SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Antioquia

ACCIÓN POPULAR – Presupuestos de procedencia / PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – Goce de un ambiente sano, goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público / ACCIÓN POPULAR – La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitante - Síntesis del caso: El problema jurídico que convoca la atención de la Sala, en concordancia con el recurso de apelación interpuesto por el demandado, se circunscribe a determinar si procede modificar o revocar la decisión de primera instancia, donde se definió que el municipio de Copacabana vulneró los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, con ocasión del estado de un tramo de la vía ubicada en la Calle 52 con la Carrera 42-48 del barrio La Pedrera, que desde el 2016 a la fecha no ha sido intervenido, por el contrario, ha permanecido en condiciones que ponen en riesgo a los transeúntes y habitantes de la zona.

Extracto: ( ) La acción popular es un mecanismo de participación social, consagrado en el artículo 88 de la Constitución Política Nacional a favor del ciudadano para defender y representar intereses comunitarios con una motivación esencialmente solidaria. (…) De acuerdo con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales, b) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y c) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.

(…)”. (…) También establece la jurisprudencia del Consejo de Estado que, cuando alguien afirma que otro no ha cumplido un deber o una obligación a su cargo, esta aseveración no reviste “(…) el carácter de negación indefinida que lo exonere de prueba (incumbit probatio eri qui dicit, non qui negat), pues comporta en realidad de verdad la aserción general y abstracta de que este ha incumplido.

Se está delante de una negación que lo es apenas en apariencia o formal (negativa praegantem), en tanto es susceptible de ser establecida por medio de la justificación del hecho afirmativo contrario: el incumplimiento”. (…) El artículo 79 de la Constitución Política de Colombia señala que “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano (…)”, lo que ha sido entendido por la Corte Constitucional como “(…) un conjunto de condiciones básicas que rodean a la persona y le permiten su supervivencia biológica e individual, lo cual garantiza a su vez su desempeño normal y su desarrollo integral en el medio social.” (…) En cuanto a los derechos-deberes del Estado para garantizar el medio ambiente sano, la Corte Constitucional ha enlistado como mandatos: 1) proteger la diversidad e integridad natural, 2) salvaguardar la riqueza natural de la Nación, 3) conservar las áreas de importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales “de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”, 6) prevenir factores de deterioro ambiental, 7) imponer sanciones legales y 8) exigir reparación por daños ambientales, entre otros.

(…) Adicionalmente, el Consejo de Estado ha precisado que la Constitución reconoce como derechos colectivos: circular libremente por el territorio nacional, uso y goce de los bienes de uso público como las carreteras, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común. (…) Finalmente, el Consejo de Estado ha concluido que el derecho se estructura a partir de tres elementos: 1) la planificación del diario vivir humano en relación con el suelo –incluidas las actividades constructivas, 2) el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas con ocasión de la referida planificación y 3) tanto el instrumento como el fin deben operar en el marco del orden jurídico establecido.

(…) Agregó que no se tiene registro de la persona que dio apertura a la vía. Al respecto, el presidente de veedurías de Copacabana indicó es una vía pública, porque que transita personal de la secretaria de Tránsito para trasladar vehículos al parqueadero. (…) En conclusión, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos, independiente de si está representado por un grupo particular de personas, puesto que, si el interés colectivo se encuentra en buen estado, todos los miembros de la comunidad se ven beneficiados de ello, lo que no ocurre en sentido contrario, pues si el bien colectivo se ve afectado, ello tiene impacto sobre toda la comunidad.

(…) En otras palabras, está probada la existencia de una afectación del orden plural y comunitario, representando en el goce del espacio público y utilización de los bienes de uso público, por lo que, la Sala estima que el juzgado acertó al amparar la amenaza de ese derecho colectivo. (…) En suma, la Sala modificará el numeral primero de la sentencia, para amparar el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

(…) El Consejo de Estado ha considerado que no cualquier situación tiene la capacidad para afectar los derechos e intereses colectivos. Empero, en este caso, la Sala considera que el perjuicio está probado frente a las condiciones de la vía, que dificultan la circulación peatonal y vehicular de la comunidad aledaña, así como aquellos que hacen uso del servicio de parqueadero del tránsito municipal.

Se reitera que la misma administración municipal reconoció la necesidad de realizar mantenimiento a la vía, pues en época de lluvias, se anega y forma posos, que dificultan la movilidad por el sector. (…) En este punto, la Sala considera que la orden impartida en primera instancia está en línea con la protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, porque una planificación y gestión vial adecuada en el territorio, requiere contar con la información real y conocer el estado de la infraestructura vial del municipio.

(…) En caso de que la vía requiera pavimentación, el municipio de Copacabana deberá adoptar las medidas administrativas necesarias para que dentro de un plazo de seis (6) meses siguientes al plazo señalado anteriormente, realice los trámites que se requieran para incorporar el proyecto de pavimentación de la vía objeto del presente proceso en el plan de desarrollo correspondiente, si este no existe y en la vigencia fiscal del año siguiente, para lo cual debe agotar el trámite para tal fin; o priorizar los programas, proyectos u obras, si ya pueden ser ejecutadas con el plan vigente, en caso tal no se haya adoptado alguna medida en este sentido.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE ORALIDAD Magistrada Ponente: JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Medellín, veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Proceso PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS No.002 Actor GUSTAVO ADOLFO CORREA TOBÓN Demandado MUNICIPIO DE COPACABANA Radicado 05001 33 33 037 2023 00100 01 Instancia Segunda Providencia Sentencia No. 326 de 2024 Temas y Subtemas Acción Popular como mecanismo principal de protección de derechos e intereses colectivos.

Decisión Modifica sentencia de primera instancia La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE COPACABANA en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Medellín el 13 de septiembre de 2024, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos invocados en la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones La parte demandante interpuso demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, pretendiendo: “Ordenar a la Alcaldía de Copacabana PAVIMENTAR la vía situada en la CALLE 52 con CARRERA 42 – 48 del Barrio La Pedrera del Municipio de Copacabana, Antioquia en el menor tiempo posible”.1 1.2.

Hechos El actor relata que en la vía ubicada en la Calle 52 con la Carrera 42-48 del barrio La Pedrera existe un tramo de carretera que desde el 2016 a la fecha no ha sido intervenido, por el contrario, ha permanecido en condiciones que ponen en riesgo a los transeúntes de la zona. Aduce que el sector es un área residencial donde viven familias que se han visto afectados en su tranquilidad, salud y calidad de vida como consecuencia de las fuertes vibraciones ocasionadas por el tráfico pesado (carro de basura y grúas 1 “1_REPARTOYRADICACION_01ACCION.pdf” en la carpeta C01PrimeraInstancia 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 2 de tránsito) y por la contaminación acústica que se genera por el estado de la vía. Refiere que el parqueadero La Mazorca en la Calle 52 con carrera 42-48 del barrio La Pradera es usado por la Secretaría de Movilidad del municipio en el área conocida como “los patios del tránsito”.

El 19 de mayo radicó petición con radicado No. 05437 ante la Secretaría de Infraestructura del municipio de Copacabana, pero la respuesta no fue de fondo. Asegura que, desde el 29 de junio de 2022 a la fecha, el municipio no ha intervenido de forma oportuna la vía, pese a las reiteradas solicitudes que ha realizado la Junta de Acción Comunal de La Pradera.

En respuesta a petición del 7 de marzo de 2023 la Secretaría de Infraestructura indicó que había realizado visita técnica con funcionarios de EPM con la finalidad de programar actividades de sumidero, realce de cámaras de inspección y propuesta de pavimentación a través del programa “mutaciones” para brindar una solución al sector. 1.3.

Posición de la parte demandada La entidad aseguró que, si bien el sector ilustrado a través de las imágenes presentadas por el demandante no se encuentra pavimentado, el municipio constantemente realiza mantenimiento de la vía con fresado, en tanto solicitó a EPM que realizara las cámaras MH. Así lo demuestran las fotografías remitidas y la información suministrada por el secretario de infraestructura del municipio.

Según estudios realizados por la secretaria de movilidad, la vía presenta baja conectividad con otras zonas del municipio y por la baja densidad poblacional de los predios, el flujo de la vía es mínimo y predominante de vehículos livianos. Sumado a lo anterior, señaló que por esa vía no circula ninguna ruta de transporte público. Por lo anterior, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando la inexistencia de la vulneración del derecho a un medio ambiente sano, por cuanto, en la formulación de los proyectos viales para intervención de PAVIMENTACION de la malla vial del municipio se tienen en cuenta los criterios técnicos como es la jerarquía de la vía, las características del tráfico vehicular, la capacidad y conectividad.

De esa manera, pidió tener en cuenta que, según certificación de la secretaria de Movilidad, la vía de la calle 52 con carrera 42-48 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 3 del Barrio la Pedrera es considerada como una vía de servicio y no una vía arterial, ni de conectividad, es decir, por donde no circula transporte público y cuyo flujo vehicular es mínimo.

De otro lado, resaltó la inexistencia de un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración sobre intereses colectivos. Es más, algunos de los derechos deprecados por el demandante son fundamentales, por lo que, no obedecen a la acción popular. Ahora, dado que la entidad ha venido realizando el mantenimiento de la vía, no existe un daño contingente que proteger. 1.4.

Trámite procesal de primera instancia. La demanda se admitió mediante auto del 22 de junio de 20232, notificándose en debida forma a la entidad demandada, quien presentó contestación a la demanda3. La comunicación de la acción popular se hizo a través de la página web de la entidad por aviso entre el 10 al 26 de julio de 20234. La audiencia de pacto de cumplimiento se realizó el 3 de agosto de 20235, declarándose fallida.

Mediante auto del 31 de agosto de 2023 el Despacho incorporó la prueba documental y decretó inspección judicial, así como el testimonio del señor Oswaldo Isaza, secretario de infraestructura del municipio6. En la diligencia del 7 de septiembre de 2023 el testigo rindió declaración7. El 11 de octubre de 2023 se llevó a cabo la inspección judicial sobre la vía ubicada en la calle 52 con carrera 42-48 del barrio La Pradera del municipio de Copacabana8.

En proveído del 1 de noviembre de 2023 se decretaron pruebas de oficio por exhorto con destino a Empresas Públicas de Medellín9. Agotado el periodo probatorio, la juez de instancia corrió traslado común para alegar el 5 de febrero de 202410. Vencido el término dispuesto para ese efecto, dictó sentencia el 13 de 2 “03AutoAdmisorio.22.6.23.pdf” 3 “10ContestacionCopacabana.14.7.23.pdf” 4 “30ComunicacionAvisoCopacabana.27.7.23.pdf” 5 “32ActaAudienciaPactoCumplimientoFallida03.08.2023.pdf” 6 “34AutoDecretaPruebas.31.8.23.pdf” 7 “38ActaAudienciaPruebas07.09.23.pdf” 8 “41InspeccionJudicial.11.10.23.pdf” 9 “42DecretaPruebaOficio.1.11.23.pdf” 10 “52TrasladoAlegatos.5.2.24.pdf” 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 4 septiembre de 202411, frente a la cual la parte demanda interpuso recurso, que fue concedido el 23 de septiembre de 202412. 1.5.

De la providencia impugnada El Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral de Medellín encontró acreditada la existencia de una vía de uso público ubicada en la calle 52 con carrera 42-48 del Barrio La Pradera del municipio de Copacabana, la cual no ha sido intervenida desde junio de 2022. Adicionalmente, quedó probado que, en temporada de lluvias, ese tramo de la vía se anega, lo que ocasiona el empozamiento de agua y genera lodazal, afectando a transeúntes y habitantes del sector.

También quedó demostrado que la vía beneficia a quienes tienen sus casas en el sector y hacen uso del parqueadero La Mazorca, que es un gran número de personas, ya que el mismo que sirve como “Los patios del tránsito”, lo que genera que el estado actual de la vía no garantice el derecho al medioambiente sano, ni que la infraestructura vial otorgue condiciones de seguridad para la comunidad del sector, los transeúntes y los vehículos que por allí circulan diariamente.

De esa manera, la vía requiere intervención para garantizar la circulación de las personas que se movilizan en el sector y evitar la formación de focos de infección, en especial en temporada de lluvias. La falladora estimó que, pese al desconocimiento de la titularidad, la destinación de un bien de uso público se puede acreditar por distintos medios de prueba, y no únicamente por el mapa de catastro municipal.

De esa manera, no cabe duda de que la vía en cuestión se trata de un bien de uso público en los términos del artículo 674 del Código Civil y el artículo 5 de la Ley 9 de 1989. Los argumentos de la entidad para no intervenir el bien no son de recibo (circulación no significativa, no es una arteria, no es prioritaria), pues siendo un bien de uso público, su mantenimiento adecuado y oportuno, está a cargo del ente territorial. 11 “57Sentencia13.09.24.pdf” 12 “60ConcedeApelacionDevolutivo23.09.24.pdf” 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 5 De otro lado, señaló que, si bien se probó el tránsito de vehículos de carga en la inspección judicial, lo cierto es que no se acreditó la denunciada contaminación acústica.

Por consiguiente, el Despacho concluyó la existencia de la vulneración a los derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público y al medio ambiente sano, lo que se debe a la omisión del municipio de Copacabana en cumplimiento de su obligación de ordenar el territorio e incluir la vía en su inventario vial.

Ahora, pese a que la pretensión del actor fue la pavimentación de la vía, la falladora consideró que existían otras medidas para proteger los derechos colectivos si el municipio realiza acciones concretas de mantenimiento, readecuación y estudio de alternativas para la pavimentación. En consecuencia, ordenó al Municipio de Copacabana que en el término seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, realice mantenimiento, readecuación o pavimentación de la vía ubicada en la Calle 52 con Carrera 42- 48 del Municipio, a fin de que la misma se conserve en condiciones óptimas de transitabilidad, incluso en temporada de lluvias, evitando el empozamiento y se mantenga en condiciones óptimas en lo sucesivo.

Igualmente, ordenó al ente territorial que en el término de 1 año realice las gestiones necesarias para que la vía ubicada en la Calle 52 con Carrera 42- 48 se incluya en el inventario vial del Municipio. 1.6. De los fundamentos del recurso La entidad reitera que el sector donde se señala la presunta vulneración tiene poca afluencia de movilidad, así como poca población beneficiaria, razón por la cual no se puede hablar de intereses colectivos, máxime si se tiene en cuenta que la vía no ostenta la calidad de vía pública, pues la misma no se encuentra dentro del inventario vial del municipio de Copacabana ni es una vía arterial ni de conectividad, es decir, no circula transporte público y el tráfico vehicular es mínimo.

Sobre este punto afirma que no se tiene registro de quién dio apertura la vía, por lo que, se ha de concluir que es privada. En igual sentido, tampoco comunica barrios entre sí y sólo permite el acceso a parqueaderos. En tanto, existen lotes que no tienen proceso de urbanización y los habitantes en dicha zona son pocos. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 6 Asegura que sí existe prueba de que la administración ha intervenido la vía con material de fresado reciclado, con el propósito de mantener la vía en condiciones transitables.

De otro lado, considera que la parte actora no probó, como era su obligación, el perjuicio, amenaza o vulneración que supuestamente está causando el ente municipal a la colectividad. La a quo en su fallo tampoco indicó de manera inequívoca las acciones u omisiones que configuran una relación de causalidad que justifique las presuntas afectaciones señaladas en la acción popular.

Estima que la juez falló ultra petita, pues desconoce los trámites que implica realizar la incorporación de una vía al inventario del municipio, teniendo en cuenta que para ello se debe hacer propietario de las franjas de terreno donde se encuentra la vía, y si es del caso, realizar división de los inmuebles. Lo anterior no fue solicitado por el actor, pero aun así fue ordenado sin prueba o justificación alguna.

Finalmente, puso de presente que la incorporación de la vía al inventario municipal nada tiene que ver con la protección de derechos colectivos, máxime si se tiene en cuenta que, no existen los presupuestos para hablar de derechos colectivos, dado la poca población que utiliza la vía objeto del medio de control, y que no se probó la vulneración de algún derecho fundamental por parte del municipio de Copacabana. 1.7.

Actuación procesal de segunda instancia. Una vez radicado en esta Corporación, el recurso fue admitido mediante proveído del 09 de octubre de 202413. Igualmente, se notificó al Ministerio Público y una vez vencido el término de traslado, sin que este se pronunciara al respecto, el proceso pasó a despacho para sentencia. 2. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia 13 “002AdmiteRecursoApelacion.pdf” en C02SegundaInstancia 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 7 El Tribunal es competente para conocer de la presente actuación en segunda instancia, conforme lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y artículos 16 y 37 de la Ley 472 de 1998. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico que convoca la atención de la Sala, en concordancia con el recurso de apelación interpuesto por el demandado, se circunscribe a determinar si procede modificar o revocar la decisión de primera instancia, donde se definió que el municipio de Copacabana vulneró los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, con ocasión del estado de un tramo de la vía ubicada en la Calle 52 con la Carrera 42-48 del barrio La Pedrera, que desde el 2016 a la fecha no ha sido intervenido, por el contrario, ha permanecido en condiciones que ponen en riesgo a los transeúntes y habitantes de la zona. 2.3.

Tesis de la Sala La Sala considera que es procedente modificar la decisión de primera instancia para amparar el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

De lo anterior, deriva la necesidad precisamente de incluir la vía ubicada en la Calle 52 con Carrera 42- 48 del Municipio en aras de garantizar la gestión vial y planificación urbana organizada y eficiente. También es necesario modificar los tiempos otorgados por la juez de instancia para cumplir la orden dictada, pues en línea con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las órdenes de esta naturaleza deben estar precedidas de una etapa de planeación en donde se priorizan los proyectos y programas que se van a desarrollar. 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1. Las acciones populares. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 8 La acción popular es un mecanismo de participación social, consagrado en el artículo 8814 de la Constitución Política Nacional a favor del ciudadano para defender y representar intereses comunitarios con una motivación esencialmente solidaria.

En desarrollo de la norma constitucional, la Ley 472 de 1998 dispuso que este medio procesal tiene como finalidad: a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa)” (Corte Constitucional, C-622 de 2007).

En la sentencia C-622 de 2007 haciendo relación a la sentencia C-215 de 1999 trajo a colación las características que identifican la acción, así: a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. Comoquiera que protegen a la comunidad en sus derechos colectivos e interés comunes, pueden ser promovidas por cualquier.

En dicho sentido, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece la titularidad de la acción popular, principalmente en cabeza de toda persona natural o jurídica, entre otras. b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares. El Estado y sus instituciones tienen una posición dominante frente a sus administrados, así como ciertas autoridades, por lo que son capaces de lesionar el interés general.

De esa manera, las acciones populares parten del supuesto de que quienes las ejercen se encuentran en una situación de desigualdad. El artículo 14 de la Ley 472 de 1998 indica que se puede ejercer la acción contra el particular, personal natural o jurídica cuya actuación vulnere el derecho colectivo y en caso de no conocer al responsable, corresponderá al juez determinarlo. 14 “ARTÍCULO 88.

La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 9 c) Las acciones populares tienen un fin público. Debido a que persiguen la protección de un interés que se encuentra en cabeza de una comunidad o una sociedad. d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva.

Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el daño, sin que sea necesario que ocurra este último. e) Las acciones populares tienen también un carácter restitutorio. En cuanto dichos mecanismos de protección persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos. f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario.

Pese a que no tienen un fin compensatorio, ya que el derecho no es de contenido subjetivo, existen casos en que se reconocen gastos o recompensas a favor del demandante. g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos. No tiene la estructura propia de una Litis, por cuanto lo que persigue es la efectividad de un derecho colectivo. 2.4.2.

Presupuestos de procedencia De acuerdo con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado15, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales16, b) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015.

Radicación número: 15001-23- 33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: fiscalía general de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 9 de junio de 2011, consejera Ponente: María Elizabeth García González.

Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 10 c) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados17.

(…)”.18 2.4.3. Carga de la prueba en la materia. El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 señala que “la carga de la prueba corresponderá al demandante…”. Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que: “(…) no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración, ya que el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones (…) pues tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por la parte actora (…)”19 También establece la jurisprudencia del Consejo de Estado que, cuando alguien afirma que otro no ha cumplido un deber o una obligación a su cargo, esta aseveración no reviste “(…) el carácter de negación indefinida que lo exonere de prueba (incumbit probatio eri qui dicit, non qui negat), pues comporta en realidad de verdad la aserción general y abstracta de que este ha incumplido.

Se está delante de una negación que lo es apenas en apariencia o formal (negativa praegantem), en tanto es susceptible de ser establecida por medio de la justificación del hecho afirmativo contrario: el incumplimiento” 20 Adicionalmente, es necesario mencionar que de acuerdo con el artículo 164 de la Ley 1564 de 2012, aplicable a las acciones populares en virtud de la remisión contenida en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 “toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso”. 2.4.4.

Derechos colectivos presuntamente vulnerados. 2.4.4.1. El goce de un ambiente sano. 17 Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP). 18 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia 05 de mayo de 2019, Radicación número: 05001- 23-33-000-2015-02397-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 19 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de enero de 2020, Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 20 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 26 de enero de 2006, Radicado No. 15001- 23-31-000-2003-01345-01(AP), C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 11 El artículo 79 de la Constitución Política de Colombia señala que “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano (…)”, lo que ha sido entendido por la Corte Constitucional como “(…) un conjunto de condiciones básicas que rodean a la persona y le permiten su supervivencia biológica e individual, lo cual garantiza a su vez su desempeño normal y su desarrollo integral en el medio social.”21 La complejidad e importancia de dicho precepto ha generado que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional establezcan diferentes dimensiones para su entendimiento: “[…] (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud);

(ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); (iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior […]”22.

En cuanto a los derechos-deberes del Estado para garantizar el medio ambiente sano, la Corte Constitucional23 ha enlistado como mandatos: 1) proteger la diversidad e integridad natural, 2) salvaguardar la riqueza natural de la Nación, 3) conservar las áreas de importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales “de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”24, 6) prevenir factores de deterioro ambiental, 7) imponer sanciones legales y 8) exigir reparación por daños ambientales, entre otros.

Sin embargo, tal como expone el doctrinante Óscar Darío Amaya Navas (2016) en cita de la profesora Ángela Amaya, el contenido del derecho debe ser analizado en cada cado particular, atendiendo a que: “los elementos que conforman el contenido ambiental mínimo o esencial no pueden planteados en términos abstractos o teóricos, pues varían en cada caso, 21 Corte Constitucional, SU 442 de 1997 22 Consejo de Estado, Sección primera.

C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 76001-23-31- 000-2011-01300-01(AP). 23 Ver Corte Constitucional, C-123 de 2014 24 Corte Constitucional, sentencia T-606 de 2015. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio en Consejo de Estado, Sección Primera Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00962-01(AP), 13 de junio de 2019, C.P. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 12 y dependen de una contextualización y actualización histórica, pues la determinación de un núcleo rígido que no permita su adaptación a las circunstancias del caso atentará contra la realización efectiva del derecho a gozar de un ambiente sano” (p. 185)25 2.4.4.2.

El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Conforme al artículo 82 de la Constitución Política de Colombia, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés general. Este derecho colectivo está contemplado en el literal h del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

En tanto, el artículo 2.2.3.3.7. del Decreto 1504 de 1998, señala que la acción popular es el medio idóneo para la defensa de los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que26: “[…] En cuanto al espacio público, no es cierto que constituya un derecho constitucional fundamental, pues su ubicación dentro del cuerpo de la Carta Política, la relación que guarda con el interés general y el hecho de no ajustarse a ninguno de los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional para tenerlo por fundamental, claramente sugieren la idea de que se trata de un derecho constitucional colectivo y del ambiente, que se desprende de la obligación del Estado colombiano de velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común […] En principio, el uso del espacio público, en tanto derecho constitucional de carácter colectivo, solamente puede protegerse por vía de acciones populares […]”27.

Adicionalmente, el Consejo de Estado ha precisado que la Constitución reconoce como derechos colectivos: circular libremente por el territorio nacional, uso y goce de los bienes de uso público como las carreteras, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común28. 25 Amaya Navas, Óscar Darío (2016) La Constitución Ecológica de Colombia (3 Ed) Bogotá: Universidad Externado de Colombia, p. 185. 26 Ver también la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera.

Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 19001-23-33-000-2014-00190-01(AP). Actor: Danilo Reinaldo Vivas Ramos y otros. Demandado: INVIAS. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-537 de 1997. M.P.: Fabio Morón Díaz citado en Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación número: 76001-23-33-000-2016-01703-01(AP), sentencia del 31 de enero de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 28 Sobre el derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre Ver sentencia del 26 de junio de 2020, Sección Primera, Radicación número: 85001-23-33-000-2018-00091- 01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 13 El manejo del espacio público se reglamentó mediante el Decreto 1504 de 1998, el cual fue compilado en el Título III, Capítulos I a III del Decreto 1077 de 2015.

El artículo 2.2.3.1.1. reitera el mandato constitucional y dispone que, en materia de urbanismo, los municipios y distritos deben dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del sueldo. La misma normatividad dispone que el espacio público contiene tanto los bienes de uso público29, como los elementos arquitectónicos, especiales y naturales de los inmuebles que, por su naturaleza, satisfacen necesidades uso público, y las áreas requeridas para la conformación del espacio público según lo dispuesto el artículo 2.2.3.1.5. ibídem.

En cuanto al recurso hídrico, la norma señala como elementos constitutivos de carácter natural: “1.1.2 Áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico: conformado por: 1.1.2.1 Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental; 1.1.2.2 Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental;

De otro lado, para la jurisprudencia está claro que las vías son bienes de uso público, porque su uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional30. Según el Decreto 1077 de 2015 se entiende por vía pública todas aquellas “áreas destinadas al tránsito público, vehicular o peatonal, o afectadas por él, que componen la infraestructura vial de la ciudad y que comprende: avenidas, calles, carreras, transversales (…)” entre otros elementos que hacen parte del mobiliario urbano del espacio público, según lo previsto en el artículo 2.2.3.1.5. ibídem. 29 Artículo 2.2.3.1.3 Componentes del espacio público.

El espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: …es decir, aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo. 30 Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación número: 85001-23-33-000- 2018-00091-01(AP), sentencia del 26 de junio de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 14 2.4.4.3.

La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. El artículo 311 de la Carta Política preceptúa que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes” En sentencia del 14 de septiembre de 2020 la misma Sección Primera recordó que la Corporación ha hecho alusión a este derecho en los siguientes términos: “[ ] De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”. 115.

De igual forma, esta sección mediante sentencia de 7 de abril de 2011, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio; y iv) Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.

(…) Así las cosas, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. (…) En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 15 desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo. [ ].” (negrillas en la providencia)31”32.

Así las cosas, el derecho colectivo consagrado en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad imponer a las autoridades públicas y particulares, la obligación de acatar los preceptos jurídicos que regulan la materia urbanística, en términos de progreso físico y material. Finalmente, el Consejo de Estado ha concluido que el derecho se estructura a partir de tres elementos33: 1) la planificación del diario vivir humano en relación con el suelo –incluidas las actividades constructivas-, 2) el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas con ocasión de la referida planificación y 3) tanto el instrumento como el fin deben operar en el marco del orden jurídico establecido. 2.5.

Material probatorio 2.5.1. Documentales: 2.5.1.1. Copia de la respuesta No. 08643 del 29 de junio de 2022 de la Secretaría de Infraestructura del municipio de Copacabana en respuesta a la solicitud con número de radicado 0543734. 2.5.1.2. Captura de pantalla de correo electrónico del 14 de junio de 2022 respecto a las Observaciones Acta No. 6 de mutaciones en las vías revisadas por la entidad para continuar la priorización35. 2.5.1.3.

Oficio No. 02959 del 22 de marzo de 2023 por la cual la Secretaría de Tránsito del municipio de Copacabana da respuesta a la petición con radicado No. 2186 del 7 de marzo de 202336. 2.5.1.4. Registro fotográfico de la vía objeto de la acción popular37. 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Sentencia del 10 de diciembre de 2018. C.P. Hernando Sánchez. Expediente radicación nro. 170012331000201100424-03. 32 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación número: 73001-23-33-000-2015-00627- 01(AP), sentencia del 14 de septiembre de 2020, C.P. Oswaldo Giraldo López. 33 Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, 12 de diciembre de 2019, Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00607-02(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 34 Fl. 9 a 10 “1_REPARTOYRADICACION_01ACCION.pdf” 35 Fl. 11 “1_REPARTOYRADICACION_01ACCION.pdf” 36 Fl. 12 a 13 “1_REPARTOYRADICACION_01ACCION.pdf” 37 Fl. 14 a 15 “1_REPARTOYRADICACION_01ACCION.pdf” 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 16 2.5.1.5.

Proyecto de Comunicación Interna del secretario de infraestructura con informe de la acción popular con destino a la Asesora de la Oficina Jurídica38. 2.5.1.6. Informe No. 2735 del 12 de julio de 2023 del secretario de movilidad del municipio en respuesta a la comunicación interna 2726 respecto a la vía objeto de la acción popular39. 2.5.1.7.

Fichas catastrales de la Subdirección de Planeación-Catastro del Área Metropolitana del Valle de Aburrá: Ficha predial No. 8115872, Ficha predial No. 8115874, Ficha Predial No. 400068623, Ficha Predial No. 8115875, Ficha Predial No. 8115876, Ficha Predial No. 241941, Ficha Predial No. 400068624, Ficha Predial No. 400068625, Ficha Predial No. 400068622, Ficha Predial No. 24194040 2.5.1.8.

Oficio No. 0156SE-20230130286190 del 12 de diciembre de 2023 por el cual EPM da respuesta al exhorto No. 087 respecto a la nomenclatura para el cobro de los servicios públicos41. 2.5.2. Testimonial Dentro del presente proceso rindió testimonio el señor Oswaldo Isaza, secretario de infraestructura del municipio de Copacabana. Indicó que la calle 52 es una vía del municipio de Copacabana.

El lugar donde los demandantes precisan los hechos (carrera 42) es una “vía terminal” que accede a unos parqueaderos y lotes particulares. Su mayor tránsito obedece a vehículos de carga pesada, que la utilizan como zona de parqueo. Aseguró que no transitan vehículos de servicio público, ni comunica con otro barrio de la ciudad, por lo que no ha sido priorizada.

Reiteró que, aun cuando sólo presta beneficios a unos particulares, el municipio ha intentado intervenir la vía, para hacerla transitable, para lo cual ha utilizado un material de fresado, lo que evita procesos de empozamiento. Advirtió que la nomenclatura entre la carrera 42 y carrera 44 es difusa, porque son lotes que no se encuentran urbanizados.

En todo caso, en una inspección al lugar, identificaron unas deficiencias en los manholes, que generaban empozamientos con su inclinación o volcamiento. La administración remitió correo electrónico a EPM informando del estado de dichas estructuras, por lo que, la entidad realizó una intervención de reparación, nivelación y ajustes al 38 “014_RECIBODEMEMORIALCORREOELECTRONICOOJA_1INFORMEACCIONPO.pdf” 39 “015_RECIBODEMEMORIALCORREOELECTRONICOOJA_2SECRETARIADEMOV.pdf” 40 “016_RECIBODEMEMORIALCORREOELECTRONICOOJA_3FICHASCATASTRALE.pdf” 41 “050_RECIBODEMEMORIALCORREOELECTRONICOOJA_OFICIOPQR11312785.pdf” 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 17 pavimento asfáltico el 25 de julio de 2023, mejorando el cruce de vía entre la calle 52 y la carrera 42 o 44, que era el punto crítico.

Comentó que, por gestión de la administración y en convenio con Empresas Públicas de Medellín, se intervino esta zona a través de la pavimentación de un tramo desde la calle 52 hasta este sector de La Pedrera. Precisó que la vía que desemboca en los patios, la cual identifican los demandantes como carrera 42, no tiene nomenclatura en este sector.

Esa vía nunca ha sido pavimentada. El actor popular intervino en la audiencia para exhibir el recibo de servicios públicos con la nomenclatura, así como lo tienen 10 familias más del sector. Afirmó que el sector tiene un parqueadero con varias actividades: fábricas de plástico, cartón, talleres de mecánica, y todo el día pasa la grúa del Tránsito.

También preguntó al testigo en qué fecha y hora se ejecutó la intervención en la vía con el fresado en la calle 52 con carrera 42 y 48, a lo que el secretario respondió que no tenía esos datos. Antes de concluir el interrogatorio, el testigo ratificó que la nomenclatura del demandante no es clara ni precisa, porque es una zona que se está consolidando. 2.5.3.

Inspección Judicial El 11 de octubre de 2023 el Despacho de primera instancia realizó inspección judicial al lugar objeto de la decisión, por lo que tomó registro audiovisual y fotográfico de la zona para contrastar lo indicado por el actor popular. En el acta hizo constar que la zona tenía un alto flujo vehicular, por cuanto pasaron vehículos pesados, entre los que se encuentran volquetas y buses.

El demandante comunicó que el municipio había utilizado una capa de fresado sobre la vía el 26 de septiembre, para tapar los huecos existentes. Desde el parqueadero conocido como “Los patios” del tránsito de Copacabana, observaron varias viviendas, un manhole de la red de alcantarillado que presta servicio en la zona y la cancha sintética de la pedrera utilizada por la población del Municipio de Copacabana.

La ingeniera Ana María Acosta señaló que en la ficha catastral con la que cuenta el municipio no figura que la vía objeto de inspección pertenezca al mismo. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 18 Agregó que no se tiene registro de la persona que dio apertura a la vía. Al respecto, el presidente de veedurías de Copacabana indicó es una vía pública, porque que transita personal de la secretaria de Tránsito para trasladar vehículos al parqueadero.

3. DEL CASO CONCRETO En atención a lo analizado en el fallo de primer grado y los argumentos que contra el mismo se sustentaron en el medio de impugnación, la Sala abordará la decisión de la siguiente forma: 3.1. De la acreditación de la vulneración de los derechos colectivos. La juez de instancia encontró probadas las afectaciones del derecho colectivo al goce de un medio ambiente sano y del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, porque el tramo de la Calle 52 con carrera 42-48 está en malas condiciones y se anega, lo que ocasiona empozamientos de agua y genera lodazal, afectando a los transeúntes y habitantes del sector que circulan por allí diariamente.

El apelante indica que no se puede hablar de intereses colectivos, debido a tres razones, que la Sala estudiará de manera separada: 3.1.1. La poca afluencia de movilidad, así como de población beneficiaria. El apoderado de la entidad demandada incurre en un error al afirmar que la vulneración del derecho colectivo depende del número de personas que se vean afectadas, pues se recuerda que la acción popular tiene un fin público, ya que persigue la protección judicial de un interés de grupo con objeto indivisible o derechos colectivos en sentido estricto.

La Corte Constitucional indica que esos intereses difusos y colectivos hacen referencia a “(…) derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas”42. Incluso, los ha asemejado al concepto de “bien público”, dado que, comparten los principios de “ausencia de rivalidad” y “principio de no exclusión”. 42 C-569 de 2004 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 19 Así, esa Corporación ha considerado que la titularidad de los derechos colectivos es “difusa”43, en la medida que recae sobre todos los miembros de la comunidad.

Sobre el particular, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha señalado que: “(…) los derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno”[24]44 y agregó que el interés colectivo “pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección”45.

En conclusión, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos, independiente de si está representado por un grupo particular de personas, puesto que, si el interés colectivo se encuentra en buen estado, todos los miembros de la comunidad se ven beneficiados de ello, lo que no ocurre en sentido contrario, pues si el bien colectivo se ve afectado, ello tiene impacto sobre toda la comunidad.

De esa manera, independiente del número de personas beneficiadas por la vía ubicado en la Calle 52 con la Carrera 42-48 del barrio La Pedrera del municipio de Copacabana, lo cierto es, que sólo se requiere estar ante la presencia de un interés difuso o colectivo, como ocurre en el presente asunto. Como se analizará más adelante, en el proceso se logró demostrar que la vía beneficia a todos los habitantes del sector, así como a la misma administración municipal y a la comunidad, en general, debido a que allí funcionan los “patios” del tránsito de Copacabana. 3.1.2.

La naturaleza de la vía El apelante asegura que la vía no es pública, puesto que no se encuentra dentro del inventario vial del municipio de Copacabana ni es una vía arterial ni de conectividad entre barrios, no circula transporte público y el tráfico vehicular es 43 “Así las cosas, de intereses difusos se arroja la titularidad de derechos indivisibles o supraindividuales, “que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas (…) Esto significa que el hecho de que una persona goce del bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por ende el goce de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad”[39]” Corte Constitucional, T-095 de 2016 44 C-215 de 1999. 45 T-341 de 2016 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 20 mínimo.

Sobre este punto informó que no se tiene registro de quién dio apertura la vía, por lo que, se ha de concluir que es privada. Al respecto, el artículo 1 de la Ley 769 de 200246 consigna la definición de vía como una: “zona de uso público o privado, abierto al público, destinada al tránsito de vehículos, personas y animales”. Por su parte, el artículo 105 de la Ley 769 de 2002 presenta la clasificación de vías para efectos de determinar su prelación dentro del perímetro urbano, así: “Artículo 105.Clasificación de vías.

Para efectos de determinar su prelación, las vías se clasifican así: 1. Dentro del perímetro urbano: Vía de metro o metrovía Vía troncal Férreas Autopistas Arterias Principales Secundarias Colectoras Ordinarias Locales Privadas Ciclorrutas Peatonales (…)” Conforme al artículo 17 de la Ley 105 de 199347 la infraestructura distrital y municipal de transporte está compuesta por las vías urbanas, suburbanas y aquellas que son propiedad del municipio.

Entonces, el área urbana está compuesta tanto de vías públicas como privadas. Ahora, la juez de instancia determinó que la vía era un bien de uso público en los términos del artículo 674 del Código Civil. Al respecto, la Ley 9 de 1989 define los bienes de uso público como “(…) el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.” 46 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” 47 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.” 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 21 Según el Decreto 1077 de 2015 se entiende por vía pública todas aquellas “áreas destinadas al tránsito público, vehicular o peatonal, o afectadas por él, que componen la infraestructura vial de la ciudad y que comprende: avenidas, calles, carreras, transversales (…)” entre otros elementos que hacen parte del mobiliario urbano del espacio público, según lo previsto en el artículo 2.2.3.1.5. ibídem.

De otro lado, para la jurisprudencia del Consejo de Estado está claro que las vías son bienes de uso público, dado que su uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional48. La Corte Constitucional ha señalado que espacio público comprende mucho más que los bienes de uso público en los términos del artículo 674 del Código Civil.

En sentencia T-518 de 1992 indicó que las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular constituyen espacio público49. De esa manera, incluso una vía privada podría ser considerada espacio público. En el presente caso, adquiere relevancia el concepto del 18 de junio de 201450 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que fue reiterado en la sentencia del 23 de noviembre de 202351, en los siguientes términos: “[…] [A]hora bien, con respecto a la prueba de la propiedad pública, la Sala acoge el Concepto emitido el 18 de junio de 2014 por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el que se indicó: “[…] la propiedad de algunos de los bienes públicos en cabeza del Estado, en especial, de aquellos que están sometidos a un régimen similar al de los bienes pertenecientes a los particulares en tanto que se hallan en el comercio, se probará mediante el correspondiente título y el folio de matrícula inmobiliaria con la inscripción respectiva.

En relación con aquellos bienes públicos que están afectados al uso público, se ha indicado por parte de la doctrina, en un intento por conciliar la teoría del título y el modo con otras hipótesis respecto de las cuales no fue creada, que el título y el modo en relación con estos bienes se encuentran contenidos directamente en la Constitución y en la ley […]”52 Y más adelante señala la Sala de Consulta y Servicio Civil que la prueba de la “destinación al uso público o a la prestación de un servicio público” del 48 Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación número: 85001-23-33-000- 2018-00091-01(AP), sentencia del 26 de junio de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 49 Corte Constitucional, T-518 de 1992 50 Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 18 de junio de 2014, Radicación 11001-03-06- 000-2013-00364-00(2154).

Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Namén Vargas. 51 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de noviembre de 2023, Núm. único de radicación: 500012333000201900305-01, C.P. Hernando Sánchez. 52 Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 18 de junio de 2014, Radicación 11001-03-06- 000-2013-00364-00(2154). Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Namén Vargas. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 22 bien puede provenir de: (i) disposición legal;

(ii) instrumentos de planeación, como el POT; (iii) acto administrativo de afectación del bien inmueble; (iv) inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente de la afectación y su vigencia, cuando haya lugar a ello; (v) certificación debidamente motivada expedida por la entidad en la que conste el uso específico que se le da al bien; o de (vi) otros documentos o medios probatorios idóneos en los que se evidencie el uso público o la destinación del bien a un uso o un servicio público.

En suma, la destinación al uso público de un bien no solamente es susceptible de probarse mediante el Plan de Ordenamiento Territorial, como erradamente lo afirma la parte demandada en su recurso de apelación; sino que ello puede darse por disposición legal o puede llegar a demostrarse con otros documentos o medios probatorios, cuando sea necesario.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala estima, conforme lo determinó el a quo, que el denominado camino La Bélgica es un bien de dominio y uso público, puesto que, de un lado, el artículo 674 del Código Civil establece que son bienes públicos y de uso público los caminos; y, de otra parte, porque el material probatorio que milita en el proceso da cuenta del uso constante y prolongado dado por los habitantes de la vereda San Peregrino del citado camino.”.

En orden a lo anterior, la Sala evidencia que la entidad demandada no allegó prueba respecto a la titularidad del predio por el cual transcurre el segmento de vía ubicado en la Calle 52 con la Carrera 42-48 del barrio La Pedrera del municipio de Copacabana, lo cual solo se acredita con el Certificado de Tradición y Libertad del inmueble.

Se advierte que el único título y modo para probar la tradición de un inmueble es precisamente la escritura pública debidamente registrada en la Oficina de Instrumentos Públicos, por lo que, no basta alegar que el bien es privado por no estar dentro del inventario vial del municipio, ni mucho menos debido a las características de la vía. Ahora, es importante establecer quiénes son los destinatarios de la vía, ya que podría ser que sólo particulares transiten en ella para ingresar a sus predios (parqueadero de gran extensión), caso en el cual, se requeriría constituir una servidumbre de tránsito en los términos del artículo 905 del Código Civil.

Una vez revisadas las pruebas, se encontró que la vía ha sido catalogada por el secretario de infraestructura como “vía de servicio” debido al bajo flujo vehicular, cuya única función es generar conexión a los pocos predios que se encuentran finalizando la vía53. No obstante, en la inspección judicial la juez de instancia evidenció que: “(…) (i) Es una vía residencial.

(ii) Que existen alrededor de 15 viviendas en la zona por donde pasa la vía (iii) Que las familias se ven afectadas debido a las vibraciones, a la contaminación acústica, al paso de volquetas o tráfico pesado. (iv) Que el paso de vehículos genera oscilaciones y movimiento en la capa 53 Fl. 18 “10ContestacionCopacabana.14.7.23.pdf” 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 23 asfáltica.

(v) Manifiesta que el 26 de septiembre el Municipio de Copacabana se utilizó una capa de fresado sobre la vía, tapando los huecos existentes. El Despacho toma registro audiovisual y fotográfico de la zona para contrastar dejando constancia que en la zona se presenta un alto flujo vehicular, por el que pasan todo tipo de vehículos pesados entre los que se encuentran volquetas y buses.

Acto seguido nos ubicamos en el parqueadero, conocido como los patios del tránsito de Copacabana, desde este lugar se puede observar varias viviendas, un manhole de la red de alcantarillado que presta servicio en la zona y la cancha sintética de la pedrera utilizada por la población del Municipio de Copacabana.” Así las cosas, es posible inferir que el segmento de vía ubicado en la Calle 52 con la Carrera 42-48 del barrio La Pedrera del municipio de Copacabana está destinada al uso público, comoquiera que “es una vía residencial” por donde circulan los habitantes del sector, así como los transeúntes que utilizan los servicios de la cancha sintética.

Incluso la misma administración municipal se ve beneficiada, pues el parqueadero funge como patio para el tránsito del municipio de Copacabana. En otras palabras, está probada la existencia de una afectación del orden plural y comunitario, representando en el goce del espacio público y utilización de los bienes de uso público, por lo que, la Sala estima que el juzgado acertó al amparar la amenaza de ese derecho colectivo. 3.1.3.

La administración ha intervenido la vía con el propósito de mantenerla en condiciones transitables. Aun cuando la vía no se encuentra pavimentada, el municipio indica que, entre 2 a 3 veces al año, ha venido realizando mantenimiento con material de fresado, para garantizar que la vía se mantenga en óptimas condiciones. Preliminarmente, se advierte que las fotografías de la contestación y la Comunicación Interna54 del secretario de infraestructura del municipio con la cual se pretende demostrar lo anterior, no pueden ser valoradas, pues no se tiene evidencia de su origen, tiempo o lugar en el que fueron tomadas, según criterio unificado del Consejo de Estado en los términos del artículo 244 de la Ley 1564 de 201255. 54 Fl. 15 a 16 “10ContestacionCopacabana.14.7.23.pdf” 55 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de noviembre de 2021, Radicación número: 18001-23-31-000-2001-00320-01(44648), C.P. Guillermo Sánchez Luque en cita de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, rad. 28832, C.P. Danilo Rojas Betancourt. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 24 Pese a que la entidad demandada asegura haber estado realizando el mantenimiento de la vía con material de fresado, no allegó material probatorio que permita acreditar dicha aseveración. Incluso, se resalta que al interrogarse al secretario de infraestructura sobre la fecha y hora en la cual se ejecutó la intervención de la vía con el fresado en la calle 52 con carrera 42 y 48, éste no pudo dar respuesta.

Adicionalmente, no se tiene certeza del tramo donde la entidad presuntamente desplegó actuaciones, debido a que en la audiencia de pruebas quedó claro que el área denunciada por la comunidad ha sido identificada con otra nomenclatura por la Secretaría de Infraestructura del municipio. Al respecto, el secretario de infraestructura del municipio refirió que: AP.

DEMANDADA: ¿Precísenos cuál es el sector según las evidencias de la demanda que señalan los actores populares no está pavimentada?, ¿qué se encuentra alrededor de este sector? RESPONDE: Alrededor de este sector encontramos una placa deportiva, una cancha deportiva, la cual en su costado oriental sobre ella está la calle 52 y sobre el costado norte, oriente-occidente, podría estar lo que presuntamente denominan los actores carrera 42.

Ahora, en caso de haber sido intervenida el área de la vía que es objeto de la acción popular, ello conlleva a inferir que requería mantenimiento. Sin embargo, tal como lo estimó la juez de instancia, lo realizado hasta ahora no es suficiente, pues en la inspección judicial corroboró las condiciones de la vía, en tanto, el secretario de infraestructura municipal reconoció que en temporada de lluvias la vía se empoza.

De esa manera, las pruebas aportadas son suficientes para determinar que la vía requiere una adecuación, pues el deterioro que presenta impide el tránsito vehicular con lo cual se afecta el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. 3.1.4. De la afectación del derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

La juez de instancia aludió a la importancia de que el municipio ordene el territorio y realice las gestiones necesarias para que la vía haga parte del inventario vial del municipio. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 25 El municipio de Copacabana señaló que el área que rodea a la vía está en proceso de consolidación urbanística, razón por la cual, no tiene nomenclatura.

Con esos elementos, la Sala considera que, además de la vulneración al goce del espacio público, también existe una afectación del derecho a la realización de construcciones y desarrollo urbano ordenado y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, puesto que la gestión adecuada y eficiente de la vía pública abarca una serie de componentes esenciales que son fundamentales para garantizar el buen funcionamiento de las áreas urbanas, como es el caso de la planificación. El hecho que la zona se esté consolidando urbanísticamente no es excusa para que no se consideren las vías por las que transitan los habitantes del sector o el tránsito vehicular que las necesita.

Por el contrario, se requiere aun mayor atención por parte de la administración municipal, debido a que la planificación urbana ordenada exige el diseño inteligente de vías, que permitan el acceso de viviendas y establecimientos públicos de la zona, así como los espacios que a futuro se desarrollen. Como la misma administración lo señaló en el recurso, incluir la vía en el inventario del municipio implica posiblemente acciones de ordenación del suelo, lo que conlleva precisamente a mejorar la calidad de vida de las personas con ocasión de esa planificación urbana ordenada.

En suma, la Sala modificará el numeral primero de la sentencia, para amparar el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 3.2. Del nexo causal De otro lado, el municipio de Copacabana considera que la parte actora no probó, como era su obligación, el perjuicio, amenaza y vulneración que supuestamente está causando el ente municipal a la colectividad.

En tanto, la a quo tampoco indicó de manera inequívoca las acciones u omisiones que configuran una relación de causalidad que justifique las presuntas afectaciones señaladas en la acción popular. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 26 La juez de instancia consideró que la carencia de gestiones para que la vía se incluya en el inventario vial del municipio constituye una amenaza al derecho colectivo al espacio público.

Al tiempo que, corresponde al municipio su mantenimiento adecuado y oportuno, al tratarse de un bien de uso público. En efecto, conforme al artículo 82 de la Constitución Política de Colombia es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual, refrendando el principio fundamental que consagra el artículo 1º, prevalece sobre el interés particular.

Así mismo, por mandato constitucional según el artículo 366 y en concordancia con el artículo 5 de la ley 142 de 1994, es deber del Estado a través de la administración pública, mejorar la calidad de vida de la población mediante la gestión y ejecución de obras y prestación eficiente de los servicios. Ahora, en materia de infraestructura vial, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 prevé: “ARTÍCULO 76.

Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.4.

En materia de transporte 76.4.1. Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente.

Las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación. 76.4.2. Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables.” Sumado a lo anterior, el artículo 20 de la Ley 105 de 1993 determina que a las entidades territoriales corresponde la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. Según lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 los municipios son los encargados de disponer de los instrumentos necesarios para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 27 espacio público, que implica la planificación, desarrollo y ejecución de las actuaciones urbanas integrales que afectan la estructura del territorio municipal.

En esta misma ley se define el suelo urbano como: “ARTÍCULO 31.- Suelo urbano. Constituyen el suelo urbano, las áreas del territorio distrital o municipal destinadas a usos urbanos por el plan de ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso.

Podrán pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial (…)”. (Subraya de la Sala). De esa manera, son imputables al ente territorial todas aquellas omisiones relativas a la implementación de medidas suficientes para la construcción, adecuación, conservación y mantenimiento rutinario y periódico de la infraestructura vial del municipio, para asegurar su transitabilidad en condiciones óptimas.

Así mismo, “(…) los municipios son los encargados de disponer de los instrumentos necesarios para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio público, que implica la planificación, desarrollo y ejecución de las actuaciones urbanas integrales que afectan la estructura del territorio municipal.”56.

Entre esas acciones urbanísticas está específicamente la de dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte. El Consejo de Estado ha considerado que no cualquier situación tiene la capacidad para afectar los derechos e intereses colectivos57. Empero, en este caso, la Sala considera que el perjuicio está probado frente a las condiciones de la vía, que dificultan la circulación peatonal y vehicular de la comunidad aledaña, así como aquellos que hacen uso del servicio de parqueadero del tránsito municipal.

Se reitera que la misma administración municipal reconoció la necesidad de realizar mantenimiento a la vía, pues en época de lluvias, se anega y forma posos, que dificultan la movilidad por el sector. 56 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de abril de 2024, radicación numero 08001 23 33 000 2016 01047 01, C.P. Oswaldo Giraldo López. 57 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sección Primera, sentencia del 20 de junio de 2024, Número único de radicación: 410012331000201000733-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 28 En conclusión, se estableció de manera suficiente la responsabilidad del ente territorial de cara a la adecuación y mantenimiento deficiente de la vía en el marco de las actuaciones necesarias para el desarrollo urbanístico organizado. 3.4.

De las órdenes impartidas al municipio de Copacabana. El demandado estima que la juez falló ultra petita al desconocer los trámites que implica realizar la incorporación de una vía al inventario del municipio, teniendo en cuenta que para ello se debe hacer propietario de las franjas de terreno donde se encuentra la vía, y si es del caso, realizar división de los inmuebles.

Lo anterior no fue solicitado por el actor, pero aun así fue ordenado sin prueba o justificación alguna. Así mismo, considera que el hecho de que la vía se incorpore o no al inventario del municipio, nada tiene que ver con la protección de derechos colectivos. Antes de entrar a resolver de fondo el reproche, la Sala precisa que, conforme a la sentencia de unificación del 5 de junio de 201858 el juez de la acción popular tiene facultades extra y ultra petita en aras de garantizar la protección y efectividad de los derechos colectivos, lo que no obsta para que se mantengan las cargas probatorias y procesales de la parte demandante, a quien corresponde agotar el requisito de procedibilidad, establecer claramente la causa petendi y acreditar los supuestos fácticos y el objeto de la acción popular.

Es por ello que, de ser necesario, la juez de instancia podía tomar medidas adicionales a las solicitadas por el actor, a efectos de proteger los derechos colectivos vulnerados. En este punto, la Sala considera que la orden impartida en primera instancia está en línea con la protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, porque una planificación y gestión vial adecuada en el territorio, requiere contar con la información real y conocer el estado de la infraestructura vial del municipio.

El hecho de incluir el segmento que es objeto del litigio en la red de infraestructura del municipio permitirá tener los insumos necesarios para generar estrategias de rehabilitación, mejoramiento y mantenimiento de las vías del inventario. 58 Sentencia Sala Especial de Decisión No. 6, Radicado No. 15001-33-31-001-2004-01647-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 29 La juez de instancia advirtió en sus consideraciones que no se ordenaba directamente la pavimentación, porque podrían existir alternativas de mantenimiento y adecuación. Aunque en la orden emitida se dispuso que dentro de los seis (06) meses contados a partir de la notificación de la providencia, realizara mantenimiento, readecuación o pavimentación de la vía ubicada en la Calle 52 con Carrera 42- 48 del Municipio.

La consideración de la falladora es acertada, en la medida que “(…) En el caso de las vías de bajo tránsito, como son la mayor parte de las carreteras secundarias y terciarias del país, hay diversas opciones tecnológicas que permiten asegurar la transitabilidad de los caminos, manteniéndolos en buen estado, sin necesidad de recurrir a la pavimentación tradicional (concreto o asfalto).”59.

Ahora, en un caso similar donde se ordenó la pavimentación de una vía, el Consejo de Estado recordó que órdenes de esta naturaleza deben estar precedidas de una etapa de planeación en donde se priorizan los proyectos y programas que se van a desarrollar. En sus palabras, señaló: “En un pronunciamiento reciente de esta misma Sección en cuanto a los plazos de cumplimiento de las órdenes que implican el desarrollo de obras públicas se dispuso lo siguiente: “El presupuesto ha sido entendido como las previsiones anuales de ingresos y gastos de una organización; en cuanto a los presupuestos públicos, es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos para la satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país60.

Así mismo, es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de la política económica por parte del Estado61. 59 Ovalle, G. O. (2016). El papel de las vías secundarias y los caminos vecinales en el desarrollo de Colombia. Revista de ingeniería, (44), 20-27. DOI: https://doi.org/10.16924/revinge.44.3 60 Decreto 111 de 1996.

ARTÍCULO 41. Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión. El presupuesto de inversión social no se podrá́ disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.

La ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el presupuesto de la Nación.

PARÁGRAFO E l gasto público social de las entidades territoriales no se podrá́ disminuir con respecto al año anterior y podrá́ estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos gastos no se contabilizan con la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación (L. 179/94, art. 17) 61 Cfr. Aspectos generales del proceso presupuestal colombiano. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 30 En el artículo 151 de la Constitución Política se establece que será́ competencia del Congreso expedir la ley orgánica que regulará la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas.

El artículo 200, numeral 4° ibídem dispone que le corresponde al Gobierno enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos. El capítulo 3 de la Constitución establece el marco general que debe cumplirse en materia de presupuesto. Así́ vemos como en el artículo 345 se establece que no se podrá́ percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación o gasto con cargo al tesoro que no se halle incluido en el de gastos.

Ahora bien, en cuanto al procedimiento, dispone el artículo 346, que le corresponde al Gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que será́ presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. Este mismo artículo reconoce que el presupuesto deberá́ elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.

En la ley de apropiaciones es donde el Gobierno establece los gastos en que incurrirá́ para el siguiente año fiscal. En el título II del decreto 111 de 1996 Estatuto Orgánico del presupuesto general de la Nación se establecen los principios del sistema presupuestal, entre ellos se destaca a los de planificación anualidad62 coherencia macroeconómica.

Ahora bien, en el artículo 19 del decreto 111 de 1996, se reconoce que aun cuando las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación son inembargables, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en las sentencias.

Este breve recuento normativo permite entender la importancia que tiene la ponderación que debe tener el juez que ordena a las autoridades públicas hacer obras o cualquier actividad que implique afectar los presupuestos en el marco de las acciones populares, dado que como se advierte es un proceso que se realiza de manera anual, donde intervienen dos ramas del poder público, quienes deben distribuir de la manera más eficiente los recursos, que en la mayoría de los casos son escasos para satisfacer las necesidades de la sociedad”63.

Siguiendo este derrotero, le asiste razón a la entidad territorial en cuanto a que la orden dispuesta por el Tribunal resulta difícil de cumplir, pues todo proyecto de obra pública, así́ sea la pavimentación de una vía existente, como sucede en el caso concreto, debe estar precedido de un proceso de planificación que permita incorporar la actividad en el presupuesto anual de la entidad para la vigencia fiscal siguiente al año en que se profiere la decisión, pues hacerlo en uno que está en ejecución probablemente implique afectar obras que fueron priorizadas en su momento, por lo tanto, se modificará la orden dispuesta en el numeral cuarto, para recoger los parámetros aquí́ explicados, en caso tal para la fecha de 62 Decreto 111 de 1996.

ARTÍCULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (L. 38/89, art. 10) 63 Radicado 13001-23-33-000-2017-01057-01 (AP); 10 de noviembre de 2023, CP Oswaldo Giraldo López. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 31 notificación de la presente sentencia no se haya realizado ninguna actividad relacionada por parte del municipio”64.

En línea con lo dispuesto por el Consejo de Estado, la Sala modificará el numeral segundo de la providencia, ordenando al Municipio de Copacabana que en el término de seis (06) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, realice mantenimiento o readecuación de la vía ubicada en la Calle 52 con Carrera 42- 48 del Municipio, a fin de que la misma se conserve en condiciones óptimas de transitabilidad, incluso en temporada de lluvias, evitando el empozamiento y se mantenga en condiciones óptimas en lo sucesivo.

En caso de que la vía requiera pavimentación, el municipio de Copacabana deberá adoptar las medidas administrativas necesarias para que dentro de un plazo de seis (6) meses siguientes al plazo señalado anteriormente, realice los trámites que se requieran para incorporar el proyecto de pavimentación de la vía objeto del presente proceso en el plan de desarrollo correspondiente, si este no existe y en la vigencia fiscal del año siguiente, para lo cual debe agotar el trámite para tal fin; o priorizar los programas, proyectos u obras, si ya pueden ser ejecutadas con el plan vigente, en caso tal no se haya adoptado alguna medida en este sentido.

Frente al numeral tercero, la Sala ordenará al municipio de Copacabana que en el término de tres (03) meses siguientes a la notificación de esta decisión, presente un plan de acción con las acciones y gestiones necesarias para que la vía ubicada en la Calle 52 con Carrera 42-48 se incluya de manera efectiva en el inventario vial del municipio a más tardar dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la finalización del término inicial de tres (03) meses. 4.

COSTAS En lo que respecta a la condena en costas de segunda instancia, la Sala acogerá la sentencia de Unificación proferida el seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019)65 por el Consejo de Estado, en orden a lo cual, no habrá condena en costas, atendiendo a que no se causaron en el presente trámite. 64 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de abril de 2024, radicación numero 08001 23 33 000 2016 01047 01, C.P. Oswaldo Giraldo López. 65 Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial No. 27, seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019), Radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 32 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero, segundo y tercero de la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo Oral de Medellín el 13 de septiembre de 2024, la cual quedara así: “PRIMERO: AMPARAR los derechos colectivos 1) al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, 2) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y 3) medio ambiente sano.

SEGUNDO: ORDENAR al municipio de Copacabana que en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, realice mantenimiento o readecuación de la vía ubicada en la Calle 52 con Carrera 42- 48 del Municipio, a fin de que la misma se conserve en condiciones óptimas de transitabilidad, incluso en temporada de lluvias, evitando el empozamiento y se mantenga en condiciones óptimas en lo sucesivo.

En caso de que la vía requiera pavimentación, el municipio de Copacabana deberá adoptar las medidas administrativas necesarias para que dentro de un plazo de seis (6) meses siguientes al plazo señalado anteriormente, realice los trámites que se requieran para incorporar de manera efectiva el proyecto de pavimentación de la vía objeto del presente proceso en el plan de desarrollo correspondiente, si este no existe y en la vigencia fiscal del año siguiente, para lo cual debe agotar el trámite para tal fin; o priorizar los programas, proyectos u obras, si ya pueden ser ejecutadas con el plan vigente, en caso tal no se haya adoptado alguna medida en este sentido.

TERCERO: ORDENAR al municipio de Copacabana que en el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, presente un plan de acción con las acciones y gestiones necesarias para que la vía ubicada en la Calle 52 con Carrera 42-48 se incluya de manera efectiva en el inventario vial del municipio a más tardar dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la finalización del término inicial de tres (03) meses.

SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia 05001 33 33 037 2023 00100 01 Sentencia 33 TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia, previa desanotación en el sistema de registro.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO Magistrada (Firmado electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Magistrada Firmado Por: Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Liliana Patricia Navarro Giraldo Magistrada Tribunal Administrativo De Antioquia Sandra Liliana Perez Henao Magistrada 003 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: a84a83061bc9fad6c2ad6d4aecd5903bedc2eb3ee23a65785972a6488bc92f6e Documento generado en 23/10/2024 09:37:41 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica