SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Tolima

1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicación: 73001-33-33-008-2013-01092-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Fabio Vásquez Chavarro Apoderado: Juan Carlos Castaño Posada Demandado: Municipio de San Sebastián de Mariquita Apoderado: Gonzalo Buitrago Beltrán Tema: Reliquidación salarial ASUNTO Decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2017 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda El señor Fabio Vásquez Chavarro1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló una demanda contra el Municipio de Mariquita, con el fin de que se acojan las siguientes declaraciones y condenas. 1.1.1. Pretensiones Se declara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio A-60 04223, fechado el 17 de junio de 2013, suscrito por la secretaria general Administrativa del Municipio de Mariquita.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento se reconoce a favor de la demandante la suma de sesenta millones de pesos ($60.000.000,00) por concepto de salarios, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, indemnización a las vacaciones, bonificación por recreación, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, indemnización moratoria y perjuicios morales, o lo que resultare acreditado.

Se declare que no ha existido solución de continuidad en las labores del señor Fabio Vásquez Chavarro, para todos los efectos legales y prestacionales. Se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1 Por intermedio de apoderado. 2 Se ordene a la entidad demandada que sobre las sumas líquidas reconocidas en la sentencia se reconozcan intereses moratorios durante los primeros diez (10) meses posteriores a la ejecutoria a una tasa equivalente al DTF, y posterior a dicho plazo, intereses moratorios a la tasa comercial.

Se reconozcan sobre las sumas adeudadas los ajustes del valor de dichas sumas, conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, y los intereses legales a título de frutos civiles según lo establecido en los artículos 1617 y 2232 del Código Civil. 1.1.2. Hechos El apoderado actor describió las siguientes circunstancias fácticas: El señor Fabio Vásquez Chavarro inició su relación laboral con el municipio de Mariquita el 01 de marzo de 2008, siendo contratado bajo la modalidad de prestación de servicios.

A partir de entonces, comenzó a prestar sus servicios en la administración municipal, desempeñando diversas funciones en la alcaldía y en la Secretaría de Planeación Municipal. Entre sus responsabilidades estaban la gestión de la estratificación y el manejo de la página del Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, así como actuar como secretario técnico o representante de la comunidad ante el Comité Local de Emergencias.

Los objetos contractuales de todos los contratos de prestación de servicios celebrados fueron la coordinación de la estratificación en el municipio de San Sebastián de Mariquita. Desde marzo de 2008, ha trabajado de forma continua para la administración municipal mediante contratos de prestación de servicios. A partir del momento en que inició labores, recibió órdenes directas y continuas, y además desempeñó funciones descritas en el manual de funciones para el personal de planta de la entidad territorial.

La subordinación llegó a tal punto que, mediante el Oficio SGA-0267 del 10 de noviembre de 2010, la Subsecretaria General Administrativa del municipio de Mariquita, Sandra Patricia Pérez Avendaño, le envió una copia del inventario físico asignado bajo su responsabilidad. Las funciones correspondientes a la planta de personal incluían el manejo de software de estratificación urbana y rural, visitas técnicas a zonas urbanas y rurales para clasificar nuevas estratificaciones en el municipio, el manejo total de la página del Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con clave del municipio de Mariquita, y la gestión del Comité Local para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (CLOPAD), donde incluso firmaba actas en calidad de asistente del coordinador.

Al finalizar el periodo constitucional de alcaldes 2008-2011, la nueva administración municipal incorporó las funciones desempeñadas en la planta de personal. Con el inicio de la administración municipal para el periodo 2012-2015, se designó a una persona en la planta de personal para desempeñar las mismas funciones que desarrollaba. 3 También, tenía la obligación de cumplir sus funciones en el palacio municipal El Mangostino, sede del gobierno municipal, y trabajaba habitualmente de lunes a viernes de 08:00 a 12:00 y de 14:00 a 17:00, y los sábados de 08:00 a 12:00.

La administración municipal emitió un carnet para identificarlo, no como contratista, sino como “TÉCNICO DE ESTRATIFICACIÓN” de la Secretaría de Desarrollo Estratégico del municipio de Mariquita, con la firma del entonces secretario de dicha cartera, el ingeniero Jaime Maldonado Mora. Durante todo el periodo en que trabajó para la entidad territorial, percibió honorarios de manera irregular.

Presentó una reclamación escrita al municipio, solicitando el reconocimiento y pago de la diferencia salarial respecto a su homólogo empleado en la planta de personal, así como el pago de sus prestaciones sociales. Sin embargo, la entidad territorial desestimó esta solicitud mediante el acto administrativo contenido en el Oficio A-60 04223 del 17 de junio de 2013. 1.2.

Contestación de la demanda El municipio de San Sebastián de Mariquita, representado por su apoderado judicial, respondió a la demanda manifestando su oposición a todas y cada una de las pretensiones. Argumentó que en el presente caso no se cumplen todos los elementos que la ley y la jurisprudencia requieren para configurar una relación laboral.

Señaló que los contratos suscritos con el actor fueron de prestación de servicios, no laborales, basándose en la Ley 80 de 1993. Destacó que estos contratos tenían términos precisos según la necesidad de la administración municipal entre 2008 y 2011, y se estableció que no generaban relación laboral ni prestaciones. Sostuvo que no se demostró la subordinación ni otros elementos de una relación laboral, y que los pagos eran honorarios por servicios.

Además, mencionó interrupciones en los contratos, mostrando su carácter temporal según la necesidad del municipio. Anotó que no se acreditaron elementos de una relación laboral y que los contratos fueron legales, por lo que no procede el reconocimiento de prestaciones solicitadas. Explicó que, según un estudio de modernización de la administración realizado por la ESAP en 2013, se creó un cargo de Técnico Administrativo para apoyar la Secretaría de Planeación e Infraestructura en el manejo de información y base de datos.

Este cargo se creó después de los contratos celebrados con el actor entre 2008 y 2011, por lo que no existía durante ese periodo. Sugirió que no es válido equiparar las funciones de un contratista con las de un empleado de planta de personal, ya que la ley no permite la reglamentación de funciones para cargos que no existen. Aunque Vásquez ejecutó funciones similares a las del cargo creado posteriormente, no cumple con los requisitos para ser considerado empleado público, según la administración municipal.

Al mismo tiempo, señaló que incluso después de la creación del cargo de Técnico Administrativo en 2013, la administración puede contratar servicios de apoyo a través de contratos de prestación de servicios, según la Ley 80 de 1993. Aseguró que no hubo violación del derecho de audiencia y defensa en el proceso, ya que la administración pública respondió oportunamente a la solicitud del demandante y este fue debidamente notificado. 4 Indicó que, en el peor de los casos, la presunta vulneración del derecho de defensa o audiencia podría invalidar el acto, pero que la cuestión litigiosa no es la nulidad del acto por violación al debido proceso, sino si el demandante tiene derecho al reconocimiento de las acreencias laborales que reclama.

Aseveró que la decisión del municipio de no reconocer una relación laboral con el demandante es legal, ya que no está obligado a reconocer derechos que no corresponden a su calidad de contratista. Planteó que, ante la situación hipotética en la que se aceptara, a efectos de discusión, que existió una relación laboral entre el demandante y la entidad territorial, se debía declarar como prescritos los derechos reclamados por el demandante después de transcurrido el término de tres años establecido por la ley para su reclamo.

En otras palabras, dijo que si los derechos laborales reclamados por el demandante no fueron objeto de reclamación dentro del plazo legalmente establecido, estarían prescritos y no podrían ser reconocidos por el juez, incluso si se determina que existió una relación laboral entre las partes. Finalmente, argumentó que la entidad ha actuado de buena fe al celebrar contratos de prestación de servicios con el señor Fabio Vásquez Chavarro, ya que según el artículo 32 del estatuto de contratación, estos contratos no generan relación laboral.

