SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. Diva Cabrales Solano Montería, tres (3) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001233300020170024800 Demandante (s): Petrex S.A. - Sucursal Colombia Demandado (s): Municipio de Pueblo Nuevo Decide la Sala el recurso de reposición presentado por el apoderado de la parte actora contar el auto adiado del veintiséis (26) de julio del dos mil dieciocho (2018) mediante el cual esta colegiatura decidió admitir parcialmente la reforma de la demanda presentada por la parte demandante en lo referente a las pruebas.
I.
ANTECEDENTES Petrex S.A, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el municipio de Pueblo Nuevo, solicitando que se declare la nulidad de las Resoluciones N° 054 del 29 de septiembre de 2016 y 001 del 25 de enero de 2017, las cuales imponen una sanción por no declarar el ICA en la jurisdicción de la entidad al año gravable de 2014 y resuelven la posterior solicitud de reconsideración del acto.
Mediante oficio allegado el 11 de mayo de 20181, el demandante requirió la reforma de la demanda, modificando las pretensiones, pruebas y argumentos de la acción. Dicha petición que fue concedida parcialmente en auto del 26 de julio de 20182, en lo que respecta a las pruebas. Posteriormente, la parte demandante presentó recurso de reposición en subsidio de apelación contra el auto del 26 de julio de 2018, a quien se le resolvió dar traslado el 6 de agosto de 20183.
II. PROVIDENCIA OBJETO DE REPOSICIÓN En auto proveído el veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018), este despacho estableció que operaba la figura de la caducidad frente a las nuevas pretensiones, dado que la Resolución N° 001 del 25 de enero de 2017 fue notificada al accionante el 31 de enero del 2017, y este tenía un plazo de cuatro meses para presentar la demanda, por lo que debía hacerlo antes del primero (1) de junio de dos mil diecisiete (2017) a fin de evitar la caducidad, sin embargo, la acción fue presentada hasta el 11 de mayo de 2018, razón 1 Archivo “01Expediente_230012333000201700248”, folios 79-170, perteneciente al expediente digitalizado, accesible mediante el siguiente hipervínculo: 23001233300020170024801 - OneDrive 2 Archivo “01Expediente_230012333000201700248”, folios 185-189, perteneciente al expediente digitalizado, accesible mediante el siguiente hipervínculo: 23001233300020170024801 - OneDrive 3 Archivo “SECRETARIAL_06082018105736am_1a6ca31027954171aca4307b09d5653b”, perteneciente al expediente digitalizado, accesible mediante el siguiente hipervínculo: 23001233300020170024801 - OneDrive 2 por la cual se concluyó que el medio de control frente a las nuevas pretensiones había caducado.
Por lo anterior, se decidió aceptar parcialmente la reforma de la demanda respecto a las nuevas pruebas y rechazar la reforma en lo concerniente a las pretensiones, al haber operado caducidad en estas. III. RECURSO DE REPOSICIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el despacho, el apoderado de la parte actora interpone recurso de reposición4 manifestando que, según el numeral tercero del artículo 173 de la Ley 1437 del 2011, que regula los lineamientos de la reforma de la demanda, se establece que “(…) Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad”, sosteniendo que la caducidad no es un requisito de procedibilidad, sujetando como argumento el artículo 161 ibidem, lo cual implica que esta figura no debería ser tomada como objeto de discusión, al no ser necesaria.
Igualmente, aduce que el artículo 164 del mismo Código dispone que, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento de un derecho, “la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo”, aplicándose la caducidad a la demanda en sí misma, mas no a las pretensiones objeto de la reforma.
A su vez, señala que el precedente jurisprudencial utilizado por el Despacho5 es improcedente, ya que en el proceso en referencia no “se discute un asunto que conoce o que habría que de conocer la Sección Tercera del Consejo de Estado, y, por consiguiente, su jurisprudencia no es aplicable en todos los casos para justificar las decisiones que se profieran en el curso del presente litigio.”; considerando que este es un asunto de conocimiento de la Sección Cuarta del Alto Tribunal, al corresponder al estudio de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
De igual manera, expresa que las pretensiones adicionadas guardan una relación clara con las inicialmente expuestas, buscando la nulidad de los actos administrativos que imponen sanción por no declarar en el municipio de Pueblo Nuevo, en contraste con lo planteado por el precedente citado, en el cual se presentaban pretensiones contra nuevos demandantes y actos administrativos.
Por otra parte, estimó que si se habría que evaluar las pretensiones agregadas, pues el ignorar la operancia del silencio administrativo positivo resultaría contrario al artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 del 2011, al admitir actos administrativos objeto de estudio sin realizar un análisis previo de los hechos que los anteceden.
Por último, indica que la configuración del silencio administrativo positivo no es una pretensión, sino una causal de nulidad prevista en los numerales 1 y 3 del artículo 730 del Estatuto Tributario. De modo que, si esta Colegiatura no admite las pretensiones incorporadas en la reforma de la demanda, significaría que los argumentos y causales de nulidad involucradas no se indagarían. 4 Archivo “01Expediente_230012333000201700248”, folios 191-206, perteneciente al expediente digitalizado, accesible mediante el siguiente hipervínculo: 23001233300020170024801 - OneDrive 5 Consejo de Estado, en Auto de Unificación de la Sección tercera del 25 de mayo de 2016, que declara que “(…) (i) la necesidad de verificar el fenómeno procesal de la caducidad respecto de todas las nuevas pretensiones que se eleven en ejercicio del derecho de acción, cuando ello suceda en el marco de la presentación de un escrito de adición de una demanda inicialmente interpuesta (…)” 3 IV.
CONSIDERACIONES 4.1 PROBLEMA JURÍDICO En el presente caso, teniendo en cuenta los argumentos del recurso de reposición, corresponde a esta Corporación, determinar si opera o no la figura de la caducidad frente a las pretensiones adicionadas en la reforma de la demanda; en caso afirmativo, se confirmará el auto objeto de reposición, y en caso negativo, se revocará o modificará, aceptando la reforma de la demanda.
Para tal efecto, la Sala procederá a analizar los elementos constitutivos de la caducidad y la validez en la aplicación de los precedentes jurisprudenciales. 4.2 CASO CONCRETO Antes de iniciar la evaluación de lo solicitado, es necesario delimitar las pretensiones iniciales y las propuestas en la reforma de la siguiente manera6: PRETENSIONES DEMANDA INICIAL REFORMA DE LA DEMANDA Nulidad total de los actos administrativos: 1.
La Resolución N° 054 del 29 de septiembre de 2016, proferida por la Secretaría de Hacienda Municipal de Pueblo Nuevo, y 2. La Resolución N° 001 del 25 de enero de 2017, proferida igualmente por la Secretaría de Hacienda Municipal de Pueblo Nuevo, por medio de la cual se resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto. 1. La Resolución N° 054 del 29 de septiembre de 2016, proferida por la Secretaría de Hacienda Municipal de Pueblo Nuevo, y 2.
La Resolución N° 001 del 25 de enero de 2017, proferida igualmente por la Secretaría de Hacienda Municipal de Pueblo Nuevo, por medio de la cual se resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto. Restablecimiento del Derecho: 1. Que la sanción por no declarar debió liquidarse con fundamento en el artículo 427 del Estatuto Municipal de Pueblo Nuevo. 2.
Que como consecuencia de la pretensión anterior se ordene la nueva tasación de la sanción por no declarar ICA en el municipio de Pueblo Nuevo por el año gravable 2014. 3. Que se declare que no son de cargo de PETREX las costas en que hubieren incurrido las Autoridades del Municipio de Pueblo Nuevo con relación a la actuación administrativa demandada, ni las de este proceso.
Principales: 1. Que se declare que operó el silencio administrativo positivo teniendo en cuenta que la Resolución 001 del 25 de enero de 2017 fue notificada de manera indebida, de modo que se entiende que, a la fecha de presentación de la demanda, el recurso no ha sido resuelto. 2. Que se declare que PETREX no está obligada a pagar la sanción por no declarar impuesto en los actos administrativos demandados. 3.
Que se condene en costas y agencias en derecho al Municipio de Pueblo Nuevo al interior de este proceso, tanto en primera como en segunda instancia. Subsidiarias: 1. Que la sanción por no declarar debió liquidarse con fundamento en el artículo 427 del Acuerdo 081 de 2008 (Estatuto Tributario Municipal de Pueblo Nuevo vigente para la época) 2.
Que como consecuencia de la pretensión anterior se ordene la nueva tasación de la sanción por no declarar ICA en el municipio de Pueblo Nuevo por el año gravable 2014. 3. Que se condene en costas y agencias en derecho al Municipio de Pueblo Nuevo al interior de este proceso, tanto en primera como en segunda instancia. Habiendo realizado esta consideración, este Despacho estima que, para resolver el problema jurídico planteado, se debe determinar si opera la figura de la caducidad frente a 6 Archivo “01Expediente_230012333000201700248”, folios 3-4 y 82-83, perteneciente al expediente digitalizado, accesible mediante el siguiente hipervínculo: 23001233300020170024801 - OneDrive 4 las nuevas pretensiones objeto de la reforma de la demanda.
A su vez, dirimir si existió un indebido fundamento jurídico al citar jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Para ello, la caducidad se define como un presupuesto procesal o instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.
Por tanto, la caducidad busca, entre otras cosas, que los actos administrativos de carácter particular adquieran firmeza y no queden indefinidamente sujetos a la incertidumbre de un proceso judicial destinado a cuestionar su legalidad. Ahora bien, de conformidad con el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la oportunidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, caduca al cabo de los cuatro meses siguientes al día en que se publique, notifique, comunique o ejecute el acto administrativo definitivo, según el caso.
Acerca del inciso final del numeral 3 del artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, que indica que las nuevas pretensiones de la demanda deben cumplir los requisitos de procedibilidad, el Consejo de Estado7 mediante auto ha definido que las nuevas pretensiones están sujetas a caducidad, así: “Dichos requisitos de procedibilidad son los previstos en los artículos 161 y 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Entonces, para los procesos relacionados con asuntos tributarios ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las nuevas pretensiones de la reforma de la demanda deben cumplir con el término de caducidad de 4 meses, contados desde la notificación del acto administrativo, y el debido agotamiento de los recursos administrativos obligatorios, siempre y cuando la autoridad demandada no haya impedido al particular ejercer oportunamente los recursos procedentes.” (Negrillas fuera del texto) Ahora bien, teniendo en cuenta el análisis de las nuevas pretensiones, estas versan en relación a: i) la declaratoria del silencio administrativo en respuesta al recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 054 del 29 de septiembre de 2016, causada por una presunta indebida notificación; ii) la declaración de que Petrex S.A no está obligada a pagar la sanción impuesta, y, de forma subsidiariamente; iii) el reconocimiento de que la sanción tributaria debió ser liquidada conforme al artículo 427 del Acuerdo 081 del 2008, expedido por el municipio de Pueblo Nuevo, y, en consecuencia, se ordene una correcta tasación. Ahora bien, si bien en el expediente no reposa la constancia de notificación de la Resolución N° 001 del 25 de enero de 2017, se advierte que la demanda fue presentada el 30 de mayo de 2017 (fecha en la cual se puede entender notificado al actor por conducta concluyente), sin embargo la reforma de la demanda fue presentada el 11 de mayo de 2018, por lo que resulta evidente que al presentarse dicha reforma estaba vencido en demasía el término de caducidad de 4 meses previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Razón por la que se mantendrá el argumento inicial del despacho, declarando la caducidad. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Radicado N° 11001-03-27-000-2021-00014- 00(25495) B, Actor: CNE OIL & GAS S.A.S, Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), Referencia: Auto admite reforma de la demanda. 5 En cuanto a la pretensión atinente a la declaración de la existencia del acto administrativo ficto como consecuencia del silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 054 del 29 de septiembre de 2016, debe advertirse que el Consejo de Estado8 ha determinado que, en estos casos, no es aplicable el término de caducidad de 4 meses conforme al literal d) del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, al tratarse un acto ficto.
Por tanto, se admitirá únicamente la pretensión formulada en los siguientes términos: “que se declare que operó el silencio administrativo positivo teniendo en cuenta que la Resolución 001 del 25 de enero de 2017 fue notificada de manera indebida, de modo que se entiende que, a la fecha de presentación de la demanda, el recurso no ha sido resuelto.” Asimismo, resulta pertinente reformar el hecho numerado “E)”, al adicionar la expresión “por medio de correo”, dado que guarda relación directa con la pretensión incorporada.
Acerca de los argumentos agregados en el concepto de violación de la reforma de la demanda, el Consejo de Estado9 ha afirmado que: “(…) el artículo 173 del CPACA; permite al demandante reformar la demanda en lo atinente a las partes, los hechos, las pruebas y, para el caso que nos ocupa, las pretensiones; igualmente lo faculta para fundamentar los motivos por los cuales modifica tales pretensiones; de no ser así, el juez no encontraría la razón de ser de dicha reforma, y no tendría elementos de juicio para conceder o no la nueva pretensión al demandante.” (Destacado por el Despacho) Por consiguiente, se integrarán exclusivamente los fundamentos que aborden la declaración del silencio administrativo positivo dentro del numeral “B. Nulidad por falta de aplicación de los artículos 378 y 380 del Acuerdo 153 de 2012 y 730 del Estatuto Tributario Nacional.
En el caso concreto operó el silencio positivo” dentro de los fundamentos jurídicos que soportan la nulidad de los actos demandados. Así pues, a propósito del supuesto indebido fundamento jurídico, al utilizar como base lo referido por el auto de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con Radicado N° 66001233100020090005601, esta Sala remarca que el precedente judicial se divide en dos tipos: i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En lo que respecta al precedente horizontal, la Corte Constitucional10 proclamó que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento, sin distinción a su objeto o especialidad. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicado N° 11001-03-27-000-2021-00014- 00(25495) B, Actor: CNE OIL & GAS S.A.S, Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), Referencia: Auto admite reforma de la demanda. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinte (2020).
Radicado N° 11001-03-24-000-2013-00199-00, Actor: José Enrique Gaviria Liévano, Demandado: Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores – Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), Referencia: Auto que rechaza reforma de la demanda. 10 Ver, entre otras, las Sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003. 6 No obstante, la Corte Constitución11 también ha remarcado que la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial.
Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior funcional, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad.
Así, lo establecido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en su auto de unificación es de obligatorio cumplimiento en este caso, ya que no se contrarió lo allí fijado, y dicho Alto Tribunal es el superior funcional y órgano de cierre de esta Judicatura. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba por conducto de su Sala Tercera de Decisión, V.
RESUELVE
PRIMERO: REPONER el auto del veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018), en el que se admitió parcialmente la reforma de la demanda. En consecuencia, se MODIFICARÁ el numeral primero del auto, quedando de la siguiente manera: “PRIMERO: Admítase parcialmente la reforma de la demanda presentada por parte demandante, en lo referente a las pruebas y lo relacionado estrictamente a la pretensión concerniente a la declaratoria del silencio administrativo positivo por indebida notificación, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta diligencia.”
SEGUNDO: Confírmese los demás aspectos del auto recurrido.
TERCERO: Correr traslado de la reforma de la demanda a la parte demandada por el término de 15 días conforme lo reglado en el artículo 173 CPACA. CAURTO: Vencido el término de traslado vuelva al Despacho para proveer.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado Electrónicamente) DIVA CABRALES SOLANO Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada ponente de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica del sistema para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 11 Ver, entre otras, las Sentencias T-018 de 2023, T-441 de 2018 y T-360 de 2015.