CONTROL JUDICIAL INTEGRAL RESPECTO DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS– Fallo sancionatorio disciplinario / VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO Y CONTRADICCIÓN – Congruencia entre el pliego de cargos y el fallo / CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARÍA – Marco normativo y jurisprudencial – Síntesis del caso: Consiste en resolver si el fallo sancionatorio disciplinario proferido por la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Antioquia dentro del radicado No. 85-2008 del 24 de septiembre de 2010, por la falta disciplinaria contenida en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002 mediante la cual se le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años a la demandante; y de la Resolución No. 052094 del 30 de diciembre de 2011, que resolvió el recurso de apelación, modificando el numeral tercero, en el sentido de imponer sanción de suspensión del cargo por 12 meses e inhabilidad especial por el mismo período de tiempo, están viciados de nulidad por las razones expuestas por la parte demandante; o si, por el contrario, tal como lo afirma la parte demandada, el proceso disciplinario adelantado en contra de la accionante se adelantó cumpliendo las formalidades legales y constitucionales, además de haber sido expedidos los actos sancionatorios respetando las garantías procesales de la demandante.
Para ello la Sala deberá examinar la legalidad del acto administrativo complejo demandado. Extracto: ( ) Estima la parte demandante que se desconocieron las premisas constitucionales en que debía fundarse el proceso disciplinario, como lo es el derecho al debido proceso y al derecho de defensa, por la supuesta incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo de segunda instancia del proceso disciplinario, al modificarse el grado de culpabilidad en la comisión de la falta disciplinaria de doloso a culposo.
(…) De lo anterior, es posible concluir que, durante todo el proceso disciplinario fueron claros los supuestos facticos por los cuales fue investigada y sancionada la señora A.J.A.J, al certificar la prestación a entera satisfacción de los servicios contenidos en la orden de prestación de servicios No. 2007-SG24-0118 del 26 de septiembre de 2007, a pesar de que no se ejecutó, certificación que generó la expedición de la orden de pago No. 10283 del 23 de octubre de 2007 y el posterior pago del mismo a la contratista y, con fundamento en ella la parte demandante desarrolló toda su defensa independientemente del grado de culpabilidad con el cual inició la imputación. (…) Así las cosas, resulta claro que el Código Único Disciplinario vigente para el momento de la expedición de los actos administrativos acusados (Ley 734 de 2002) no regulaba un proceso distinto al adelantado por el funcionario competente para decidir la segunda instancia, pues no había lugar, por ejemplo, a presentar descargos ni al traslado común para que los sujetos procesales pudieran presentar alegatos de conclusión como si se estipulaba en los artículos 166 y 169 ibidem previo a proferir el fallo de primera instancia, únicamente dispuso el término durante el cual debía decidir el asunto, facultándolo para decretar pruebas.
(…) Si bien se advierte que no se aportó el expediente disciplinario completo, de los actos administrativos allegados, se observa que la demandante siempre tuvo conocimiento de la conducta por la que estaba siendo investigada teniendo la oportunidad de presentar las pruebas y los pertinentes descargos frente a la misma, independientemente del grado de culpabilidad doloso endilgado en el pliego de cargos y por el que fuere sancionada en primera instancia o, culposo pues la entidad, mediante la Resolución No. 052094 del 30 de diciembre de 2011, lo que hizo fue modificar el grado de culpabilidad a uno más beneficioso para la disciplinada, siendo sancionada por falta gravísima culposa reduciendo la sanción pero siempre por el único cargo fijado desde el comienzo de la investigación disciplinaria, respetando el marco de la imputación fáctica y jurídica señalado en el pliego de cargos, sin que haya vulneración del debido proceso ni del derecho de defensa, ni mucho menos del principio de congruencia, además, porque el grado de culpabilidad es un aspecto subjetivo de la conducta, el cual puede variar dependiendo de las pruebas allegadas y practicadas dentro del proceso disciplinario, máxime si se inició y tramitó considerando un grado de culpabilidad de mayor entidad, como lo era la presunta falta gravísima dolosa.
(…) Así las cosas, es dable concluir que no hay prueba de que se le haya vulnerado a la accionante el derecho al debido proceso ni su derecho de contradicción, pues como se observa de los actos administrativos allegados al proceso, se adelantó el trámite correspondiente tanto en primera como en segunda instancia, con base las pruebas válidamente incorporadas al consecutivo administrativo, las cuales, en todo momento le fueron puestas a su disposición, así como que en las distintas Audiencias que se verificaron se le dio la oportunidad de solicitar y/o de presentar pruebas, así como de aportar su versión libre, sin que hubiere lugar a declarar la nulidad de todo el procedimiento disciplinario por encontrar el funcionario de segunda instancia, que el grado de culpabilidad era menor al endilgado inicialmente por la entidad; tampoco existió vulneración del principio de congruencia pues la imputación fáctica y jurídica tanto del pliego de cargos como del fallo de primera y segunda instancia son exactamente los mismos, por lo que no le asiste vocación de prosperidad a la causal de nulidad aducida por la parte demandante.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA Medellín, treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA Nº S7- 292 -Ap Tema: Decide la Sala Séptima de Oralidad el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Cuatro (34) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, el día 2 de mayo de 2019, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES. La señora ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO, por conducto de apoderado judicial regularmente constituido al efecto, presenta demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter laboral, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, impetrando concretamente se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Sentencia de Unificación del 9 de agosto de 2016 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, consejero ponente: William Hernández Gómez, referencia: 11001032500020110031600, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz/ Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 3 PRIMERA: Que se declare la nulidad del fallo sancionatorio disciplinario proferido por la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Antioquia dentro del radicado No. 85-2008 del 24 de septiembre de 2010, por la falta disciplinaria contenida en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002 mediante la cual se impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años a la demandante; así mismo, de la Resolución No. 052094 del 30 de diciembre de 2011, que resolvió el recurso de apelación modificando el numeral tercero, en el sentido de imponer sanción de suspensión del cargo por 12 meses e inhabilidad especial por el mismo período de tiempo, decisión notificada por conducta concluyente.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada reintegrar a la señora Ana Jovina Arismendy Jaramillo al cargo de Profesional Universitario 219 Grado 6 de la Gobernación de Antioquia, sin solución de continuidad, ordenando el pago de sueldos y emolumentos correspondientes debidamente indexados; así como al pago de 50 SMLMV a título de perjuicios morales.
TERCERA: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de “del artículo 176 del C.C.A.”, y se liquiden los intereses comerciales y moratorios como lo ordena “el artículo 177 del C.C.A.”. 2.
