Ibagué, primero (1) de febrero de dos mil veinticuatro (2.024) Magistrado Ponente: JOSE ALETH RUIZ CASTRO Ref. Expediente: 73001-33-33-007-2019-00427-01 Numero Interno: 0319/2023 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: FEIZ SANTIAGO VARON LOZANO Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTO-DIRECCIÓN DE RESPONSABILIDAD SANITARIA - GRUP SANCIONATORIO DE PLANTAS DE BENEFICIO, DERIVADOS CARNICOS Y LACTEOS.
I. ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 243 del C.P.A.C.A., procede esta Sala Oral de decisión a resolver el recurso de alzada interpuesto oportunamente por el vocero judicial de la parte actora, en contra de la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. Declaraciones1 1- Declarar la nulidad del acto administrativo consecutivo Resolución 2019003057 de fecha 01 de febrero de 2019, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución No 2018002445 en el proceso sancionatorio. 2.- Fundamentos fácticos2 Como fundamento de sus pretensiones, el apoderado de la parte accionante expuso los siguientes hechos: - El 24 de febrero de 2015 se realizó inspección sanitaria a la finca Los Cámbulos, ubicada en la Vereda Marmaja del Municipio de Rio Blanco 1 Ver Expte Juzgado – Archivo 6 – fl 4 2 Ver Expte Juzgado- Archivo 6 – fl 2-3 Rad.
No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. Tolima, lugar donde trabaja el señor Feliz Santiago Varón; visita esta que se produjo con ocasión de los hechos acontecidos en dicho predio cuando funcionarios de la administración departamental se intoxicaron por el consumo de alimentos, donde se presume que el consumo de un queso preparado por el demandante fue el causante de dicha intoxicación. - El 27 de diciembre de 2015 se dio inicio al proceso sancionatorio y mediante Resolución No 2018002445 de 23 enero de 2018 se resolvió imponer al demandante una multa de 4.000 SMLDV - Señaló que dentro del proceso sancionatorio se realizó una incorrecta calificación en las etapas de cargos, descargos, y valoración probatoria, pues se indicó de manera errónea que el demandante era el propietario del establecimiento de comercio y que dicho establecimiento se dedicaba a la elaboración de lácteos. - Afirmó que la entidad demandada aplicó de manera errada el procedimiento sancionatorio, pues no tenía claridad sobre los sujetos pasivos, pues vincularon a un campesino que de manera ocasional preparaba quesos para su consumo y el de sus amigos, imponiéndole una sanción totalmente desproporcionada. - Manifestó que dicho procediendo sancionatorio le había generado al demandante grandes perjuicios de orden moral, material y serias afectaciones en su vida familiar y laboral, al verse afectado por ejercer su oficio de campesino y ser sancionado sin que mediara un análisis objetivo a la hora de resolver el proceso sancionatorio. 2.- Contestación de la demanda3.
Dentro del término legal conferido, el apoderado judicial de la accionada descorrió traslado del libelo introductorio, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, para que en su lugar se denieguen las mismas, Manifestó que las medidas sanitarias de seguridad eran independientes del proceso sancionatorio, ya que a partir de las primeras se inicia este último, por ende, dichas medidas van encaminadas a mitigar el riesgo sanitario por lo que su aplicación es inmediata, en tanto el proceso sancionatorio se inicia como fundamento de la medida sanitaria.
Aseveró que, de conformidad con las normas sanitarias y los hechos relacionados en las visitas de verificación, se evidenció una presunta conducta infractora por parte del señor Feliz Santiago Barón en calidad de propietario del establecimiento dedicado a la elaboración de lácteos, situación ésta que condujo a la aplicación de una medida sanitaria de seguridad consistente en la suspensión total de trabajos, en aras de ponerle fin al posible riesgo causado.
Afirmó que como primera medida la accionada profirió el auto No 201711328 de 27 de septiembre de 2017, por medio del cual se dio inicio al proceso sancionatorio, estableciéndose los cargos imputables al presunto infractor, sin que este compareciera para surtirse el traslado y al no poderse realizar la entrega por correo certificado el mismo fue notificado por aviso, sin que éste hubiese presentado los correspondientes descargos, dándose inicio a la etapa probatoria mediante auto de 29 de diciembre de 2017, presentado el investigado dentro del término legal oportuno escrito de alegaciones. 3 Ver Expte jugado – C.Ppal- Carpeta 7- Archivo 07.
Rad. No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. Adujo que una vez culminadas las etapas del proceso sancionatorio, la Dirección de Responsabilidad Sanitaria del INVIMA expidió la Resolución No 2018002445 de 23 de enero de 2018, por medio de la cual se sancionó al señor Feliz Santiago Varón, con multa de 4.000 SMLDV, por incumplimiento a la normatividad sanitaria vigente, poniendo en riesgo la salud pública de las personas que consumían los derivados lácteo, sin cumplir con las buenas prácticas de manufactura, calidad e inocuidad requeridos para los alimentos.
Agregó que la decisión adoptada por el INVIMA no se encontraba soportada en capricho o arbitrariedad, interpretación errónea o violación a las normas, como tampoco obedeció a un proceder en contra de los derechos del demandante, pues, por el contrario, todas las actuaciones surtidas en el proceso sancionatorio se ejecutan en cumplimiento del deber de vigilancia y en aras de la protección de los derechos fundamentales a la salud y la vida de los consumidores.
Recalcó que el demandante no había argumentado ni desmentido la infracción a la normativa sanitaria por la cual fue sancionado; así mismo señaló que el Instituto se encontraba facultado para identificar las infracciones a las normas sanitarias, adelantar investigaciones, e imponer las sanciones correspondientes a los productores, importadores, exportadores, comercializadores y expendedoras que incurran en las infracciones sanitarias.
Exaltó que en la resolución que calificó la conducta sancionada se analizó detalladamente las pruebas allegadas al proceso sancionatorio, valorándose cada causal de la conducta, garantizándose igualmente el debido proceso y concluyéndose que existió una violación de las normas sanitarias. 3.- La sentencia apelada4 Lo es la proferida el 16 de diciembre de 2020, por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, en la que dispuso negar las pretensiones de la demanda.
Luego de citar las disposiciones legales y jurisprudenciales que regulan la materia, señaló que estaba acreditado en el plenario, que el 24 de febrero de 2015, previo reporte de la Secretaría de Salud de un posible brote por ETA (Enfermedad trasmitida por alimentos) se realizó una visita de inspección en el establecimiento de propiedad del señor feliz Santiago Varón, ubicado en el predio denominado los Cámbulos, dedicado a la elaboración de queso fresco a partir de leche cruda, emitiéndose un concepto desfavorable y ordenándose la suspensión total de trabajos a pesar de no haberse observado el producto finalizado, ni proceso de producción, ni de envace; así mismo indicó, que pese a la anterior medida y al reportarse nuevamente un ETA, y una vez determinado el cerco epidemiológico se encontró que el alimento implicado al parecer era el queso que acompañaba una ensañada de frutas preparada en el establecimiento el Portal del jugo, el cual había sido producido en la finca los cámbulos.
Señaló que, contrario a lo manifestado en el escrito de demanda y de acuerdo al material probatorio allegado al plenario, la producción de derivados lácteos por parte del señor Feliz Santiago Varón en el establecimiento de comercio ubicado en el predio denominado los Cámbulos, ubicado en el Municipio de Rio Blanco, no constituía una actividad aleatoria y para consumo personal, ya que este distribuía el producto a establecimientos comerciales ubicados en dicho 4 Ver archivo 29 Rad.
No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. Municipio; de la misma manera indicó, que de acuerdo con el Informe de Salud Pública de la Secretaría de Salud Departamental, el queso producido y distribuido por el demandante se le encontraron presencias de plaguicidas, de escherichia coli y estafilococo coagulasa positivo, por lo que el producto había sido rechazado microbiológicamente.
Indicó que, contrario a lo manifestado por el demandante había pruebas suficientes que demostraban que el producto – queso- se realizaba de manera constante y no esporádica y en cantidades superiores a las del consumo personal. Concluyó que el establecimiento de comercio del señor Félix Santiago Varón Lozano, reunía las condiciones para que se le aplicara lo dispuesto en el Decreto 3047 de 1997, ya que este desarrollaba una actividad que podía generar un factor de riesgo por el consumo de alimentos; así mismos señaló que en el predio Los cámbulos se desarrollaba la actividad consistente de elaboración de quesos y distribución de los mismos en establecimiento de comercio del Municipio de Rio Blanco 5.- El recurso de apelación.5 Oportunamente el apoderado Judicial de la parte actora interpuso el recurso de alzada, procurando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, para que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.
Indicó que el Juez de instancia había negado las pretensiones de la demanda concluyendo erróneamente que el señor Félix Santiago Varón era el dueño del establecimiento donde se encontraba la finca los Cámbulos, del Municipio de Rio Blanco, Tolima, y que su objeto comercial era la fabricación y producción de queso fresco a partir de leche cruda, pues indicó que conforme a las probanzas allegadas, el citado señor no es el dueño del predio los cámbulos, pues él simplemente se dedicaba a labores del campo dentro de un inmueble que no era de su propiedad, por lo cual consideró que el mismo no podía ser sujeto activo del proceso sancionatorio y menos aún responsable del mismo.
Señaló que de acuerdo al informe técnico allegado al expediente la Finca Los Cámbulos no tiene un fin de productora ni comercializadora de productos alimenticios, desconociendo el a quo lo indicado en el citado informe, señalando así que los actos enjuiciados eran nulos por cuando se inició un trámite sancionatorio sin competencia para supervisar e inspeccionar a particulares, ya que no se demostró que se tratara de un establecimiento de comercio, existiendo por ende una falta de competencia por parte de la accionada.
Aseveró que hubo una trasgresión al debido proceso, por cuanto el acto administrativo por medio del cual se sancionó al demandante no fue identificado el sujeto pasivo y con legitimación para haber atendido su defensa. Refirió que el a quo no mencionó como se llevó a cabo el cerco epidemiológico, llegando simplemente a conjeturas no probadas.
Finalmente solicitó que en esta instancia judicial se ordenara realizar un nuevo informe pericial a la finca Los Cámbulos, con el fin de determinar que no era un bien con fines comerciales y lucrativos de productos de alimentos con énfasis en los lácteos. 55 Ver Expte Juzgado- C.Ppal-Archivo 54– Rad. No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA.
III. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 05 de mayo de 2023 se admitió el recurso interpuesto por la apoderada judicial de la parte actora, habiéndose manifestado sobre el mismo el vocero judicial de la entidad accionada, en donde solicitó desestimar los argumentos expuestos en la apelación y conformar el fallo recorrido; igualmente y como quiera que no se requirió la práctica de pruebas, se omitió correr traslado a las partes en los términos señalados en el numeral 5 del Artículo 247 del C.P.A.C.A., en la forma como fue modificado por el artículo 67 de la ley 2080 de 2021.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL IV. 1. Sobre la competencia. Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia proferida el pasado 16 de diciembre de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, según voces del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que son apelables las sentencias de primera instancia proferidas por los jueces administrativos. 2.
Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse consiste en determinar, si el acto administrativo demando a través del cual se sancionó al señor Félix Santiago Varón con multa de 4.000 SMLDV, como consecuencia del incumplimiento de normas sanitarias que regulan la producción y comercialización de alimentos – (quesos) se encuentra ajustado a derecho como lo consideró el Juez de instancia, o si, por el contrario, y como lo sostiene el recurrente, el mismo se encuentra viciado de nulidad. 3.
Régimen normativo y jurisprudencial. 3.1. Marco normativo. 3.2. De la Naturaleza y de las funciones del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA- Dentro del contexto de integración establecido en la Ley de Seguridad Social, la salud pública, el sistema de seguridad social propiamente dicho y la provisión de servicios privados, adquirió cardinal importancia la especialización funcional de las actividades administrativas de ejecución de las políticas definidas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de los bienes y productos asociados a la salud individual y colectiva de los colombianos. En tal sentido, nuestro legislador optó por un modelo de organización descentralizada por servicios o por especialidad, dando lugar a la creación del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA-, establecimiento este del orden Nacional, adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, y cuyo objeto fue brindar a través de este, la ejecución a las políticas en materia de Rad.
No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. vigilancia sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico- quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que pudieran tener impacto en la salud individual y colectiva.
La creación del citado instituto y las funciones arriba enunciadas, fueron establecidas de manera concreta en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, que puntualmente señaló: “ARTICULO 245. El Instituto de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos. Créase el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, cuyo objeto es la ejecución de las políticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva.
El Gobierno Nacional reglamentará el régimen de registros y licencias, así como el régimen de vigilancia sanitaria y control de calidad de los productos de qué trata el objeto del INVIMA, dentro del cual establecerá las funciones a cargo de la nación y de las entidades territoriales, de conformidad con el régimen de competencias y recursos”.
De conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Decreto 1290 de 19946,al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA -,se le atribuyeron funciones de control y la vigilancia de la calidad y seguridad de este tipo de productos durante todas las actividades asociadas con su producción, importación, comercialización y consumo, y para el efecto, se le otorgaron competencias para identificar y evaluar las infracciones a las normas sanitarias y procedimientos establecidos y adelantar las investigaciones que sean del caso, aplicar las medidas de seguridad sanitaria de ley y las sanciones que sean de su competencia, de acuerdo a lo establecido en la Ley 9 de 1979 y remitir a otras autoridades los demás casos que les correspondan; además, también se les facultó para adelantar, cuando lo considere conveniente, las visitas de inspección y control a los establecimientos que los producen y comercializan, y autorizar la publicidad que se dirija a promover su comercialización y consumo.
La citada ley 9 de 19797 fue reglamentada parcialmente por el Decreto 3075 de 1997, que no sólo reglamentó las “condiciones básicas de higiene en la fabricación de alimentos” (requisitos y condiciones que debe reunir cada uno de los estadios de la cadena producción, distribución, comercialización, almacenamiento y consumo de tales bienes); sino también, reguló detalladamente las actividades de vigilancia y control (registro sanitario, certificación de inspección sanitaria, vigilancia sanitaria, medidas de seguridad, y procedimientos y sanciones a seguir y a aplicar en caso de infracción de la normativa sanitaria).
Al respecto la citada normativa en su artículo 67 y 68 preceptuó: 6 Por el cual se precisan las funciones del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA- y se establece su organización básica.” 7 Por la cual se dictan medidas santiarias Rad. No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA.
“ARTICULO 67. COMPETENCIA. El Ministerio de Salud establecerá las políticas en materia de vigilancia sanitaria de los productos de que trata el presente decreto, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA le corresponde la ejecución de las políticas de vigilancia sanitaria y control de calidad y a las entidades territoriales a través de las Direcciones Seccionales, Distritales o Municipales de Salud ejercer la inspección, vigilancia y control sanitario conforme a lo dispuesto en el presente decreto.” “ARTICULO 81.
Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA y a las Entidades Territoriales de Salud adoptar las medidas de prevención y correctivas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones del presente decreto, así como tomar las medidas sanitarias de seguridad, adelantar los procedimientos y aplicar las sanciones que se deriven de su incumplimiento”.
El referido decreto, reguló lo atinente a las actividades que podían generar algún riesgo relacionado con el consumo de alimentos, así: “ARTICULO 1.- AMBITO DE APLICACIÓN- La salud es un bien de interés público. En consecuencia, las disposiciones contenidas en el presente Decreto son de orden público, regulan todas las actividades que puedan generar factores de riesgo por el consumo de alimentos, y se aplicarán: a. A todas las fábricas y establecimientos donde se procesan los alimentos; los equipos y utensilios y el personal manipulador de alimentos. b. A todas las actividades de fabricación, procesamiento, preparación, envase, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de alimentos en el territorio nacional. c. A los alimentos y materias primas para alimentos que se fabriquen, envasen, expendan, exporten o importen, para el consumo humano. d. A las actividades de vigilancia y control que ejerzan las autoridades sanitarias sobre la fabricación, procesamiento, preparación, envase, almacenamiento, transporte, distribución, importación, exportación y comercialización de alimentos, sobre los alimentos y materias primas para alimentos”.
Igualmente, el artículo segundo de la citada disposición definió los conceptos de alimento y expendio y fábrica de alimentos, así:
ARTICULO 2. - DEFINICIONES: Para efectos del presente Decreto se establecen las siguientes definiciones: (…) ALIMENTO: Todo producto natural o artificial, elaborado o no, que ingerido aporta al organismo humano los nutrientes y la energía necesarios para el desarrollo de los procesos biológicos. Quedan incluidas en la presente definición las bebidas no alcohólicas, y aquellas sustancias con que se sazonan algunos comestibles y que se conocen con el nombre genérico de especia. (…) Rad.
No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. Expendio de alimentos: Es el establecimiento destinado a la venta de alimentos para consumo humano. Fábrica de alimentos: Es el establecimiento en el cual se realice una o varias operaciones tecnológicas, ordenadas e higiénicas, destinadas a fraccionar, elaborar, producir, transformar o envasar alimentos para el consumo humano. En este orden de ideas, corresponde al INVIMA la aplicación de las medidas sanitarias de seguridad alimentaria, relacionadas con los productos de su competencia, dentro de los cuales se encuentra los relacionado con el tema de fabricación, procesamiento, almacenamiento, distribución y comercialización de alimentos 4.
Del caso concreto. 4.1. Del material probatorio. Al plenario fueron allegados los siguientes elementos probatorios: - Acta de Inspección Sanitaria de 24 febrero de 2015 realizada por el INVIMA, al establecimiento de propiedad del señor Santiago Varón lozano8. - Formato de acta de aplicación de medida de seguridad de 24 de febrero de 2015, expedido por el INVIMA, mediante el cual se ordenó aplicar medida de seguridad de suspensión total de trabajos al establecimiento de propiedad del señor Feliz Santiago Varón Lozano9. - Acta de visita - diligencia de Inspección, vigilancia y control de 25 de mayo de 2016 realizada por el INVIMA, al establecimiento de propiedad del señor Santiago Varón lozano, donde se concluyó, que se mantenía el concepto desfavorable, ordenando notificar dicho agravante a la Dirección de Sanidad10. - Formato de informe de Gestión ETA expedido por el INVIMA11. - Acta de aplicación de medida sanitaria de seguridad No 009801 de 12 de abril de 2016, expedida por el INVIMA, mediante la cual se aplicó la medida de seguridad consistente en decomiso y desnaturalización de queso fresco en bloque por peso de 42.5 libras.12 - Informe de análisis fisicoquímico de 02 de mayo de 2016, expedido por el INVIMA- Laboratorio de Alimentos y Bebidas Alcohólicas.13 - Informe de análisis microbiológico expedido 20 de abril de 2016, expedido por el INVIMA- Laboratorio de Alimentos y Bebidas Alcohólicas14. 8 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 1- fls 07-29 9 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 1- fls 31-35 10 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 1- fls 42-45 11 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 1- fls 47-51 12 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 1- fls 59-61 13 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 1- fls 73-76 14 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 1- fl 77 Rad.
No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. - Auto No 2017011328 de 27 de diciembre de 2017, por medio del cual se dio inició al proceso sancionatorio y trasladaron cargos al señor Félix Santiago Varón Lozano, en calidad de propietario del establecimiento dedicado a la elaboración de derivados lácteos- queso fresco a partir de leche cruda15. - Auto de pruebas No 2017015418 de 29 de diciembre de 2017.16 - Alegatos de conclusión rendidos por el señor Feliz Santiago Varón Lozano17. - Resolución No 2018002445 de 23 de enero de 2018, expedida por la Directora de Responsabilidad Sanitaria del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMA-, a través de la cual se sancionó al señor Felix Santiago Varón Lozano con multa de 4.000 SMLDV18. - Resolución No. 2019003057 del 1 de febrero de 2019, expedida por la Directora de Responsabilidad Sanitaria del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMA, mediante la cual se confirmó la resolución que sancionó al aquí demandante19. - Certificado de libertad y tradición del predio denominado Los Cámbulos ubicado en la vereda la Marmaja del municipio de Rioblanco- Tolima20 -.
