vez el dinero a disposición en la entidad bancaria. No se exige que se le haya comunicado al beneficiario, quien asume los efectos de que el dinero se haya devuelto. • Grado de responsabilidad de las entidades involucradas: para el tribunal la Ley 1955 de 2019 no introdujo una nueva modalidad de causación de la sanción moratoria instituida en la Ley 244 de 1995 -subrogada por la Ley 1071 de 2006-.
Por tal razón para efectos de la causación se toma en conjunto el tiempo tanto el de la expedición del acto de reconocimiento como el de pago. Lo que cambia es la obligación legal de cada uno de los responsables quienes deben asumir con sus propios recursos el pago de las sanciones por el retraso que les sea imputable. 2 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230014001 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- 3.4.
Solución al caso concreto Visto lo anterior, el problema jurídico en este caso es el siguiente: • Determinar la entidad responsable de asumir el pago de la sanciona moratoria, ya que Fomag alega que de acuerdo con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019 no es la llamada a reconocer el pago de dicha sanción, la cual debe ser asumida por el ente territorial. • Establecer el número de días a reconocer, ya que la parte demandante alega una cantidad diferente a la concedida, los cuales se contarían según su criterio desde la fecha notificación del acto administrativo de reconocimiento, porque los términos para cada entidad corren de manera individual, se deberá establecer además si es procedente el ajuste de la condena solicitado.
Según los pautas y criterios establecidos, la Sala considera que los problemas jurídicos se enmarcan en las diferencias de fechas de reclamación y la responsabilidad de las entidades involucradas respecto a la modalidad de causación de la sanción moratoria que se toma el tiempo de la expedición del acto de reconocimiento y el de pago. Así las cosas, se tiene que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías del docente fue radicada el 23 de septiembre de 2020 (fecha de reclamación que no es objeto de discusión).
Por tal motivo, es esta la fecha establecida para determinar si las cesantías se pagaron fuera del término de los 70 días hábiles siguientes establecidos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, conforme las reglas fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación citada, como se pasa a verificar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria El reconocimiento fuera del término de los 70 días de la petición La petición de cesantías fue presentada el 23 de septiembre de 2020 No se tiene en cuenta.
Los 15 días para expedir el acto se vencían el 15 de octubre de 2020. Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 29 de octubre de 2020. Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 30 de octubre de 2020 y vencieron el 07 de enero de 2021. Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 08 de enero de 2021 hasta el 12 de febrero de 2021 día anterior a la fecha cancelación3.
En ese orden, conforme el cómputo efectuado se tiene que la mora se causó entre el 08 de enero de 2021 hasta el 12 de febrero de 2021, para un total de 36 días de mora, tal como lo dispuso el A quo en la sentencia. 3 Certificado de pago – Expediente digital pdf 12RespuestFiduprevisora fl 7 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230014001 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- Comprobada la existencia de la sanción por mora, se establecerá a que entidad le es atribuible el pago de la sanción moratoria de conformidad con los criterios señalados por la Ley 1955 de 2019, ya que el Fomag alega que es responsabilidad del ente territorial.
Para el efecto, se tiene que la solicitud fue radicada el día 23 de septiembre de 2020, los 25 días hábiles con que contaba el Departamento de Córdoba para realizar todo el trámite a su cargo vencieron el día 29 de octubre de 2020. Sin embargo, está demostrado que sólo hasta el 10 de noviembre de 2020 remitió el expediente a Fomag -Fiduprevisora4.
Asimismo, se evidenció que Fomag -Fiduprevisora SA también incurrió en mora en el pago del derecho al docente, pues luego que dicha entidad recibiera el trámite, el dinero solo fue puesto a disposición el 13 de febrero de 2021 de modo que tenía hasta el 19 enero de 2021, es decir 45 días por fuera de la fecha límite, lo que obliga al Fomag a pagar la mora causada; como lo ordenó la sentencia de primera instancia. Ahora bien, una vez se ha verificado la incidencia de ambas entidades en la mora, se debe establecer la proporción con la cual van a responder, por lo que teniendo en cuenta que Fomag recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial el 10 de noviembre de 2020 y pago la prestación el 13 de febrero de 2021 transcurriendo 63 días hábiles, es decir, excedió el plazo establecido en el procedimiento administrativo, en 18 días, para el pago de la prestación, estableciéndose así responsabilidad del Fondo en la mora causada.
Por su parte, los 25 días para que el Departamento notificara y remitiera el acto de reconocimiento de cesantías al Fomag para su pago fenecían el 29 de octubre de 2020 y la remisión solo ocurrió el 10 de noviembre del mismo año, es decir, 07 días (hábiles) después. Consecuencia de lo anterior, la Sala corrobora que tanto el Departamento de Córdoba como el Fomag tienen responsabilidad en la causación de la sanción moratoria.
Así que dado que unos términos transcurren en días hábiles (los de las entidades para surtir su respectiva actuación) y otros en días calendario (la sanción moratoria causada), es necesario establecer la proporción en la que deberán responder en la multa correspondiente a los 36 días de salario que resultó como sanción moratoria a favor del docente, como pasa a verse: A + B = C A = 18 B = 7 18 + 7 = 25 Luego, para conocer la proporción de cada entidad se tiene que: C = 100% A = X X = (A * 100%) C Se procede a remplazar: Entidad territorial Fiduprevisora-Fomag 25 = 100% 18 = X 25 = 100% 7 = X 4 Expediente digital – PDF 010ContestaciónDemandaFomag Fl. 15 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230014001 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- X = (18 * 100 %) 25 X = 72% X = (7 * 100 %) 25 X = 28% Así, en virtud de la Ley 1955 de 2019, el Fomag debe responder por la sanción moratoria causada, en una proporción del 28%, es decir, el equivalente a 10.08 días de salario.
Por otra parte, el departamento le corresponde el pago del 72% de la sanción moratoria, equivalente 25.92 días de salario, no obstante, en virtud de que los valores arrojados por la aplicación de la formula resultan en números decimales, se aproximaran al número entero más cercano, por lo que en este caso sería 10 días de mora a cargo del Fomag y 26 días de mora a cargo del Departamento, para un total de 36 días de mora, por lo que se procederá a modificar la sentencia de primera instancia planteando la redistribución de las responsabilidades de cada entidad.
Acorde lo anterior, se desvirtuó con esto lo señalando por el Fomag, quien alegó erróneamente que no es la responsable por la causación de la mora ni tampoco está obligada a pagar la sanción moratoria por prohibición legal. Respecto a la inconformidad de la parte demandante con relación a los días de sanción moratoria decretados en la sentencia de primera instancia, porque considera que no se tuvo en cuenta que el Departamento excedió su plazo para expedir y notificar el acto que reconoció las cesantías en virtud de la Ley 1955 de 2019, los cuales corren de manera independiente para las entidades demandadas.
Se advierte que no le asiste razón al demandante en señalar que la sanción moratoria se causa para cada entidad de forma autónoma, por incumplir el plazo que la ley atribuye a cada una de ellas en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías, porque la causación de la penalidad y la atribución de responsabilidad en su pago son situaciones diferentes.
Si bien la verificación de la sanción depende de la actuación conjunta, es decir, el procedimiento que se realiza para reconocimiento y pago de las cesantías entre la entidad territorial y el Fomag-Fiduprevisora, eventualmente en el caso que la entidad territorial tarde en expedir el acto y notificarlo, pero el Fomag efectúe el pago antes del plazo de los 70 días, no hay lugar a sanción. En cambio, si resulta que el pago, en ese mismo caso hipotético, no se efectúa dentro de los 70 días siguientes a la solicitud, la penalidad sí fue causada y es en este escenario donde se procede a verificar la tardanza de una u otra entidad, para atribuir la responsabilidad del pago de la sanción, que como ocurre en el presenta asunto fue atribuida a ambas entidades.
Se concluye con lo expuesto, es incorrecto que el demandante alegue transcurrieron 51 días de mora contados desde la fecha oportuna de notificación del acto administrativo de reconocimiento. Por lo anterior, la Sala modificará el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia respecto la cantidad de días de mora reconocidos conforme a la entidad responsable. 3.5.
Condena en costas En virtud de lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365-8 del C.G.P., no se impondrá condena en costas en esta instancia, debido a que ambas partes apelaron y a ninguna de ellas les prosperó el recurso. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230014001 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: Modificar el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia proferida el 27 de junio de 2024 del Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el cual quedará así:
CUARTO: Condenar a realizar el pago de la sanción moratoria por el término de 36 días distribuidos de la siguiente forma: al Departamento de Córdoba por el término 26 días y a la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por el término de 10 días, a los cuales tiene derecho Iván Darío Padilla Soto.
La sanción deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el docente al momento en que se causó la sanción, es decir en el mes de enero del año 2021.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha5. Los Magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO Firmado electrónicamente LUZ ELENA PETRO ESPITIA Firmado electrónicamente EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE Firmado electrónicamente 5 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.