Por lo tanto, sostienen que el municipio no estaba ni está obligado al pago de prestaciones sociales u otros beneficios laborales reclamados por aquel. Insistió en que el municipio no actuó de mala fe al no reconocer estos beneficios, ya que hacerlo sería contrario a lo establecido por la Ley 80 de 1993, que prohíbe que los contratos de prestación de servicios generen relación laboral. 1.3.

Sentencia de primera instancia El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 20 de septiembre de 2017, sobre el asunto de que trata este proceso, resolvió: “PRIMERO: DESESTIMAR la tacha de testigo propuesta contra los declarantes GUILLERMO SALDAÑA DUARTE y CARLOS ALBERTO CASTRO.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio A-60-04223 del 17 de junio de 2013, proferido por el Municipio San Sebastián de Mariquita, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: DECLARAR que entre el señor FABIO VASQUEZ CHAVARRO y el MUNICIPIO SAN SEBASTIÁN DE MARIQUITA, existió una relación laboral, al amparo de la primacía de la realidad sobre las formas, conforme se manifestó en los considerandos de esta providencia.

CUARTO: CONDÉNESE al MUNICIPIO SAN SEBASTIAN DE MARIQUITA a pagar al accionante, a título de restablecimiento del derecho, el valor de las prestaciones sociales que correspondan a la labor desarrollada en un cargo de planta del nivel técnico que estuviera creado durante el tiempo que duró el vínculo contractual del señor FABIO VASQUEZ CHAVARRO, sin tener en cuenta los periodos en que se verificó interrupción o suspensión en la relación contractual.

Las anteriores condenas económicas serán reajustadas y actualizadas en los términos del artículo 187 del CPACA y de conformidad con la fórmula señalada en la parte considerativa de esta providencia. 5 QUINTO: DECLARAR no probadas las excepciones de mérito denominadas prescripción y buena fe, propuestas por el Municipio San Sebastián de Mariquita, conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. …” La decisión anterior se tomó teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: La Juez indicó que en el proceso encontró acreditado que el señor Fabio Vásquez Chavarro prestó servicios como coordinador de estratificación, visitador de reclamaciones de estrato y brindó apoyo a la Secretaría de Planeación e Infraestructura del municipio de San Sebastián de Mariquita.

Además, de evidenciar la celebración de un total de veinte contratos, lo que refleja un ánimo de contratación permanente por parte de la entidad territorial. Mencionó que el actor recibió remuneración del municipio por los servicios prestados. Además, señaló la existencia de elementos de subordinación y dependencia continuada, necesarios para demostrar una relación laboral, ya que él cumplía horarios y recibía órdenes de autoridades municipales.

También destacó que debía rendir informes sobre su gestión y fue instado a recibir un inventario físico, lo que refuerza la falta de autonomía propia de los contratos de prestación de servicios. Resaltó que el demandante actuó como representante del municipio en ciertas diligencias, lo que indica una vinculación más estrecha con la entidad.

Igualmente, concluyó que los servicios prestados por el actor correspondían al giro ordinario de la cartera de Planeación, lo que no justificaba la celebración de contratos de prestación de servicios según el Decreto 2400 de 1968, que prohíbe tales contratos para funciones permanentes. Por lo tanto, estableció que el actor logró desvirtuar las características del contrato de prestación de servicios, demostrando una relación laboral con el municipio.

Precisó que, debido a que al accionante se le privó del derecho a percibir prestaciones sociales que le habrían correspondido en caso de no haberse utilizado la modalidad de contratación estatal para ocultar una relación de trabajo, debía ordenarse el pago del valor de las prestaciones sociales correspondientes al tiempo en que el señor Vásquez Chavarro estuvo contratado.

Esto abarca el período comprendido entre el 01 de marzo de 2008 y el 30 de diciembre de 2011, excluyendo los períodos en que hubo interrupciones o suspensiones en la relación contractual. 1.4. Apelación El apoderado de la entidad demandada formuló recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. Los argumentos centrales presentados fueron los siguientes: Argumentó que en el presente proceso no se acreditan los elementos propios de la relación laboral y los presupuestos que lo demuestran.

Mencionó que, según el tratamiento jurisprudencial de los contratos realidad, constituye un requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral: i) la prestación personal del servicio (de manera permanente), ii) la continua dependencia y subordinación, y iii) una remuneración en contraprestación por la labor realizada, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público. 6 Destacó que en el presente proceso no se han probado los requisitos necesarios de la relación laboral y los presupuestos para su demostración. Señaló que el señor Fabio Vásquez Chavarro no prestó sus servicios como Técnico y/o Administrador de Estratificación para la Alcaldía, ya que los contratos presentados demostraron que era un contratista que desarrollaba actividades específicas definidas en los mismos.

En algunos contratos, el señor Vásquez Chavarro actuaba como Coordinador de Estratificación, en otros como Visitador de reclamaciones del nivel de estrato de la comunidad, y en otros contratos, brindaba apoyo a la Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio. Resaltó que los contratos tenían diferentes objetos, y que el demandante desarrollaba sus funciones de acuerdo a las necesidades del Municipio, ya que no existía un cargo específico en la Planta de Personal para las actividades que desempeñaba.

Mencionó que el demandante no tenía funciones específicas establecidas en el Manual de Funciones para el personal de planta, y que sus actividades estaban definidas por los contratos que había suscrito con la entidad. Destacó que los contratos no se desarrollaron de manera ininterrumpida, sino que hubo períodos de interrupción entre ellos de aproximadamente 4 meses.

Concluyó que no se demostró la subordinación y dependencia continuada requerida para configurar una relación laboral, ya que los testimonios presentados como prueba no fueron concluyentes. Puntualmente sobre el análisis de la prueba testimonial, señaló: “… el Ad quo tomó como prueba plena los testimonios de los señores Guillermo Saldaña Duarte, Carlos Alberto Castro y Benjamín Rodríguez Carvajal, que si miramos estos testimonios, no pueden ser tenidos como plena prueba para demostrar este elemento, ya que el señor Carlos Alberto Castro manifiesta que efectivamente él laboró para el Municipio de Mariquita Tolima, aproximadamente del año 2008 al 2011 y que a pesar a que no laboraba en el mismo edificio cuando él acudía a Planeación Municipal a las 7:30 a.m y a las 2:00 p.m se encontraba con el señor Vásquez Chavarro y que como el Jefe de él era la Jefe de Personal, algunas veces reunían a todas las personas que dependían de esa sección y en esa oportunidad impartían las órdenes, como también lo hacía el Alcalde y el Secretario de Planeación, testimonio que es dudoso debido a que el mismo declarante manifiesta que él no laboraba en las dependencias donde laboraba el demandante, por lo cual no puede ser tenido en cuenta porque no tenía conocimiento a qué horas terminaba su labor el demandante como él mismo lo manifiesta, que solamente se lo encontraba a las 7:30 y a las 2:00 p.m., lo que significa que no pudo precisar horario alguno y respecto de la subordinación manifiesta que en algunas ocasiones o veces cuando reunían al personal, por eso este testimonio no puede ser tenido en cuenta para demostrar la subordinación o dependencia que es un elemento esencial para determinar el contrato realidad.

Ahora bien, si revisamos el testimonio de Benjamín Rodríguez Carvajal, este testimonio tampoco puede ser tenido en cuenta para demostrar la subordinación o dependencia del demandante, ya que éste manifiesta que él trabajó para la Alcaldía del año 2008 al 2011 como Vigilante del Palacio Municipal y que se dio cuenta que estaba el demandado contratado por prestación de servicios por las conversaciones que tuvo con el actor, significa lo anterior que él no tenía conocimiento cómo era el vínculo laboral del demandado, sino que éste le contaba, o sea era un testimonio de oídas.

