1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado. 17-001-33-33-002-2020-00219-02 Clase: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Colpensiones Demandado: Rosalba Gallego de Zuluaga Providencia: Sentencia No. 207 Asunto Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de mayo de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso de la referencia. I. Antecedentes. 1.
Pretensiones. La parte demandante, mediante apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicita: 1. Declarar la nulidad parcial de la Resolución No 5154 del 27 de agosto de 1996, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez a la señora Rosalba Gallego de Zuluaga, porque no cumplió con el número mínimo de semanas requeridas para ser beneficiaria de la prestación. 2.
Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ORDENE a la señora Rosalba Gallego de Zuluaga, reintegrar a la entidad las sumas recibidas por concepto de mesadas, retroactivo, aportes a salud hasta su retiro de la nómina de pensionados, suma que estima al momento de la presentación de la demanda en $34.750.555. 3.
Ordenar liquidar y pagar las sumas adeudadas de manera indexada. 4. Condenar en costas al demandado. 2. Hechos. Como fundamento fáctico de la demanda se expone lo siguiente: Mediante Resolución No 5154 del 27 de agosto de 1996, el Instituto de Seguros Sociales le reconoció y ordenó pagar una pensión de vejez a la señora Rosalba Gallego de Zuluaga, con 2 efectos a partir del 30 de agosto de 1996.
A través de escrito del 14 de mayo de 2019, la señora Rosalba Gallego solicitó ante Colpensiones la reliquidación de su pensión de vejez, manifestando que tenía derecho a que se le realizara un nuevo estudio de la prestación, teniendo en cuenta los últimos 10 años de cotización. Colpensiones por medio de la Resolución SUB 191910 del 19 de julio de 2019, resolvió negativamente la reliquidación solicitada, teniendo en cuenta que la afiliada no cumplía con los requisitos mínimos para hacerse acreedora a la reliquidación de la prestación. Agrega que, en el estudio realizado a raíz de la petición referida, Colpensiones evidenció que la señora Rosalba Gallego, no tenía derecho a la pensión de vejez, toda vez que no logró a cotizar 500 semanas anteriores al cumplimiento de la edad pensional, pues sólo cotizó 462,15 entre el 14 de febrero de 1992 y el 14 de febrero de 1992 (sic), tampoco alcanzó las 1000 semanas en cualquier tiempo.
Con fundamento en los hallazgos evidenciados y referidos previamente, Colpensiones emitió auto de pruebas APSUB 2653 del 22 de julio de 2019, ordenando requerir a la señora Rosalba Gallego, para que aportara ante la entidad autorización para revocar la resolución N°5154 del 27 de agosto de 1996; no obstante la notificación del acto administrativo, no se obtuvo respuesta alguna por parte de la señora Gallego y, por tal razón Colpensiones profirió la Resolución No SUB 142305 del 03 de julio de 2020, ordenando remitir el expediente administrativo a la oficina de procesos judiciales de Colpensiones. 3.
Normas violadas y concepto de violación. Citó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; Acuerdo No 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990. Estimó que la resolución 5154 del 27 de agosto de 1996, a través de la cual COLPENSIONES dispuso reconocer y pagar a favor de la señora ROSALBA GALLEGO, vulneró el decreto 758 de 1990 y el artículo 36 de la ley 100 de 1993, sumado a que la demandada no alcanzó a cumplir 500 semanas de cotización anteriores al cumplimiento de la edad pensional, pues solo cotizó 462,15 semanas; y tampoco alcanzó las 1000 semanas en cualquier tiempo, ni cumplió con los requisitos dispuestos en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 para tener derecho a pensionarse con el régimen anterior. 4.
Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad legal, el Curador Ad - Litem de la demandada señora Rosalba Gallego, ofreció respuesta a la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la parte actora y planteando las siguientes excepciones: “Inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante”; “Inexistencia de vulneración de las normas superiores y de orden legal”;
“Cumplimiento de requisitos generales para acceder a la pensión de vejez” pues verificada la historia laboral aportada por Colpensiones, se tiene que la señora Rosalba Gallego, acreditó durante el periodo comprendido entre el 14 de febrero de 1976 al 14 de febrero de 1996, un total de 532 semanas cotizadas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad, acreditando ampliamente los requisitos exigidos por el decreto 758 de 1990, para acceder a su pensión de vejez tal y como fue reconocida por el Liquidado Instituto de los Seguros Sociales.
