-Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- 1 Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia - Quindío, veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Referencia: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 005-2024-384 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2022 por el Juzgado 402 Administrativo del Circuito de Manizales, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
La demanda1 Los demandantes, a través de apoderado judicial interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones. Se inaplique bajo la excepción de inconstitucionalidad la expresión: «(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud (…)», contenida en el artículo 1 del Decreto 382 del 6 de marzo de 2013, modificado por los Decretos 22 de 2014.
Con fundamento en lo anterior, se declare la nulidad del Oficio DS-11-12- SSAG-00242 del 13 de febrero de 2017, expedido por el Subdirector Regional de Apoyo del Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación, mediante el cual se niega el carácter de factor salarial de la bonificación judicial creada a través del Decreto 382 de 2013 y la consecuente liquidación en las prestaciones 1 SAMAI, TAQ.
Índice 03. HAA-Link One Drive expediente. A. CUADERNO PRINCIPAL.pdf Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 2 sociales devengadas por los servidores de la Fiscalía General de la Nación. Así mismo, se declare la nulidad de las Resoluciones N°21259 y N°21260 del 05 de mayo del 2017 mediante las cuales se le resolvió el recurso de apelación interpuesto por los demandantes.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación – Fiscalía General de la Nación, al reconocimiento como factor salarial del emolumento denominado «Bonificación Judicial» que se ha venido pagando en razón a la expedición del Decreto 0382 de 2013 a los demandantes. Se reliquiden y paguen la totalidad de las prestaciones sociales (Prima de servicios, prima de productividad, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, y todas, las demás a las que tenga derecho) que se causen y devenguen por los demandantes, desde la expedición del decreto en cita hasta la fecha en que se resuelva favorablemente esta pretensión, teniendo en cuenta como factor salarial para dicho efecto la bonificación judicial.
Se reliquiden y paguen las cesantías e intereses a las cesantías causadas y devengadas por los demandantes; desde la expedición del decreto en cita hasta la fecha que se resuelva favorablemente esta petición, teniendo en cuenta como factor salarial para dicho efecto a la bonificación judicial. Se disponga que la liquidación de los pagos sucesivos se efectúe mientras dure su vinculación como servidor público de la fiscalía general de la nación, se inclúyanla “bonificación judicial” como factor salarial.
Que las sumas que resulten a favor del demandante sean debidamente indexadas según el IPC, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 del 2011. Se condene en costas y agencias en derechos a la Nación – Fiscalía General de la Nación. Fundamento fáctico La parte demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: Los señores María Ibeth Quintana Pineda, y José Hugo Gonzales Betancur, son funcionarios de la Fiscalía General de la Nación durante varios años, la primera desde el 06 de junio de 1997, y el segundo desde el 01 de marzo de 2010; ocupando diferentes cargos en el Departamento de Quindío, para la Fiscalía General de la Nación. Mediante el Decreto 382 de 2013, se expide la reglamentación de la Bonificación Judicial para los servidores adscritos a la entidad demandada con efectos fiscales a partir del 01 de enero de ese año, bonificación que fuera reajustada hasta el año 2014 conforme al artículo 1 del mismo Decreto.
La Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 3 misma norma, estableció que dicha bonificación judicial sólo constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social, sin tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992.
El 19 de enero de 2017, los demandantes solicitaron el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, petición que fuera resuelta de manera adversa con oficio DS-11-12-SSAG00242 del 13 de febrero de 2017, y frente a la cual fue interpuesto recurso de apelación el 21 de febrero de 2017, de la que se respondiera con el oficio DS-11-12-SSAG-0441 donde comunica que concedió el recurso de apelación; confirmándose la determinación mediante las resoluciones 21259 del 05 de mayo de 2017 para María Ibeth Quintana Pineda; y 21260 del 05 de mayo de 2017, para José Hugo Gonzales Betancur.
Consta en el expediente que el día 02 de junio del año 2017, se solicitó conciliación extrajudicial; la que fue resuelta con radicado 0646 del 02 de junio del 2017; como se lee en la constancia de la Procuraduría General De La Nación. Fundamentos de derecho – Normas violadas y Concepto de vulneración La parte demandante señala como cargos de nulidad la infracción de las normas en que debía fundarse, pues aduce que el acto administrativo objeto de control, vulnera las siguientes normas: - Preámbulo y los arts. 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 93, 150, N° 9 del art. 215; y N° 7 del art. 256; de la Constitución Política de Colombia. - Artículos 1, 2, 4, 10 y 14 de Ley 4 de 1992. - Numeral 7 del art. 152 de la Ley 270 de 1996. - Artículos 24,32 y 35 del Decreto 546 de 1971. - Artículos 9 del Decreto 603 de 1977. - Artículo 8 del Decreto Ley 244 de 1981. - Artículo 2 del Decreto 1726 de 1973. - Artículo 17,32,33 del Decreto 1045 de 1978. - Artículo 109 del Decreto 1660 de 1978. - Artículo 4 del Decreto 2916 de 1978. - Decreto 247 de 1997. - Artículo 45 del Decreto 1042 de 1978. - Artículos 127 y 128 del Condigo Sustantivo de Trabajo.
Hace referencia a los tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado Colombiano, así como los Convenios de la OIT identificados con los Nros. 87, 95, 98, 100, 111, entre otros, el Convenio de la OIT Nro. 95 de 1949 relativo a la protección del salario que fue ratificado mediante la Ley 54 de 1962 y, por lo tanto, conforme al artículo 53 Constitucional, que forma parte prevalente de la legislación interna.
Refiere que el carácter no salarial otorgado a la bonificación judicial, creada por el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 desborda la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional frente a la Ley marco 4 de 1992, pues desconoce el mandato Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 4 allí contenido en el sentido de nivelar la remuneración de los empleados de la Rama Judicial.
Precisa que, conforme con la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador al expedir los Decretos 382, 383 y 384, toda vez que se desbordó de la potestad reglamentaria conferida por Constitución política, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley. Hace referencia al principio de la supremacía de la realidad frente a las formalidades, para indicar que la bonificación judicial sin carácter salarial creada a partir de los decretos reglamentarios en cuestión, al desconocer el mandato de la nivelación salarial y/o remuneración para los empleados de la rama judicial contenido en la Ley 4 de 1992, pretende desconocer y desmejorar los derechos de los servidores públicos a una remuneración equitativa, en tanto rubros como la bonificación judicial que perciben mensualmente fruto de su trabajo o labor, se exceptúan para la liquidación de prestaciones sociales y cesantías.
Trae a colación el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo en el cual se expresó que constituye salario no solo la remuneración ordinaria fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En consecuencia, precisa que cuando el artículo 1 de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, en desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 reconoció una bonificación judicial mensual, es decir, un pago habitual y obligatorio, no puede entenderse nada distinto a que se trata de un incremento salarial, un auténtico incremento en la asignación básica con efectos salariales en todos los derechos económicos prestacionales y no únicamente para la cotización a la seguridad social en salud y pensiones.
Contestación de la demanda2 Oportunamente la entidad accionada presentó escrito de contestación a la demanda aceptando algunos de los hechos planteados en la misma, y oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas. Como argumentos de defensa menciona que, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 150, numeral 19, literales E) y F) de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, además de regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. 2 SAMAI, TAQ.
Índice 03. HAA-Link One Drive expediente. A. CUADERNO PRINCIPAL.pdf. Folios 223-251 Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 5 Advierte que en virtud de la facultad establecida por la Ley 4°del 18 de mayo del 1992 y mediante la cual se autoriza al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre estos los de la Rama judicial y de la Fiscalía General de la Nación, se debe tener en cuenta, entre otros, el respeto de los derechos adquiridos tanto del régimen general como de los regímenes especiales.
De tal manera, en virtud de la citada Ley, la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, es decir, que es éste, basado en la Constitución y la Ley, quien determina dichas asignaciones. Refiere que de acuerdo con el Decreto 383 de 2012 modificado por el Decreto 1269 de 2015 disponen que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Precisa que el carácter salarial o no, de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, es potestad del legislador por mandato Constitucional, es decir, puede disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo de los deberes.
Así, y más específicamente sobre la expresión «sin carácter salarial», trae a colación el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996 a través de la cual señala entre otras cosas lo siguiente: «no existe ningún motivo fundado en los preceptos Constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto del salario del trabajador».
Reitera que el legislador tiene la libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor judicial, es decir, que cierta parte del salario no constituya factor salarial para liquidar algunos conceptos salariales; por lo tanto, la pretensión tendiente a inaplicar el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y artículo 1 del decreto 1269 de 2015 por considerarlos inconstitucionales, no es procedente, toda vez que se ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales.
Propuso las siguientes excepciones: - Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial: Del análisis del concepto de salario manejado por la OIT, la normativa nacional y distintas Corporaciones Judiciales, se tiene que aun cuando un pago laboral pueda incluirse dentro de la definición de “Salario” ello no implica que a dichos valores se les deba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe un empleado, puesto que la norma y la jurisprudencia prevén la facultad de que el legislador pueda determinar que pago se incluye y cual no, dentro de las bases de liquidación de otros factores.
Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 6 Actualmente existen 6 sentencias de constitucionalidad en las que se ratifica que el legislador o quien haga sus veces, cuenta con la discrecionalidad para determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como bases para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales; así mismo se identifican 7 sentencias emanadas del Consejo de Estado en las cuales se determina que el Legislador o el Gobierno Nacional tiene la facultad de restringir los efectos salariales de un emolumento laboral, sin que ello signifique una extralimitación del Gobierno Nacional o una afectación a las disposiciones Constitucionales o Convenciones Internacionales; contrario sensu, la Corte Constitucional adoptando una decisión de la Corte Suprema de Justicia, considera que no existe disposición constitucional alguna que imponga la obligación al legislador de que cuando crea una retribución laboral, la misma deba ser incluida como base de liquidación para otras prestaciones sociales o pagos salariales.
En consecuencia, la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 se encuadra dentro de la definición internacional y nacional de “Salario”, lo que no es óbice para que automáticamente se deduzca que dicho rubro constituya base para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales que devengue un trabajador, pues el Legislador y el Gobierno Nacional, gozan de discrecionalidad para definir qué rubro constituye factor salarial con implicaciones como base de liquidación de las prestaciones sociales o demás emolumentos salariales, facultad que es avalada con el estudio de constitucionalidad realizado directamente por el Alto Tribunal Constitucional Colombiano, la Corte Constitucional, que a su vez en varias ocasiones ha sido retomado por el Consejo de Estado, por lo tanto, no se puede predicar la inconstitucionalidad de dicha expresión. Así, no es posible asegurar que los actos administrativos emitidos por esta Entidad, en los que se niega la solicitud de otorgar naturaleza salarial distinta a la contemplada en la normatividad, a efectos de que la bonificación judicial haga parte de la base de liquidación para computo de prestaciones sociales, sean nulos, toda vez que dichos actos se ciñen estrictamente a los contemplado en el Decreto 382 de 2013, el cual es plenamente constitucional y legal. - Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013: Refiere que no es posible otorgarle un alcance superior al Decreto 038/2 de 2013 del que fue dispuesto por el Gobierno Nacional, pues ello provocaría que se ordenara la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar las necesidades no proyectadas con anterioridad, desbordando el presupuesto destinado para solventar este emolumento adicional, lo que fracturaría el mandato de la sostenibilidad fiscal. - Legalidad del fundamento normativo particular: Indica que de la normatividad particular no se evidencia que se incluya la bonificación judicial establecida en el Decreto 0382 de 2013 como base de la liquidación de las prestaciones sociales o emolumentos laborales que reciben los Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 7 funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, por lo que de ampliarse el carácter salarial de la bonificación judicial a la liquidación de todas las prestaciones sociales, como lo pretende la parte actora, no solo se estaría afectando directamente el Decreto 0382 de 2013, sino que también se modifica la norma particular que la regula cada factor laboral, sin que en su contra se haya dictado norma posterior que la derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o legalidad. - Cumplimiento de un deber legal: La Fiscalía General de la Nación ha actuado en cumplimiento de su deber legal, por lo que, el Decreto 382 de 2013 es una norma claramente constitucional, legal y legítima, y, por lo tanto, la entidad estaba en la obligación de acatar lo allí establecido, sin que se le sea dado modificar de alguna forma la norma, la interpretación o la aplicación de la misma, y es por ello que si en efecto la norma principal – Decreto 0382 de 2013– goza de legalidad, pues los actos administrativos objeto de esta demanda al ceñirse estrictamente a lo contemplado en este decreto, también son plenamente validos sin que se pueda declarar la nulidad sobre ellos. - Cobro de lo no debido: El Decreto 382 de 2013, que contempla que la bonificación judicial, es plenamente legal, lo que permite afirmar que al demandante, se le han venido cancelando los salarios y prestaciones que se desprenden de la relación legal y reglamentaria sostenida con la Entidad, sin que se adeude suma alguna. - Prescripción de los derechos laborales: Sin que se esté reconociendo derecho alguno a favor del demandante, en el caso hipotético en el que el Despacho considere procedente la reliquidación solicitada debe declararse la prescripción de cualquier derecho que se hubiere causado y hecho exigible con anterioridad a los tres años contados desde la reclamación. - Buena Fe: La entidad demandada ha actuado siempre de buena fe, conforme a las normas legales vigentes y los principios aceptados por la Doctrina y la Jurisprudencia, por lo que en consecuencia se le debe exonera de cualquier condena.
La Sentencia Apelada3 El Juzgado 402 Administrativo del Circuito de Manizales profirió sentencia de primera instancia el 25 de noviembre del 2022 en la cual, entre otros, resolvió: i) Declarar no fundadas las excepciones de constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, cumplimiento de un deber legal, cobro de lo no debido, “buena fe formuladas por la demandada. ii) Declarar fundado el medio exceptivo de prescripción propuesto por la demandada. iii) Inaplicar por inconstitucional y solamente entre las partes de este proceso, la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de salud» contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y sus decretos modificatorios. iv) Declarar la nulidad 3 SAMAI, TAQ.
Índice 03. HAA-Link One Drive expediente.I.SentenciabonificaciónFiscalía.pdf Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 8 del Oficio No. DS-11-12-SSAG 00242 del 13 de febrero de 2017 y de las resoluciones 21259 y 212600 del 05 de mayo del 2017 que dieron respuesta al recurso de apelación interpuesto; actuaciones, proferidas por la demandada mediante las cuales se negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial; v) A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación – Rama Judicial – DEAJ a efectuar una nueva liquidación con la inclusión de todos los factores prestacionales y salariales devengadas por los demandantes desde el 01 de enero de 2013 pero con efectos fiscales a partir del 19 de enero de 2014, por haber operado la prescripción trienal.
La liquidación deberá incluir la prima de servicios, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos, teniendo como parte integrante del salario la bonificación judicial, atendiendo además al cargo desempeñado. vi) Condenó en costas a la parte vencida.
Para fundamentar su decisión, en primer término, señaló que, conforme a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales -ley marco o cuadro - y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para, de un lado, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, de otro, regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales.
Precisa que, el Presidente de la República en desarrollo de las normas generales, mediante el decreto 382 de 2013, estableció para los servidores públicos de la Rama Judicial, el derecho a percibir una bonificación judicial, especificándose en el artículo primero de dicha normatividad, que el emolumento creado se reconocerá mensualmente y constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Además, se dispone que, ninguna autoridad podrá modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por la norma precedente, en concordancia con lo establecido en el artículo 101 de la Ley 4ª de 1992, por lo que cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Trae a colación el artículo 53 de la Constitución Política, a través del cual se facultó al Congreso de la República para expedir el estatuto del trabajo teniendo en cuenta diferentes valores y principios que nutren el plexo constitucional, como también cita lo que atañe al bloque de constitucionalidad específicamente en materia laboral.
Explica el concepto de salario según el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio, núm. 95, 1949) adoptado en Ginebra en la 32ª reunión CIT, que tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963; normativa legitimada por la propia Constitución, en el sentido que es la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 9 empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.
Hizo referencia a la Ley 50 de 1990 cuyo artículo 14 señala los elementos integrantes del salario, al indicar que, constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
Asimismo, precisa que la Corte Constitucional en sentencia del 16 de noviembre de 1995, resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra unos apartes de los artículos 15 y 16 de la Ley 50 de 1990, en relación a la noción de salario expuso que este no sólo es «(…) la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, (…)».
Seguidamente, trajo a colación la sentencia C-710 de 1996, a través de la cual el Alto Tribunal en materia constitucional definió lo que es factor salarial como lo que «(…)corresponde a la forma como se desarrolla el vínculo laboral, y no a la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal, pues todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario., concepto que claramente implica que la (…) realidad prima sobre las formalidades pactadas por los sujetos que intervienen en la relación laboral».
Señala que, en otro pronunciamiento del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", radicado 2012- 00260 (3568-15) del 02 de febrero de 2017, se desarrolló el concepto de salario, aclarando en primer lugar que éste es deferente al concepto de «Devengar»: «(…)Devengar, es adquirir derecho a alguna percepción o retribución por razón de trabajo, servicio u otro título; mientras que el Salario es la retribución por el servicio prestado (…)», por ello, para el Alto Tribunal el salario es uno de los objetos del verbo devengar pero no todo lo devengado es salario así como el salario no puede considerarse devengado para todos los efectos legales: Así las cosas, cuando la ley se refiere expresamente al salario como unidad de medida, todo pago que tenga un propósito retributivo, constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene naturaleza salarial y debe incluirse en la base de liquidación del derecho pretendido.
Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 10 En cuanto a las bonificaciones habituales, precisó que las dos Secciones de la Sala Laboral de la Corte han reiterado en forma constante que tienen el carácter de elemento integrante de salario, razón por la cual deben ser tenidas en cuenta al liquidarse tanto los salarios como las prestaciones sociales.
Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, las sentencias del 22 de marzo de 1988 con radicación número 1715; 7 de junio de 1989 con radicación número 2835; 1º de octubre de 1992 con radicación número 5171; 27 de abril de 1993 con radicación número 4650; y 26 de mayo de 1993 con radicación número 5763. Sustenta que, coinciden las tres Altas Cortes en que si existe una relación laboral, la suma recibida será una contraprestación que el empleador debe al trabajador no sólo por la prestación de sus servicios sino por el hecho de ponerse bajo la permanente subordinación del primero; que no corresponda a una gratuidad o mera liberalidad del empleador y que, además no sea habitual, y que constituya un ingreso personal del trabajador y, por tanto, que no recaiga en lo que éste recibe en dinero o en especie para desempeñar a cabalidad las funciones encomendadas por el patrono. Advierte que, la bonificación creada a través del Decreto 382 de 2013, al ser un reconocimiento mensual, implica su habitualidad; además, no es una concesión monetaria otorgada por mera liberalidad, sino que por su real conformación consiste en una remuneración directa del servicio prestado por los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación lo que la convierte en un elemento constitutivo de salario.
Adicionalmente, si hace parte del monto para liquidar los aportes a la seguridad social, esto es al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, quiere decir que la bonificación judicial creada es constitutiva de salario. Añade que, las prescripciones reglamentarias del Decreto 382 de 2013, al determinar que la bonificación judicial que devengan mensualmente los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, solo tiene carácter salarial para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social (habiéndose demostrado que constituye salario), infringen no solo el objetivo que la Ley 4ª de 1992 le había impreso a la nivelación de la remuneración de los funcionarios y empleados de esa entidad, sino que vulnera flagrantemente el artículo 53 de la Carta Suprema.
Así las cosas, concluyó que la bonificación judicial descrita en el Decreto 382 de 2013 reviste un carácter salarial y tiene incidencia en todos los emolumentos que percibe y ha percibido la parte demandante, a partir de su reconocimiento y de forma sucesiva hasta que permanezca su vinculación en la entidad demandada, haciendo parte de la asignación mensual.
Recurso de apelación Parte Demandada – Nación – Fiscalía General de la Nación4 4 SAMAI, TAQ. Índice 03. HAA-Link One Drive expediente. K.ApelacionDda.pdf Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 11 Solicita, que se revoque íntegramente la decisión de primera instancia y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda cuyos argumentos redundan en lo expuesto en la contestación de la demanda.
En forma subsidiaria requiere que de confirmarse la decisión apelada se emita pronunciamiento expreso frente a la jurisprudencia citada en la contestación de la demanda. Advierte que las disposiciones contenidas en el Decreto 382 de 2013, son producto de la facultad legal que es otorgada al Gobierno Nacional desde la Constitución Política de Colombia en su artículo 150, regidas a su vez por los criterios señalados por el Congreso de la República en la Ley 4ª de 1992, para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, entre ellos, los de la Fiscalía General de la Nación, por lo que de manera formal esta disposición goza de plena validez y eficacia jurídica, encontrándose amparada por el principio de legalidad, más aún bajo el entendido que a la fecha dicha disposición no ha sido objeto de derogación o declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad, por lo que a la Fiscalía General de la Nación, no le es posible modificar de alguna forma la norma, la interpretación o la aplicación de la misma.
Resalta que en caso de analizar el Decreto 382 de 2013 y siguientes, como una materialización de lo ordenado por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe tener en cuenta que dicho parágrafo indica que «Dentro del mismo término revisará», es decir que el mismo legislador permite que el gobierno limite el carácter salarial de los emolumentos laborales que pueda crear, atendiendo el mandato dentro del mismo término. Además que no existe aparte normativo alguno a nivel nacional en el que se indique que todo lo que devengue un trabajador tenga que hacer parte de la base de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales que el mismo reciba y que el concepto de salario fijado en el Art. 1 del Convenio No. 95 de la OIT, debe ser adoptado únicamente para determinar el alcance de las disposiciones de ese mismo convenio, por lo cual no es dable otorgarle un alcance mayor como en efecto hizo el A Quo.
Agregó que en los artículos 127 y 128 del C.S.T. se delimita el concepto de salario, por lo que en suma se debe analizar que si bien un pago puede ser habitual, ello no implica que a dicho valor se le deba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe un empleado pues tanto en la norma como en la jurisprudencia se observa la facultad del legislador para determinar cuál pago se incluye o no, dentro de las bases de liquidación de otros factores.
Reitera que existen numerosas sentencias proferidas por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado en las que se ratifica que el legislador o quien haga sus veces, cuenta con la discrecionalidad de determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como bases para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales, por lo que si bien el juzgador citó varia jurisprudencia en la que se avala que el concepto de salario es amplio, esto no Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 12 quiere decir que son los únicos soportes jurisprudenciales, pues se deben sopesar las dos posturas.
Que la disposición señalada no desconoce el principio de favorabilidad en tanto la Bonificación judicial deviene de un acuerdo colectivo en el que se crea un nuevo emolumento, sin que se vea de alguna manera dos normas o dos interpretaciones en contra. Tampoco desconoce el principio de progresividad como el Despacho lo indica, pues la bonificación judicial nació como una retribución adicional a lo que antes se había normado, por lo que por lo contrario la bonificación judicial obedece directamente al mismo.
Señala que la bonificación judicial fue creada y diseñada sobre la base de unos recursos específicos que destinó el Gobierno Nacional para cubrir los efectos de dicha concertación, atendiendo el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal, por lo que afectar los efectos salariales que desde su creación se le otorgó a esta retribución, provocaría que se ordenará la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas con anterioridad, desbordando el presupuesto destinado para solventarlo lo que podría conllevar una crisis fiscal del Estado Colombiano. Considera que ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial haciendo base de liquidación para todas las prestaciones sociales y emolumentos salariales devengados por los funcionarios, estaría afectando directamente las normas particulares adicionales que se han promulgado para reglamentar la forma de liquidar cada prestación social o emolumento laboral, pues se adicionaría un factor que no había sido previsto en dichas normas.
Concluyó que, la Fiscalía General de la Nación actúo en cumplimiento de un deber legal, y aplicó en debida forma lo regulado por el Decreto 382 de 2013 y demás normas concordantes; además que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad solo procede en aquellos casos en los que se presente una evidente contradicción entre una disposición legal o reglamentaria y los preceptos constitucionales, que no en este tipo de asuntos.
Actuación en Segunda Instancia Efectuado el reparto del expediente entre los integrantes de esta Corporación judicial, el 25 de abril del 20245, se profirió auto por medio del cual los Magistrados Luis Carlos Marín Pulgarín, Luis Carlos Álzate Ríos, Juan Carlos Botina Gómez y Luis Javier Rosero Villota, se declararon impedidos para conocer del asunto de la referencia. En virtud de lo anterior, el suscrito ponente en providencia del 05 de junio de 20246 avocó conocimiento del asunto de la referencia y ordenó que se realizara el sorteo de conjueces para conformar la respectiva Sala tripartita. 5 SAMAI, TAQ, 2017-00412, Índice 05, Auto declara impedimento. 6 SAMAI, TAQ, 2017-00412, Índice 12, avoca conocimiento.
Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 13 Así las cosas, una vez efectuado el señalado sorteo7, el Procurador 13 Judicial II para Asuntos Administrativos de Armenia en memorial radicado el 17 de junio de 20248 manifestó su impedimento para conceptuar y representar al Ministerio Público al interior del presente asunto.
Conforme a lo anterior, a través de auto del 12 de julio del 20249 se aceptaron los impedimentos manifestados por los demás integrantes de esta Corporación y el impedimento manifestado por el Procurador 13 Judicial II para Asuntos Administrativos de Armenia – Quindío, disponiéndose en dicho proveído admitir el recurso de apelación incoado contra la sentencia de primera instancia. Intervenciones en segunda instancia y concepto del Ministerio Público.
Dentro del término conferido para pronunciarse y conceptuar en segunda instancia tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos.
De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal. En cuanto a la oportunidad de la acción se advierte que la presentación de la demanda en el término señalado en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA. no es exigible en el presente caso de conformidad con el literal c) del numeral 1º del mismo artículo, comoquiera que en el sub examine se está persiguiendo la reliquidación de prestaciones periódicas.
Problema jurídico. De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala encuentra que el problema jurídico en esta instancia, se contrae a resolver, si: ¿Hay lugar a inaplicar por inconstitucional la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» del Decreto 382 de 2013 y los que lo modifican, tal como lo hizo el A Quo?, y, en consecuencia, ¿El demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo la bonificación judicial como factor salarial? Para dilucidar lo anterior, la Sala abordará lo relacionado con: I) El concepto de salario;
II) La naturaleza jurídica de la bonificación judicial; III) El caso concreto. 7 SAMAI, TAQ, 2017-412, Índice 16, Sorteo de conjuez. 8 SAMAI, TAQ, 2017-412, Índice 18. JTL-Impedimento Procurador 13 Judicial 9 SAMAI, TAQ, 2017-412 Índice 19, Auto acepta impedimento. Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 14 Sobre el concepto de salario El artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991 establece el trabajo como un derecho y una obligación social, el cual goza una especial protección del Estado, quien debe garantizar que se desarrolle en condiciones dignas y justas.
En concordancia con lo anterior el mismo constituyente en el artículo 53 estableció unos principios mínimos fundamentales que debería tener en cuenta el Congreso para expedir el estatuto de trabajo, entre ellos, la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. En ese sentido, la Ley 270 de 1996 en su artículo 152 numeral 7 establece que todo funcionario o empleado de la Rama Judicial tiene derecho a percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía, la que no puede ser disminuida de manera alguna.
Así mismo, el artículo 7° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ratificado por Colombia mediante Ley 74 de 1968, integrante del bloque de constitucionalidad en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución Política de Colombia, establece que el derecho al trabajo comprende la garantía de un salario equitativo e igual por trabajo igual.
Ahora bien, en la convención celebrada en Ginebra el 8 de junio de 1949 se suscribió el Convenio 95 relativo a la protección del salario, que fue ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, el cual establece: «A los efectos del presente convenio el término "salario" significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar».
El concepto de salario también fue desarrollado por el legislador en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo - modificado por el artículo 14 del Ley 50 de 1990-, en los siguientes términos: «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
Por su parte el artículo 42 del Decreto ley 1042 de 1978, norma direccionada a los servidores públicos establece que: «Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 15 obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios».
Sobre el concepto de salario la Corte Constitucional ha indicado en sentencia C-521 de 199510: El salario en la Constitución. En la Constitución el trabajo representa un valor esencial que se erige en pilar fundamental del Estado Social de Derecho, como se deduce del conjunto normativo integrado por el preámbulo y los Arts. 1o, 2o, 25, 39, 48, 53, 34, 55, 56 y 64, en cuanto lo reconoce como un derecho en cabeza de toda persona a pretender y a obtener un trabajo en condiciones dignas y justas, e igualmente como una obligación social, fundada en la solidaridad social.
La Constitución no ha señalado reglas expresas y precisas que permitan definir el concepto de salario, los elementos que lo integran ni sus efectos en la liquidación de prestaciones sociales. Por consiguiente, dichos aspectos corresponden a una materia que debe ser regulada por el legislador dentro de los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, como se expresó en la sentencia C-470/9511, que necesariamente deben consultar los principios básicos que aquélla contiene, como son, entre otros, la igualdad, la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, y la primacía de la realidad sobre la formalidad.
La noción de salario, y particularmente su valor como retribución al servicio que se presta a un empleador, representado en el principio: “A trabajo igual salario igual”, lo ha deducido la Corte de distintas normas de la Constitución, en diferentes oportunidades. (…). Teniendo en cuenta las reformas hechas por la Ley 50 de 1990 a los arts. 127, 128, 129, 130 y 132 del C.S.T., la regla general es que constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales.
Los diferentes pagos laborales que recibe el trabajador del empleador, clasificados en la aludida sentencia como salarios, descansos, prestaciones sociales, indemnizaciones y pagos no salariales tienen su fuente o causa en la relación laboral, a que da origen el vínculo jurídico que surge entre el trabajador y el empleador con ocasión del servicio subordinado que el primero realiza en favor de éste, aunque cada uno tenga su propia significación y respondan a objetivos diferentes, como la retribución directa por la actividad laboral, o la que 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-521 de 16 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell. ACTOR: Jorge Luis Pabón Apicella. Demanda de inconstitucionalidad contra un segmento de los artículos 15 y 16 de la ley 50 de 1990. 11 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 16 cubre los riesgos inherentes al trabajo, o constituye un resarcimiento de los perjuicios irrogados al trabajador por la violación de sus derechos, o tiene el significado de una liberalidad o está destinada a facilitar la labor del trabajador, etc.
Estima la Sala que es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.» (Se resalta en negrita) Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expresó que «(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo»12.
La Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda del Consejo de Estado ha indicado que «el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado. Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene NATURALEZA salarial.»13 En una oportunidad más reciente reiteró que el salario es «es toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio, conforme lo ha definido la jurisprudencia de esta Corporación14»15 Teniendo claro el concepto de salario, el cual constituye una garantía del derecho al trabajo, se procede a analizar la naturaleza jurídica de la bonificación judicial.
Sobre la naturaleza jurídica de la bonificación judicial. En virtud de lo establecido en el artículo 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política de Colombia el legislador profirió la Ley 4 de 1992 estableciendo en el artículo 1° que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esa Ley, fijaría el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, entre otros. 12 Consulta No. 1760 del 10 de agosto de 2006.
MP. Luis Fernando Álvarez Jaramillo 13 CE SCA Sección Segunda “Subsección A” C.P Ana Margarita Olaya Forero, Sentencia 25 de marzo de 2004, Rad. 88001-23-31-000- 2001-4932-01(1665-03) Actor: Departamento Archipiélago De San Andrés, Providencia Y Santa Catalina Demandado: Departamento Archipiélago De San Andrés, Providencia Y Santa Catalina 14 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de febrero de 2017. 15 CE SCA Sección Segunda C.P Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia 01 de julio de 2021 Rad. 25000-23-42-000-2016-04269- 01(6190-18) Actor: WILSON MORA HINCAPIÉ Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES – CREMIL Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 17 Dentro de los criterios y objetivos que se establecieron en la citada ley, se encuentra que debía respetarse los derechos adquiridos, no se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales, y la remuneración debía establecerse de acuerdo al cargo y su categoría, y el Gobierno Nacional cada año debía aumentar dicha remuneración para los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, entre otros.
Específicamente en el parágrafo del artículo 14 ibídem estableció que el Gobierno Nacional: «revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.» En virtud a lo establecido en ese parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el Gobierno Nacional profirió el Decreto 382 de 2013 que estableció: «Artículo 1°.
Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…) Parágrafo. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Artículo 2°. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto número 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 18 obligatorio señalado en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
(:..) Artículo 5°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013» (Se resalta en negrita) Así pues, se tiene que el Decreto 382 de 2013 creó la bonificación judicial en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del 01 de enero de 2013, la cual sería reconocida mensualmente, pero constituyendo únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Sociales en Salud.
La bonificación judicial contemplada en el Decreto 382 de 2013, ha sido ajustada por los Decretos 22 del 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 1581 de 2023 y 299 de 2024, conforme al parágrafo del artículo 1º, y en los mismos términos inicialmente reconocida. Ahora bien, encuentra la Sala que la bonificación judicial reúne todos los requisitos para ser considerada como salario, pues es una suma que habitual y periódicamente percibe el trabajador, toda vez que se reconoce mensualmente y, además se creó para retribuir directamente sus servicios, no para cubrir alguna contingencia o riesgo.
En efecto, se encuentra que la finalidad de la bonificación judicial contenida en el Decreto 382 de 2013, no era otra que lograr una nivelación salarial de funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación atendiendo criterios de equidad, conforme a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, sin embargo, el Gobierno Nacional la desnaturalizó al no contemplarla como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales.
En un asunto similar el Consejo de Estado señaló: «( ) cualquier “incentivo” que se le dé a un trabajador de manera habitual y como contraprestación de su labor, como ocurre en este caso, debe significar ineludiblemente un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público, que no puede desconocerse ni desnaturalizarse cercenándole el carácter de factor salarial.
Teniendo en cuenta entonces que la naturaleza del “incentivo” en estudio es netamente salarial y que la misma la recibe el empleado público de la planta de personal de la DIAN de manera habitual, periódica y como contraprestación directa de su despliegue laboral, para la Sala resulta claro que el Ejecutivo al expedir el decreto demandado desbordó su poder, por cuanto bajo la apariencia de un “incentivo”, que como su nombre lo dice pretende estimular al empleado con una retribución económica “adicional”, desmejoró el salario de los empleados pertenecientes a la entidad aludida.
Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 19 Así las cosas, el Ejecutivo al establecer que este 26%, como rubro máximo a devengar por medio de este incentivo, no constituye factor salarial, lo que en realidad hace es despojar de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que de contera disminuye el monto de las prestaciones sociales.
(…) Bajo ese entendido, el mentado “incentivo” que acá se analiza no tiene causa distinta a la del servicio que presta el funcionario e indudablemente es factor salarial, lo que hace forzoso concluir que restarle esa categorización a dicho emolumento y despojar ese porcentaje del salario, sería tanto como desmejorar en sus condiciones laborales a los servidores que devengan tal suma de dinero sin que la misma haga parte del salario.
Por ello, el “incentivo” en mención, es ni más ni menos que una parte de salario que se da por retribución del servicio y no una prestación social a título de complemento para satisfacer las necesidades del empleado o su familia, por lo que necesariamente ha de formar parte de la asignación mensual que devengan los empleados de planta de la DIAN, so pena de estar desmejorándolos en sus condiciones laborales.»16 En ese sentido, para la Sala los argumentos expuestos por el Consejo de Estado en la providencia antes citada son perfectamente ajustables al caso de la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, toda vez que el Gobierno Nacional no podía cercenarle el carácter de factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, a un emolumento que devenga el trabajador habitual y periódicamente como contraprestación de su labor, pues al hacerlo hizo que el monto de las mismas disminuyera y, a su vez, desmejoró las condiciones laborales.
Lo anterior, se reitera, se realizó contrariando lo establecido en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues el objetivo del legislador era que a través de las facultades que le otorgó se lograra una nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación entre otras, para ajustar la remuneración de manera proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Específicamente sobre el carácter salarial de la bonificación judicial, el Consejo de Estado indicó: «Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de 16 CE SCA Sección Segunda Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil quince (2015) - Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00067-00(0192-11) Actor: Sindicato Nacional De Empleados Dirección De Impuestos Y Aduanas Nacionales “Sinedian” Demandado: Gobierno Nacional Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 20 la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: I) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, II) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales17. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
(…) 1.12. Su reconocimiento como no factor salarial de la bonificación, proviene del ejecutivo más no del legislativo; concluyendo, que el ejecutivo carece del margen de configuración del cual si está revestido el Legislativo. 1.13. Para el caso del demandante, el reconocimiento mensual se dará de la inaplicación de la norma solicitada en la demanda. 1.14.
Por último, el no reconocimiento como carácter salarial de la bonificación, considera la Sala que es asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia 17 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sub –Sección B – Sentencia de 22 de marzo de 2018. M. P. Luis Gilberto Ortegón Ortegón – Expediente 110013335025201400345-01 Dte.
Pedro Fernando Gómez Núñez, entre muchas otras. Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 21 constitucional a través de sus diferentes decisiones ha fijado el criterio que la regulación de los factores salariales es de libre configuración “del legislador”, más no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa.»18 (Se resalta en negrita) Es importante precisar que si bien la decisión antes mencionada se refiere al Decreto 382 de 2013 (Siendo el caso que nos ocupa), lo cierto es que cambiando solamente la identificación de la norma también resulta aplicable a casos análogos, pues la bonificación judicial fue creada de manera simultánea y en los mismos términos para los servidores públicos tanto de la Fiscalía General de la Nación específicamente a través del Decreto 382 de 2013, como para los servidores de la Rama Judicial a través de los Decretos 383 y 384 de 2013, en virtud de las facultades otorgadas en la Ley 4 de 1992.
En otra oportunidad, el Consejo de Estado se refirió específicamente al carácter salarial de la bonificación judicial creada en el Decreto 382 de 2013 así: «Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: I) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, II) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.
Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia.»19 (Se resalta en negrita) 18 CE SCA Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos, Sentencia de 6 de abril de 2022, Rad. 76001233300020180041401 (0470-2020).
Demandante: María Elide Acosta Henao. Demandado Nación- Fiscalía General de la Nación. 19 CE SCA Sección Tercera Conjuez Ponente: Sol Marina de La Rosa. Sentencia 21 de noviembre de 2022. Rad. 76001233300020160133201 (66117) (AG) Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otalora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez Y Otros Demandado: NACIÓN- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 22 Teniendo en cuenta lo anterior se analizará el caso concreto. El caso concreto. En el presente asunto se tiene que en la decisión de primera instancia el Juzgado 402 Administrativo del Circuito de Manizales consideró que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales que devenguen los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, por ser un emolumento que se paga de manera mensual como contraprestación del servicio prestado por el empleado, reuniendo las características del concepto de salario y que no reconocer dicho carácter al señalado emolumento resulta contrario a las previsiones normativas de la ley 4ª de 1992, el artículo 53 de la constitución política los convenios 95 y 100 de la OIT y a la jurisprudencia vigente sobre la materia.
Por su parte la entidad demandada argumenta que los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que le impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 0382 de 2013, el cual cuenta con plena vigencia y validez jurídica. Dice que las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013, son producto de la facultad legal que es otorgada al Gobierno Nacional desde la Constitución Política de Colombia en su artículo 150, regidas a su vez por los criterios señalados por el Congreso de la República en la Ley 4ª de 1992, para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, entre ellos, los de la Fiscalía General de la Nación. Advierte que no existe aparte normativo alguno que indique que todo lo que devengue un trabajador tenga que hacer parte de la base de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales que el mismo recibe y que el legislador goza de amplias facultades para determinar cuáles emolumentos hacen parte o no de la base de liquidación prestacional como se ha reconocido en varios pronunciamientos judiciales que debieron ser sopesados por el a-quo.
Finalmente aduce que la excepción de inconstitucionalidad solo procede en aquellos casos en los que se presente una evidente contradicción entre una disposición legal o reglamentaria y los preceptos constitucionales y previo cumplimiento de una fuerte carga argumentativa. Al respecto, en primer lugar, debe indicarse que el juez se encuentra facultado para acudir a la excepción de inconstitucionalidad para efectos de inaplicar una norma jurídica, pues se trata de un instrumento establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece que «la Constitución es norma de norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones Constitucionales». Así pues, como quedó establecido en el acápite denominado naturaleza jurídica de la bonificación judicial, el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 382 de 2013 y aquellos que lo modifican año a año, actuó en claro desconocimiento de las facultades que le había otorgado el legislador a través de la Ley 4 de 1992, pues el fin de la bonificación judicial era lograr una nivelación salarial, sin Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 23 embargo, se creó cercenándole el carácter de factor salarial, pese a que se trata de un emolumento que habitual y permanentemente percibe el trabajador como contraprestación de sus servicios.
Lo anterior, lleva a inferir que fue el mismo Gobierno Nacional el que desconoció los límites a la facultad otorgada por el Congreso y además desatendió los principios de carácter constitucional establecidos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política de Colombia y en normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad como el artículo 7 artículo 7° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ratificado por Colombia mediante Ley 74 de 1968 y artículo 1° del Convenio 95 relativo a la protección del salario el cual fue ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, al desnaturalizar la bonificación judicial quitándole el carácter de factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, lo cual conlleva a una desmejora de sus condiciones laborales.
En tal sentido se encuentra, que, a diferencia de lo planteado por la recurrente, el A Quo si cumplió con la carga argumentativa necesaria para justificar la aplicación de la excepción de constitucionalidad, exponiendo claramente por qué la restricción establecida en el Decreto 382 de 2013 resulta contraria a los artículos 25 y 53 de la Constitución, refiriendo incluso apartes jurisprudenciales que sustentan y justifican la inaplicación por inconstitucional de la referida disposición. En este punto el argumento expuesto por la recurrente no está llamado a prosperar.
Ahora bien, argumenta la parte demandada que si bien en el presente caso se puede llegar a establecer que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 se podría encuadrar dentro de la definición internacional y nacional de «salario», esto no es óbice para que automáticamente se deduzca que dicho rubro constituya base para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales que devengue un trabajador, pues el legislador y el Gobierno Nacional, conforme a las potestades otorgadas en la Ley 4ª de 1992, puede a su libre discrecionalidad establecer si un rubro será parte o no de la base de liquidación de las prestaciones sociales o de los demás rubros salariales que devenga un empleado de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto, se tiene que, tal como lo indica el Consejo de Estado, la libre configuración legislativa para establecer si un emolumento constituye o no factor salarial es una potestad del legislador, que además está sometida a los límites que le impone la Constitución, pero no del ejecutivo, máxime cuando en este caso la Ley 4 de 1992 lo que pretendía era una nivelación salarial bajo criterios de equidad.
En este punto, si bien asiste razón a la recurrente cuando invoca algunos pronunciamientos de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones en los que se ha admitido que ciertos emolumentos reconocidos por el gobierno nacional no ostenten el carácter de factor salarial, también es cierto que dichos emolumentos son distintos al estudiado en el sub examine por lo que no pueden trasladarse automáticamente las conclusiones allí alcanzadas a la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013, máxime cuando Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 24 ya existen pronunciamientos en contrario del máximo órgano de lo contencioso administrativo en el que se le atribuye dicha connotación. En ese sentido, el Ejecutivo al restarle el carácter salarial a la bonificación judicial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, vulnera el derecho a la remuneración de los trabajadores como garantía del derecho al trabajo, sin que resulte admisible además que se invoque como argumento para ello el principio de sostenibilidad fiscal, el cual si bien se encuentra establecido en nuestro ordenamiento como un «criterio orientador, instrumental y adjetivo de la actuación de las ramas del poder, disciplina la administración de las finanzas públicas a fin de que sea posible que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos» no constituye per se un instrumento que legitime el recorte de derechos y la adopción de medidas contrarias al principio de progresividad que rige en materia laboral.
Ahora bien, revisadas las pruebas que fueron incorporadas al proceso se encuentra que: - La señora, María Ibeth Quintana Pineda, ha sido servidora de la Fiscalía General de la Nación desde el 06 de junio de 1997, devengando la bonificación judicial del Decreto 382 de 2013 desde el 1 de enero de 201320. Asimismo, el señor, José Hugo González Betancourt ha sido servidor de la Fiscalía General de la Nación desde el 1 de marzo del 2010, devengando la bonificación judicial del Decreto 382 de 2013 desde el 1 de enero de 201321. - Por medio de petición radicada el 19 de enero de 2017 ante la Subdirección Regional de Apoyo – Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación22, los demandantes solicitaron entre otros, el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión del señalado factor, así como el respectivo pago de las diferencias resultantes y dejadas de percibir. - La Subdirección Regional de Apoyo – Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación, por medio del Oficio DS-11-12-SSAG-00242 del 13 de febrero de 201723, notificado el día 21 del mismo mes y año, negó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales solicitadas, aduciendo, entre otros, que el Decreto 382 de 2013 y, aquellos que lo modifican establecen que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y, al Sistema General de Seguridad Social en Salud. - Contra el anterior acto administrativo, los demandantes interpusieron recurso de apelación24, el cual fue resuelto mediante las Resoluciones N°21259 y N°21260 del 05 de mayo del 201725 confirmando la decisión inicial.
Conforme a lo anterior, se concluye entonces que, los demandantes en calidad de servidores de la Fiscalía General de la Nación, percibieron la bonificación 20 SAMAI, TAQ.2017-412. Índice 03. HAA-Link One Drive expediente. A. CUADERNO PRINCIPAL.pdf. Folio 111 21 SAMAI, TAQ.2017-412. Índice 03. HAA-Link One Drive expediente. A. CUADERNO PRINCIPAL.pdf.
Folio 129 22 SAMAI, TAQ.2017-412. Índice 03. HAA-Link One Drive expediente. A. CUADERNO PRINCIPAL.pdf. Folios 49-55 23 SAMAI, TAQ.2017-412. Índice 03. HAA-Link One Drive expediente. A. CUADERNO PRINCIPAL.pdf. Folio 56-60 24 SAMAI, TAQ.2017-412. Índice 03. HAA-Link One Drive expediente. A. CUADERNO PRINCIPAL.pdf. Folios 62-68 25 SAMAI, TAQ.2017-412.
Índice 03. HAA-Link One Drive expediente. A. CUADERNO PRINCIPAL.pdf. Folios 72-90 Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 25 judicial de manera habitual y como contraprestación directa de la prestación de sus servicios, por lo tanto, en el caso concreto la frase contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 y aquellos decretos que lo modifican, consistente en «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», como lo señaló el Juez de primera instancia, resulta contraria a principios y garantías constitucionales, antes mencionados y desconoce el efecto útil de la norma en la que fue concebida, teniendo derecho por tanto la parte demandante a la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la bonificación judicial como factor salarial.
En este punto, la Sala considera oportuno precisar que comparte la decisión del A Quo de acceder al reajuste de las cesantías de los demandantes aun cuando no se ejercieron los recursos contra los actos administrativos que las liquidaron ni los mismos fueron demandados en el sub examine, pues de conformidad con la postura adoptada recientemente por el órgano de cierre de esta jurisdicción26, mientras subsista el vínculo laboral las cesantías constituyen una prestación periódica y por tanto, no solo pueden demandarse en cualquier tiempo los actos que las reconozcan, sino que el titular de las mismas puede solicitar en cualquier momento su reliquidación en aras de incluir un factor salarial como la bonificación judicial, sin que sea necesario demandar directamente el acto administrativo que las liquidó. Por lo expuesto anteriormente, se impone confirmar íntegramente la sentencia apelada.
Sobre las costas En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva27 a objetiva valorativa28, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado29 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o 26 CE SCA Sección Segunda, Subsección A, C.P Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia de 23 de enero de 2020 Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05670-01(1553-18) Actor: CLARA ISABEL NIETO RODRÍGUEZ.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. En esta sentencia se citan las siguientes providencias: CE SCA, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 13 de diciembre de 2017, expediente 05001-23-31-000-2010-01920-01(3295-14), actor: Adriana Muñoz Ángel.
De igual manera, la Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2017-03640-01(2323-18) y CE SCA Sección Segunda Subsección A Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Sentencia De Veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020). Radicación Número: 76001-23-33-000-2017-00230-01(1559-18) Actor: Carlos Julio Vega Rodríguez Demandado: Ministerio De Defensa, Ejército Nacional. 27 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 28 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 29 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: I) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y II) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” Demandante: María Ibeth Quintana Pineda y José Hugo González Betancourt Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3340-005-2017-00412-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 26 parcial, o bien abstenerse de condenar, en esta instancia no se condenará en costas, pues no se acreditó su causación.30 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 25 de noviembre de 2022 por el Juzgado 402 Administrativo del Circuito de Manizales, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
Segundo: Sin lugar a condena en costas en esta instancia, por lo previamente indicado. Tercero: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en la plataforma SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta N.º (151) de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado GUILLERMO IVÁN HENAO OSORIO Conjuez SABEL REINERIO AREVALO AREVALO Conjuez (Este documento fue firmado electrónicamente31. Usted puede consultar la providencia con el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 30 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo.
Aclaración de voto Mg. Luis Javier Rosero Villota. 31 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por el Magistrado Alejandro Londoño Jaramillo. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.