Así mismo, manifiesta en su testimonio, que él hacía rondas en el edificio y que se daba cuenta que éste recibía órdenes por parte del Secretario de 7 Planeación y de la Jefe de Personal y del Alcalde, porque él mismo las escuchaba cuando el Secretario las impartía, dada su ubicación en el primer piso en el Palacio Municipal, testimonio que tampoco puede ser tenido en cuenta, porque éste prestaba como él mismo lo manifiesta un servicio de Vigilancia por fuera de la edificación y en el primer piso y cuando hacía las rondas era por fuera de la edificación sin entrar a las oficinas, entonces no entiende el suscrito cómo se daba cuenta el celador de las órdenes impartidas por el Secretario de Planeación por la Jefe de Personal o por el Alcalde, así mismo en su declaración no manifiesta qué clase de órdenes le daba, si estas eran impartidas todos los días o eran esporádicamente y en qué sitio ya que cada uno de los funcionarios nombrados por él las oficinas son distantes, es por ello Honorables Magistrados que este testimonio no puede ser tenido como plena prueba, ya que carece de veracidad, de consistencia y es muy ambigua su declaración para probar el principio de la subordinación y la dependencia, requisito esencial y sin qua non para demostrar la relación laboral, lo cual en el presente proceso no se ha demostrado esa dependencia o subordinación.” (sic) Sostuvo que la vinculación del señor Fabio Vásquez Chavarro con el Municipio de Mariquita Tolima fue contractual, de prestación de servicios, y no a través de una vinculación legal o reglamentaria que hiciera posible la existencia de una relación laboral.

Argumentó que no se pueden reconocer prestaciones sociales o cualquier otro derecho reclamado a un contrato que por naturaleza no los contempla. Resaltó que la contratación del demandante se realizó por el tiempo estrictamente indispensable y por las necesidades específicas de la Administración de Mariquita, según lo demostraron los estudios de necesidad y conveniencia efectuados por el Municipio en cada contrato. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. Parte demandante En resumen, solicitó que se confirme en todas sus partes la sentencia impugnada debido a que el uso del contrato de prestación de servicios está prohibido según el Decreto 2400 de 1968, ya que las funciones desempeñadas por el señor Fabio Vásquez Chavarro a través de este contrato eran de carácter permanente, lo que no justifica dicha modalidad de contratación. Hace referencia a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que protege el derecho al trabajo, y a la Recomendación 198 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que aboga por igualdad salarial y no discriminación entre trabajadores.

Argumenta que la discriminación salarial entre trabajadores que desempeñan las mismas funciones es injusta y viola normas internacionales. Solicita que, además de la reparación pecuniaria, se ordenen medidas de reparación simbólica, como la inclusión en la planta de personal de las funciones que se contratan mediante prestación de servicios y la abstención de contratar funciones propias de la entidad territorial bajo esta modalidad en el futuro.

También pide que el municipio de Mariquita ofrezca excusas públicas al actor en un medio local de noticias. Finalmente, señaló que existen pruebas suficientes para declarar la nulidad del acto demandado, especialmente porque el municipio creó un cargo en la planta de personal después de la desvinculación del actor, lo que confirma que las funciones desempeñadas por éste eran parte del giro ordinario de las funciones de las secretarías de planeación municipal. 8 1.5.2.

Parte demandada Insistió en la solicitud de que se revoque la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. Sostuvo que el señor Fabio Vásquez Chavarro no desempeñó funciones específicas como Técnico o Administrador de Estratificación en la Alcaldía, sino que cumplió actividades de acuerdo con los objetos específicos de cada contrato de prestación de servicios, respaldado por testimonios y los propios contratos.

Reiteró que los contratos no fueron continuos, sino que hubo interrupciones entre ellos, lo que demuestra que las actividades contratadas se llevaron a cabo según las necesidades de la Administración y la falta de personal en el Municipio. Aseguró que el demandante tenía autonomía para cumplir con las actividades establecidas en los contratos, no estaba sujeto a funciones específicas del Manual de Funciones del personal de planta y solo debía presentar informes cuando se le solicitaban.

Destacó que la vinculación del actor con el Municipio fue contractual, mediante contratos de prestación de servicios, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, debido a la necesidad de actividades que no podían ser realizadas por el personal de planta y requerían conocimientos especializados Enfatizó que los contratos expresamente establecieron que no generarían ningún tipo de vínculo laboral entre el Municipio y el contratista, y se regirían por la Ley 80 de 1993 y sus Decretos reglamentarios.

Argumentó que la ausencia de subordinación y cumplimiento de horario de trabajo evidencia que los contratos de prestación de servicios no generaron una relación laboral, por lo tanto, el Municipio no está obligado al pago de prestaciones sociales ni otros beneficios laborales reclamados. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA.

Según esta disposición, los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia, entre otros casos, de las apelaciones de las sentencias emitidas en primera instancia por los jueces administrativos. A su vez, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.

Procedibilidad del recurso de apelación Conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se presenta en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo al marco de la apelación, corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda, al considerar 9 que se configuraron los elementos de la relación laboral entre las partes especialmente la subordinación. 2.3.1.

Tesis de la sala Se confirmará la sentencia recurrida porque durante el proceso se pudo constatar que la vinculación entre las partes, a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios, encubría una relación laboral. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados En el expediente se encuentran los contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor Fabio Vásquez Chavarro y la Alcaldía Municipal de San Sebastián de Mariquita, acompañados de algunos anexos, de los cuales se extrae la información detallada a continuación: No. Contrato Inicio Finalización Objeto Valor Folios 155 01/03/2008 30/03/2008 Prestación de servicios como coordinador de estratificación del Municipio de San Sebastián de Mariquita 1.000.000 73–91 C. Ppal. 1. 278 01/04/2008 30/04/2008 1.000.000 111-117 C. Ppal. 1. 429 01/05/2008 31/05/2008 1.000.000 133-143 C. Ppal. 1. 575 01/06/2008 30/06/2008 1.000.000 162-170 C. Ppal. 1. 657 01/07/2008 31/07/2008 1.000.000 181-190 C. Ppal. 1. 808 01/08/2008 31/08/2008 1.000.000 204-217 C. Ppal. 1. 964 01/09/2008 30/09/2008 1.000.000 235-242 C. Ppal. 1. 1022 01/10/2008 31/10/2008 1.000.000 259-269 C. Ppal. 1. 1081 01/11/2008 31/12/2008 2.000.000 285-299 C. Ppal. 1. 0010 15/01/2009 14/03/2009 2.000.000 318-332 C. Ppal. 2. 0165 16/03/2009 30/04/2009 1.500.000 352-366 C. Ppal. 2. 0368 04/05/2009 03/06/2009 1.000.000 386-389 C. Ppal. 2. 482 04/07/2009 03/09/2009 2.000.000 408-423 C. Ppal. 2. 626 07/09/2009 06/10/2009 1.000.000 480--490 C. Expdte.

Adtvo. T.3. 0666 07/10/2009 06/11/2009 Prestación de servicios como visitador de las reclamaciones de nivel de estrato de la comunidad y correcciones de los mismos en el Municipio de San Sebastián de Mariquita 1.000.000 442-451 C. Ppal. 2. 0752 13/11/2009 28/12/2009 1.500.000 4-451 C. Ppal. 2. 009 15/01/2010 14/07/2010 6.600.000 548-552 C. Ppal. 2. 00215 01/09/2010 30/12/2010 Prestación de servicios y apoyo a las labores de la oficina de estratificación como visitador de las reclamaciones a nivel de estrato de la comunidad y corrección de los mismos y 4.400.000 564-597 C. Ppal. 2. 68 16/02/2011 30/04/2011 2.887.500 252-281 C. Expdte.

Adtvo. T.2. 10 cargue del SUI del Municipio de San Sebastián de Mariquita. 160 26/07/2011 25/12/2011 Prestación de servicios y apoyo a la gestión de la Secretaría de Planeación e Infraestructura consistentes en el manejo página SUI, revisión y corrección de los procesos estratificación socioeconómica de este Municipio. 5.575.000 643-671 C. Ppal. 3.

Sobre las labores realizadas por el señor Fabio Vásquez Chavarro en cumplimiento de los objetos contractuales, el Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de San Sebastián de Mariquita emitía una certificación mensual en la que precisaba que los trabajos realizados por aquel habían sido recibidos por dicha dependencia. Esta documentación reposa dentro del plenario de la siguiente manera: No. Contrato Período Certificación emitida por la Secretaría de Planeación e Infraestructura - Folio 155 Marzo/2008 843 C. Expdte.

Adtvo. T. 4. 278 Abril/2008 821 C. Expdte. Adtvo. T. 4. 429 Mayo/2008 793 C. Expdte. Adtvo. T. 4. 575 Junio/2008 767 C. Expdte. Adtvo. T. 4. 657 Julio/2008 740 C. Expdte. Adtvo. T. 4. 808 Agosto/2008 722 C. Expdte. Adtvo. T. 4. 964 Septiembre/2008 695 C. Expdte. Adtvo. T. 4. 1022 Octubre/2008 266 C. Ppal. 1. 1081 Noviembre/2008 639 C. Expdte.

Adtvo. T. 4. 0010 Del 15 de enero al 14 de febrero/2009 604 C. Expdte. Adtvo. T. 4. 165 Del 16 al 31 de marzo/2009 572 C. Expdte. Adtvo. T. 3. 368 Del 04 de mayo al 03 de junio/2009 546 C. Expdte. Adtvo. T. 3. 482 Del 04 de julio al 03 de agosto/2009 514 C. Expdte. Adtvo. T. 3. 626 Del 07 de septiembre al 06 de octubre/2009 485 C. Expdte.

Adtvo. T. 3. 666 Del 07 de octubre al 06 de noviembre/2009 457 C. Expdte. Adtvo. T. 3. 0752 Del 13 de noviembre al 12 de diciembre/2009 423 C. Expdte. Adtvo. T. 3. 0009 Del 15 al 30 de enero/2010 356 C. Expdte. Adtvo. T. 2. 00215 Septiembre/2010 310 C. Expdte. Adtvo. T. 2. 068 Del 15 al 28 de febrero/2011 266 C. Expdte. Adtvo.

T. 2. 160 Del 26 de agosto al 25 de septiembre/2011 214 C. Expdte. Adtvo. T. 2. El Municipio de San Sebastián de Mariquita, a través del Jefe de Presupuesto, emitió los respectivos certificados de registro presupuestal para cubrir el pago de los honorarios por los servicios prestados por el señor Fabio Vásquez Chavarro, en cumplimiento de la relación contractual a la que se ha venido haciendo referencia. Tales documentos se encuentran en el expediente de la siguiente manera: No. Contrato Valor Folio 155 1.000.000 76 C. 1. 11 278 1.000.000 110 C. 1. 429 1.000.000 136 C. 1. 575 1.000.000 164 C. 1. 657 1.000.000 184 C. 1. 808 1.000.000 206 C. 1. 964 1.000.000 237 C. 1. 1022 1.000.000 261 C. 1. 1081 2.000.000 288 C. 1. 0010 2.000.000 322 C. 2. 165 1.500.000 355 C. 2. 368 1.000.000 389 C. 2. 482 2.000.000 411 C. 2. 626 1.000.000 483 C. Expdte.

Adtvo. T. 3. 666 1.000.000 445 C. 2. 0752 1.500.000 474 C. 2. 0009 6.600.000 509 C. 2. 00215 4.400.000 573 C. 2. 068 2.887.500 256 C. Expdte. Adtvo. T. 2. 160 5.575.000 639 C. 3. En el proceso también reposan informes presentados por el señor Vásquez de las actividades desarrolladas de los contratos de prestación de servicios.2 Según lo dispuesto en el Decreto 044 del 15 de abril de 2008, por el cual se adopta la planta de cargos de la administración del Municipio de San Sebastián de Mariquita, se observa que el área correspondiente a la Secretaría de Planeación, Infraestructura y Medio Ambiente, en ese momento, estaba conformada por los siguientes empleos: (i) Secretario de Despacho, nivel directivo, código 20 grado 2;

(ii) Subsecretario Directivo, nivel directivo, código 45 grado 1; (iii) Profesional Universitario, nivel profesional, código 219 grado 1; (iv) Profesional Universitario, nivel profesional, código 219 grado 1; (v) Técnico Operativo, nivel técnico, código 314 grado 1; (vi) Auxiliar Administrativo, nivel asistencial, código 407 grado 3; (vii) Secretario, nivel asistencial, código 440 grado 1;

(viii) Profesional Universitario, nivel profesional, código 219 grado 2.3.3 Según una certificación fechada el 15 de febrero de 2011, expedida por la Subsecretaría General Administrativa del Municipio de San Sebastián de Mariquita, en la planta de personal adoptada mediante el Decreto No. 044 del 15 de abril de 2008 y el manual de funciones adoptado mediante el Decreto No. 045 del 15 de abril de 2008, en ese momento no existía personal designado para desempeñar labores como visitador de las reclamaciones del nivel de estrato de la comunidad y corrección de los mismos, ni para el cargue del SUI del Municipio de San Sebastián de Mariquita.4 En el expediente se encuentra un documento titulado “ACTA DE ELECCIÓN DE REPRESENTANTES AL COMITÉ PERMANENTE DE ESTRATIFICACIÓN”, fechado el 04 de julio de 2009, del cual se desprende que el señor Fabio Vásquez Chavarro asistió a la diligencia de elección de representantes de la comunidad al Comité Permanente de Estratificación, en la sede de la personería municipal, en calidad de administrador de estratificación del Municipio de San Sebastián de Mariquita.5 Mediante el Oficio SGA-0267 del 10 de noviembre de 2010, la Subsecretaria General Administrativa del Municipio de San Sebastián de Mariquita entregó un inventario de bienes físicos al señor Fabio Vásquez Chavarro.

En el documento se destacan los deberes de todo servidor público según el artículo 34 de la Ley 734 de 2002, que incluyen el uso adecuado de los bienes y recursos asignados, la protección de la información 2 Folios 209, 265, 307, 355, 422, 456, 486, 513, 545, 613 y 640. 3 Folios 724 a 729, C. Ppal. 3. 4 Folio 242, C. Expdte. Adtvo.

T. 1. 5 Folios 41 a 43, C. Ppal. 1. 12 reservada y la custodia de la documentación e información relacionada con su empleo. Además, se advierte que el artículo 35 de la misma ley prohíbe ocasionar daño o pérdida de bienes, expedientes o documentos por razón de sus funciones. Por último, se menciona que, de acuerdo con el artículo 48 de la ley, constituye una falta disciplinaria gravísima permitir, debido a una culpa grave, el extravío, pérdida o daño de bienes del Estado o bajo su responsabilidad, cuando la cuantía de los bienes afectados sea igual o superior a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.6 Por medio del Decreto 009 del 14 de enero de 2013 se establece una nueva planta de personal del Municipio de San Sebastián de Mariquita, conforme al resultado del estudio técnico de modernización administrativa elaborado por la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).7 Con el Decreto 044 del 21 de febrero de 2013, se realizó el nombramiento con carácter provisional del señor Giobanni Smith Giraldo en el cargo de Técnico Administrativo, código 367, grado 01, de la planta global, con una asignación básica de un millón doscientos doce mil trescientos cuatro pesos ($1,212,304.00)8.

Las funciones del cargo de Técnico Administrativo, código 367, grado 01, en la Dependencia de la Secretaría de Planeación e Infraestructura, se describen de la siguiente manera9: “II. Propósito principal: Apoyar los procesos de estratificación socioeconómica, manejo de información y base de datos de la secretaría, conforme los procedimientos establecidos y normatividad vigente.