“Buena fe” toda vez que el principio constitucional de la buena fe se presume, es decir, la ley obliga a presumir que todo el mundo actúa de buena fe, luego, si alguien actúa de mala fe, habrá necesidad de cuestionar esa presunción, significando esto que es necesario entrar a probar que la otra parte ha actuado de mala fe. Como se demuestra con el escrito de contestación y en las pruebas allegadas al proceso por la parte actora, la señora Rosalba Gallego de Zuluaga siempre ha obrado de buena fe y de manera honesta, por lo que Colpensiones no le asiste el derecho solicitado en 3 virtud del principio de la buena fe y el inciso C del numeral 1 del Artículo 164 del C.P.A.C.A. 5.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia proferida el 30 de mayo de 2023, resolvió lo siguiente:
PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADAS las excepciones denominadas “Inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante; Inexistencia de vulneración de las normas superiores y de orden legal; Cumplimiento de requisitos generales para acceder a la pensión de vejez”, formuladas por el Curador Ad-Liten de la parte demandada, por lo expuesto en la parte motiva de la providencia. De otra parte, se DECLARA PROBADA la excepción designada como “Buena fe”, alegada por la parte accionada.
SEGUNDO: SE DECLARA la nulidad de la Resolución No 5154 del 27 de agosto de 1996, por medio de la cual se reconoció la pensión de vejez a la señora ROSALBA GALLEGO DE ZULUAGA. No obstante lo anterior, SE NIEGA el restablecimiento del derecho relacionado con el reintegro de las sumas recibidas por concepto de las mesadas y su retroactivo por parte de la señora ROSALBA GALLEGO DE ZULUAGA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: NO CONDENAR EN COSTAS a la parte demandada, en los términos indicados en la parte motiva. […] Como sustento de su decisión, el a quo indicó que la demandada es beneficiaria del régimen de transición y por lo tanto, para acceder a la pensión de vejez, debía acreditar 500 semanas de cotización durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de la edad mínima, o mil (1000) semanas de cotización sufragadas en cualquier tiempo; requisito que no cumplió puesto que acreditó un total de 478.44 semanas dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima y tan solo 564,14 semanas en todo el tiempo laborado.
Por lo anterior, estimó fundada la pretensión de nulidad del acto de reconocimiento pensional; sin embargo, no ordenó el reintegro de las sumas recibidas por concepto de mesadas, retroactivo y aportes a salud, en virtud del principio de la buena fe que ampara a la demandada y que a su juicio, no fue desvirtuado por la parte demandante. 6.
Recurso de apelación. Parte demandante. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia pues insiste en que la entidad incurrió en error al reconocer la pensión de vejez a la aquí demandada, quien no logró reunir el tiempo de servicio o semanas cotizadas requeridas en el régimen anterior a la Ley 100 de 1993, este caso, el Acuerdo 049 de 1990 y su Decreto Reglamentario 758 del mismo año. Considera que no sólo se debe declarar la nulidad del acto de reconocimiento sino que, además, se debe ordenar a título de restablecimiento del derecho, el reintegro de las mesadas pagadas a la demandada pues considera que las mismas no fueron recibidas de buena fe por parte de ella, máxime cuando en sede administrativa se le requirió para que autorizara la revocatoria directa del acto y se le expusieron las razones de orden legal para ello, haciéndole ver que no tenía derecho a la pensión. Parte demanda.
Señala que el a quo, para declarar la nulidad de Resolución No. 5154 del 27 de agosto de 1996, se centró en el hecho de que la señora Rosalba Gallego de Zuluaga nació el 14 de 4 febrero de 1940 a pesar de que en la Resolución acusada se estableció que la fecha de nacimiento fue el 14 de febrero de 1941. Y para probar la fecha de nacimiento de la señora Rosalba Gallego de Zuluaga, el Despacho tuvo como fundamento copia de la cédula de ciudadanía de la demandada, sin que mediara otro medio de prueba adicional, como el Registro Civil de Nacimiento.
Agrega que, verificadas las pruebas aportadas en el expediente, no se anexó por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones, los documentos soportes que fundamentaron la decisión del liquidado Instituto de los Seguros Sociales para reconocer la pensión de la señora Gallego de Zuluaga, mediante la resolución que hoy se declara nula y dentro de los cuales se encontraba el Registro Civil de Nacimiento, que es el documento idóneo para demostrar la fecha de nacimiento de los ciudadanos colombianos y exigidos por dicha entidad para reconocer la pensión de vejez, Así las cosas, insiste en que, comoquiera que no se cuenta con el Registro Civil de Nacimiento de la demandada y la fotocopia de la cédula de ciudadanía no es prueba suficiente para establecer la fecha real de nacimiento de aquella, se debe tener por tal la indicada en la Resolución No. 005154 de 1996, expedida por el Liquidado Instituto de los Seguros Sociales, entidad que sí contó con el Registro Civil de Nacimiento y de ahí que se señalara en su momento lo siguiente: “Que el día 23 de NOVIEMBRE de 1995, el asegurado(a) ROSALBA GALLEGO DE ZULUAGA, con fecha de nacimiento 14 de febrero de 1941, C.C. 24.305.530, afiliación 924305530 070135809 de la seccional CALDAS elevó solicitud de pensión de vejez, teniendo como ultimo patrono T.I. Patronal 07019806735”.
De conformidad con lo anterior, colige que la señora Rosalba Gallego de Zuluaga cumplía los requisitos de edad para acceder a la pensión de vejez el 14 de febrero de 1996. Así las cosas, las 500 semanas de cotización debían estar registradas entre el 14 de febrero de 1976 al 14 de febrero de 1996, de conformidad con lo señalado en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990.
Luego, verificada la historia laboral aportada por COLPENSIONES, se tiene que la demandada acreditó durante el periodo comprendido entre el 14 de febrero de 1976 al 14 de febrero de 1996, un total de 532 semanas cotizadas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad, acreditando ampliamente los requisitos exigidos por el decreto 758 de 1990, para acceder a su pensión de vejez tal y como fue reconocida por el Liquidado Instituto de los Seguros Sociales. 7.
Alegatos de conclusión en segunda instancia. Las partes no intervinieron en esta etapa del proceso. II. Consideraciones de la Sala Pretende la parte demandante que por parte de esta Corporación se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se reconoció la pensión de vejez a la señora Rosalba Gallego de Zuluaga. En primera instancia se accedió parcialmente a las pretensiones de la parte actora, razón por la cual ambas partes presentaron recurso de apelación insistiendo en los argumentos esbozados a lo largo del proceso.
Así las cosas, aunque en principio el problema jurídico debería estar encaminado a resolver de fondo sobre la legalidad del acto administrativo enjuiciado con base en lo expuesto en los recursos de apelación, no puede esta Sala de Decisión dejar de aplicar la recientemente expedida Ley 2381 del 16 de julio de 20241, en virtud de la cual se fijaron términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de controvertir la legalidad de pensiones ya reconocidas por la Administración Pública. 1 «Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 5 Así las cosas, en uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la ley 2381 de 2024.
En consonancia con lo anterior, el problema jurídico a resolver en esta instancia, consiste en determinar si la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra la señora Rosalba Gallego de Zuluaga, fue radicada dentro de los 5 años siguientes al reconocimiento de la pensión. 1. Del nuevo término de caducidad consagrado en la Ley 2381 del 16 de julio de 2024.
El artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 dispone lo siguiente: «Artículo 86. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. /rft/ Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del Recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley».
Según el artículo 95 ibidem, la referida ley rige a partir de su sanción, lo que acaeció el 16 de julio de 2024; con la salvedad hecha en el canon 94, que indica textualmente que “El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 01 de julio de 2025” (Destacado de la Sala).
De ahí que, se comprende que el artículo 86 que trata de la caducidad de las acciones contenciosas entra a regir una vez sancionada la ley, pues no hace parte del sistema pensional adoptado por dicha normativa, y, además, por cuanto se trata de una disposición alusiva a la ritualidad de los procesos, cuya entrada en vigencia es inmediata, en los términos del artículo 40 de la Ley 153 de 1887: “Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”. 6 Así mismo, cabe observar lo considerado recientemente por el Consejo de Estado2 en asunto de perfiles jurídicos similares al presente, declarando la caducidad de una demanda de lesividad en curso, al constatar que se superó el término establecido en la ley: “Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.
No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.
Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 1997.” En análogo sentido se han pronunciado varios tribunales del país, por ejemplo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia de 10 de septiembre de 20243 precisó sobre este punto: “Destaca la Sala que la norma trae una novedad, que el término de caducidad, de 5 años, el cual ordena contabilizar desde el reconocimiento de la pensión; caducidad que aplica a los procesos en curso, con excepción caso de fraude u ocurrencia de algún delito para obtener el reconocimiento pensional.
(…) De lo anterior, se advierte que la intención del legislador al establecer el término de caducidad es garantizar los derechos adquiridos y la confianza legítima de las personas que tienen reconocida una pensión, a efecto de evitar la inseguridad jurídica, atendiendo a las consideraciones realizadas por la H. Corte Constitucional en sentencia C-835 de fecha 23 de septiembre de 2003.” De igual forma, el Tribunal Administrativo de Risaralda en fallo de 3 de octubre de 2024 indicó4: “No obstante que los argumentos así formulados por la parte demandada no tienen margen de prosperidad, no puede pasar por alto esta Colegiatura Judicial una circunstancia de singular relevancia para este asunto, como es la expedición reciente de la Ley 2381 del 16 de julio de 2024, posterior a la presentación de la demanda y a la contestación de la misma, norma en cuyo artículo 86 se fijaron términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, respecto de las acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, como es el caso del recurso extraordinario de revisión ejercido en el presente plenario, del cual resalta la Sala el contenido del inciso segundo, por estar directamente relacionado con el asunto objeto de controversia, cuyo tenor literal es el siguiente: 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, Sentencia de 2 de octubre de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018). 3 M.P. Patricia Salamanca Gallo, Exp. 250002342000-2020-00598-00. 4 M.P. Dufay Carvajal Castañeda, Exp. 66001-23-33-000-2021-00282-00 7 (…) Se advierte entonces que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, trae una novedad referente al término de caducidad, de 5 años, el cual ordena contabilizar desde el reconocimiento de la pensión; caducidad que incluso dispuso aplicar a los procesos en curso, con excepción de los casos de fraude o con ocurrencia de algún delito para obtener el reconocimiento pensional.” Lo propio hizo el Tribunal Administrativo de Caldas en reciente oportunidad5: “[ ] En este orden, resulta clara la regla aplicable a la caducidad de las acciones contenciosas alusivas a pensiones ya reconocidas, las cuales deben ejercerse dentro de los 5 años siguientes al reconocimiento pensional, a voces del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, término que se extiende a los procesos judiciales en curso, en los cuales, una vez se advierta la superación de dicho lapso, ha de declararse la caducidad del medio de control.
Lo anterior, conforme se señaló, responde también a caros principios constitucionales, como la seguridad jurídica que debe amparar la situación de quien es beneficiario de una prestación pensional, y que obliga a que su situación jurídica no quede indefinida a perpetuidad. [ ]” Se advierte entonces que, con la expedición de dicho precepto legal se abre la puerta para retomar el estudio de la caducidad del medio de control ejercido en contra de actos de reconocimiento pensional, incluso en aquellos procesos que se encuentran en curso.
Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que el término de caducidad se establece en 5 años contados desde el reconocimiento pensional y por lo tanto, si se encuentra que la demanda fue presentada por fuera del mismo, aquella deberá declararse configurada por el juez de conocimiento. Huelga decir que esa regla no se aplica en casos de reconocimiento pensionales obtenidos con fraude o incurriendo en un delito.
Ahora bien, a efectos de establecer la mencionada caducidad, el legislador en la exposición de motivos indicó: «En el artículo 87 se establece un término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas; dicha disposición es concordante con los dispuesto por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835 de fecha 23 de septiembre de 2003, en los siguientes términos: “(…) Ahora bien, se ha visto el inciso tercero del artículo 20 dispone que la revisión podrá solicitarse en cualquier tiempo.
Es decir, que en relación con el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión no opera el término de dos años que prescribe el Código Contencioso Administrativo, ni el término de seis meses que prevé el artículo 32 de la Ley 712 de 2001 para su interposición, cuando quiera que se trate de los actos estipulados como revisables en términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas 5 Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión, 25 de octubre de 2024.
Magistrada Ponente: Diana Patricia Hernández Castaño. Radicados: 2021-00257; 2020-00141; 2019-00579; 2018-00368. 8 subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.
Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.
Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. Valga recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y definitorio de los derechos, deberes y garantías que la Constitución Política y la ley establecen a favor de las personas. En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada. Igualmente, los vicios que afectan a la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el tercer inciso del artículo 20 impugnado, dada su conexidad temática y teleológica, hacen metástasis en la misma expresión “en cualquier tiempo”, vertida en el primer inciso del mismo artículo; motivo por el cual la decisión de inexequibilidad las comprenderá por igual, según se verá en la parte resolutiva de esta sentencia. Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo. (…)” Es así como se precia que las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito»6. /rft/ La intención del legislador al establecer el término de caducidad es garantizar los derechos adquiridos y la confianza legítima de las personas que tienen reconocida una pensión, a efecto de evitar la inseguridad jurídica, atendiendo a las consideraciones realizadas por la H. Corte Constitucional en sentencia C-835 de fecha 23 de septiembre de 2003.
Vale recordar que en tratándose de la acción de lesividad en vigencia del Decreto 01 de 1984, el numeral 7° del 136 establecía un término de caducidad de dos años contados a partir del día siguiente al de la expedición del acto administrativo del cual se deprecaba su nulidad. Y en vigencia de la Ley 1437 de 2011 no se estableció este término de caducidad, por lo que la Administración estaba en la posibilidad de demandar sus propios actos, en cualquier tiempo.
En efecto, el literal d) del numeral 2° del Artículo 164 CPACA, establece que “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras 6 Ponencia Proyecto de Ley Número 293 Senado de 2023 y número 433 de 2024 Cámara.
Gaceta del Congreso Senado y Cámara. 9 disposiciones legales.”/rft/ Si bien es cierto se establece el término de cuatro meses para la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto también es que el legislador prevé que esta norma puede ser objeto de excepciones, siendo una de ellas la del literal c) del numeral 1° ídem, que dice: “La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. /rft/ Bajo el anterior supuesto normativo se permitía que las demandas contra actos de reconocimiento pensional pudieran ser interpuestas en cualquier tiempo, sin excluir de esta posibilidad las acciones de lesividad incoadas por la propia Administración. No obstante, al amparo del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se introdujo un límite a la posibilidad que existía de interponer la demanda de lesividad en cualquier tiempo; lo propio se predica respecto del término de caducidad que tenía establecido el artículo 251 del CPACA para la presentación del recurso extraordinario de revisión, pues ahora la caducidad es de 5 años - no a la fecha de ejecutoria de la sentencia – sino a partir del reconocimiento pensional. 2.
Caso concreto. Aplicado el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al caso concreto, advierte la Sala que el reconocimiento pensional de la demandada fue efectuado por Colpensiones mediante la Resolución No. 5154 del 27 de agosto de 1996. Entre tanto, la demanda fue radicada por Colpensiones el 30 de septiembre de 2020, de lo cual emerge de forma manifiesta que la misma fue instaurada después de cinco (5) años de haber sido reconocida la pensión en favor del aquí demandado, por lo que frente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) incoado por dicha autoridad, operó el fenómeno jurídico de la caducidad, en cuanto concurren los presupuestos normativos, así: (i) Se trata de un derecho pensional reconocido en el año 1996, frente al cual, si bien se ha instaurado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que reconoció esa prestación, lo cierto es que la Ley 2381 de 2024, artículo 86, estableció un término de 5 años para su revisión, ligado al reconocimiento pensional.
(ii) No es óbice para la aplicación del término de caducidad previsto en la norma en comento, el hecho de que esté en curso el proceso iniciado por demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), en cuanto así lo dispuso expresamente en su tenor literal el precitado artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. (iii) No se configura la excepción consagrada en la norma para la aplicación de la caducidad del medio judicial en mención, según la cual el término extintivo de la acción no procede en caso de «fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas», toda vez que los argumentos que justifican la demanda no recaen en dichos supuestos, y menos aún se acreditó por activa la existencia de dichas hipótesis normativas.
(iv) La vigencia de la norma sobre la caducidad de 5 años, contenida en la Ley 2381 de 2024, artículo 86, tiene lugar respecto de las pensiones reconocidas sobre las cuales se hubiere iniciado acciones judiciales después de 5 años de haber sido reconocidas, o respecto de las cuales se hubiere ejercido el recurso extraordinario de revisión después de ese término de 5 años; además, por tratarse de una disposición de carácter procesal, tiene efecto general inmediato, a voces de los artículos 13 y 624 del CGP, último que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según los cuales, «las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley»;
De igual forma, «Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir». 10 (v) Lo antedicho evidencia que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones está afectada por el término de caducidad establecido en la nueva legislación, comoquiera que fue radicada el 30 de septiembre de 2020, es decir, pasados 5 años desde el reconocimiento de la pensión. Conclusión. De conformidad con todo lo discurrido, no le es dado a la Sala abordar el análisis de fondo del recurso de apelación interpuesto por las partes; en su lugar, esta Corporación Judicial revocará la sentencia de primera instancia, declarará de oficio la excepción de caducidad de la demanda promovida por Colpensiones en ejercicio del presente medio de control y dará por terminado el proceso. 3.
Costas en segunda instancia. El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado7 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. En esta instancia, sin embargo, no se impondrá condena en costas pues no se observa gestión útil efectuada por la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. Falla Primero: Revocar a sentencia proferida el 30 de mayo de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales dentro del presente proceso. Segundo: Declarar de oficio la excepción de caducidad del medio de control de la referencia, y en consecuencia dar por terminado el proceso, conforme a las consideraciones expuestas.
Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. 7 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,12 de abril de 2018, radicación No.05-001-23-33-000-2012- 00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez. 11 Notifíquese y cúmplase Discutida y aprobada en Sala de Decisión Ordinaria celebrada en la fecha.
Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Carlos Manuel Zapata Jaimes Magistrado encargado del Despacho 03 Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada