1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación 17 001 23 33 000 2024 00094 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Artículo segundo del Acuerdo Nº 01 del 3 de abril de 2024 “Por medio del cual se establecen los incrementos salariales para los servidores públicos del nivel central y descentralizado E.S.E. Hospital San José del municipio de Belalcázar, Caldas para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones” Providencia Sentencia No. 211 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez del artículo segundo del Acuerdo Nº 01 del 3 de abril de 2024 “Por medio del cual se establecen los incrementos salariales para los servidores públicos del nivel central y descentralizado E.S.E. Hospital San José del municipio de Belalcázar, Caldas para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones” I. Antecedentes El día 3 de mayo de 2024, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al honorable Tribunal Administrativo de Caldas lo siguiente: Se DECIDA sobre la validez del artículo segundo del Acuerdo Nº 01 del 3 de abril de 2024 “Por medio del cual se establecen los incrementos salariales para los servidores públicos del nivel central y descentralizado E.S.E. Hospital San José del municipio de Belalcázar, Caldas para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones” 2 1.
Hechos Sostiene la parte demandante que el Concejo municipal de Belalcázar, Caldas, profirió el Acuerdo ya reseñado, y que, se realizaron los debates reglamentarios, y el 3 de abril de 2024, el acuerdo en mención fue sancionado por el alcalde municipal y radicado en la Gobernación del Departamento de Caldas el 4 de abril de 2024 para lo relacionado con la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia.
Indica que, en ejercicio de la competencia establecida al Tribunal Administrativo por el Decreto ley 1333 de 1986 artículo 119 y siguientes, y numeral 2 del artículo 151 de la ley 1437 de 2011, presenta la solicitud con el fin de que se revise su validez, en virtud del artículo 120 del decreto 1333 de 1986, se envían las copias del escrito al alcalde Municipal, presidente del Concejo Municipal y Personería municipal de Belalcázar, para los fines establecidos en la norma. 2.
Concepto de la violación Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Constitución Política, artículos 313 numeral 6, 315 numeral 7. Decreto 1333 de 1986 artículo 92, numeral 3, artículos 288 y 290. Ley 10 de 1990, artículo 30. Ley 4 de 1992, artículo 12. Ley 100 de 1993, artículos 94, 95 Decreto 780 de 2016, artículo 2.5.3.8.4.5.5.
El motivo de reparo del Gobernador del Departamento de Caldas en relación con el acuerdo aludido radica en que, el Concejo municipal es falto de competencia para fijar la escala salarial de la Planta de personal del Hospital municipal de Belalcázar, por ser a su juicio, la consecuencia de la autonomía presupuestal y administrativa con que cuentan las Empresas Sociales del Estado, dada su naturaleza de entidad descentralizada; siendo ellas mismas, quienes determinan que autoridad fija las escalas de remuneración de las diferentes categorías de sus empleados.
Y que, la normativa no señala un órgano encargado de llevar a cabo dicha actuación, siendo los 3 estatutos de la entidad los que definen dicho asunto. Hace un estudio de los estatutos de la ESE Hospital San José de Belalcázar, y concluye que el Concejo municipal está facultado para determinar las escalas salariales de los empleados de la administración municipal dentro de los límites fijados en el Decreto Nacional para cada vigencia; pero que, al tratarse de Empresas Sociales del Estado, como el caso de la ESE en mención, ésta se encuentra sometida al régimen especial contemplado en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1876 de 1994, de manera que, las Juntas o Consejos Directivos son quienes determinan las escalas de remuneración y los salarios de conformidad con su autonomía administrativa, presupuestal y financiera.
Razón por la cual no le es dable al Concejo municipal de Belalcázar, fijar la escala salarial de su planta de personal. 3. Concepto del Ministerio Público. El Ministerio Público rindió concepto en el asunto de la referencia, y se pronuncia sobre la naturaleza del control sobre los acuerdos municipales y actos de los acuerdos, y el control judicial en sede de revisión de éstos y hace un estudio de las normas invocadas en el memorial de revisión, así como varios conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y una sentencia de la Sección Quinta de éste, concluyendo que, el Concejo Municipal de Belalcázar Caldas se extralimitó al expedir el artículo segundo del acuerdo municipal No. 001 del 3 de abril de 2024, toda vez que no cuenta con la competencia para fijar las escalas salariales de los servidores públicos de las empresas sociales del estado y en concreto, no está facultado para fijar el salario del Gerente de la ESE Hospital San José de Belalcázar; y solicita que el Tribunal declare la invalidez del artículo segundo del acuerdo municipal en mención. II.
Consideraciones de la Sala El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.
El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: 4 (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. En el memorial remisorio se sostiene que el Concejo Municipal de Belalcázar, profirió el Acuerdo Nº 01 del 3 de abril de 2024 “Por medio del cual se establecen los incrementos salariales para los servidores públicos del nivel central y descentralizado E.S.E. Hospital San José del municipio de Belalcázar, Caldas para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones” que fue sancionado el 3 de abril de 2024, y radicado en la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas el día 4 del mismo mes y año, para su respectiva revisión por parte del señor Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, y asignado por reparto a este Despacho de Tribunal el 3 de mayo de 2024.
Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. 5 Así pues, procede esta Sala Plural a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la Validez del Acuerdo Municipal ya referenciado. 1.
Acervo Probatorio - Copia del Acuerdo Nº 01 del 3 de abril de 2024 “Por medio del cual se establecen los incrementos salariales para los servidores públicos del nivel central y descentralizado E.S.E. Hospital San José del municipio de Belalcázar, Caldas para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones” - Copia de la remisión del Acuerdo para su revisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, enviada al alcalde Municipal de Belalcázar, Caldas, y remisión a la Gobernación del departamento de Caldas. 2.
Problemas Jurídicos Como problema jurídico a resolver, la Sala deberá determinar: ¿El artículo segundo del Acuerdo Nº 01 del 3 de abril de 2024 “Por medio del cual se establecen los incrementos salariales para los servidores públicos del nivel central y descentralizado E.S.E. Hospital San José del municipio de Belalcázar, Caldas para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones”, vulneró el ordenamiento jurídico al fijar el salario del gerente de la ESE? 3.
Requisitos de validez de los actos administrativos. Los acuerdos municipales se erigen como el medio a través de los cuales los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos. De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley136 de 2 de junio de 19942 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación). 6 Como en la expedición de un acuerdo municipal concurren distintas autoridades (concejo y alcalde, en el caso bajo examen), este acto administrativo ha sido calificado como complejo3 Así lo ha señalado el Consejo de Estado1, agregando que, en materia de actos administrativos complejos, la validez de este tipo de decisiones está sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación: “… si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas”2.
Ahora bien, en el sub júdice conviene centrar la atención en los elementos de validez de los actos administrativos referidos a la “conformidad con la Constitución” y “legalidad sustancial”. Sobre el primer ítem, la obra doctrinal antes citada ha indicado que: “Como resultado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con fundamento en el artículo 4° de la Constitución de 1991, la primera prueba de validez que un acto administrativo debe sortear es el de su conformidad o armonía con ésta, en tanto además de ser la norma fundamental es la norma de normas, la primera norma que vincula a todos los órganos y autoridades del Estado, y que por lo mismo tiene vocación de aplicación directa, según el postulado esencial del Constitucionalismo, entendida como corriente de la teoría del derecho.
De suerte que en determinados casos es factible dejar de lado las normas pertinentes, superiores al acto administrativo (legales y reglamentarias), que se interpongan entre él y la norma suprema, confrontar uno y otra de manera directa, y que de ello resulte la inaplicación, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, cuando se trata de actos distintos de los actos administrativos particulares; o la nulidad, sólo en sede jurisdiccional, de dicho acto.” En cuanto al otro requisito de validez, la misma obra indica: “Es la adecuación o conformidad que todo acto administrativo debe tener con las normas sustanciales, tanto legales como reglamentarias, que les son inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto que en él se trate, es decir, relacionadas o pertinentes con el objeto del mismo.
Es la armonía o compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el normativo del acto). Todo acto administrativo, en cuanto disposición o norma jurídica, está sujeto a reglas de creación, tanto materiales (normas sustanciales) como 1 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Sentencia del 7 de diciembre de 2011. Radicación: 68001-23-15-000-2002-00630-01 (1571-08) 2 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No. 1.719 de 20 de abril de 2006, M. P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 7 de procedimiento, de donde, sea cual fuere la clase a que pertenezca, significa, primero, un acto de aplicación o desarrollo de una o de varias normas sustanciales de derecho, y, en segundo lugar, uno de creación de otra norma de derecho, de modo que la legalidad sustancial impone que el contenido de esta nueva norma así creada debe estar dentro de los límites materiales de la norma o normas aplicadas, es decir, de la respectiva regla material de creación, sin que implique que el acto administrativo deba ser reproducción de la misma.
Por ejemplo, si un acto administrativo contiene una decisión sobre una solicitud de pensión de un servidor público, su legalidad sustancial significa que debe estar acorde con las normas que regulan el derecho a la pensión solicitada.” 4. Competencias constitucionales y legales de los Concejos Municipales y del Alcalde Municipal.
Al respecto sea lo primero indicar que, ciertamente, “las funciones del concejo están asignadas, por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, pues ellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza ”5.
No obstante, el marco normativo que aquí se ha de tomar en cuenta es, en criterio de la Sala de Decisión, suficiente para despejar el problema jurídico que se plantea en el sub judice. El artículo 313 de la Constitución Política establece las funciones a cargo de los Concejos Municipales, entre las cuales están las siguientes: Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos (…)” Por su parte, el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece: “Artículo 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91.
Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente del a República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal. 8 Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” Por disposición del artículo 315 de la Constitución Política, son atribuciones del alcalde, entre otras: 5.
Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. … 8. Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto". “ 4. ¿El artículo segundo del Acuerdo Nº 01 del 3 de abril de 2024 “Por medio del cual se establecen los incrementos salariales para los servidores públicos del nivel central y descentralizado E.S.E. Hospital San José del municipio de Belalcázar, Caldas para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones”, vulneró el ordenamiento jurídico al fijar el salario del gerente de la ESE? El acuerdo en discusión consideró y resolvió lo siguiente: 9 Y acordó: 5.
Del estudio normativo. Los artículos 121, 313 numeral 1 y 315 numeral 2 constitucionales disponen: “Artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. (…) Artículo 313. Corresponde a los concejos: 1. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
(…) “Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: 2. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de 10 personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Los artículos 92, 288 y 290 del Decreto 1333 de 1986 precisan: “Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: 3ª Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;
Artículo 288º.- (Modificado en lo pertinente por el Decreto 1569 de 1998, art. 37). Corresponde a los Concejos, a iniciativa del Alcalde respectivo, adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus oficinas y dependencias y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.
Estas mismas funciones serán cumplidas por los Concejos respecto de los empleados de las Contralorías, Auditorías, Revisorías, Personerías y Tesorerías. Artículo 290º.- Las funciones a que se refieren los artículos anteriores en el caso de las entidades descentralizadas municipales, serán cumplidas por las autoridades que señalen sus actos de creación o sus estatutos orgánicos.
El artículo 12 de la Ley 4 de 1994 consagra: “Artículo 12.- el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley. en consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
Parágrafo.- El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993 rezan: “Artículo 194. Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.
Artículo 195. Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: 1. El nombre deberá mencionar siempre la expresión "Empresa Social del Estado". 2. El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social. 3.
La junta o consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990. 4. El director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 192 de la presente Ley. 5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del CAPÍTULO IV de la Ley 10 de 1990. 11 6.
En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública. 7. El régimen presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la Ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente Ley. 8.
Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la nación o de las entidades territoriales. 9. Para efectos de tributos nacionales se someterán al régimen previsto para los establecimientos públicos. El artículo 2.5.3.8.4.5.5.del Decreto 780 de 2016 contempla: “Artículo 2.5.3.8.4.5.5 Escalas salariales.
Las Empresas Sociales del Estado adoptarán, previo cumplimiento de los requisitos legales, las escalas salariales y los estímulos no salariales que para el sector expida la autoridad competente. Parágrafo. Los gerentes de las Empresas Sociales del Estado se regirán en materia salarial por el régimen especial que para el efecto expida el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta el nivel de complejidad y el presupuesto de la respectiva Empresa Social (Subraya la Sala) Los artículos 1, 2, 11 y 28 del Decreto 1876 de 1994 consagran: “Artículo 1o Naturaleza jurídica: Las Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por Ley, o por las asambleas o concejos.
Artículo 2o Objeto: El Objeto de las Empresas Sociales del Estado será la prestación de servicios de salud, entendidos como un servicio público a cargo del Estado y como parte integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud. Artículo 11º.- Funciones de la Junta Directiva. Sin perjuicio de las funciones asignadas a las Juntas Directivas por ley, Decreto, Ordenanza o Acuerdo u otras disposiciones legales, ésta tendrá las siguientes: … 5.
Analizar y aprobar el proyecto de presupuesto anual, de acuerdo con el Plan de Desarrollo y el Plan Operativo para la vigencia. … Artículo 28º.- Escalas salariales. Las Empresas Sociales del Estado adoptarán, previo cumplimiento de los requisitos legales, las escalas salariales y los estímulos no salariales que para el sector expida la autoridad competente.
Parágrafo. - Los gerentes de las Empresas Sociales del Estado se regirán en materia salarial por el régimen especial que para el efecto expida el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta el nivel de complejidad y el presupuesto de la respectiva Empresa Social. 6. Del Incremento salarial de los Empleados de las Empresas Sociales del Estado E.S.E 12 Las Empresas Sociales del Estado, al ser entidades descentralizadas, gozan de autonomía administrativa y patrimonio propio, con un régimen salarial para sus servidores públicos conforme a lo establecido para los servidores del orden nacional, en virtud del artículo 30 de la Ley 10 de 1990, por remisión del artículo 195 de la Ley 100 de 1993.
El Consejo de Estado ha precisado que les corresponde a las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del estado fijar el incremento salarial de sus empleados en el siguiente sentido3: “3. Competencia de las juntas directivas de las ESE para aplicar el incremento salarial fijado por el gobierno nacional para sus empleados públicos.
Conforme se expuso en precedencia, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 señaló que las empresas sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. A su vez el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 señala: «[…] Artículo 68º.- Entidades descentralizadas.
Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado […]» El régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial se fija de manera concurrente con la intervención del Congreso, el gobierno nacional, el concejo municipal o la asamblea departamental y el alcalde o el gobernador, según sea el caso.
Estos últimos, de acuerdo a lo que se explicó, son los encargados de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales. Ahora, cuando de entidades descentralizadas del orden territorial se trata, también existe tal concurrencia, no obstante, en estas el rol del alcalde o del gobernador lo ejercen sus juntas directivas, en razón a la autonomía con que cuentan, pero deben hacerlo con respeto del límite máximo establecido por el gobierno nacional, pues solo a éste le compete determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados del orden territorial, según el mandato del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
La anterior posición fue fijada por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación en el concepto 1393 de 200210 que ratificó el emitido en el año 1999 con radicación 1220. Al respecto, la Sala indicó: «[…] e) El régimen salarial de los empleados públicos de las entidades descentralizadas del Distrito también se fija de manera concurrente, con la intervención del Congreso, el gobierno nacional, y las juntas directivas de tales entes, según se analizó. f) El límite máximo salarial de todos los servidores públicos de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados por servicios, es establecido por el gobierno guardando equivalencias con cargos similares del orden nacional, de 3 Consejo de Estado.
Sección Segunda Sub Sección A. Sentencia de 15 de septiembre de 2016. CP. Dr. William Hernández Gómez. Rad. 76001-23-31-000-2005-04234-01(1204-12). 13 manera que aquéllas no pueden desbordar ese marco (…) En este sentido y con referencia a otro de los puntos de la Consulta, advierte la Sala que las juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden distrital, tienen autonomía para fijar el régimen salarial de sus empleados públicos, con respeto del límite máximo establecido en el decreto 2714 de 2001 y demás normas relacionadas con la materia - como por ejemplo el decreto 2712 de 1999 -, y con fundamento en los factores salariales determinados por el gobierno nacional parala liquidación de las prestaciones sociales […]» ( La Sala resalta).
Tal criterio fue reiterado en reciente providencia proferida por la subsección B de esta sección el día 12 de marzo de 20156, en la que se resolvió la demanda de nulidad contra un acuerdo emitido por el municipio de Medellín (Antioquia) empleados públicos de las entidades descentralizadas del orden territorial debían ser fijados directamente por sus juntas directivas.
En aquella ocasión, se señaló, con fundamento en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil citado, lo siguiente: «[…] Precisado el régimen legal que regula el caso sub examine, se considera que las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar, en la medida en que contrario a lo sostenido por la apoderada del Sindicato accionante, los Concejos de los Municipios tanto Constitucional como legalmente están autorizados para establecer el régimen salarial de sus dependencias primero, sin establecer nuevos factores salariales, porque esta última esuna competencia restrictiva del Congreso de la República, y el límite máximo de los emolumentos puede ser el establecido por el Gobierno para el orden Nacional.
Respecto de los entes descentralizados, no tiene competencia el Concejo Municipal, sino su Junta Directiva, siguiendo además de los citados lineamientos la situación financiera de las empresas o sociedades de economía mixta que se trate. (…) Competencia para la fijación del incremento salarial de servidores públicos de las Empresas Sociales del Estado – E.S.E. del Orden Territorial. - Así las cosas, tal como lo sostuvo el A-quo, de acuerdo con las normas que rigen las Empresas Sociales del Estado del orden Territorial, es claro, que tal como lo estableció el Acuerdo N° 55 de 2005 en el artículo 3° demandado, corresponde a las Juntas Directivas de estas entidades fijar el incremento salarial de acuerdo al presupuesto y sin exceder los límites determinados por el Gobierno Nacional. […]» De otro lado, el artículo 83 de la Ley 489 de 1998 determinó el régimen al que las empresas sociales del Estado deben sujetarse cuando de prestar el servicio de salud se trata, al indicar: «[…] Artículo 83º.- Empresas sociales del Estado.
Las empresas sociales del Estado, creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud, se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la presente Ley en los aspectos no regulados por dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen […]» (Negrilla de la Sala).
A su turno, la Ley 344 de 1996 por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público y a la cual remite la disposición transcrita, señala: «[…] Artículo 21º.- De conformidad con lo establecido en el artículo 5 y el inciso 14 segundo del artículo 123 del Decreto 111 de 1996 (artículo 69 de la Ley 179 de 1994), la programación presupuestal de las instituciones prestadoras de servicios de salud y de las empresas sociales del Estado del orden nacional o territorial se realizará proyectando los recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, a las tarifas que determine el Gobierno Nacional.
(…) Parágrafo 1.º- Una vez realizado el incremento salarial autorizado por el Gobierno Nacional para la vigencia fiscal de 1997, los gastos de funcionamiento y en especial, los costos de las plantas de personal de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud y de las empresas sociales del Estado, sólo podrán ser incrementados teniendo en cuenta el aumento de la venta de los servicios, de conformidad con lo consagrado en el presente artículo.
Parágrafo 2.º.- Cuando en las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud y en las empresas sociales del Estado se creen gastos en exceso de las apropiaciones vigentes o con fundamento en ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente artículo y, por tal motivo, el presupuesto de la entidad resulte deficiario, el representante legal y el jefe de presupuesto, así como los funcionarios que aprueben estos gastos, serán responsables disciplinaria y fiscalmente hasta por una cantidad igual al monto del déficit generado.
Texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-432 de 2000 […]» La norma mencionada impone la obligación a las empresas sociales del Estado de realizar la programación presupuestal proyectando los recursos que esperan recaudar por concepto del valor de los servicios producidos. Así mismo, prohíbe a estas entidades, fijar gastos que excedan las apropiaciones presupuestales, so pena de que los funcionarios que así lo ordenen, incurran en falta disciplinaria…” En conclusión: (i) Las juntas directivas de las empresas sociales del Estado tienen la facultad de fijar los incrementos salariales de los empleados públicos que se encuentren vinculados a las mismas.
Lo anterior, en consideración a la autonomía con la que cuentan por ser entidades descentralizadas del orden territorial. El incremento salarial debe realizarse teniendo en cuenta el límite máximo establecido por el gobierno nacional, pues solo a este le compete determinar el régimen salarial y prestacional de los salarios de los empleados del orden territorial, según el mandato del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
(ii) Las empresas sociales del Estado no pueden fijar gastos que excedan las apropiaciones presupuestales, so pena de que los funcionarios que así lo ordenen, incurran en falta disciplinaria.” De conformidad con lo expuesto, para esta Sala de Decisión es claro que son las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado las que tienen la competencia y facultad para fijar el incremento salarial de sus servidores públicos, sin exceder los límites determinados por el Gobierno nacional; así como que, el salario del gerente de la ESE se rige por el régimen especial que para el efecto expida el Gobierno Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2.5.3.8.4.5.5 del Decreto 780 de 2016.
Motivo por el cual no corresponde al Concejo municipal fijar 15 el salario básico del gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San José; motivo por el cual se quebranta el ordenamiento jurídico mencionado; habiendo lugar a declarar la invalidez del artículo segundo del Acuerdo Nº 01 del 3 de abril de 2024 “Por medio del cual se establecen los incrementos salariales para los servidores públicos del nivel central y descentralizado E.S.E. Hospital San José del municipio de Belalcázar, Caldas para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones”, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
Falla Primero: Declárase la invalidez del artículo segundo del Acuerdo Nº 01 del 3 de abril de 2024 “Por medio del cual se establecen los incrementos salariales para los servidores públicos del nivel central y descentralizado E.S.E. Hospital San José del municipio de Belalcázar, Caldas para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones”.
Segundo: Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de Belalcázar, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público. Tercero: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI.
Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente 16 Carlos Manuel Zapata Jaimes Magistrado Encargado Despacho 03 Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.