III. Descripción de funciones esenciales: 1. Coordinar y ejecutar el proceso de estratificación socioeconómica 2. Identificar, reglamentar, recuperar y conservar las zonas, espacios o sitios en el municipio que por sus características especiales constituyan el patrimonio histórico, arquitectónico y/o ecológico del Municipio, en coordinación con las entidades competentes correspondientes. 3.

Definir y asignar la nomenclatura del Municipio y coordinar los estudios tendientes efectuar la corrección de la inconsistencia existente/ 4. Coordinar y ejecutar las actividades relacionadas con el sistema único de información de servicios públicos. 5. Responder por la custodia de la información relacionada con el SUI y el proceso de estratificación 6.

Atención al público para trámites y expedición de estratificación. 7. Dar trámite a las solicitudes de licencias de construcción, solicitudes de remodelación, reforma o adición; otorgar autorizaciones para la subdivisión material de inmuebles; solicitudes de certificados de ubicación y usos del suelo y división de terrenos en el área Municipal, realizando la respectiva liquidación. 8.

Las demás que el alcalde o superior inmediato delegue y la constitución y la ley le confiera y sean de la naturaleza del cargo.” El 24 de abril de 2013, el señor Fabio Vásquez Chavarro solicitó a la Alcaldía del Municipio de San Sebastián de Mariquita el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales correspondientes a la relación contractual derivada de la prestación de servicios durante los años 2008 a 2011, de conformidad con lo establecido en el artículo 53 de la Constitución.10 En respuesta al requerimiento anterior, la Secretaría General Administrativa de la Alcaldía Municipal de San Sebastián de Mariquita, a través del Oficio No. A-60-04223 6 Folios 672 a 673, C. Ppal. 3. 7 Folios 41 a 43, C. Expdte.

Adtvo. T. 1. 8 Folio 814, C. Ppal. 4. 9 Folios 830 a 831, C. Ppal. 4. 10 Folios 706-708, C. Ppal. 3. 13 del 17 de junio de 2013 (acto impugnado), comunicó al solicitante que no era factible reconocer rubros laborales y prestaciones sociales, dado que su relación con la administración municipal fue en calidad de contratista.11 El Subsecretario General Administrativo de la Alcaldía de San Sebastián de Mariquita, a través de un certificado emitido el 11 de junio de 2013, declaró que los cargos y salarios del personal de planta correspondientes a las vigencias 2008 a 2011, cuyas funciones están relacionadas con la Estratificación Socioeconómica, son los siguientes12: CARGO SALARIO 2008 SALARIO 2009 SALARIO 2010 SALARIO 2011 Secretario de Planeación Infraestructura y Medio Ambiente $2.193.5000 $2.361.741 $2.408.976 $2.845.341 Subsecretario de Despacho de la Secretaría de Planeación Infraestructura y Medio Ambiente $1.893.500 $2.038.731 $2.079.506 $2.145.426 Auxiliar Administrativo $750.000 $807.525 $823.676 $849.787 A este proceso comparecieron a rendir testimonio los señores Guillermo Saldaña Duarte, Carlos Alberto Castro y Benjamín Rodríguez Carvajal, quienes hicieron las siguientes declaraciones: -.

Guillermo Saldaña Duarte El declarante precisó que laboró para el Municipio de San Sebastián de Mariquita desde 2008 hasta 2011, inicialmente en el cargo de estratificación. Posteriormente, pasó a trabajar en la Secretaría de Desarrollo Social y finalmente desempeñó funciones en la oficina del SISBEN. Señaló que presentó una demanda de carácter laboral contra el Municipio de Mariquita y que su proceso se encuentra en segunda instancia ante el Tribunal Administrativo del Tolima.

Asimismo, mencionó que conoce al demandante desde 2008, cuando le hizo entrega del cargo de estratificación, y que, aunque la relación con éste comenzó siendo laboral, actualmente son amigos. En cuanto a la vinculación del demandante con la entidad, declaró que fue a través de contratos de prestación de servicios sin interrupciones desde 2008.

Señaló que, aunque en algunos periodos no hubiera contrato vigente, siempre se trabajaba sin interrupciones, y la relación laboral del actor terminó en diciembre de 2011, al igual que la suya. También mencionó que, al cabo de dos meses de estar trabajando en la alcaldía, el demandante comenzó a trabajar en la oficina de estratificación, mientras que él fue trasladado a la Secretaría de Desarrollo Social.

En relación con las funciones del cargo de estratificación, explicó que incluían el manejo de formularios de estratificación del área urbana y rural, realización de encuestas, visitas domiciliarias, cartografía para identificar estratos y manejo del Sistema Único de Información (SUI) relacionado con servicios domiciliarios ante la Superintendencia de Servicios Públicos.

Estas labores se llevaban a cabo en la oficina ubicada en el Palacio Municipal, aunque también se realizaban labores de campo. Señaló que el horario del demandante era de 7:30 am a 12:00 m y de 2:00 pm a 5:00 pm, y que para el control de ingreso en alguna época se firmó una planilla elaborada 11 Folio 709-710, C. Ppal. 3. 12 Folio 832, C. Ppal. 4. 14 por la Jefe de Personal (Sandra Pérez) para todos los funcionarios de planta y contratistas de la entidad.

En cuanto a la planificación de las funciones, afirmó que eran planeadas por el jefe de la oficina de Planeación y que el demandante era el único responsable de ejecutarlas, contando con un código y contraseña que solo manejaba aquel. A su vez, mencionó que el demandante ejerció funciones ante el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres como secretario, y que las órdenes sobre las labores a realizar en el cargo de estratificación provenían del ingeniero Jaime Maldonado, Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de San Sebastián de Mariquita.

El deponente también informó que la jefe de personal hizo firmar al señor Fabio Vásquez Chavarro un documento como constancia de la entrega de inventario de bienes de la administración, ya que él también había recibido dicha responsabilidad estando en el cargo de estratificación. Finalmente, indicó que las funciones de estratificación actualmente las ejerce el señor Giobanni Smith Giraldo por vinculación de carácter provisional.

Agregó que los contratistas elaboraban informes de las labores realizadas sobre el objeto del contrato. -. Carlos Alberto Castro El testigo comentó que trabajó para el Municipio San Sebastián de Mariquita desde los años 2008 hasta 2011 y que presentó una demanda de carácter laboral contra esta autoridad, la cual ya fue resuelta y cuenta con una sentencia judicial definitiva.

Manifestó que conoce al demandante desde el año 2008, siendo compañeros de trabajo en la entidad territorial. El declarante mencionó que el demandante trabajó para el municipio de Mariquita desde enero o febrero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011, en la oficina de estratificación, periodo en el que él también trabajó para la entidad.

En relación con las labores desarrolladas por el demandante, explicó que era el encargado de la estratificación del municipio, siendo responsable de entregar y elaborar las estratificaciones, además de desempeñar el rol de secretario de emergencia. Anotó que el demandante, como encargado de la estratificación, tenía la responsabilidad de pasar informes a la Superintendencia de Servicios Públicos.

Detalló que las funciones de estratificación consistían en entregar a los usuarios la estratificación según una visita que se realizaba en los respectivos predios o casas, y en base a eso, determinaba una estratificación. Asimismo, mencionó que las labores que desempeñaba el demandante las cumplía en su puesto de trabajo ubicado en la oficina del SISBEN, que se encontraba en la sede de la Alcaldía del Municipio, específicamente en el área de la Secretaría de Planeación. En cuanto al horario laboral del demandante, el testigo mencionó que era similar al de toda la planta de personal, de 7:30 a 12:00 y de 2:00 a 5:00, pero si un usuario requería una estratificación, el demandante debía realizar la respectiva visita de campo, aunque el testigo precisó que personalmente no observaba el cumplimiento estricto del horario porque el desarrollo de su labor no queda en el palacio municipal.

El testigo señaló que su puesto de trabajo estaba alejado del demandante, aproximadamente a unas 10 cuadras, y que, aunque no tenía una visión directa del 15 cumplimiento del horario del demandante, solían encontrarse en los pasillos del palacio municipal y conversar. En cuanto a la estructura jerárquica, el testigo mencionó que el jefe inmediato del señor Fabio Vásquez era el secretario de Planeación, ingeniero Jaime Maldonado Mora, aunque también recibía órdenes del alcalde y de la jefe de personal, Sandra Pérez.

Por último, manifestó que los contratistas, con la cuenta de cobro, presentaban un informe de labores realizadas. -. Benjamín Rodríguez Carvajal En su calidad de Vigilante del Palacio Municipal de San Sebastián de Mariquita para los años 2008 a 2011, explicó que demandó al Municipio de Mariquita por despido sin justa causa. Añadió que aún no tiene sentencia definitiva.

Manifestó que el señor Fabio Vásquez trabajó para el Municipio de San Sebastián de Mariquita en la dependencia de estratificación, en una oficina al lado de la del SISBEN. Dijo que, según información obtenida de las conversaciones sostenidas con él, la vinculación del señor Vásquez era a través de contratos de prestación de servicios. Asimismo, señaló que, debido a su ubicación de trabajo en la entrada del Palacio Municipal, y su responsabilidad de realizar rondas en el edificio, tenía conocimiento de las tareas que desempeñaba el actor y de su horario de ingreso y salida.

Dijo que como encargado de la seguridad en la puerta principal llevaba un registro en una minuta diligenciando el nombre del funcionario que entraba y/o salía, planilla que le había sido entregada por la jefe de personal. Además, mencionó que el horario de trabajo del señor Vásquez era entre semana de 7:30 am a 12:00 m y de 2:00 pm a 5:00 pm, y los sábados de 8:00 am a 12:00 m. También que, en cumplimiento de sus funciones, registraba las salidas cuando el señor Vásquez cuando se iba a realizar visitas para la estratificación de predios.

El testigo afirmó conocer que el actor recibía órdenes directas del Secretario de Planeación, ingeniero Jaime Maldonado, en razón a que escuchaba estas órdenes cuando el secretario las impartía, debido a su ubicación en el primer piso del palacio municipal y las rondas que realizaba como vigilante por las oficinas. Por último, mencionó haber presenciado directamente que el secretario de planeación le daba órdenes directas al actor para realizar visitas y cumplir con la labor de estratificación. 2.4.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.4.2.1. El contrato de prestación de servicios y la teoría de la relación laboral De acuerdo con los artículos 122 y 125 de la Constitución Política, el régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y, c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal).

Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, 16 cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público.13 La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada a través del Decreto ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y por la Ley 190 de 1995.

La Ley 80 en su artículo 32, numeral 3, dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En la sentencia C-154 de 199714 la Corte Constitucional, estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, concluyendo que: “… el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” (Negrilla fuera del texto).

Adicionalmente, el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo año, dispuso: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.

Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, ponente Gerardo Arenas Monsalve, radicación: 85001-23-31-000-2003- 00478-01(1258-07), sentencia del 16 de julio de 2009, actor: Martha Estepa, demandado: Municipio de Paz de Ariporo. 14 Corte Constitucional.

Sentencia del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. 17 Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. La parte subrayada fue demandada ante la Corte Constitucional, que en sentencia C - 614 de 2009, señaló entre otros criterios, la permanencia como un elemento más que indica la existencia de una verdadera relación laboral.

Si bien la legislación ha previsto la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines señalados en el artículo 3° de la Ley 80 de 1993, de igual forma, se han establecido limitantes para evitar el abuso de esta figura jurídica. El artículo 7° del Decreto 1950 de 1973 prevé que “… en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto (…) la función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad.” (Resaltado fuera de texto).

La Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, dispuso en materia de empleo público: “ARTÍCULO 19. El Empleo Público. 1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley.

Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 2. El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.

En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales.” …” Para que una persona natural desempeñe un cargo en calidad de empleado público (relación legal y reglamentaria), es preciso que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en la ley, esto es, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, previo a ejercer las funciones propias de dicho empleo.15 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, ponente Gerardo Arenas Monsalve, radicación: 85001-23-31-000-2003- 00478-01(1258-07), sentencia del 16 de julio de 2009, actor: Martha Estepa, demandado: Municipio de Paz de Ariporo. 18 Por otra parte, para evitar el uso indebido del contrato de prestación de servicios, la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al presidente de la República, prevé: “ARTÍCULO

17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.

En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.

PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública. …” (Resaltado de la Sala). Por su parte, la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Único Disciplinario, establece en el artículo 48, numeral 29, como falta gravísima, dispone: “29.

Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. Como puede observarse, el ordenamiento jurídico ha previsto no sólo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para llevar a cabo funciones propias previstas en la ley o en los reglamentos para un empleo público, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal.16 2.4.2.2.

De la solución de las controversias judiciales con ocasión de los contratos de prestación de servicios El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de agosto de 202317, reiteró el marco normativo expuesto por la Corporación en la providencia del 16 de julio de 200918, para desarrollar el subtítulo en comento, el cual se detallará a continuación. El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con el fin 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, ponente Gerardo Arenas Monsalve, radicación: 85001-23-31-000-2003- 00478-01(1258-07), sentencia del 16 de julio de 2009, actor: Martha Estepa, demandado: Municipio de Paz de Ariporo. 17 Radicación número: 66001-23-33-000-2018-00567-00, demandante: Patricia Bejarano Isaza, demandado: Municipio de Pereira. 18 Radicación número: 85001-23-31-000-2003-00478-01(1258-07), demandante: Martha Estepa, demandado: Municipio de Paz de Ariporo. 19 de hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.

Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado.19 Adicional a lo expuesto, el artículo 25 constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza “ en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado”. De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.

En sentencia de fecha 18 de noviembre de 200320, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad, negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”.

No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación”, aspecto trascendente que como se anotó, requiere ser acreditado plenamente en la tarea de descubrir la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.

Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia21 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.

Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado la comentada Corporación en diferentes fallos, entre los cuales cabe resaltar la sentencia del 28 de julio de 2005, expediente 5212-03, C.P. Tarcisio Cáceres Toro, la cual efectuó un análisis de la forma de vinculación de los empleados públicos, precisando que: “… para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PÚBLICO, EN CALIDAD DE EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA) que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida 19 Corte Constitucional, sentencia C- 555 del 06 de diciembre de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 20 Consejo de Estado, Sala Plena, radicación IJ 0039-01, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Demandante: María Zulay Ramírez Orozco. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23- 15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 20 de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.

Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente.” (Negrilla fuera del texto). Así es dable concluir que no por el hecho de haber laborado para el Estado se adquiere la calidad de empleado público, dadas las condiciones especiales que se predican de dicha vinculación establecidas en la Constitución y la Ley.

De otra parte, al reunir los elementos de juicio para que se declare una relación laboral entre quien prestó el servicio y la entidad que se benefició con el mismo, se debe reconocer el derecho a obtener las prerrogativas de orden prestacional22. Sobre el punto es dable destacar lo reiterado en diversos pronunciamientos del Consejo de Estado, referente al reconocimiento a título de indemnización reparatoria de las prestaciones sociales dejadas de percibir, en los siguientes términos: “El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas…” Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda al ordenar a título de reparación del daño, el pago de las prestaciones sociales, con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente los perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la Administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia”23.

Sin embargo, en sentencia del 25 de agosto de 2016, el Consejo de Estado unificó el criterio de interpretación sobre el título en virtud del cual se reconocen las prestaciones sociales derivadas de un contrato realidad, en los siguientes términos: “Frente al anterior panorama jurisprudencial, resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero que la Administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertirse que el restablecimiento del derecho es una consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectados deben volver a su estado inicial … 22 Sentencia de 15 de Junio de 2006, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicación No. 2603-05, C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante, en esta ocasión se expuso que: “cuando existe contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional”.(…) “En consecuencia, se reconocerá una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de percibir, para cuya liquidación se tomará como base el valor del respectivo contrato u orden de prestación de servicios”. 23 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Sentencia del 19 de febrero de 2009. Rad. 3074-05. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 21 Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista-trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo”24 (Subraya la Sala).

Ahora bien, con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer al declararse una relación de carácter laboral, la Corporación acudió a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas. En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral.

Así, que en caso de que exista un contrato de trabajo o se posea la calidad de servidor público, la cotización debe realizarse por el empleador en el caso del sistema de riesgos profesionales y del sistema de subsidio familiar, y en el caso de cotizaciones a los sistemas de pensión y salud, deben realizarse por el empleador y el empleado en forma compartida según los porcentajes establecidos en la Ley para cada caso.

La cotización al sistema de pensiones es del 16% del ingreso laboral la cual debe realizarse en un 75% por el empleador y en un 25% por el empleado; la cotización al sistema de salud es el 12.5% de lo netamente devengado correspondiéndole al empleador el 8.5 % y al empleado 4%. Dentro de las prestaciones que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas y las cesantías; por otra parte, las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización. Ahora bien, en relación con la carga probatoria que tiene quien pretenda obtener a su favor los beneficios del contrato de trabajo, vale la pena destacar las orientaciones señaladas por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 01 de junio de 2004, con radicación 21554: “Es verdad que el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo consagra la presunción de que toda relación de trabajo personal se entiende regida por un contrato de trabajo, frente a la cual la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sido del criterio de que quien la alegue en su favor tiene que demostrar la prestación personal del servicio para entenderse cobijada por ella, mientras que al beneficiario de dicha prestación es a quien le corresponde desvirtuar que en la misma no existe el elemento de la subordinación” (Subrayas de la Sala). 24 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de 25 de agosto de 2016. Radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088- 15) CE-SUJ2-005-16. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 22 La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 09 de septiembre de 202125, unificó el criterio en relación a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, la improcedente del reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal y la no solución de continuidad, en los siguientes términos: “… 3.4.

Síntesis de las reglas objeto de unificación 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.

La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.

La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. …” (Negrilla fuera del texto). 2.5. Caso concreto La posición de la parte actora refiere que la entidad accionada trató de ocultar un verdadero contrato de trabajo, con el propósito de no reconocer los derechos y garantías laborales que la Constitución y la ley le otorgan a esa especial relación. Alega que detrás de la suscripción de diferentes contratos de prestación de servicios, se reúnen los elementos de subordinación, dependencia, cumplimiento de un horario establecido, prestación personal del servicio y una remuneración como contraprestación a las funciones ejecutadas.

Estos elementos, según la parte actora, están acompañados de la permanente necesidad del servicio prestado y forman parte del giro ordinario de la entidad territorial demandada. Por su parte, la autoridad accionada sostiene que el demandante no desempeñó funciones específicas correspondientes a un empleo de la planta de cargos de la entidad territorial, sino que realizó actividades según los objetos de cada contrato de prestación de servicios.

Además, afirma que estos contratos no fueron continuos, sino que hubo interrupciones, lo que demuestra que las actividades contratadas se llevaron a cabo según las necesidades de la Administración y la falta de personal en el Municipio. Agrega que el demandante tenía autonomía para cumplir las actividades establecidas en los contratos y no estaba sujeto a funciones específicas del Manual de Funciones del personal de planta.

Aseguró que su vínculo con el Municipio fue contractual, mediante contratos de prestación de servicios, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, debido a la necesidad de actividades especializadas. 25 Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín. 23 En la primera instancia, se determinó que en el expediente estaban debidamente acreditados los elementos característicos de una relación laboral entre las partes, incluyendo la prestación personal del servicio, la continua subordinación o dependencia y el pago como retribución. En consecuencia, se declaró la existencia de una relación laboral encubierta bajo una vinculación contractual de prestación de servicios, vigente desde el 01 de marzo de 2008 hasta el 25 de diciembre de 2011, salvo los períodos de interrupciones o suspensiones en la relación contractual.

La entidad territorial demandada apeló la decisión anterior, reiterando los argumentos expuestos desde la contestación a la demanda de oposición a sus pretensiones. En ese orden, corresponde a esta Corporación analizar si la actividad prevista en el objeto de las órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes en este proceso fue ejecutada de manera independiente por el contratista y correspondía a una labor coordinada entre éste y la respectiva entidad, o si por el contrario, el demandante estaba sujeto en el caso concreto a la subordinación que la primera instancia encontró probada en la sentencia recurrida.

Ahora bien, debido a que la contratación es una actividad reglada del Estado, reiteramos, que los contratos de prestación de servicios con personas naturales han sido autorizados por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en aquellos eventos en que el personal de planta no es suficiente o no está capacitado, profesional, científica o técnicamente para desarrollar la labor requerida, bien sea administrativa o funcional de la entidad contratante.

En concordancia con esto, el contratista debería estar investido de autonomía e independencia para desarrollar las actividades o funciones que se encuentran debidamente señaladas en el pacto realizado, y que deben desarrollarse dentro de un tiempo previamente delimitado, pues dichas funciones no pueden convertirse en permanentes. En cuanto a la prestación personal del servicio, encontramos que el señor Fabio Vásquez Chavarro ejecutó diversos contratos de prestación de servicios con el Municipio de San Sebastián de Mariquita, desempeñándose como encargado de los procesos para la estratificación socioeconómica del municipio.

Las certificaciones emitidas mensualmente por el Secretario de Planeación e Infraestructura de la entidad, durante el tiempo que duró la relación contractual, confirman que el demandante prestó sus servicios de manera personal al ente territorial. Respecto a la contraprestación económica, de acuerdo a los contratos allegados y la copia de las apropiaciones presupuestales para cubrir el valor de los mismos, se evidencia que el demandante percibió una remuneración por las labores y funciones desempeñadas como encargado de los procesos para la estratificación socioeconómica del municipio.

Respecto de la subordinación y dependencia, este elemento se configuró debido a que el demandante prestó sus servicios al Municipio de San Sebastián bajo las órdenes que le imponían desde la Secretaría de Planeación, a la cual estuvo adscrito. Con esto se evidencia que el elemento de la subordinación siempre estuvo presente en la relación laboral.

Para efectos de demostrar la subordinación, la parte demandante aportó como pruebas los contratos firmados con la entidad, en los cuales consta que el objeto de la vinculación era el de apoyar a la entidad en la gestión de los procesos de estratificación socioeconómica del municipio, a cargo de la Secretaría de Planeación e Infraestructura, la cual es una función de carácter permanente y que forma parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad. 24 Ahora bien, aunque el ordenamiento jurídico autoriza la suscripción de órdenes de prestación de servicios en las entidades públicas que requieran desarrollar actividades relacionadas con su quehacer, cuando no pueden ejecutarse con empleados de planta debido a que estos resulten insuficientes, también es claro que, de acuerdo con el principio de planeación, dicha contratación debe estar justificada en la necesidad esencialmente temporal u ocasional de la prestación del servicio a favor de la Administración, y no con ánimo de permanencia. En este caso, la vinculación se prolongó por el término de 4 años, lo que desacredita el presupuesto de la temporalidad en este tipo de vinculaciones con el Estado.

Otro soporte probatorio relacionado con que las actividades desarrolladas por el actor en el ente territorial eran propias del giro ordinario de la entidad es la creación de un empleo en la planta de cargos para ejecutarlas, aunque dicho cargo se creó después de la desvinculación del actor con la entidad. La Sala se refiere al Decreto 009 del 14 de enero de 2013, el cual creó el empleo en la planta de cargos, en concordancia con el Decreto 044 del 21 de febrero de 2013, mediante el cual se realizó un nombramiento en provisionalidad en el mismo cargo y en el que se detallan las mismas funciones que certificó en su momento el Secretario de Planeación e Infraestructura, respecto de las actividades que desarrollaba el actor como coordinador o apoyo en la gestión de los procesos de estatificación socioeconómica del municipio.

Otro soporte probatorio relacionado con que las actividades desarrolladas por el actor en el ente territorial eran propias del giro ordinario de la entidad es la creación de un empleo en la planta de cargos para ejecutarlas, aunque dicho cargo se estableció después de la desvinculación del actor con la entidad. La Sala se refiere al Decreto 009 del 14 de enero de 201326, el cual creó el puesto en la planta de cargos, en concordancia con el Decreto 044 del 21 de febrero de 201327, mediante el cual se llevó a cabo un nombramiento en provisionalidad en el mismo cargo y en el que se detallan la relación de las funciones que certificó en su momento el Secretario de Planeación e Infraestructura, respecto de las actividades que desempeñaba el actor como “coordinador” o “apoyo” en la gestión de los procesos de estratificación socioeconómica del municipio.

Además de lo anterior, existe respaldo documental que confirma que el demandante, en su calidad de “administrador de estratificación”, actuó como representante de la Secretaría de Planeación e Infraestructura del municipio en la diligencia llevada a cabo el 04 de julio de 2009 ante la Personería Municipal para la selección de los miembros del Comité Permanente de Estratificación28.

Esto sugiere que así debió ser dispuesto por parte de la administración a través de alguno de sus agentes, ya que no se advierte que en ninguno de los contratos se haya establecido el cumplimiento de tal función. También es relevante destacar que el demandante fue contratado para desempeñar sus funciones en las instalaciones de la entidad, cumpliendo con los horarios establecidos para la planta de personal y utilizando los elementos suministrados por el ente territorial, bajo la supervisión de la jefe de personal.

Además, la administración le advirtió por escrito sobre las sanciones precisas por el uso inadecuado de los elementos entregados o en caso de pérdida, de acuerdo con las normas disciplinarias aplicables a los servidores públicos29. En consecuencia, se acredita por parte del demandante que los servicios no se prestaron de manera independiente y autónoma, como corresponde a una relación de carácter contractual soportada en la autonomía de la voluntad, sino que la labor asignada se cumplió bajo los condicionamientos fijados por la misma entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio. 26 Folio 814, C. Ppal. 4. 27 Folios 830 a 831, C. Ppal. 4. 28 Folios 41 a 43, C. Ppal. 1. 29 Oficio SGA-0267 del 10 de noviembre de 2010, la Subsecretaria General Administrativa del Municipio de San Sebastián de Mariquita entregó un inventario de bienes físicos al señor Fabio Vásquez Chavarro.

Reposa del folio 672 al 673. 25 Las aseveraciones anteriores además son respaldadas con las declaraciones de los testigos que depusieron dentro del proceso, los cuales coinciden en que al demandante se le imponían horarios de trabajo, recibía instrucciones sobre cómo realizar su trabajo por parte del Secretario de Planeación e Infraestructura, y tenía la necesidad de prestar sus servicios en las instalaciones del palacio municipal, donde se presentaban los usuarios que requerían que la administración adelantara el proceso de estratificación socioeconómica.

Claramente, en este asunto, el demandante ha demostrado la ejecución continua de servicios remunerados inherentes a la actividad misional de la entidad contratante, realizados en sus instalaciones con los recursos proporcionados por esta última, y bajo una autoridad y condiciones de trabajo que superan los límites de la coordinación típica de contratistas independientes.

Es evidente que la entidad intentó disfrazar una relación de empleo real mediante la firma de varios contratos de servicios, con el objetivo de eludir las obligaciones laborales y garantías establecidas por la Constitución y la legislación aplicable. El señor Fabio Vásquez Chavarro cumplió con los criterios de subordinación, dependencia, horario fijo, prestación personal del servicio y remuneración, todos ellos características de un contrato de trabajo legítimo.

Además, estos servicios formaban parte de las funciones habituales de la entidad demandada, lo que refuerza la conclusión de que no existen argumentos suficientes en el recurso de apelación para modificar la decisión tomada por el juez de primera instancia. Para terminar, es necesario examinar los contratos de prestación de servicios suscritos entre el actor y el municipio de San Sebastián de Mariquita, desde el 01 de marzo de 2008 hasta el 25 de diciembre de 2011, con el fin de determinar si existió una interrupción en la prestación de servicios y, finalmente, determinar si corresponde aplicar la prescripción a alguna de las prestaciones sociales reclamadas.

No. Contrato Inicio Finalización Interrupción 155 01/03/2008 30/03/2008 - 278 01/04/2008 30/04/2008 - 429 01/05/2008 31/05/2008 - 575 01/06/2008 30/06/2008 - 657 01/07/2008 31/07/2008 - 808 01/08/2008 31/08/2008 - 964 01/09/2008 30/09/2008 - 1022 01/10/2008 31/10/2008 - 1081 01/11/2008 31/12/2008 8 días hábiles 0010 15/01/2009 14/03/2009 0165 16/03/2009 30/04/2009 - 0368 04/05/2009 03/06/2009 19 días hábiles 482 04/07/2009 03/09/2009 626 07/09/2009 06/10/2009 - 0666 07/10/2009 06/11/2009 4 días hábiles 0752 13/11/2009 28/12/2009 009 15/01/2010 14/07/2010 11 días hábiles 00215 01/09/2010 31/12/2010 32 días hábiles 68 16/02/2011 30/04/2011 31 días hábiles 160 26/07/2011 25/12/2011 57 días hábiles Ahora, de acuerdo con la regla de unificación establecida por el Consejo de Estado30 sobre interrupción en la prestación del servicio en materia de contrato realidad, esta 30 Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín. 26 se entiende que ha operado si entre la finalización de un contrato de prestación de servicios y la ejecución del siguiente no han pasado 30 días hábiles.

Entonces, dado que la primera interrupción en la continuidad de la prestación del servicio ocurrió hasta el 31 de diciembre de 2010, siendo superior a 30 días hábiles el lapso entre la finalización del Contrato 00215 y el inicio del contrato 68, y considerando que la reclamación administrativa para el reconocimiento de la relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales derivadas de esta declaración se presentó el 24 de abril de 201331, es evidente que dicha presentación se realizó oportunamente para interrumpir la causación de la prescripción. Además, dado que la demanda en este asunto se formuló el 27 de noviembre de 201332, también es notorio que entre la interrupción de la prescripción y la presentación de la demanda no transcurrieron 3 años.

Se aplica lo mismo a las prestaciones causadas desde el 16 de febrero de 2011 hasta el 25 de diciembre de 2011, respecto de las cuales se precisa que no están afectadas por la prescripción. Consecuencia de lo expuesto, se confirmará la sentencia apelada. 2.6. Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.

La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217)33, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la 31 Folios 706 a 708, C. Ppal. 3. 32 Folio 1, C. Ppal. 1. 33 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 27 condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.

El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.

Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.

En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas comporta un análisis objetivo-valorativo, en los que cabe juicios de ponderación que pueden ir desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, pasando por criterios de orden económico, entre otros.

Por consiguiente, así en el proceso no se haya acreditado que la parte demandada hubiera actuado bajo parámetros de mala fe o deslealtad procesal, también es cierto que la demandante debió constituir apoderado para obtener el reconocimiento de un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurídico, lo que sin duda acarrea gastos, como el de pagar honorarios a un abogado que le proporcione defensa técnica, en esa medida, se encuentra que está dado el presupuesto de orden económico para la concesión de costas a favor de la parte demandante, además las agencias en derecho también está soportadas en la medida en que ante esta jurisdicción debe hacerse por conducto de apoderado y así lo hizo la parte actora, según consta en el expediente.

Se fijarán las agencias en derecho de esta instancia con cargo a la demandada, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. 28 En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2017 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandada y a favor de la demandante, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA, para lo cual se fija como agencias en derecho el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítanse las diligencias al Juzgado de origen, previas anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA