REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Departamental San Juan de Dios Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 11 de agosto de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACION DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda La parte actora por conducto de su apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin que se declare la nulidad del acto administrativo identificado con el 04495 del 10 de julio de 2017 mediante el cual le fue negada la solicitud del pago por el tiempo que prestó sus servicios a la ESE bajo un contrato realidad.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el pago de lo dejado de percibir en forma equivalente a las prestaciones sociales ordinarias que reciben los empleados 1 Expediente OneDrive – Carpeta 1 – archivo 01 Demanda Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios de planta que realizan su misma labor o en su defecto un empleado del orden territorial, como lo son; prima de servicios, bonificaciones por servicios prestados y otros, por todo el tiempo de servicios y teniendo en cuenta los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios o el que devengue un funcionario de igual categoría. Así mismo solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías y el pago de una indemnización de un día de salario por cada día de retraso, como también el pago de las cotizaciones al sistema pensional e indemnización por el no pago de caja de compensación. De otro lado, pidió condenar en costas al demandado. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión Expuso que se vinculó en el año 2012 al Hospital San Juan de Dios a través de contratos de prestación de servicios y a partir del 2013 la vinculación se dio a través dela Empresa “Temporalmente SAS” y para los años 2014 y 2015 por intermedio de “Soluciones efectivas SAS”. Indicó que siempre prestó sus servicios directamente al Hospital San Juan de Dios en sus instalaciones, bajo su dirección y en cumplimiento del horario impuesto, que incluía turnos diurnos y nocturnos, domingos y feriados, razón por la cual se evidencian los elementos de subordinación, horario y salario, y agregó que prestó sus servicios en el área administrativa y de mantenimiento durante los años 2012 a 2016.
Señaló que solicitó el pago de las prestaciones a la entidad, petición que le fue negada a través de acto administrativo 04495 expedido el 10 de julio de 2017. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Como fundamento de sus pretensiones, citó las siguientes disposiciones normativas: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios • Artículos 13, 29, 53 y 228 de la Constitución Política • Artículos 1, 2 y 4 de la Ley 79 de 1988. • Decreto 468 de 1990 • Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 Citó además la sentencia C- 154 de 1997 para resaltar las diferencias entre contrato laboral y de prestación de servicios.
Refirió que la relación de trabajo se encuentra constituida por tres elementos; subordinación, prestación personal del servicio y remuneración, los cuales se presumen en lo que respecta al cargo de auxiliar, toda vez que no se puede considerar que prestan servicios de manera autónoma porque no pueden definir el lugar y horario para ello, sumado a que la obligación de suministro de medicamentos y vigilancia de pacientes no puede ser suspendida sino por justa causa, pues se pondría en riesgo la prestación del servicio de salud.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad se pronunció oportunamente frente a la demanda y admitió que el señor Néstor Raúl estuvo vinculado a través de contratos de prestación de servicios a la entidad y también como trabajador en misión por largos periodos, mediante contrato individual de trabajo con varias empresas de servicios temporales, con las que la ESE celebró varios contratos para el suministro de personal en misión. Adujo que el actor celebró el contrato de prestación de servicios número 475 de 2012 desde el 01/11/2012 hasta el 31/12/2012 y el número 582 de 2013 con duración desde el 01/02/2013 hasta el 31/03/2013, periodos de servicios en los cuales ejercitó sus labores con autonomía. Manifestó que para el año 2013, 2014 y 2015 celebró varios contratos estatales para el suministro de personal con la empresa de servicios temporales TEMPORALMENTE S.A.S. quien contrató bajo la modalidad de contrato de trabajo al demandante y lo envió a trabajar en misión a la institución. De igual manera señaló que para el año 2016 el señor Néstor prestó sus servicios en misión a la ESE, pero como trabajador de la empresa de servicios temporales SOLUCIONES EFECTIVAS TEMPORAL S.A.S. con quien a su vez la ESE celebró un contrato estatal para el suministro de personal. 2 Expediente OneDrive – Carpeta 1 – subcarpeta cd contestación - archivo 01 Demanda Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios Expresó la ESE que nunca fungió como empleador del demandante, pues éste celebró varios contratos de trabajo con las empresas de servicios temporales en mención, quienes fungieron como sus verdaderas empleadoras y aquél como un auténtico trabajador subordinado.
Afirmó que en desarrollo de los contratos de trabajo que existieron entre el hoy demandante y TEMPORALMENTE S.A.S. y SOLUCIONES EFECTIVAS TEMPORAL S.A.S. a la primera se le cancelaron la totalidad de prestaciones sociales y salarios por aquella causados durante la vigencia de dicha relación de trabajo, en pleno acatamiento del artículo 81 numeral 2 de la Ley 50 de 1990, motivo por el cual aduce que no le adeuda al demandante dinero alguno derivado de la prestación de sus servicios a la ESE demandada pues los mismos fueron cancelados de manera oportuna y completa, por sus verdaderos empleadores.
Igualmente expuso que los servicios prestados por el demandante se dieron de manera interrumpida y por periodos inconsistentes. Conforme a lo anterior se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que los contratos suscritos cumplieron con los estándares señalados en la Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007, y que al demandante le fueron canceladas toda clase de prestaciones sociales, por lo que a su juicio lo reclamado conllevaría a un enriquecimiento sin causa o abuso del derecho.
De otro lado propuso las excepciones denominadas i) inexistencia de una verdadera relación laboral entre la ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios y el demandante ii) buena fe y iii) prescripción.
3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA3 El Juzgado de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para ello, realizó un análisis del contrato laboral y contrato realidad, así como de los elementos de prueba allegados. En cuanto a los elementos de la relación laboral, concluyó que se acreditó que el demandante prestó sus servicios de manera personal en el área de parqueadero e 3 Índice 36 SAMAI - Juzgado Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios instalaciones de la E.S.E. Hospital Departamental Universitario San Juan de Dios, desde el año 2012 al 2016, a través de contratos de prestación de servicios, en periodos que iban desde un mes hasta el año completo.
Agregó que la continuidad de los contratos permitía inferir la necesidad del servicio y que la función cumplida hacía parte del giro ordinario de las obligaciones de la entidad. Igualmente, y conforme a los testimonios practicados determinó que el quehacer del demandante no dependía de su mera liberalidad, sino que estaba supeditado a la coordinación de actividades y que por sus servicios recibió un pago como remuneración, bajo la modalidad de honorarios.
En ese orden tuvo como acreditados los elementos del contrato realidad y declaró la nulidad del acto acusado, condenó a la entidad a reconocer y pagar al demandante las prestaciones sociales desde el 1 de mayo de 2013 al 31 de diciembre de 2016, al considerar probada la excepción de prescripción respecto a los emolumentos causados con anterioridad.
Así mismo ordenó computar dichos periodos, salvo las interrupciones, para efectos de la seguridad social integral y en tal sentido reconocer las diferencias existentes en la base de cotización (IBC) pensional del demandante.
4. RECURSO DE APELACIÓN4 La entidad demandada presentó recurso de apelación en el que manifestó que en la sentencia se dio connotación de vínculo laboral a unas actividades que estaba desarrollando el demandante, como consecuencia de un contrato legalmente celebrado a la luz del contenido de la Ley 80 de 1993. Para sustentar su inconformidad reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia, en relación con la legalidad de los procesos de contratación mediante los cuales se vinculó al señor Néstor Raúl, justificando los mismos en la falta de personal para responder con la prestación del servicio de salud. 4 Índice 24 SAMAI- Juzgado Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios Reiteró de su escrito de alegatos que el demandante no fue nunca disciplinado, ni le fue enviado memorando alguno, sumado a que no probó que se le hubiese suministrado uniforme o dotación, aspecto que a su juicio no se tuvo en cuenta en la sentencia apelada, y para sustentar su dicho citó sentencia proferida por el Consejo de Estado en el expediente 4689-14.
Repitió que en virtud de lo reglado en la Ley 50 de 1990 las empresas de servicios temporales celebraron contratos para el suministro del personal con la ESE y en razón de ello enviaron al demandante a cubrir los servicios en la entidad, ello dentro de los parámetros de legalidad. En este sentido señaló que la entidad fungió como simple usuaria del servicio temporal.
También reiteró que los aportes al sistema de seguridad social le fueron pagados al demandante por sus verdaderos empleadores, es decir, las empresas de servicios temporales según lo afirmó el testigo Yovany Gutiérrez Gavilán y que sobre el particular el señor Néstor confesó haber recibido de parte de las mismas el pago de salarios como liquidación al finalizar los contratos, por lo que argumentó que no hay lugar a reconocimiento alguno de los emolumentos reclamados en la demanda.
Indicó que sobre este aspecto se refirió el demandante al momento de absolver el interrogatorio y los testigos. Finalmente, señaló que no se acreditó en el presente proceso el elemento de la subordinación, indispensable, para declarar la existencia de un verdadero contrato.
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO5 Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. 5 Índice 14 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios II.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA, esta Corporación resulta competente para conocer del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias. De otra parte, se precisa que los presupuestos procesales se encuentran reunidos, por lo que no hay inconvenientes de ninguna naturaleza.
2. PROBLEMA JURÍDICO Las razones aducidas por la entidad demandada en el recurso de apelación delimitan la competencia funcional del ad quem tal como lo dispone el artículo 328 del CGP6, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA7, por lo que el pronunciamiento de la segunda instancia abordará exclusivamente los siguientes aspectos: - ¿Conforme a los criterios normativos y jurisprudenciales vigentes, los argumentos contenidos en el recurso son suficientes para considerarse debidamente sustentado? - ¿Los contratos de trabajo suscritos por el demandante con las empresas de tercerización laboral tienen incidencia en la relación laboral que se consolidó con la ESE Hospital San Juan de Dios?
3. TESIS DE LA SALA La Corporación sostendrá que en el asunto el recurso de apelación presentado por la entidad demandada se ciñó en gran parte a cumplir con el requisito formal de 6 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…) 7 Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios presentación, sin realizar un reparo concreto sobre el contenido de la sentencia emitida en primera instancia. Por lo tanto, únicamente se abordará la incidencia que tienen los contratos de tercerización laboral respecto a la condena emitida en primera instancia y en ese orden se dispondrá descontar de las sumas reconocidas aquellas que efectivamente le fueron canceladas al demandante en virtud de dichas relaciones.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO - FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico planteado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. Normatividad y jurisprudencia vigente sobre el trámite de presentación y sustentación del recurso de apelación. En materia de recursos ordinarios el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró en los artículos 242 a 247 lo relacionado con las providencias susceptibles de reposición, queja, súplica y apelación. Esta disposición en el artículo 247 reguló el trámite de la apelación de sentencias así: “ARTÍCULO 247.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia…” (Resaltado propio) Pese a que la norma determinó lo concerniente al trámite de interposición del recurso de apelación contra sentencias, fijando como requisitos: i) el término de interposición y ii) la debida sustentación, no pormenorizó la manera en que se entendería satisfecho este último, por lo que se hace necesario acudir al CGP -en aplicación de lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA-, así como a la jurisprudencia decantada sobre el tema.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios Al respecto, el artículo 320 del Código General del Proceso indica que el objeto del recurso de apelación es “que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión…” Por su parte el Consejo de Estado8 ha reiterado que el recurso de apelación “permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia judicial” y en ese orden ha sido enfático en la necesidad de que el recurrente cimiente en debida forma la impugnación. En este sentido en reciente decisión señaló: “(…) La apelación (…) exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al Ad quem (sic) para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante9” En consonancia con el objeto del recurso, el artículo 328 ibídem consagra los límites que fijan la competencia del Juez en segunda instancia en los siguientes términos: “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. 8 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Sentencia del 11 de abril de 2024. Rad. 11001-03-28-000-2023-00075-01. CP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26 de noviembre de 2009. Expediente 25000-23-27-000-2007-00024-01 (17272). M.P. William Giraldo Giraldo. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”.
Precisamente el órgano de cierre de esta Jurisdicción10, al referirse a los fines de la apelación y al marco de competencia del Juez en segunda instancia, ha expuesto lo siguiente: “…el alcance del recurso de apelación -mecanismo de control de las decisiones judiciales-, no se dirige sin límite alguno a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en el curso del proceso, ni puede estar orientado a repetir el trámite acontecido en la primera instancia, pues fundamentalmente busca garantizar el principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico11. 27.
Bajo esa arista, la doctrina ha considerado que el recurso de apelación conforma la herramienta más importante de concreción de tal principio, dado que constituye “(…) la forma más civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos (…) en virtud de ella será el (…) ad quem, (…) quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial”12. 28.
En ese contexto, si la aspiración de justicia que subyace al recurso de alzada tiene por finalidad que el superior revise la decisión de primer grado acusada de ser errática o de romper o lesionar el ordenamiento jurídico, resulta imprescindible que el recurrente determine mediante los cargos planteados, cuáles asuntos deben ser resueltos ante el superior jerárquico; razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso, ni resulta suficiente repetir un argumento desprovisto de motivos de disenso, toda vez que los planteamientos de la apelación son los que definen los temas objeto de control, de cara a la decisión judicial que es cuestionada13.
(Negrilla propia) (…) la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la llana indicación de discrepancia frente a la providencia recurrida, como tampoco con la solicitud de que se revoque para que se acceda a los intereses de la parte inconforme, y menos aún, con la simple reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación, en tanto que aquellas ya fueron objeto de comprobación y debate por parte del a quo.
Lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la decisión de primer grado en aquello que se considere desfavorable, no solo por considerarla contraria a los intereses de 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 18 de marzo de 2024.
Rad. 85001-23-31-000-2011-00091-01 (51.209). CP. José Roberto Sáchica Méndez. 11 Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias de esta Subsección: sentencias del 6 de julio de 2022, expedientes. 44707 y 54666, sentencia del 17 de febrero de 2023, expediente: 62.136 12 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. “Código General del Proceso”, Segunda Edición, Dupré Editores, Bogotá, 2019.
Pág. 802. Tomada de sentencia del 20 de mayo de 2022, Exp. 53800, Subsección A 13 El Consejo de Estado en casos similares se ha pronunciado en igual sentido, ver sentencias: (i) del 17 de marzo de 2010, radicación 2009-00045 (36838), (ii) del 9 de junio de 2010, radicación 1997-08775-01(19283), y (iii) del 14 de mayo de 2014, expediente 31469 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios quien la impugna, sino porque exista en realidad una razón por la que se considere que lo fallado no corresponde en derecho a una decisión acertada. 31.
Ciertamente, dado el marco de competencia fijado, al juez de la segunda instancia le está vedado construir tales motivos de disenso, pues si así lo hiciera, vulneraría el principio de imparcialidad14, el derecho al debido proceso de la contraparte15 e, incluso, incurriría en una nulidad por falta de competencia funcional, por manera que, su competencia material, la delimita los argumentos de confrontación esgrimidos por el apelante y los aspectos decisorios del fallo de primer grado que son atacados por esta vía16. 32.
Sobre esa base, en el evento de advertirse la ausencia de una sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyos fundamentos sean simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación planteamientos para cuestionar la providencia impugnada, al superior no le queda una opción diferente a la de confirmar el proveído apelado17” (Negrillas propias) De lo anterior se desprende que el requisito de sustentación corresponde a los reparos que la parte desfavorecida con una decisión incorpora en el recurso de apelación, siendo precisamente esos argumentos el límite que tendrá el Juez en segunda instancia18 para emitir una sentencia de fondo. 14 “Cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 13 Superior, impone al juez la obligación de dar un trato igual a las personas que acuden a la administración de justicia”.
Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015. 15 Artículo 29 Constitucional 16 En ese sentido, también se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia al señalar que “el deber de sustentar este recurso [el de apelación] consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso, o sea para expresar la idea con un criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatorio o modificación”.
Corte Suprema de Justicia, providencia del 30 de agosto de 1984. M.P. Humberto Murcia Ballén. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de marzo de 2022, radicación 77001-23-31-000-2004-04217-01 (47098), Consejera Ponente: María Adriana Marín. En el mismo sentido, se pronunció esta Sección en sentencia del 3 de marzo de 2023, radicación: 44001-23-31-000-2009-00118-01 (53.968), con ponencia del suscrito magistrado. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 17 de mayo de 2017. Rad. 05001-23-33-000-2014-00086-01(1019-16).CP. César Palomino Cortés. Ver también Sentencia del 16 de noviembre de 2017 proferida por la Sección Segunda. Subsección A. Rad. 68001-23-31-000-2006-01545-01(0177-15). CP. William Hernández Gómez: “(…) Debe recordarse que cuando el recurso de alzada lo interpone una sola de las partes, como en este caso, el juez de segunda instancia tiene limitada su competencia funcional no solo en virtud del principio de la non reformatio in pejus sino además por los motivos de inconformidad expresados por el recurrente respecto de la providencia objeto de censura.
Es por ello que no basta con la mera interposición del recurso. Se necesita la sustentación con el objeto de definir las cuestiones sobre las cuales ha de conocer el juez de la apelación ya que los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y, por ende, son ajenos a la competencia del ad quem…” (Resalta la Sala) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios 4.2.
Jurisprudencia aplicable al caso. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional19 es claro que la potestad de contratación para prestar servicios por parte del Estado, solo podrá llevarse a cabo siempre y cuando (i) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (ii) cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (iii) cuando se requieran conocimientos especializados, toda vez que para prestar los servicios inherentes a su objeto social, se debe contar con una planta de personal propia, idónea, adecuada y suficiente que les permita atender y desarrollar sus funciones20.
En ese orden de ideas, la figura del contrato realidad se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales21.
Al respecto la Sección Segunda del Consejo de Estado Unificó su jurisprudencia22, determinando entre otras cosas, el sentido y alcance que se le debe dar a la 19 Corte Constitucional. Sentencia C-614 de 2009. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Septiembre 2 de 2009. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda – Subsección “A”.
Sentencia del 02 de junio de 2016. CP. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación número: 81001- 23-33-000-2012-00043-01(2496-14). Actor: Dennys Johana Cisneros Graz. Demandado: ESE Hospital San Vicente de Arauca. 21 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia CE-SUJ2-005-16. 22 Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, adiada 09 de septiembre de 2021 “…para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios expresión “término estrictamente indispensable” del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y fijó como regla que “…el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.” (subrayas fuera del texto original); razón por la cual y en voces de lo señalado en la misma providencia: Acorde con lo expuesto, la utilización de la modalidad de contratación de prestación de servicios es esencialmente temporal u ocasional, y deberá estar justificado en la necesidad de prestación del servicio, cuyo objeto en ningún momento puede tornarse permanente, estando en cabeza de la parte actora, acreditar a partir de las respectivas pruebas, que las circunstancias que rodearon la ejecución del contrato evidencian una verdadera relación laboral.
De otro lado, con relación a la liquidación de las prestaciones a que haya lugar en los casos del denominado contrato realidad y de la prescripción de los derechos prestacionales surgidos de éste, la Sección Segunda del Consejo de Estado en su labor de unificación de la jurisprudencia -Artículo 271 de la ley 1437 de 2011-, profirió Sentencia fijando reglas23 que resultan vinculantes para todos los Jueces de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 23 Dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016 CE-SUJ2-005- 16: Síntesis de la Sala.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios 4.3.
Vinculaciones a cooperativas de trabajo asociado y a empresas temporales de servicios Concretamente frente a las vinculaciones mediante cooperativas de trabajo asociado y empresas de servicios temporales, cabe acotar que el Consejo de Estado ha señalado que igualmente es posible, si se dan los presupuestos, dar aplicación al principio constitucional plurimencionado y reconocer la existencia de un verdadero vínculo laboral directamente con la entidad estatal contratante, en ese sentido ha señalado sobre las cooperativas: “La Sala24 también ha acudido a este principio constitucional [de la primacía de la realidad sobre las formas] en los casos de contratación de servicios personales por medio de Cooperativas de Trabajo Asociado para señalar que es “inaceptable que las entidades estatales en ejercicio de la función pública, celebren o ejecuten contratos con Cooperativas de Trabajo Asociado, con el objeto de desconocer una relación laboral, lo que lleva consigo el detrimento de los derechos laborales y prestacionales consagrados a favor del trabajador”, proscribiendo los actos de intermediación laboral por parte de las cooperativas a favor de entidades del Estado que pretenden “disimular” el vínculo laboral de subordinación que en realidad subyace entre el trabajador y la entidad que se beneficia de la prestación del servicio personal.
(…)”25 Y con relación a las Empresas de Servicios Temporales sostuvo: “Bajo estos supuestos, es claro que la Ley 50 de 1990 en su artículo 71 permite la contratación con empresas de servicios temporales, pero bajo los precisos también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador. 24 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 23 de febrero de 2011. Radicación número: 25000- 23-25-000-2007-0041-01 (0260-09). Actor: María Stella Lancheros Torres. Demandado: Hospital Engativá II Nivel ESE 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia de 27 de noviembre de 2014. Expediente: 05001-23-33-000- 2012-00275-01. Referencia: 3222-2013. Actor: David Alejandro Jaramillo Arbeláez Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios límites del artículo 77 ibídem, motivo por el cual, al igual que lo ha expresado la Sala en los casos en que ha aplicado el principio de la primacía de la realidad para reconocer la existencia del contrato realidad, no resulta viable acudir a la contratación de empresas de servicios temporales cuando se trate del desarrollo de actividades permanentes o propias del objeto de la entidad, pues de ser así, se estarían desconociendo principios constitucionales que rigen la función pública.”26 Así las cosas, debe revisarse en cada caso las condiciones bajo las cuales fueron prestados los servicios en aras de esclarecer bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes, para no adoptar conceptos que, de manera formal y restrictiva, homogenicen las causas propuestas ante esta jurisdicción, en detrimento del análisis sustancial particular que amerita cada caso. 4.4.
Caso concreto El Tribunal, procede a resolver el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, no sin antes advertir que en el escrito de sustentación se reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, por lo que en esta instancia solo se abordará el alcance de las relaciones contractuales que tuvo el señor Néstor Raúl con las empresas de servicios temporales Temporalmente SAS y Soluciones Efectivas Temporal SAS, por ser un aspecto que si bien la entidad demandada incorporó en los mismos términos de sus alegaciones, lo hizo para denotar que no fue valorado en la sentencia apelada y en efecto en la providencia no se emitió consideración alguna al respecto.
En tal sentido se precisa que el Juzgado de instancia realizó unas consideraciones probatorias, normativas y jurisprudenciales para respaldar la decisión final de acceder parcialmente a las pretensiones, sin embargo en el recurso la entidad no hizo ningún reparo sobre el fundamento de la decisión, en virtud que se limitó a reiterar lo expuesto en el curso de la primera instancia, sin introducir un argumento concreto de inconformidad frente a los razonamientos que hizo la a-quo para concluir la existencia de una verdadera relación laboral, en razón del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, siendo estas apreciaciones las que debía 26 Ibídem.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios debatir fundadamente en su recurso y no limitarse a repetir lo dicho en etapas previas. En ese orden y de acuerdo con los lineamientos normativos y jurisprudenciales27 que tratan sobre el deber de la sustentación en debida forma de la apelación y ante la ausencia de reparos concretos que permitan abordar el estudio íntegro de la sentencia apelada, se procederá como se dijo líneas atrás, a valorar únicamente el argumento relacionado con las vinculaciones hechas a través de cooperativas de trabajo.
Así las cosas, conforme a las pruebas que obran en el asunto, la Sala encuentra acreditado que el demandante prestó sus servicios personales como ayudante de parqueadero a la entidad demandada. Y, en relación con los contratos suscritos a través de cooperativas obran en el expediente los siguientes documentos28: CONTRATO LABOR U OFICIO PLAZO DE EJECUCIÓN VALOR DE CONTRATO U ORDEN DE SERVICIOS DE TRABAJO CON TEMPORALMENTE SAS Auxiliar de parqueadero en la ESE Hospital San Juan de Dios 01 de mayo de 2013 al 31 de diciembre de 2013 $589.500 + aux. de transporte DE TRABAJO $612.027 + aux. de transporte 27 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 16 de agosto de 2022. Rad. 73001-23-00-000-2008-00587-01 (52803). CP. María Adriana Marín. (…) la sustentación de los recursos, ordinarios o extraordinarios, responde a los principios que inspiran la teoría contemporánea de los medios de impugnación, conforme a los cuales, así como los interesados tienen el derecho a conocer las razones que justifican las decisiones que se adoptan, también resulta exigible a estos, cuando pretendan cuestionar esas decisiones, expresar de manera concreta los motivos de su divergencia (…) También la doctrina ha destacado la importancia de la carga de sustentación del recurso de apelación, consistente en que se exponga, al menos, una razón que contraríe las conclusiones de la providencia cuestionada para que dicha impugnación pueda ser considerada seria, por lo que “decir apelo porque su providencia es abiertamente ilegal, o su fallo olvidó la aplicación de la normatividad vigente o desconoció la prueba que obra en el proceso así, en abstracto, no puede constituir por no ser argumento serio, concreto, base para una adecuada fundamentación (…) 28 Expediente OneDrive- carpeta cuaderno 1 – archivo 15 y carpeta cuaderno 2 – archivo 007 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios CON TEMPORALMENTE SAS Auxiliar de parqueadero en la ESE Hospital San Juan de Dios 01 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014 DE TRABAJO CON TEMPORALMENTE SAS Auxiliar de parqueadero en la ESE Hospital San Juan de Dios 06 de enero de 2015 al 30 de septiembre de 2015 $644.350 + aux. de transporte DE TRABAJO CON SOLUCIONES EFECTIVAS SAS DE TRABAJO Ayudante de parqueadero en la ESE Hospital San Juan de Dios 01 de octubre de 2015 al 31 de diciembre de 2015 $644.350 + aux. de transporte DE TRABAJO CON SOLUCIONES EFECTIVAS SAS DE TRABAJO Ayudante de parqueadero en la ESE Hospital San Juan de Dios 25 de enero de 2016 al 29 de febrero de 2016 $689.455 + aux. de transporte Reposa en el expediente también los contratos (#20, 27, 94, 0196, 231, 0108) suscritos entre la ESE Hospital San Juan de Dios y las Empresas Temporalmente SAS y Soluciones Efectivas SAS en virtud de los cuales estas últimas se comprometieron con la primera a brindar el personal de mantenimiento y apoyo para desarrollar actividades en distintas áreas de la ESE, entre ellos, ayudantes de parqueadero.
Igualmente la Sala verifica que a la terminación de los contratos de trabajo suscritos por el demandante con las empresas Temporalmente y Soluciones Efectivas SAS se realizó la liquidación de prestaciones de los periodos comprendidos entre el 01 de mayo de 2013 al 31 de diciembre de 2013, del 01 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014, del 06 de enero al 30 de septiembre de 2015, del 01 de octubre de 2015 al 31 de diciembre de 2015 y del 25 de enero de 2016 al 29 de febrero de 2016, con el reconocimiento de sus cesantías, vacaciones, intereses a las cesantías y prima de servicios.
Así mismo obran desprendibles de algunos pagos mensuales hechos por Temporalmente SAS y Soluciones Efectivas SAS, de los cuales se infiere que al demandante le eran reconocidos sus aportes a seguridad social. Por lo tanto, si bien el demandante solicitó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y aportes a seguridad social, como fue dispuesto en la sentencia de primera instancia, le asiste razón a la entidad al sostener en su apelación que para algunos periodos laborados hubo reconocimiento prestacional, lo que se probó en el proceso con los comprobantes de pago allegados y el interrogatorio practicado al señor Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios Néstor Raúl29, pruebas que no fueron tenidas en cuenta al momento de emitir la condena, por lo que deberán descontarse los valores que por esos conceptos se hayan cancelado.
EN CONCLUSIÓN, la Corporación procederá a modificar el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia, precisando que de las prestaciones a reconocer se deberán descontar aquellos conceptos y montos que fueron reconocidas por las diferentes cooperativas según se constató en el proceso.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 y 366 del CGP no se condenará en costas a la entidad demandada toda vez que en esta oportunidad no se resolvió de fondo el asunto, ni hay prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia proferida el 11 de agosto de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, el cual quedará así: “CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR la E.S.E. HOSPITAL DEPARTAMENTAL UNIVERSITARIO DEL QUINDÍO SAN JUAN DE DIOS, liquidar y pagar el valor de las prestaciones sociales legales a que tiene derecho el señor NESTOR RAUL MUÑOZ GUZMAN únicamente mientras estuvo vinculado, en los períodos comprendidos entre el 1 de mayo de 2013 al 31 de diciembre de 2016, de acuerdo a lo esbozado en la parte considerativa, tomando como base para liquidación, los honorarios que percibió mensualmente por cada contrato de prestación de servicios Parágrafo: De las sumas a pagar deberán deducirse aquellos montos por concepto de prestaciones salariales y prestacionales y que fueron erogadas al 29 Expediente OneDrive – cuaderno 2 –carpeta audiencia de pruebas – Min.1:04:40 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2017-00433-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Néstor Raúl Muñoz Guzmán Demandada: ESE Hospital Universitario San Juan de Dios demandante por las diferentes Cooperativas de trabajo asociado en el período que comprende desde el 01 de mayo de 2013 al 31 de diciembre de 2016-.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Cumplido lo anterior, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado en Sala según consta en Acta Nº 41de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”