HECHOS DE LA DEMANDA. El anterior petitum encuentra asiento en las siguientes circunstancias fácticas, que resumidamente se presentan, siendo fieles a la intención del libelista: 2.1. Que mediante auto CID 359 del 17 de julio de 2008, la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Antioquia, se ordenó dar apertura de indagación preliminar disciplinaria en contra de la demandante, adecuándose al procedimiento verbal disciplinario mediante auto del 20 de enero de 2009, de conformidad con el artículo 175 y siguientes de la Ley 734 de 2002, calificando provisionalmente la actuación de la disciplinada dentro de la falta disciplinaria contenida en el artículo 48, numeral 34 de la Ley 734 de 2002; variando la calificación de la falta el 16 de marzo de 2010, a la contenida en el artículo 48, numeral 31 de la Ley 734 de 2002 y, por auto CID 1025/09 la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Antioquia decretó la nulidad de lo actuado por violación a las formas propias del juicio y adecuó nuevamente el proceso disciplinario ordinario. 2.2.
Que el 24 de mayo de 2010 se profirió auto de cargos en contra de la demandante, por la falta disciplinaria contenida en el artículo 48, numeral 31 de la Ley 734 de 2002, la cual fue calificada como gravísima dolosa. 2.3. Que la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Antioquia, dictó fallo sancionatorio disciplinario el 24 de septiembre de 2010, Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 4 por la falta disciplinaria contenida en el artículo 48, numeral 31 de la Ley 734 de 2002 al certificar la prestación de los servicios contenidos en la orden de prestación de servicios No. 2007-SG24-0118 del 26 de septiembre de 2007, de una contratista por concepto de capacitación y seminario de crecimiento personal y laboral que nunca se realizó, calificándola como gravísima dolosa, imponiendo sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años. 2.4.
Que la anterior decisión fue recurrida por considerar que la falta disciplinaria imputada no correspondía al quebrantamiento de ninguna función asignada a la demandante legal o reglamentariamente, ni por un superior; además, de que no hubo detrimento patrimonial en contra de la entidad pues los dineros fueron reintegrados indexados a la misma, ni existió prueba de su actuar doloso pues su actuar correspondió a lo percibido por la demandante en los documentos entregados por la contratista. 2.5.
Que, en el fallo de segunda instancia, se realizó una variación de la calificación de la imputación disciplinaria realizada en el pliego de cargos, imputando la falta a título de culpa, modificando la sanción en el sentido de imponer sanción de suspensión del cargo por 12 meses e inhabilidad especial por el mismo período de tiempo; indicando que dicho fallo no guardó coherencia ni congruencia con el pliego de cargos. 3.
NORMAS VIOLADAS. Se citan en la demanda, con el cargo de resultar infringidos, los artículos 29 y 209 de la Constitución Nacional; los artículos 138 y 164 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y, los artículos 4 y 5 de la Ley 734 de 2002. Aduce que el debido proceso en el ámbito del derecho disciplinario se justifica en el mandato constitucional expresado del artículo 29 Superior, según el cual, se aplicará a toda actuación judicial o administrativa, y más aún en los casos de ejercicio de un poder punitivo o sancionador del Estado.
Señala que, en el presente asunto, no existió congruencia entre las faltas disciplinarias invocadas en el pliego de cargos y las faltas disciplinarias efectivamente sancionadas, vulnerando el derecho de defensa de la actora.
4. CONTESTACIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA 4.1. El Departamento de Antioquia. La entidad demandada, allega el pertinente escrito de contestación de la demanda -Folios 127 y ss-, por medio del cual hace un resumen de las actuaciones realizadas por la entidad dentro del proceso disciplinario, aduciendo que fue llevado a cabo de acuerdo con el Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 5 procedimiento legal preexistente, cumpliendo todas las etapas a cabalidad, llevada a cabo por funcionario competente y respetando el debido proceso y el derecho de audiencia, de defensa y de contradicción Indica que a la demandante se le brindaron todas las garantías procesales para ejercer su derecho de defensa y contradicción, durante el proceso se allegaron al expediente 69 pruebas documentales, 13 testimonios, 1 CD de video con la declaración bajo juramento del señor Bernardo León Ruiz Rico (Secretario de Recursos Humanos para la época de los hechos), se decretó la nulidad del proceso verbal para continuar con el proceso ordinario, y se resolvieron todos los recursos presentados.
Sostiene que la demandante era el enlace entre la Secretaría de Recursos Humanos y la Secretaría de Hacienda en donde se efectuaban los pagos, y tenía como función certificar a entera satisfacción el recibo de las órdenes de servicios, sin que cumpliera dicha función respecto de la orden de servicio No. 2007-SG-24-0118 del 26 de septiembre de 2007, incurriendo en la falta disciplinaria imputada.
Propuso las excepciones de falta de causa para pedir, inexistencia de la obligación, legalidad de los actos administrativos, caducidad y prescripción, y la genérica o innominada.
5. SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado Treinta y Cuatro (34) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín profirió sentencia el día 2 de mayo de 2019, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Para llegar a la anterior decisión el A Quo realizó un comparativo de lo consignado en el fallo disciplinario de primera instancia y en el de segunda instancia, a efectos de verificar la vulneración al principio de congruencia, evaluó si la entidad demandada al resolver la segunda instancia del proceso disciplinario adelantado en contra de la accionante tuvo en cuenta el pliego de cargos, indicando, que si bien en algún aparte del fallo disciplinario de segunda instancia se hizo referencia a “falta grave”, de la lectura íntegra de la resolución es evidente que en la razón de la decisión y en la parte resolutiva, se confirmó que de la conducta de la accionante se derivó la comisión de la falta gravísima, contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y que así se indicó al analizar los elementos y punibilidad.
Señala que, al modificarse el grado de culpabilidad en la comisión de la falta disciplinaria, pero en favor del disciplinado, el Consejo de Estado ha indicado que, si se varía la calificación, pero no la conducta imputada, no se vulnera el debido proceso, pues en últimas, la aplicación de la sanción de menor entidad beneficia al disciplinado.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 6 Que, en el proceso bajo estudio se respetó el marco de imputación fáctica y jurídica señalada en el pliego de cargos, esto es, que el hecho por el cual se le investigó y se le sancionó fue por haber certificado la prestación a entera satisfacción de los servicios contenidos en la Orden No. 2007-SG24-0118 del 26 de septiembre 2007, a pesar de que el objeto de dicha orden de servicios no se ejecutó, el cual dio lugar a que se le endilgara la falta disciplinaria contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y, en la segunda instancia, se atenuaron las consecuencias del incumplimiento de los deberes legales, al concluirse que no actuó con dolo, por lo que se consideró que tal conducta no daba lugar a calificarla como gravísima dolosa sino como culposa, reduciendo, en consecuencia, la sanción de destitución e inhabilidad a la de suspensión de 12 meses e inhabilidad especial por el mismo término. Concluyó diciendo que, la entidad accionada no desconoció el principio de congruencia entre el acto de formación de cargos y el fallo disciplinario de segunda instancia o el derecho de contradicción y defensa como lo alega la parte actora en la demanda, pues no se modificaron los elementos esenciales de la imputación de la falta disciplinaria, y que la actuación controvertida fue adelantada con observancia del principio del debido proceso.
6. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación tal y como consta a folios 328 y ss, señalando que el A quo justificó la decisión de instancia en dos referencias jurisprudenciales del Consejo de Estado, concluyendo que por ser menor la sanción, no hubo violación al debido proceso, sin hacer referencia expresa a los argumentos expuestos en la demanda, pues si bien las etapas procesales del proceso disciplinario adelantado en contra de la demandante efectivamente se llevaron conforme a la Ley 734 de 2002, también es cierto que la decisión contenida en la Resolución No. 052094 del 30 de diciembre de 2011, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso disciplinario, violó el derecho al debido proceso y de defensa de la demandante al realizar una variación en la calificación de la falta disciplinaria imputada sin ofrecer la oportunidad de contradecirla, pues, aduce que no es lo mismo ejercer una defensa contra una imputación gravísima dolosa, que ejercer una defensa contra una imputación grave culposa o gravísima culposa; y si bien resultó ser más favorable, no podía variar la calificación de la falta sin dar la oportunidad de ejercer el derecho de defensa frente a la imputación que el fallador de la segunda instancia disciplinaria creó. Señala que el Ad quem disciplinario debió absolver a la demandante o decretar la nulidad de lo actuado a partir del pliego de cargos para garantizar la oportunidad de contradecir la imputación culposa, pues durante todo el proceso disciplinario la defensa estuvo centrada en demostrar la inexistencia de dolo en la conducta de la demandante y nunca se dio la oportunidad de demostrar la Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 7 inexistencia de la culpa en la conducta de la demandante.
Con fundamento en lo anterior, solicita se declare la nulidad de los actos demandados por falsa motivación, violación a la Ley y a la Constitución.
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Luego de ser admitido el recurso de apelación por esta Corporación, mediante auto proferido el 2 de agosto de 2019 se dio traslado para alegar, allegándose únicamente la intervención de la parte demandante quien reiteró lo indicado en la demanda y en el recurso de apelación respecto de la vulneración del derecho de defensa y contradicción por no habérsele dado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, sosteniendo que una sanción menos severa no deja de ser sanción.
8. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia del Ministerio Público delegada para ante el Despacho del Magistrado Ponente no presentó concepto para el proceso de la referencia. No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el presente asunto previas las siguientes:
9. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Le corresponde a la Sala, al revisar la sentencia apelada, decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, mediante el cual solicitó se revoque la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Treinta y Cuatro (34) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, del 2 de mayo de 2019, por medio la cual se denegaron las súplicas de la demanda. 9.1.
La competencia El artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala: “ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” -subrayas de la Sala- Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 8 En consecuencia, es competente el Tribunal Administrativo de Antioquia para conocer y proferir fallo de segunda instancia resolviendo la impugnación impetrada. 9.2.
Planteamiento del Problema Consiste en resolver si el fallo sancionatorio disciplinario proferido por la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Antioquia dentro del radicado No. 85-2008 del 24 de septiembre de 2010, por la falta disciplinaria contenida en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002 mediante la cual se le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años a la demandante; y de la Resolución No. 052094 del 30 de diciembre de 2011, que resolvió el recurso de apelación, modificando el numeral tercero, en el sentido de imponer sanción de suspensión del cargo por 12 meses e inhabilidad especial por el mismo período de tiempo, están viciados de nulidad por las razones expuestas por la parte demandante; o si, por el contrario, tal como lo afirma la parte demandada, el proceso disciplinario adelantado en contra de la accionante se adelantó cumpliendo las formalidades legales y constitucionales, además de haber sido expedidos los actos sancionatorios respetando las garantías procesales de la demandante.
Para ello la Sala deberá examinar la legalidad del acto administrativo complejo demandado. 9.3. Análisis del caso. Temas de análisis y decisión. Por elemental cuestión de orden metodológico, la Sala enuncia los siguientes temas, que por orden de importancia, serán objeto de puntual análisis, y subsiguiente pronunciamiento, en el camino que se hace necesario recorrer a los efectos de solucionar uno por uno los aspectos propuestos por la demanda: 9.3.1.
Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias. 9.3.2. Vulneración del debido proceso y contradicción – congruencia entre el pliego de cargos y el fallo. 9.3.1. Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias. En lo que respecta al tema propuesto, esto es, el atinente a las relaciones que eventualmente se pueden presentar entre el derecho contencioso administrativo y el derecho disciplinario, o mejor aún entre el procedimiento contencioso administrativo y el disciplinario, resulta pertinente hacer alusión a lo expresado Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 9 por el H. Consejo de Estado, en la sentencia del 6 de agosto de 20201, de la que se toman la siguientes ideas más relevantes: Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado2, se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.
Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.
Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: «1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]».
Así pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que desde ya implica descartar los argumentos con los que se pretenda desconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario, los cuales, en todo caso, estarán delimitados por virtud de los artículos 320 y siguientes del CGP a los argumentos esgrimidos en la alzada En consecuencia, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia, se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente trascrita. 9.3.2.
Vulneración del debido proceso y contradicción – congruencia entre el pliego de cargos y el fallo. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-33-000-2013-00384-01(3031-19). 2 C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 10 Estima la parte demandante que se desconocieron las premisas constitucionales en que debía fundarse el proceso disciplinario, como lo es el derecho al debido proceso y al derecho de defensa, por la supuesta incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo de segunda instancia del proceso disciplinario, al modificarse el grado de culpabilidad en la comisión de la falta disciplinaria de doloso a culposo.
En relación con los cargos imputados, y teniendo en cuenta los argumentos esbozados por la parte actora, advierte la Sala que, conforme con las pruebas allegadas al proceso, a la demandante se le formularon cargos a título de dolo por la falta disciplinaria gravísima contenida en el artículo 48, numeral 31 de la Ley 734 de 2002, conforme con el Auto CID 13/10 del 24 de mayo de 2010 proferido por la Dirección de Control Interno Disciplinario – Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la Gobernación de Antioquia obrante a folios 199 a 211 del expediente, por la siguiente conducta: “CARGO ÚNICO Señora ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO;
Usted en su calidad de Profesional Universitaria 219 grado 6 de la Secretaría de Recursos Humanos (Hoy Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional) adscrita al Despacho del Secretario, al parecer, certificó la prestación a entera satisfacción de los servicios contenidos en la orden de prestación de servicios No. 2007-SG24-0118 del 26 de septiembre de 2007 con la contratista Julieth América Correa Ramírez, por concepto de capacitación y seminario de Crecimiento Personal y Laboral, Código Disciplinario, Ley 909 y Seguridad Social, dirigido a funcionarios públicos departamentales de carrera administrativas - sic - de la Subregión del Bajo Cauca Antioqueño, para un total de 34 participantes, por valor total de veintiún millones doscientos cincuenta mil pesos $21.250.000, a pesar de que la capacitación no se ejecutó. Certificación que llevó a suscribir la orden de pago Número 10283 del 23 de octubre de 2007, y posterior pago a la contratista con sus respectivas deducciones por valor de diez y ocho millones setecientos mil pesos $18.700.000 en detrimento de/patrimonio de la Gobernación de Antioquia, asignado a la Secretaría del Recurso Humano. Con su conducta pudo infringir presuntamente la Constitución Política los Artículos 6 y 209; la ley 80 de 1993 estatuto General de Contratación, Artículo 3, 4, 26, 61;
La Ley 734 de 2002 Artículos 23, 34 Nrls. 1 y 2, 35 Nrl. 1, 48 Nrl 31.” Ahora, en el fallo de primera instancia proferido el 24 de septiembre de 2010 por la misma Dirección -Folios 212 a 228-, a la demandante se le declaró disciplinariamente responsable de la actuación indicada en el cargo único a título de dolo por la falta gravísima, imponiéndole a la demandante una sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, con fundamento en lo siguiente: “(…)
7. CALIFICACIÓN DE LA FALTA Y ANÁLISIS DE LA CULPABILIDAD. La falta objeto de reproche, endilgada a la señora ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO en su calidad de Profesional Universitaria 219 grado 6 de la Secretaría Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 11 del Recurso Humano ( ); por el cargo único en el sentido de haber certificado la prestación a entera satisfacción de los servicios contenidos en la orden de prestación de servicios No. 2007-5G24-0118 del 26 de septiembre de 2007, con la contratista Julieth América Correa Ramírez, por concepto de Capacitación y Seminario de Crecimiento Personal y Laboral, Código Disciplinario, Ley 909 y Seguridad Social, dirigido funcionarios públicos departamentales de carrera administrativas - sic - de la Subregión del Bajo Cauca Antioqueño, para un total de 34 participantes, por valor total de veintiún millones doscientos cincuenta mil pesos $21.250.000, a pesar de que la capacitación no se ejecutó. Certificación que llevó a suscribir la orden de pago Número 10283 del 23 de octubre de 2007, y posterior pago a la contratista con sus respectivas deducciones por valor de diez y ocho millones setecientos mil pesos $18.700.000 en detrimento del patrimonio de la Gobernación de Antioquia, asignado a la Secretaría del Recurso Humano. Se sostiene este Despacho en atención a todos los argumentos expuestos en las consideraciones anteriores que la falta se califica como GRAVÍSIMA, por encontrarse en el listado de las denominadas así por el legislador, en el Artículo 48, Nrl. 31 de la Ley 734 de 2002.
EL GRADO DE CULPABILIDAD Del material probatorio recaudado, se evidencia que la señora ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO, conocía cuales eran sus funciones asignadas para el cargo de Profesional Universitaria 219 grado 6 dentro de la Secretaría del Recurso Humano, adscrita al Despacho del Secretario y que están contenidas en el folio 324.
Conociendo sus funciones, entre las que se encontraba como se señaló anteriormente, al ser el enlace entre la Secretaría de Hacienda, y como ella misma lo reconoció en su versión libre, debía certificar el cumplimiento o no de las ordenes de servicio a su cargo, recalcando que no le era un deber extraño como lo argumenta la defensa, y en cumplimiento de sus funciones certificó el cumplimiento a entera satisfacción, de la orden de prestación de servicios No. 2007 - 5G24-0118 del 26 de septiembre de 2007, a pesar de haber recibido llamadas telefónicas, el día en que debía desarrollarse la capacitación, de que no se había iniciado, como ella misma lo indica en la versión libre rendida el 7 de octubre de 2008 (folios 291 - 293).
(…) Por otro lado, como quedó establecido anteriormente, que la contratista JULIETH AMÉRICA CORREA RAMÍREZ permanecía en la oficina de la señora ANA JOVIIVA ARISMENDY JARAMILLO y que tenía libre acceso a la información allí manejada, y que en ocasiones era quien manejaba los listados de los asistentes a las capacitaciones, con anterioridad a la orden de prestación de servicios No. 2007 - SG 24-0118 del 26 de septiembre de 2007, ya había sido contratada por la misma Secretaría para el suministro de alimentos, y fue la misma ANA JOVINA, quien certificó la prestación de dichos servicios, con pleno conocimiento de causa, cuál era el perfil de servicios que podía prestar la contratista y luego cuando es contratada para la prestación de un servicio de capacitación en temas de importancia, por su contenido y trascendencia, salta a la vista que no estaba en la capacidad académica y no cumplía con el perfil profesional de prestar dicha capacitación, sin embargo la señora ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO, certificó a entera satisfacción la prestación de los servicios contenidos en la orden de prestación de servicios No. 2007- SG 240118 del 26 de septiembre de 2007, cuando la contratista, era su conocida, compartía con ella el mismo espacio de trabajo, le permitía permanecer en su oficina durante la jornada laboral, en consecuencia, tuvo acceso a toda la información con la que se pretendió probar ante la Contraloría la ejecución de la orden de prestación de servicios.
En consecuencia, de todo lo anterior, se le atribuye su actuación a título de DOLO. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 12 (…)” Inconforme con la decisión, la disciplinada interpuso el recurso de apelación indicando que la función de certificar el cumplimiento o no de las órdenes de servicio no se encontraba dentro del manual de funciones ni le fue asignada por ningún superior, por lo que no se le podía endilgar incumplimiento de un deber funcional, además de que brillaba por su ausencia el dolo impetrado -Folios 237 y 238-.
El Gobernador de Antioquia, mediante Resolución No. 052094 del 30 de diciembre de 2011 -Folios 229 a 260- resolvió el recurso de apelación modificando el numeral tercero del fallo del 24 de septiembre de 2010, en el sentido de que la sanción a imponer, es suspensión en el ejercicio del cargo por 12 meses e inhabilidad especial por el mismo lapso, en virtud de la modificación de la calificación, indicando: “(…) 11.2.
Gravedad o levedad de la falta. (..) En el fallo impugnado, se calificó la conducta como gravísima teniendo en cuenta como criterios agravantes el hecho de que la disciplinada cometió la conducta a título de dolo, que con su proceder puso en riesgo el buen funcionamiento del estado, el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública y el patrimonio de la Gobernación de Antioquia.
Este despacho concuerda con lo dicho por el fallador de instancia en cuento encontró que la conducta de la implicada puso en riesgo del buen funcionamiento del estado, el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública y el patrimonio de la Gobernación de Antioquia. (…) En cuanto al grado de culpabilidad, esto es, que la conducta se cometió con dolo (numeral 1 del artículo 43 de la Ley 734 de 2002), no encuentra esta instancia suficientemente establecida esa situación. (…) Teniendo en cuenta lo anterior, el despacho procederá a modificar la calificación de la gravedad de la conducta hecha en primera instancia, toda vez que consideramos se trata simple y llanamente de una conducta omisiva NO VERIFICAR QUE EFECTIVAMENTE SE HUBIERA CUMPLIDO CON EL OBJETO CONTRATADO, para expedir la certificación pertinente, en otros términos, consideramos que la Disciplinada fue asaltada en su buena fe.
Es que dentro de las foliaturas no aparece demostrado que haya existido previamente acuerdo entre la contratista y la funcionaria disciplinada para cometer la falta. (…) 11.4. Culpabilidad. (..) en efecto consideramos la señora ARISMENDY JARAMILLO en su condición de servidora pública tenía la obligación laboral de certificar a entera satisfacción las ordenes de servicio contratadas, sin embargo no puede predicarse aquí que haya Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 13 actuado de manera consciente y voluntaria, pues la señora CORREA RAMIREZ, abusando de la buena fe de la funcionaria, presentó documentación falsa a efecto de lograr su cometido, justificación esta que hace que el proceder de la disciplinada sea calificado a título de FALTA GRAVÍSIMA. 11.5.
Punibilidad. (…) En virtud de la modificación de la calificación de la falta grave, para lo cual precisó este despacho una vez analizados los criterios que determinan la gravedad o levedad de la falta (numeral 11.2 de estas consideraciones), se concluye que la falta endilgada a la señora ARISMENDY JARAMILLO se determina como GRAVÍSIMA, encuadrándose la conducta objeto de sanción como falta disciplinaria GRAVÍSIMA CULPOSA, por lo que deberá esta instancia establecer la sanción a que se someterá la servidora pública, de acuerdo a lo establecido en la Ley 734 de 2002, artículo 44 numeral 2, el cual señala suspensión para las faltas graves culposas, la cual no podrá ser inferior a un mes, ni superior a doce, como lo dispone la misma ley.
(…)” De lo anterior, es posible concluir que, durante todo el proceso disciplinario fueron claros los supuestos facticos por los cuales fue investigada y sancionada la señora Ana Jovina Arismendy Jaramillo, al certificar la prestación a entera satisfacción de los servicios contenidos en la orden de prestación de servicios No. 2007-SG24-0118 del 26 de septiembre de 2007, a pesar de que no se ejecutó, certificación que generó la expedición de la orden de pago No. 10283 del 23 de octubre de 2007 y el posterior pago del mismo a la contratista y, con fundamento en ella la parte demandante desarrolló toda su defensa independientemente del grado de culpabilidad con el cual inició la imputación. Descendiendo al motivo de inconformidad de la parte demandante, advierte la Sala que el artículo 171 de la Ley 734 de 2002, vigente para el momento de los hechos, regulaba el trámite de segunda instancia, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 171.
Trámite de la segunda instancia. El funcionario de segunda instancia deberá decidir dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso. Si lo considera necesario, decretará pruebas de oficio, en cuyo caso el término para proferir el fallo se ampliará hasta en otro tanto.
PARÁGRAFO. El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación.” Así las cosas, resulta claro que el Código Único Disciplinario vigente para el momento de la expedición de los actos administrativos acusados (Ley 734 de 2002) no regulaba un proceso distinto al adelantado por el funcionario competente para decidir la segunda instancia, pues no había lugar, por ejemplo, a presentar descargos ni al traslado común para que los sujetos procesales pudieran presentar alegatos de conclusión como si se estipulaba en los artículos 166 y 169 ibidem previo a proferir el fallo de primera instancia, únicamente dispuso el término durante el cual debía decidir el asunto, facultándolo para decretar pruebas.
Tampoco se comparte la apreciación realizada en el recurso de apelación, en el Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 14 sentido de que debía declararse la nulidad del proceso disciplinario desde el pliego de cargos, inclusive, una vez se avizorara por parte del funcionario de segunda instancia, un cambio en el grado de culpabilidad, por violación del derecho de defensa del investigado, pues tal y como se pasará a explicar no existió dicha vulneración, máxime que en el recurso de apelación presentado en el trámite disciplinario, el apoderado de la encartada indicó que no se presentó dolo en su actuar -Folios 237 y 238-, abriendo la posibilidad al funcionario de segunda instancia de estudiar el grado de culpabilidad imputado en primer grado, y en ese sentido, valorar si se actuó o no con conocimiento y voluntad, o si su actuar no constituía falta disciplinaria, o si se debió a una desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, como finalmente lo consideró el funcionario de segunda instancia. Respecto de los elementos que debe incluir el pliego de cargos, el artículo 163 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, vigente para el momento de la expedición de los actos administrativos, disponía: “ARTÍCULO 163.
Contenido de la decisión de cargos. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad especifica de la conducta. 3.
La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7.
La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales.” En cuanto a la variación de la calificación de la falta disciplinaria inicialmente indicada en el pliego de cargos u omisión de la misma y la vulneración al derecho de defensa y contradicción, ha sostenido el Consejo de Estado que no se vulneran los derechos del disciplinado cuando se haya dado la oportunidad de conocer toda la actuación adelantada en el proceso: “Ahora, es de resaltar que si bien la inconformidad que plantea el actor es general, es decir, que no expone cuál fue el requisito que se omitió al momento de la formulación de los cargos, encuentra la Sala al revisar el Auto antes mencionado, que el operador disciplinario no señaló el elemento de la culpabilidad; no obstante, para verificar la transgresión del derecho al debido proceso en estos asuntos, resulta necesario revisar si al investigado y a su apoderado se les dio la oportunidad de revisar el expediente para conocer las pruebas, presentar versión libre y descargos, solicitar la práctica de pruebas e interponer recursos y nulidades, para concluir que si en efecto ello sucedió «no se puede sacrificar el principio que exige a las autoridades disciplinarias buscar la verdad y hacer justicia. Esto es así, en la medida en que solo las irregularidades que afecten realmente los derechos de defensa y contradicción del investigado, y que Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 15 además hayan sido puestas de presente por él o su defensor en el trámite sancionatorio, a través de los medios de defensa otorgados por el ordenamiento jurídico, tienen la vocación de llevar a la declaración de nulidad de los actos administrativos demandados»3.”4 De los documentos allegados al expediente se encuentra probado que la demandante no solo tuvo la oportunidad de conocer sino también de controvertir las acusaciones y las pruebas, además de presentar descargos dentro del proceso disciplinario, tanto así que solicitó nulidades y recursos que le fueron resueltos, tal y como se lee de los antecedentes del fallo de primera instancia CID 16/10 del 24 de septiembre de 20105: “(…) La audiencia inició el 3 de febrero de 2009, en ella se solicitó nulidad, por parte de la defensa, al considerar la existencia de causal de nulidad establecida en numeral 3 artículo 143 de la ley 734 de 2002, del auto de citación audiencia N° CD 003/09 del 20 de febrero de 2009, por considerar la existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso.
(Folios 311-312). La solicitud de nulidad fue resuelta en audiencia que se adelantó el 5 de febrero de 2009, disponiendo no decretar la nulidad del auto de citación audiencia N° CD 003/09 del 20 de febrero de 2009, a lo cual se presentó recurso de reposición que se (Sic.) interpuso y sustentó el apoderado de la investigada en la misma audiencia. (Folios 313-318) El recurso de reposición se resolvió en audiencia adelantada el 9 de febrero de 2009, donde se ordenó no reponer la decisión fechada el 5 de febrero de 2009, mediante la cual se ordenó no decretar la nulidad del auto de citación audiencia N° CID 003/09 del 20 de enero de 2009.
Se procedió por parte de la defensa aportar y solicitar la práctica de varias pruebas. (Folios 319 — 322) En audiencia practicada el 23 y 24 de febrero, 4 y 5 se marzo 2009, se practicaron pruebas testimoniales ordenadas (Folios 344 - 356, anexo N° 1 CD). Posteriormente, el 16 de marzo de 2009 se varió la calificación jurídica del auto de citación audiencia y formulación de cargos, decisión que fue notificada en estrados (Folios 357 — 362).
En audiencia adelantada el 18 de marzo de 2009, la defensa de la investigada solicita nulidad del auto proferido el 16 de marzo de 2009, auto de variación de calificación jurídica del auto de citación audiencia y formulación de cargos, por considerar la existencia de causal contenida en el numeral 3 del artículo 143 de la ley 734 de 2002.
(Folios 363 — 366). La solicitud de nulidad fue resuelta en audiencia el 27 de marzo de 2009, en el sentido de no decretar la nulidad del auto fechado el 16 de marzo de 2009, por medio del cual se varió la calificación jurídica del auto de citación audiencia, acto seguido se solicitó y sustentó el recurso de reposición por parte de la defensa.
(Folios 367 — 375). El recurso de reposición se resolvió en audiencia adelantada el 3 de abril de 2009, donde el despacho se sostuvo en la decisión de no decretar la nulidad del (Sic.) la decisión del 16 de marzo de 2009 por medio de la cual se varió la calificación 3 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A de 10 de octubre de 2019, expediente N.º 0226 de 2017, consejero ponente: William Hernández Gómez. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia del veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicación número: 27001-23- 33-000-2013-00311-01(4699-14). 5 Ver Folios 212 y ss.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 16 jurídica de auto de citación audiencia y formulación de cargos, la decisión se notificó en estrados.
La defensa procede aportar y solicitar la práctica de varias pruebas. (Folios 376 — 379) En audiencia adelantada el 13 de abril de 2009, se resolvió la solicitud de pruebas en donde se accedió a unas y se negó la práctica de otras, y la defensa interpone recurso de apelación y lo sustenta en la misma audiencia. Se ordena remitir el proceso al Despacho del Señor Gobernador de Antioquia, para el trámite del recurso de apelación. (Folios 443 —447) El 24 de abril de 2008, la Procuraduría Regional de Antioquia, practicó visita especial al proceso (Folio 449).
(…) Mediante Resolución N° 012549 del 17 de junio de 2009, el señor Gobernador de Antioquia, resolvió el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso radicado 85-2008, en donde se confirma el auto del 13 de abril de 2009 en los puntos uno y dos; ordena la recepción de algunos testimonios, y oficiar algunas dependencias para que certifiquen la autenticidad de documentos aportados por la defensa.
(Folios 453 — 457). Se reanuda la audiencia el 1 de julio de 2009, y se decreta de oficio la nulidad del auto de citación audiencia N° 003/09 del 20 de enero de 2009 y en consecuencia la decisión de variación de la calificación jurídica ordenada el 16 de marzo de 2009, en atención a la sentencia de la Corte Constitucional T — 060/09 y las hipótesis contenidas en la resolución N° 017 del 22 de abril de 2009 de la Viceprocuraduría General de la Nación, conservando plena validez todas las pruebas allegadas debidamente al proceso y seguidamente se ordenó Apertura de Investigación Disciplinaria en contra de la señora ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO en su calidad de PROFESIONAL UNIVERSITARIA, de la Secretaría del Recurso Humano (hoy Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional.
(Folios 460 —464) Dentro del trámite de la Investigación Disciplinaria, la Procuraduría Regional de Antioquia, comunica que la Viceprocuraduría General de la Nación, en decisión del 31 de julio de 2009, autoriza a esa Regional para ejercer la supervigilancia Administrativa, constituyéndose en sujeto procesal en la actuación disciplinaria N° 85-2008, que se adelanta en contra del (Sic.) señora ANA JOVINA ARISMEDY JARAMILLO (Folios 533 — 534).
Mediante auto de Supervigilancia N° 694 del 11 de septiembre de 2009, el Procurador Regional de Antioquia, comisionó al Doctor CARLOS ALBERTO LOAIZA BUSTAMANTE, Profesional Universitario adscrito a esa Regional, para que ejerza la supervigilancia sobre la investigación disciplinaria radicado 85-2008 que se adelanta en contra de la investigada.
(Folio 571) Mediante Auto CID 13/10 del 24 de mayo de 2010, se profirió Pliego de Cargos en contra de ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO en su calidad de PROFESIONAL UNIVERSITARIA, de la Secretaria del Recurso Humano (hoy Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional (Folios 580 — 592), decisión que fue debidamente notificada en forma personal, al Doctor CARLOS ALBERTO LOAIZA BUSTAMANTE, Profesional Universitario adscrito a esa Regional que ejerce la supervigilancia en el proceso, el 28 de mayo de 2010 (Folio 598), y a la apoderada de la investigada, Doctora LUCIA SANIN VASQUEZ el 2 de junio de 2010 (Folio 600) Los apoderados de la investigada, Doctores JOSÉ DE JESUS DÍAZ MONCADA y LUCIA SANIN VASQUEZ, dentro del término legal, mediante escrito recibido bajo radicado interno 201000211882 del 18 de junio de 2010, y recibido en esta dependencia el 21 de junio de 2010, presentó los descargos frente al cargo imputado dentro del proceso de la referencia (Folios 602 — 621).
Teniendo en cuenta que en el escrito de descargos no se solicitó más pruebas por parte de la defensa y el Despacho no consideró necesario el decreto de oficio, se cerró la etapa probatoria, mediante auto CID 553/10 del 12 de julio de 2010 se ordenó dar traslado del expediente a los sujetos procesales para presentar Alegatos de Conclusión Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 17 previo a fallo en atención a lo ordenado por el artículo 92 numeral 8 de la ley 734 de 2002.
(622) Mediante escrito recibido bajo el radicado 201000231081 del 23 de julio de 2010, y recibido en esta dirección el 26 de julio de 2010, el Apoderado de la Investigada, Doctor JOSÉ DE JESÚS DIAZ MONCADA, dentro del término legal, presentó Alegatos de Conclusión, y solicitó nulidad en contra del Auto N° CID 13/10 del 24 de mayo de 2010, por medio del cual se formuló Pliego de Cargos en contra de la señora ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO en su calidad de PROFESIONAL UNIVERSITARIA, de la Secretaría del Recurso Humano (hoy Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional, por considerar la existencia de causal consagrada en el numeral 2 del artículo 143 de la ley 734 de 2002.
La Dirección de Control Interno Disciplinario, mediante Auto N° CID 635/10 del 30 de julio de 2010, resolvió la solicitud de nulidad incoada por la defensa, y resolvió no decretarla (Folios 638 — 639). Mediante escrito recibido bajo el radicado 201000240419 del 10 de agosto de 2010, y recibido en este despacho el 12 de agosto de 2010, el apoderado de la investigada, Doctor JOSÉ DE JESÚS DIAZ MONCADA, interpuso Recurso de Reposición en contra del auto N° CID 635/10 del 30 de julio de 2010, por medio del cual se resolvió solicitud de nulidad (Folios 646 — 625) En Auto N° CID 668/10 del 17 de agosto de 2010, por medio del cual se ordenó dar traslado del expediente a los sujetos procesales para el trámite del recurso de reposición en atención a lo dispuesto en el artículo 114 de la ley 734 de 2002.
(Folio 653). Finalmente, mediante Auto N° CID 728/10 del 27 de agosto de 2010, se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra del Auto N° 635/10 del 30 de julio de 2010, por medio del cual se negó la declaratoria de nulidad del Auto N° CID 13/10 del 24 de mayo de 2010, por medio del cual se profirió Pliego de Cargos en contra de la señora ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO en su calidad de PROFESIONAL UNIVERSITARIA, de la Secretaría del Recurso Humano (hoy Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional, en el sentido de confirmar el Auto N° CID 635/10 del 30 de julio de 2010.” Si bien se advierte que no se aportó el expediente disciplinario completo, de los actos administrativos allegados, se observa que la demandante siempre tuvo conocimiento de la conducta por la que estaba siendo investigada teniendo la oportunidad de presentar las pruebas y los pertinentes descargos frente a la misma, independientemente del grado de culpabilidad doloso endilgado en el pliego de cargos y por el que fuere sancionada en primera instancia o, culposo pues la entidad, mediante la Resolución No. 052094 del 30 de diciembre de 2011, lo que hizo fue modificar el grado de culpabilidad a uno más beneficioso para la disciplinada, siendo sancionada por falta gravísima culposa reduciendo la sanción pero siempre por el único cargo fijado desde el comienzo de la investigación disciplinaria, respetando el marco de la imputación fáctica y jurídica señalado en el pliego de cargos, sin que haya vulneración del debido proceso ni del derecho de defensa, ni mucho menos del principio de congruencia, además, porque el grado de culpabilidad es un aspecto subjetivo de la conducta, el cual puede variar dependiendo de las pruebas allegadas y practicadas dentro del proceso disciplinario, máxime si se inició y tramitó considerando un grado de culpabilidad de mayor entidad, como lo era la presunta falta gravísima dolosa.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 18 El Consejo de Estado en sentencia del 31 de enero de 20186 explicó la culpabilidad en materia disciplinaria, y los grados de la misma, en los siguientes términos: “En materia disciplinaria la responsabilidad implica el análisis de la conducta del sujeto disciplinable desde tres (3) diversos factores, a saber la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, los cuales por el diseño y estructura del derecho disciplinario adquieren connotaciones especiales diferentes a los decantados por otras manifestaciones del ius puniendi del Estado.
Este último factor –la culpabilidad- está expresamente regulado en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, el cual dispone que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa lo cual significa en términos de la jurisprudencia constitucional que “El titular de la acción disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, pues ésta debe afectar o poner en peligro los fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la culpa”, principio legal que deriva del mandato consagrado en el artículo 29 superior en virtud del cual “Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”.
Atendiendo a lo anterior, como se puede observar el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 –antes trascrito-, no trae una descripción conceptual de la culpabilidad es decir no define que debe entenderse por tal sino que consagra una regla de prohibición –no puede haber responsabilidad objetiva- y los grados o niveles que la componen, esto es el dolo y la culpa.
El contenido de los grados de culpabilidad sancionables en materia disciplinaria – dolo y culpa-, puede establecerse, como lo ha definido previamente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para el dolo atendiendo al código penal -por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002- y para la culpa de conformidad con el artículo 44 –parágrafo- de la Ley 734 de 2002 en el cual se definen los conceptos de culpa gravísima –ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento- y culpa grave -inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones-, tal y como se describe en el siguiente cuadro: CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA FORMA DE CULPABILIDAD DESCRIPCIÓN SUSTENTO JURÍDICO Dolo Conocimiento de los hechos constitutivos de la infracción y querer su realización. (Conocimiento y voluntad).
Artículo 22 de la Ley 599 de 2000 – código penal-. Culpa gravísima Ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. Ley 734 de 2002, articulo 44, parágrafo. 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, Consejera Ponente: DRA. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá D.C., 31 de enero de 2018, Rad.
No.: 170012333000201400032 01 (1630-2015 Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 19 Culpa grave Inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
Ley 734 de 2002, artículo 44, parágrafo. En ese orden, es en el análisis de la culpabilidad donde se valora el aspecto subjetivo de la conducta, por lo tanto atendiendo a lo anterior y al contenido del artículo 13 de la Ley 734 de 2002 –antes transcrito-, es este factor el que determina si en un caso concreto se aplicó o no responsabilidad objetiva y para el cual en nada influye o tiene importancia a efectos de responsabilidad la causación o no de un daño. Por esto, cuando en una decisión de la autoridad disciplinaria no existe referencia alguna a la valoración subjetiva de la conducta del sujeto disciplinable, en otras palabras cuando se estructura la responsabilidad sin un estudio por lo menos formal de la culpabilidad estamos ante una aplicación de responsabilidad objetiva prohibida por el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 y, en ese miso orden, cuando a pesar del estudio formal de la culpabilidad de las pruebas del expediente se desprende que la conducta no fue cometida dentro de los grados de culpa descritos por la ley estamos ante la ausencia de culpabilidad en los términos del artículo 44 –parágrafo- de la Ley 734 de 2002.
Sobre la modificación y/o variación del grado de culpabilidad en la comisión de la falta disciplinaria inicialmente endilgada al disciplinado en pliego de cargos por el funcionario de segunda instancia, ha sostenido el Consejo de Estado7: “Sobre el grado de culpabilidad para atenuar la sanción consideró el procurador general que la negligencia del actor no daba lugar a calificarla como gravísima y dolosa, sino grave y culposa, por tal razón, le redujo la sanción de destitución e inhabilidad a la de suspensión de 5 meses convertible en multa, hecho que desde ningún punto de vista se puede considerar como violatorio de los derechos sustanciales del demandante.
Es indiscutible que en el presente caso se respetó el principio de congruencia, en consideración a que se impuso en las dos instancias administrativas sanción por la misma falta atribuida en pliego de cargos, pero bajo una modalidad diferente y menos gravosa para el actor en segunda instancia, pues lo que se varió fue la calificación de la falta disciplinaria, no la conducta imputada, lo cual, lejos de vulnerar el debido proceso, terminó en la aplicación de una sanción de menor entidad en beneficio del actor, que nada de incongruente y de falsa motivación tiene.
Por tal razón, los cargos en este sentido tampoco prosperan.” (Negrilla de la Sala) Así las cosas, es dable concluir que no hay prueba de que se le haya vulnerado a la accionante el derecho al debido proceso ni su derecho de contradicción, pues como se observa de los actos administrativos allegados al proceso, se adelantó el trámite correspondiente tanto en primera como en segunda instancia, con base las pruebas válidamente incorporadas al consecutivo administrativo, las cuales, en todo momento le fueron puestas a su disposición, así como que en las distintas Audiencias que se verificaron se le dio la oportunidad de solicitar y/o de presentar pruebas, así como de aportar su versión libre, sin que hubiere lugar a declarar la nulidad de todo el procedimiento disciplinario por encontrar 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter, sentencia del cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 11001-03-25-000-2012- 00306-00(1232-12). Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 20 el funcionario de segunda instancia, que el grado de culpabilidad era menor al endilgado inicialmente por la entidad; tampoco existió vulneración del principio de congruencia pues la imputación fáctica y jurídica tanto del pliego de cargos como del fallo de primera y segunda instancia son exactamente los mismos, por lo que no le asiste vocación de prosperidad a la causal de nulidad aducida por la parte demandante.
Sean las anteriores explicaciones suficientes para CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de mayo de 2019, por el Juzgado Treinta y Cuatro (34) Administrativo Oral del Circuito de Medellín. 10. La condena en costas en segunda instancia. En cuanto a la condena en costas, la Sala en pronunciamientos anteriores había acogido el criterio netamente objetivo, considerando que no se debía valorar el comportamiento de la parte vencida, quedando de lado la mala fe ni la temeridad con la que hubiera podido actuar, debiéndose valorar así, criterios objetivos de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso.
Sin embargo, esta Sala de Decisión, acoge la postura reiterada del H. Consejo de Estado, respecto de la comprobación de la causación de las costas dentro del proceso: “(…) la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)”8 En los mismos términos, en sentencia del 26 de mayo de 2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado9, sostuvo: “Sobre la condena en costas Es importante destacar que la condena en costas no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, Sentencia del 20 De Enero De Dos Mil Veintidós (2022), Radicado 050012333000201401233 01. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022), Radicado 05001-23-33-000-2014- 01327-01.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 21 “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias del proceso no se observa su causación, se revocará la condena en costas dispuesta por el Tribunal contra la accionante.” En providencia del 11 de marzo de 2021 de la Sección Primera del Consejo de Estado10, la Sala concluyó que no había lugar a acceder a la condena en costas, toda vez que en el expediente no se aportaron pruebas que demostraran con suficiencia que los gastos por concepto de apoderamiento y las costas reclamadas se causaron, indicando: “Tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la condena en costas, en los términos previstos en el artículo 365 del CGP, surge de la derrota de una parte en el proceso o de la decisión desfavorable del recurso interpuesto.
Con todo, se destaca la regla contenida en el numeral 8 de la citada disposición, en la que se establece un requisito específico para que haya lugar a la referida condena, esto es, que las costas efectivamente se hayan causado y que la parte interesada haya aportado los medios de prueba idóneos que así lo acrediten11. En el asunto bajo examen, no obra en el expediente prueba de los gastos o expensas en los que incurrió la parte demandante con ocasión del proceso, por ser necesarios para su desarrollo, de manera que tampoco se encuentran acreditadas las costas por ese concepto.” Por su parte, la Sección Cuarta, ha sostenido que a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num. 8) del CGP, se debe encontrar probado o justificada en el proceso la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), para su causación12.
Así las cosas, atendiendo el criterio reiterado por el Consejo de Estado, esto es, que solo hay lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso y al no haberse comprobado, en el presente asunto, el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por la abogada haya generado otro tipo de gastos para la parte demandada, la Sala no condena en costas y agencias en derecho en esta instancia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, Once (11) De Marzo De Dos Mil Veintiuno (2021),Radicación Número: 44001-23-33-000-2012-00029-01. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 6 de julio de 2016, radicado: 25000-23-37-000-2012-00174-01(20486), C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2013-01403- 01(24233);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Milton Chaves García, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01988- 01(24028); Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Veinticinco (25) De Noviembre De Dos Mil Veintiuno (2021), Radicación Número: 05001-23- 33-000-2016-00224-01(25390), entre otros.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: ANA JOVINA ARISMENDY JARAMILLO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Radicado: 05001 33 33 034 2018 00267 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 22 ANTIOQUIA, SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Cuatro (34) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el 2 de mayo de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO
NOTIFÍQUESE esta sentencia y una vez ejecutoriada, devuélvase al juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y Aprobado en Sala de la fecha Acta N. 082. LOS MAGISTRADOS, GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Providencia firmada por SAMAI13 13 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.