Informe técnico de uso, destinación y condiciones de funcionamiento del predio denominado Los Cámbulos, rendido por un Técnico Profesional en Administración de Empresas Agropecuarias y un Técnico Profesional en Sistemas de Monitoreo Agrícola21. 4.2. Análisis del caso concreto. Relacionado el material probatorio allegado al proceso, procederá esta Sala de decisión a realizar un breve recuento factico sobre las circunstancias que rodearon y que sirvieron de fundamento a la accionada para proferir el acto administrativo sancionatorio objeto de control judicial, para luego proceder a determinar si el mismo se encuentra viciado de nulidad, o si, por el contrario, como lo consideró el Juez de instancia, el mismo se encuentra ajustado a derecho.
Tal como se advierte en las probanzas allegadas al proceso, el INVIMA, en atención al reporte efectuado el 23 de febrero de 2015 por la Secretaría de Salud del Tolima, relacionado con Enfermedades Trasmitidas por Alimentos – ETA - procedió a realizar visita de inspección sanitaria el 24 del mismo mes y año en el establecimiento de propiedad del señor Félix Santiago Varón Lozano, ubicado en el finca Los Cámbulos, Vereda la Marmaja del Municipio de Rio Blanco Tolima, donde se realizaba elaboración de queso fresco a partir de leche cruda, evidenciándose como observaciones en el acta de la referida inspección que “No se observó producto terminado, ni proceso de producción, ni material de envase.
La ejecución de la programación se ejecuta a partir de pedidos”, y emitiéndose un concepto desfavorable, dando aplicación a la medida sanitaria de seguridad consistente en suspensión total de trabajos del establecimiento. 15 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 2- fls 1-40 16 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 3 - fls 51-54 17 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 3 - fls 81-117 18 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 4 - fls 1-54 19 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 17 – Archivo 6 - fls 1-15 20 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 22 – Archivo 1 21 Ver Ecpte Juzgado – C.Ppal- Carpeta 22 – Archivo 2 Rad.
No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. Igualmente se observa en la citada acta, que el aquí demandante, quien quedó registrado como propietario del establecimiento realizó las siguientes observaciones: “Bueno, que sólo produzco quesos cuando en muy pocas veces me lo piden, tal como es el caso del 21 de febrero de 2015 que necesitaban 30 libras y ningún negocio en el pueblo los tenía, entonces me pidieron ese favor (…)” También se observa en el encuadernamiento, que el pasado 28 de abril de 2016, la Secretaría de Salud del Tolima, remitió al GTTCO3 del INVIMA, informe de brote de ETA en el Municipio de Rio Blanco, estableciéndose como posible alimento implicado el queso de una ensalada de frutas preparada y comercializada por establecimiento denominado Portal del Jugo, producto lácteo este cuyo proveedor fue el señor Félix Santiago Varón Lozano; así mismo le fue remitida a la accionada por la citada Secretaria de Salud, los resultados de las muestras de quesos tomadas en la investigación por el laboratorio de alimentos y bebidas alcohólicas del Invima, así como el informe de análisis microbiológico y fisicoquímico.
En atención a lo anterior la entidad demandada, el 25 de mayo de 2016 procedió a realizar visita de Inspección, vigilancia y control al establecimiento de propiedad del señor Santiago Barón Lozano, donde concluyó que se mantenía el concepto desfavorable y ordenó notificar dicho agravante a la Dirección de Responsabilidad Sanitaria del INVIMA; así mismo, el citado señor en la casilla de observaciones del acta, señaló que se comprometía a no volver a fabricar quesos, porque eran muy difíciles las normas de higiene; por lo anterior y mediante acta No 009801 de 12 de abril de 2016, la accionada ordenó como medida sanitaria, el decomiso y desnaturalización de queso fresco en bloque por peso de 42.5 libras.
Se observa igualmente, que en el expediente obra el Formato de Informe Gestión ETA, donde la demandada realizó las siguientes observaciones: “Se evidencia que la planta de proceso no está herméticamente separada del medio exterior, cercano (frente y diagonal) a ella se encuentra ubicado un corral de ordeño, así mismo a 1 km de la finca se encuentra ubicada la central de clasificación y tratamiento de residuos del municipio; se evidencia que el proceso productivo se ejecuta en áreas de la vivienda; se evidencia que no existe oficina, recepción, todas las actividades de producción y envasado son realizadas en una misma área que no está herméticamente separada del medio exterior, incumpliendo los artículos 87 y 108 de la Resolución 2310 de 1986; los servicios sanitarios se encuentran ubicados dentro de la vivienda; se evidencia que el agua proviene de un afluente propio, no se dispone de análisis o certificados que permitan evidenciar el cumplimiento de los criterios de calidad del agua definidos en la resolución 2115 de 2007; se evidencia el tránsito de los operarios que desarrollan actividades de ordeño y cuidado de los animales de los corrales, hacia el área de procesamiento del queso”.
Igualmente, se señalaron las siguientes conclusiones: “1. El porcentaje de cumplimiento obtenido fue del 11%, dado por las deficiencias encontradas dentro de la respectiva visita la cual incumple la normatividad sanitaria vigente; 2. Se mantiene la medida sanitaria de seguridad consistente en suspensión total de trabajos que posee el establecimiento.
No se realizó la trazabilidad al lote producto implicado en el brote reportado por la Secretaría de Salud Departamental del Tolima debido a que el informe entregado por esta entidad no registra el lote y fecha de vencimiento de la muestra implicada; 3. Así mismo no se tomó muestra, en el momento de esta visita de inspección, vigilancia y control el establecimiento no estaba en proceso de producción, tampoco se encontró queso fresco almacenado dentro de las instalaciones; 4.
Se evidencia el riesgo de contaminación cruzada, asociado a la existencia de una procesadora de residuos sólidos, en la proximidad de la finca” Rad. No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. También obra en el expediente el Informe de análisis fisicoquímico de 02 de mayo de 2016, realizado a las muestras queso fresco producido por el aquí demandante, por el Laboratorio de Alimentos y Bebidas Alcohólicas del INVIMA, donde se encontró presencia de plaguicida Fipronil, y se determinó que producto analizado era fisicoquímicamente rechazado; igualmente fue anexado el Informe de análisis microbiológico expedido 20 de abril de 2016 por el citado laboratorio del INVIMA, donde se determinó que las muestras del producto analizado eran microbiológicamente rechazadas por recuento de la bacteria Escherichia coli y de Estafilococo coagulasa positiva.
Con ocasión de las de las visitas inspección, vigilancia y control realizadas por la entidad accionada al establecimiento donde el señor Feliz Santiago Barón Lozano producía los quesos frescos a partir de leche cruda y de los informes emitidos en ellas, así como de las pruebas fisicoquímicas y biológicas realizadas a dicho producto lácteo, el INVIMA dio apertura al proceso sancionatorio No 201602504 a través del auto No 2017011328 de 27 de septiembre de 2017, en donde además se le corrió traslado al presunto infractor de los siguientes cargos: 1) Fabricar y/o procesar derivados lácteos sin garantizar las buenas prácticas de manufactura sanitaria vigente, Decreto No 3075 de 1997 y Resolución No 2674 de 2013; 2) fabricar queso sin cumplir los controles ni aseguramiento de calidad apropiados, afectando la calidad del producto terminado, al obtener resultado fisicoquímico rechazado por Fipronil y análisis microbiológico rechazado por recuento de escherichia coli y Estafilococo coagulasa positiva, contrariando lo establecido en los artículos 21 y 22 Decreto No 3075 de 1997 y el artículo 36 de la resolución No 2674 de 2013; 3) Fabricar y procesar derivados lácteos sin garantizar las buenas prácticas de manufactura estipuladas en la normatividad sanitaria vigente al no acatar la medida de seguridad impuesta el 24 de febrero de 2015 consistente en suspensión total de trabajos, contrariando lo dispuesto en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979 y articulo 5 de la Resolución No 2674 de 2013.
Una vez efectuados los trámites para surtirse la notificación personal del auto de apertura del proceso sancionatorio y ante la no comparecencia del presunto infractor se procedió a realizar la notificación por aviso, otorgándose los términos de ley para que rindiera los descargos, sin que estos se hubiesen presentado, y una vez vencido dicho termino se profirió el auto de pruebas No 2017015418 del 29 de diciembre de 2017, en donde el ente sancionador dio por no contestado el pliego de cargos, incorporó al proceso las pruebas, estableció un término probatorio de 5 días y ordenando una vencido este, correr traslado para presentar los correspondientes alegatos de conclusión. Vencidas todas las etapas del proceso sancionatorio, la Directora de Responsabilidad Sanitaria del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMA, profirió la Resolución No 2018002445 de 23 de enero de 2018, mediante la cual se sancionó al señor Félix Santiago Varón Lozano con multa de 4.000 SMLDV, en calidad de propietario del establecimiento dedicado a la fabricación y procesamiento de derivados lácteos (queso producido a partir de leche cruda), por incumplir las normas sanitarias de alimentos vigentes, decisión esta que fue confirmada a través de la Resolución No. 2019003057 del 1 de febrero de 2019.
Precisado lo anterior, es menester para esta Corporación ahondar en el estudio de cada una de las inconformidades deprecadas en el recurso de alzada, a fin de determinar si la decisión adoptada por el a quo se ajustó a los lineamientos de orden legal que gobiernan la materia, o si, por el contrario, le asiste razón al Rad. No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. recurrente en su pedimento, y por ende es procedente acceder a las pretensiones de la demanda.
En primer lugar, señaló el apelante que en la sentencia recurrida se había concluido de manera errónea, que el señor Félix Santiago Varón Lozano era el propietario del establecimiento donde se fabricaba queso fresco, pues indicó que conforme a las pruebas obrantes en el expediente, se podía evidencia que el citado señor no era el propietario de la Finca los Cámbulos, ya que este sólo se dedicaba a realizar actividades del campo en dicho predio, señalando así que el mismo no podía ser sujeto activo dentro del proceso sancionatorio.
Si bien es cierto obra del expediente el certificado de libertad y tradición del predio denominado los Cambulos, ubicado en la Vereda la Marmaja del Municipio de Rio Blanco Tolima, cuyo dominio radica en cabeza de la señora Doris Buenaventura de Varón, lo cierto es, que en el trámite sancionatorio adelantado por la accionada y las actuaciones previas que se surtieron, fueron claros en establecer la comisión de las conductas sanitarias sancionables en cabeza del citado señor, no como propietario del predio denominado los Cámbulos, sino de ser la persona que producía y comercializaba en el establecimiento ubicado en el citado predio, productos lácteos, específicamente queso fresco producido a partir de leche cruda; en tal razón no le asiste razón al apoderado de la parte actora al señalar que su prohijado no podía ser sujeto activo del proceso sancionatorio que se surtió en su contra, pues tal como se evidencia en las actas de visita de inspección, vigilancia y control, este siempre atendió las visitas en calidad de propietario del establecimiento donde se producía y/o fabricaba el citado producto lácteo, sin que el mismo durante el curso de dichas actuaciones hubiese manifestado no ser el responsable de dicha producción, o hubiese indicado que el mismo fue contratado por el propietario del inmueble para la aludida producción y distribución del producto, por el contrario, la aceptación de ser el responsable de la actividad productiva desarrollada por él fue tan clara, que en el acta de visita de inspección realizadas en el año 2015 el mismo en el capítulo de observaciones señaló que “sólo produzco quesos cuando en muy pocas veces me lo piden, tal como es el caso del 21 de febrero de 2015 que necesitaban 30 libras y ningún negocio en el pueblo los tenía, entonces me pidieron ese favor (…)” y en el acta de 2016, se comprometió a no producir más quesos, al señalar que eran muy difícil cumplir con las normas de higiene.
Otro de los motivos de inconformidad planteados en la alzada, se fundan sobre el hecho de que en la sentencia de primera instancia se había desconocido el informe técnico presentado por la defensa del actor, en donde se estableció claramente que el predio los Cámbulos no tenía un fin productivo ni de comercialización de productos alimenticios, además indicó que había falta de competencia del ente sancionador porque no se había demostrado que se tratara de un establecimiento de comercio.
Se advierte que el apoderado del accionante aportó al plenario, el Informe técnico de uso, destinación y condiciones de funcionamiento del predio denominado Los Cámbulos, rendido por un Técnico Profesional en Administración de Empresas Agropecuarias y un Técnico Profesional en Sistemas de Monitoreo Agrícola, donde a manera de conclusión se expusieron las siguientes: “La finca los cámbulos se encuentra ubicada en la vereda la Marmaja del municipio de Rioblanco la cual cuenta con un área 62. 3 ha donde se evidencia una finca eco sostenible con diferentes unidades productivas de cultivos agrícolas y agropecuarios, cuenta con Unidades productivas Rad.
No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. autosostenibles para el consumo familiar, piscicultura, cítricos, ganadería cárnica en pie y venta de semovientes. De acuerdo con lo contemplado dentro de la producción ganadera se encuentra la actividad de producción de leche la cual no está activa dentro del predio ya que la extracción de este producto es para el autoconsumo del ganado de levante, la preparación de subproductos artesanales para el hogar mediante técnicas artesanales para la continuidad de tradiciones productivas familiares”.
Si bien en el citado informe técnico que se realizó al predio los Cámbulos, de donde se extraía la materia prima -leche- para la producción, fabricación y comercialización del queso, se concluyó que la producción de leche se utilizaba para el autoconsumo de ganado de levante y para realización de subproductos de manera artesanal para el hogar, lo cierto es, que dicha conclusión no guarda consonancia con las demás probanzas traídas al encuadernamiento, pues el mismo sancionado en el acta de visita de 24 de febrero de 2015 (donde no se encontró en dicha ocasión producto lácteo terminado) aceptó de manera categórica haber producido 30 libras de queso para vender en el Municipio de Rio blanco; así mismo se pudo determinar por parte de la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima, que en segundo brote de ETA que se generó en dicho Municipio en el mes de abril de 2016, se determinó como posible agente contaminante el queso de una ensalada de frutas vendida a un establecimiento de comercio de dicha municipalidad y cuyo proveedor había sido el señor Félix Santiago Varón, de donde se concluye que, contrario a lo indicado en el citado informe, la producción de queso no se hacía para el consumo familiar, sino con fines de comercialización, que si bien no podían ser de carácter habitual, sí constituían una actividad comercial, en tanto el fabricante de quesos los comercializaba en diferentes establecimiento de comercio del Municipio de Rio Blanco.
En cuanto a la falta de competencia del ente sancionador por no haberse demostrado la existencia de un establecimiento de comercio propiamente dicho, resulta preciso señalar, que si bien la actividad comercial alimenticia desarrollada por el demandante no se encontraba registrada comercialmente, el hecho de incumplir dicha formalidad legal, no exime de responsabilidad alguna al infractor, ni mucho menos releva a la autoridad competente para investigar las irregularidades relacionadas con la elaboración, producción y comercialización de alimentos, pues tal como lo preceptúa el artículo 1 del Decreto 3075 de 1997, serían regulados por la aludida normatividad sanitaria, entre otros, los establecimientos donde se procesen alimentos, sin que se condicione de manera alguna, que los mismos revistan el carácter legal de establecimientos de comercio.
También se expuso en la apelación, que el operador jurídico primario había llegado a simples conjeturas porque no había mencionado como se había realizado el cerco epidemiológico; sobre el particular ha de decir esta Corporación, que si bien dicho cerco epidemiológico lo determinó la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima ante el brote de ETA que se produjo en el mes de abril de 2016, lo cierto es, que con independencia de la determinación del mismo, la accionada encontró suficientes elementos de juicio para sancionar al aquí demandante, pues no sólo este incumplió con la orden de suspensión total de trabajos impuesta en el año 2015, sino que también los análisis fisicoquímicos y biológicos realizados al producto lácteo arrojaron un concepto desfavorable, encontrándose en ellos fipronil y la bacteria Escherichia coli y de Rad.
No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. Estafilococo coagulasa positiva; de ahí que con independencia de la evidencia o no del cerco epidemiológico a causa del brote de ETA en la calenda enunciada, la accionada encontró que la actividad desarrollada por el sancionado podría generar un alto factor de riesgo por el consumo de alimentos y por ende el mismo era responsable de trasgredir las normas sanitarias, en especial la contemplada en el Decreto 3075 de 1997.
De otra parte, señaló el apelante que se había trasgredido el debido proceso por cuanto no se había determinado en la actuación administrativa el sujeto pasivo, tesis esta que no es de recibo para el Tribunal, pues, es más que evidente que no solo las personas que en dos ocasiones se vieron intoxicada por ETA actúan como sujetos pasivos, sino que toda la comunidad del Municipio de Rio Blanco podía ser considerada como tal, en razón a que el producto alimentico en cuestión, era comercializado en dicha municipalidad, situación esta que fue advertida en toda la actuación administrativa, por lo que no evidencia vulneración alguna al debido proceso.
Por último solicitó el apoderado de la parte actora que se ordenara realizar un nuevo informe pericial a la finca los Cámbulos, para determinar si dicho predio tiene o no fines comerciales, petición esta que será despachada desfavorablemente, pues si bien en esta instancia judicial, de considerarse estrictamente necesario y solo para dilucidar aspectos dudosos, puede decretarse pruebas de oficio, lo cierto es, que el decreto de dicha prueba se hace innecesario, en razón a que obra en el expediente suficiente material probatorio para proferir el fallo de segunda instancia, y además el decreto de dicha probanza no alteraría en nada la decisión que aquí se adopta.
En este orden de ideas, la Sala concluye que el acto administrativo demandado no se encuentra viciado de nulidad, tal como lo consideró el Juez de instancia, razón por la cual los argumentos expuestos por la parte actora en el recurso de apelación no prosperan y, por ende, la sentencia recurrida debe ser confirmada en su totalidad. 5.
Condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy C.G.P. Por su parte, el Acuerdo Nº 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala que en tratándose de asuntos contencioso administrativos con cuantía, en primera instancia, habrá de condenarse en agencias en derecho hasta por el veinte por ciento (20%) de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia, y en segunda instancia, hasta por el cinco por ciento (5%) de las mismas.
Ahora bien, el Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su num. 3º agrega: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Rad. No. 73001-33-33-007-2019-00427-01) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FELIZ SABTIAGO VARON LOZANO. Vs INVIMA. Por consiguiente, la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte actora, en tanto se confirmó en todas sus partes el fallo objeto de censura, siempre y cuando aparezcan acreditadas y en la medida de su comprobación, ordenando incluir como agencias en derecho el equivalente a dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes por concepto de agencias en derecho, Se ordenará que la Secretaria efectúe la correspondiente liquidación, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso..
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el el 16 de diciembre de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Condenar en costas de segunda instancia a la parte actora, en los términos considerados en la parte motiva de esta decisión. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, ÁNGEL IGNÁCIO ÁLVAREZ SILVA BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx Firmado Por: Jose Aleth Ruiz Castro Magistrado Oral 006 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: a1d605392c60cdecaca662bca266b9ea06a8a85ffd425cd416a1b2434f59571a Documento generado en 05/02/2024 09:53:54 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica