TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: EDUARDO URIBE OÑATE DEMANDADO: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO: 20001-33-33-006-2017-00180-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO A TRATAR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 21 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar en el proceso de la referencia, por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, cuya parte resolutiva fue la siguiente: “PRIMERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR- CESAR tuvo un Enriquecimiento sin Causa en detrimento del Patrimonio del señor EDUARDO URIBE OÑATE, conforme a la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Consecuencialmente, ORDENAR al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR-CESAR, a título de COMPENSACIÓN, cancelar al señor EDUARDO URIBE OÑATE, el valor de los Cánones de Arrendamiento correspondientes al Periodo comprendido entre el 02 de enero al 06 de febrero de 2017, en los mismos términos en que se pactó en el Contrato de Arrendamiento 036/2017, esto es, la suma de DOS MILLONES OCHOCIENTOS VEINTIDOS MIL SETECIENTOS TREINTA Y DOS PESOS M/L ($2.822.732,00), debidamente Indexados, conforme a la parte motiva de la presente Providencia.
TERCERO: Sin Condena en COSTAS a la Parte Demandada en esta instancia, conforme a la parte motiva de la presente providencia CUARTO: El MUNICIPIO DE VALLEDUPAR-CESAR dará cumplimiento a la Sentencia en el término máximo de 10 meses contados a partir de la fecha de Ejecutoria de la misma de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Así mismo se devengarán Intereses Moratorios a partir de la Ejecutoria de la presente Sentencia.
QUINTO: En firme esta Sentencia, por Secretaria Comuníquese a la entidad Accionada con copia íntegra de la misma para su ejecución y cumplimiento (Artículos 192 y 203 inciso finales Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 2 del C.P.A.C.A.); Igualmente expídase a la Parte Demandante copia íntegra y autentica y debidamente Ejecutoriada de la misma, en los términos de los artículos 114 - 115 del C.G.P.
SEXTO: Ejecutoriada está Providencia, por secretaria devuélvase al interesado el remanente de los Gastos del Proceso si los hubiere y hechas las anotaciones de ley, Archívese el expediente”. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de reparación directa el demandante, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó declarar que el Municipio de Valledupar debe al demandante la suma de $2.822.732 más los intereses moratorios causados desde el 2 de enero de 2016 hasta cuando se efectúe el pago, por concepto de arrendamiento de inmueble de propiedad del demandante en el que funciona el Jardín Infantil Vicente Roig y Villalba de Valledupar, el cual fue utilizado desde esa fecha sin recibir el pago hasta la celebración posterior del contrato el 7 de febrero de 2017.
Como consecuencia de lo anterior pidió condenar al Municipio de Valledupar al pago de los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) derivados del no pago del canon de arrendamiento en el periodo del 2 de enero al 6 de febrero de 2017. 2.2.
HECHOS Los hechos fueron narrados en la demanda en los siguientes términos: 1. El doctor EDUARDO URIBE OÑATE manifestó que en oportunidades anteriores había celebrado contrato de arrendamiento con el municipio de Valledupar sobre el inmueble de su propiedad ubicado en la carrera 5 # 13-67 el cual era destinado al funcionamiento del Jardín Infantil Vicente Roigs y Villalba.
El municipio ocupó el inmueble desde el día 2 de enero pero el contrato sólo se celebró el 6 de febrero de 2017 y quedó pendiente el pago del mes en que ya funcionaba el jardín, como lo certificó la Secretaría de Educación Municipal, pago que aún continúa pendiente.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio contestó oportunamente la demanda y aceptó que efectivamente celebró contrato de arrendamiento del inmueble por el término de 10 meses sobre el inmueble de propiedad del actor, pero indicó que la certificación del tiempo en que fue ocupada la propiedad sin que mediara contrato no compromete el presupuesto ni el patrimonio del municipio porque quien tiene la competencia para ello es el representante legal de la entidad y no la Secretaría de Educación que emitió la certificación. Propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales que fue declarada no probada en audiencia inicial del 9 de abril de 2019.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 3 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 21 de febrero de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que se acreditó la prestación de un servicio al municipio de Valledupar sin la contraprestación, es decir sin el pago del canon de arrendamiento del inmueble de propiedad del actor que fue destinado para el funcionamiento de la sede Jardín Infantil Vicente Roig y Villalba en el periodo comprendido entre el 2 de enero hasta el 6 de febrero de 2017, por lo cual era procedente la pretensión de actio de in rem verso.
La juez de primera instancia consideró que este es el típico caso de prestaciones ejecutadas sin respaldo en un contrato estatal lo cual dio lugar a que el ente territorial se enriqueciera ilícitamente y el dueño del inmueble sufriera un menoscabo de su patrimonio al no recibir el pago. Sumado a que exclusivamente la entidad pública sin participación del particular afectado que en virtud de su supremacía de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal.
En consecuencia, ordenó el pago de una compensación por valor del arriendo dejado de cancelar en el periodo del 2 de enero al 6 de febrero de 2018, tomando como valor lo pactado en el contrato 036 de 2017, esto es, $2.822.732. 2.5.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandada quien solicitó su revocatoria con los siguientes argumentos. En primer lugar, señaló que no existe contrato regulado por la Ley 80 de 1993 con sus formalidades para el periodo reclamado en este proceso. Por otra parte, manifestó que los funcionarios que expidieron las certificaciones, tanto el rector de la institución educativa Roig y Villalba y el Secretario de Educación de Valledupar para la época de los hechos, tenían competencia ni legal ni constitucional para comprometer los recursos del municipio de Valledupar, competencia que estaba radicada únicamente en cabeza del representante legal del ente territorial.
Adujo que entre las partes se celebró el contrato 036 del 7 de febrero de 2017 que fue firmado posterior a los hechos, porque el periodo reclamado es del 2 de enero al 6 de febrero de 2017, ese documento se aportó con la demanda y el despacho lo tomó como sustento para argumentar su sentencia, pero ese contrato firmado en fecha posterior a los hechos no tiene nada que ver con el periodo reclamado y no es objeto de controversia en este medio de control.
Si la decisión está sustentada y motivada con respecto a ese contrato entonces se está frente a otro medio de control, además las partes no objetaron el contrato, solamente que la parte demandante lo allegó como prueba, pero no se puede tener como fundamento para emitir el fallo. III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 15 de junio de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 4 En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de febrero de 2023. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que accedió a las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en atención a los argumentos expuestos en el recurso de apelación o si debe confirmarse la decisión que reconoció el enriquecimiento sin causa del municipio de Valledupar y ordenó pagar al demandante los dineros que no le fueron reconocidos por el arriendo del inmueble de su propiedad. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. a) De la responsabilidad extracontractual del Estado por enriquecimiento sin causa o actio in rem verso En virtud de lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia de 1991, el Estado será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes.
En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) el daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-333 de 1996, ha dicho que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable”.
Ahora bien, teniendo como base el principio de derecho del enriquecimiento sin justa causa como fuente de las obligaciones, la jurisdicción contencioso administrativa ha previsto el mecanismo procesal correspondiente a la reclamación de los perjuicios Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 5 causados en los casos en los que la Administración se ve enriquecida a expensas de los administrados o viceversa, mediante la actio in rem verso o acción de enriquecimiento sin causa.
En efecto, el enriquecimiento sin justa causa ha sido concebido como una fuente autónoma de obligaciones desde la teoría clásica del derecho privado naciente en la antigua Roma1, y así fue implantado en las tesis del derecho civil francés por Planiol, Pothier2, y posteriormente en forma más detallada por Aubry y Rau3, para luego influir en los orígenes del derecho privado colombiano con la adopción del Código Civil, que en su artículo 2041 estableció que “quien, sin justa causa, se ha enriquecido en daño de otra persona está obligado, dentro de los límites del enriquecimiento, a indemnizar a esta última de la correlativa disminución patrimonial”.
Sin embargo, tanto la figura del enriquecimiento sin justa causa como la de la actio in rem verso, esta última entendida como la vía procesal o el instrumento adjetivo para reclamar la primera de las figuras mencionadas, ha tenido un desarrollo legal casi nulo en nuestro ordenamiento jurídico, correspondiéndole entonces la protección de los derechos patrimoniales mediante la implementación de estas figuras a las jurisprudencias de las Altas Cortes nacionales.
En un primer estadio de la cuestión, la figura encontró sus primeras aplicaciones en la Corte Suprema de Justicia, señalando como condiciones de procedibilidad de la actio in rem verso las de: la existencia de un enriquecimiento, un empobrecimiento correlativo de otra persona, la ausencia de causa que justificara ese desequilibrio patrimonial, y la carencia de otra acción que permita la restitución4.
Dicho criterio se reiteró pacíficamente en la Sala de Casación Civil de esa Alta Corte, y en sentencias posteriores se añadió que la acción tiene un carácter restitutorio y no indemnizatorio, por lo que el efecto directo de ella es restablecer el patrimonio empobrecido y no la indemnización de perjuicios ocasionados por el enriquecimiento injustificado5.
El Consejo de Estado, orientado en los pronunciamientos de la jurisprudencia que desarrolló la Corte Suprema de Justicia para los casos de enriquecimiento sin causa en el derecho privado, adoptó los presupuestos de procedencia de la mencionada actio in rem verso, simplificándolos respecto de los adoptados por la Corte Suprema de Justicia, a saber: “(i) que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, esto es, no solo en el sentido de adición de algo (ventaja positiva), sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio (ventaja negativa);
(ii) que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento; y (iii) que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, es decir, que el desequilibrio entre los dos 1 Código de Justiniano, Corpus Iuris Civilis. 2 Bohórquez, Carlos.
El enriquecimiento sin causa en el derecho civil y administrativo. Editorial Universidad Sergio Arboleda. Bogotá, 2014, páginas 67 – 68. 3 Aubry, C & Rau, C. Cours de Droit Civil Français d’après la méthode de Zachariae. Ediciones Marchal et Godde, Successeurs, París, 1917, páginas 355 – 357. (texto traducido al español). 4 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 6 de septiembre de 1935, publicada en la Gaceta Judicial No. 1901 y 1902, Tomo XLII, páginas 587 – 606. 5 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 12 de diciembre de 1955, publicada en la Gaceta Judicial No. 2160 y 2161, Tomo LXXXI, páginas 587 – 606.
Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 6 patrimonios se haya producido sin causa jurídica6 ”-Sic para lo transcrito-. (C.E., Sentencia No. 34.408, Colom.). En sentencia de unificación de jurisprudencia adiada 19 de noviembre de 2012, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado sentó su posición en torno a la procedencia de la acción de reparación directa como el cauce adecuado para ventilar judicialmente las pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa, así como el carácter excepcional de su procedencia. En dicha ocasión se dijo: “Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. b) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales.7”. -Sic para lo transcrito-. Así, la sentencia de unificación circunscribió la procedencia de la actio in rem verso a los siguientes tres casos: 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de julio de 2015, rad.: (34.408), M.P.: Danilo Rojas Betancourth. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 19 de noviembre de 2012, rad.: (24.897), M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 7 - Cuando se demuestra de manera irrefutable y evidente, que la entidad pública fue la que constriñó al particular a ejecutar las prestaciones por fuera del marco contractual o con prescindencia del contrato. Dicha imposición debe estar exenta de culpa y participación por parte del particular. - Cuando para evitar lesiones inminentes relacionados a los derechos fundamentales a la salud y la vida, la Administración solicita de manera urgente al particular el suministro, ejecución de obras, servicios o bienes.
La urgencia debe ser de tal magnitud, que imposibilite a la entidad pública adelantar el proceso contractual de acuerdo con las disposiciones contempladas en la Ley 80 de 1993. - Cuando la Administración se encuentre en el deber de legal de declarar una situación de urgencia manifiesta y se omite tal declaratoria, procediéndose a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato perfeccionado, siempre y cuando esta exigencia no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.
Esta tesis, aun cuando han existido criterios dispares dentro de la misma Alta Corte, recientemente ha sido reiterada en forma continua, calificándose entonces como precedente judicial de carácter vinculante: “En la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación fijó su posición en torno a la procedencia de la acción de reparación directa como el medio adecuado para formular pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa, la cual se supeditó a la ocurrencia de tres hipótesis, entre las cuales se hará alusión a la primera, en cuanto su configuración o no es el aspecto a dilucidar para resolver la presente controversia […] A lo anterior debe agregarse que la Corte Suprema de Justicia ha advertido que son cinco las exigencias sin cuya presencia no puede existir el enriquecimiento sin causa: (i) que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya tenido una ventaja patrimonial;
(ii) que haya un correlativo empobrecimiento, lo cual significa que el enriquecimiento del obligado haya sido la causa del menoscabo patrimonial del empobrecido; (iii) que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica, es decir, que no se haya generado en un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito;
(iv) que, para que proceda la actio in rem verso, se requiere que el interesado en restablecer su patrimonio carezca de cualquier otra acción originada en un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito o de las que emanen de los derechos absolutos y (v) que la actio in rem verso no procede cuando se pretenda con ella soslayar un imperativo legal8”. -Sic para lo transcrito-.
Sumado a lo anterior, el Consejo de Estado sostiene actualmente la tesis de que el alcance o radio de acción de la actio in rem verso como instrumento procesal para reclamar el enriquecimiento sin justa causa en materia contractual pública, se limita al restablecimiento patrimonial del afectado, sin lugar a mayor indemnización o reconocimiento patrimonial distinto a ese, por cuanto la naturaleza misma de la acción es de carácter restitutorio y no indemnizatorio, a pesar de que se emplee el medio de control de reparación directa para su trámite. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de febrero de 2021, rad.: 76001-23-31-000-2011-00478- 01 (57916), M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.
Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 8 La sentencia de unificación precitada también hizo énfasis en la instrumentalización de la actio in rem verso como mecanismo judicial para la reclamación de servicios, bienes y obras prestados a la Administración con elusión de las normas contractuales públicas, resaltando que la acción de enriquecimiento sin causa no es procedente en estos casos: “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en esta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestados servicios al margen de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el íter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.
(…) Por consiguiente, la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho” constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.” Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 9 En ese sentido, corresponde al juez de cada causa analizar el caso particular a fin de determinar si se configuran los elementos estructurales de la responsabilidad del Estado por enriquecimiento sin causa a favor del demandante, mediante la parametrización de los hechos demostrados en alguna de las causales contempladas en la sentencia de unificación mencionada, y armonizando las condiciones de procedencia de la acción in rem verso señaladas por la Corte Suprema de Justicia, acogidas también en la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo. 5.4.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente que resultan relevantes para resolver son: • Certificación expedida por la Secretaría de Educación en la que consta que el inmueble fue ocupado desde el 2 de enero de 2017. • Copia del contrato de arrendamiento 036 de 2017 celebrado entre el actor y el municipio de Valledupar sobre el inmueble de la carrera 5 # 13 67 a partir del 7 de febrero de 2016 con plazo de 10 meses. • Acta de conciliación fallida ante la Procuraduría 47 Judicial II para asuntos administrativos la cual fue declarada fallida. • Copia de la cédula del demandante.
5.5. CASO CONCRETO En el presente caso sólo apeló la parte demandada, motivo por el cual la Sala concretará su pronunciamiento a los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación pues a ello se limita la competencia del juez de segunda instancia como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso9, norma aplicable a los asuntos contenciosos en virtud de la remisión expresa a este estatuto procesal hecha en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El principal motivo de disenso con la sentencia de primera instancia lo constituye el que no existe un contrato estatal que respalde la pretensión de cobro de la obligación del demandante y por ello no pueden prosperar las pretensiones. Al respecto debe señalarse que precisamente ese es el motivo por el cual la demanda se adecuó al medio de control de reparación directa por tratarse de un evento en el cual se prestó el servicio pero no se celebró contrato estatal, lo que dio lugar a la aplicación de la figura de la actio in rem verso ampliamente analizada en el marco jurídico de esta providencia, puesto que se trata de evitar el enriquecimiento sin causa del Estado con ocasión de la prestación de un servicio sin el soporte contractual correspondiente. 9 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. – Se resalta por fuera del texto original-.
Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 10 Acorde con lo anterior, el argumento de que el fallo de primera instancia se fundamentó en el contrato 036 de 2017 no corresponden a la realidad, puesto que la decisión acertadamente consideró que se trataba de la prestación de un servicio no cobijado por el contrato Estatal pero que ello no podía ser excusa para que el Estado se enriqueciera sin justa causa a costa del aquí demandante y por ello accedió a las pretensiones de la demanda.
En cuanto a lo manifestado acerca de que el Secretario de Educación Municipal y el rector de la institución educativa no eran los competentes para comprometer los recursos del municipio y por ello sus certificaciones no pueden ser tenidas en cuenta, vale la pena aclarar que esos documentos dan cuenta únicamente de la prestación del servicio, es decir que informan que el inmueble fue utilizado para el funcionamiento del jardín infantil desde una fecha anterior al contrato y no se cancelaron esos días al propietario, pero de ninguna forma están comprometiendo el presupuesto municipal, que en este caso sólo fue afectado con la suscripción del contrato 036 de 2017 por parte del funcionario facultado para ello.
Al respecto, el Consejo de Estado4 se ha pronunciado en el siguiente sentido: “Sin embargo, no puede perderse de vista la exigencia según la cual debe quedar plenamente acreditado en el proceso contencioso administrativo que la prestación del servicio sin el correspondiente amparo contractual obedeció a un evento “urgente y necesario” donde se trató de “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud” de determinado afiliado.
Al respecto se dijo que “la urgencia y necesidad (…) deben aparecer de manera objetiva y manifiesta” y conllevar “la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos”, circunstancias que, igualmente, “deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo”.
(Sic para lo transcrito) (Subrayas fuera del texto) El fallo de primera instancia consideró que el presente caso encuadra en las causales de excepción previstas en la sentencia de unificación sobre el tema, porque la entidad constriñó al actor e hizo uso de su imperium para lograr la utilización del bien inmueble sin la previa suscripción del contrato de arrendamiento.
El análisis de las pruebas allegadas evidencia que ellas no dan cuenta de la existencia de tal constreñimiento puesto que el esfuerzo probatorio que se hizo en ese sentido, se limitó a aportar la certificación expedida por la Secretaría de Educación en la cual consta la utilización del inmueble desde el día 2 de enero hasta el 6 de febrero de 2017 sin el amparo de un contrato estatal que respaldara dicho uso, documento respecto del cual manifestó la entidad demandada que no tenía la virtualidad de comprometer la responsabilidad de la entidad porque no provenía de su representante legal o de alguien facultado para ello.
Al respecto debe precisarse que si bien en la sentencia de unificación se excluyen los casos en los que puedan verse afectados gravemente los derechos fundamentales a la salud y a la vida, dicha calificación es enunciativa y por lo tanto corresponde al juez del proceso determinar en cada caso si existe vulneración de otros derechos fundamentales que hagan viable acudir a este mecanismo procesal para preservar la protección que ellos requieren.
Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 11 Considera la Sala que en el sub lite se estaba frente a la posible vulneración de un derecho fundamental que debía ser garantizado, puesto que el inmueble estaba y actualmente está destinado al funcionamiento del Jardín Infantil Vicente Roig y Villalba, razón por la cual los niños que acuden al mismo verían vulnerado su derecho a la educación porque no podría funcionar adecuadamente el establecimiento educativo.
Sobre este tema debe tenerse en cuenta que se trata no sólo del derecho a la educación, que goza de protección constitucional sino además que son derechos de los niños que prevalecen por encima de todos y que no pueden ser desconocidos aunque haya mediado al falta de previsión del ente territorial para la celebración oportuna del contrato correspondiente.
Así lo ha considerado la Corte Constitucional en sentencia T-468 de 2018: 4.1. La familia, la sociedad y el Estado están obligados a asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, siempre orientados por el criterio primordial de la prevalencia del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, como sujetos de protección constitucional 4.1.1.
De conformidad con nuestra Carta Política los derechos de los niños prevalecen sobre los de los demás (Art. 44, par. 3°, Superior), contenido normativo que incluye a los niños y niñas en un lugar primordial en el que deben ser especialmente protegidos, dada su particular vulnerabilidad al ser sujetos que empiezan la vida, que se encuentran en situación de indefensión y que requieren de especial atención por parte de la familia, la sociedad y el Estado[52] y sin cuya asistencia no podrían alcanzar el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad.
En este sentido, el actual Código de la Infancia y la Adolescencia[53] señala que se debe “garantizar a los niños, a las niñas y a los adolescentes su pleno y armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la comunidad, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión” donde “prevalecerá el reconocimiento a la igualdad y la dignidad humana, sin discriminación alguna”[54].
En ese orden, el principio del interés superior del niño, es un criterio “orientador de la interpretación y aplicación de las normas de protección de la infancia que hacen parte del bloque de constitucionalidad y del Código de la Infancia y la Adolescencia”[55], además de ser un desarrollo de los presupuestos del Estado Social de Derecho y del principio de solidaridad[56]. 4.1.2.
Estas disposiciones armonizan con diversos instrumentos internacionales que se ocupan específicamente de garantizar el trato especial del que son merecedores los niños, como quiera que “por su falta de madurez física y mental, necesitan protección y cuidados especiales, incluso la debida protección legal, tanto antes como después del nacimiento”[57].
Así, la necesidad de proporcionar al niño una protección especial ha sido enunciada en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño, en la Declaración de los Derechos del Niño y en la Convención sobre los Derechos del Niño[58]. Reconocida, de igual manera, en la Declaración Universal de Derechos Humanos[59], en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en particular, en los artículos 23 y 24[60]), en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en particular, en el artículo 10[61]) y en diversos estatutos e instrumentos de los organismos especializados y de las organizaciones internacionales que se interesan en el bienestar del niño. Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 12 Es importante tener en cuenta que, por remisión expresa del artículo 44 constitucional, el ordenamiento superior colombiano incorpora los derechos de los niños reconocidos en los instrumentos internacionales ratificados por el Estado.
En igual sentido, el artículo 6° del Código de la Infancia y la Adolescencia establece que las normas contenidas en la Constitución Política y en los tratados internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia y, en especial, la Convención sobre los Derechos del Niño, hacen parte integrante de dicho Código y orientarán, además, su interpretación y aplicación, debiendo aplicarse siempre la norma más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes.
La norma infunde el mismo principio de integridad en el derecho que inspira el bloque de constitucionalidad (Art. 93, C.P.) [62]. A saber: el derecho es integral, es un todo, por lo que sus elementos estructurales hacen parte siempre de ese todo. No es necesario hacer evaluación de convencionalidad aparte del juicio de constitucionalidad, de tal suerte que una violación de la Convención sobre los Derechos del Niño, es a su vez, una violación directa de la Constitución. De forma similar, el Código de la Infancia y la Adolescencia no se puede leer como opuesto o en tensión con la Constitución o la Convención, pues si una regla es contraria a los derechos fundamentales allí contemplados, en virtud de la integridad, es una regla inconstitucional y, por tanto, ilegal.
Este es pues, el principio de integridad del orden constitucional. El principio de soberanía constitucional se funda en la coherencia jerárquica que debe tener el ordenamiento; la metáfora de la pirámide invertida, que pone la Constitución en su base. El principio de integridad del derecho, complementariamente, presenta una imagen de coherencia del sistema jurídico, en la que sus elementos esenciales no entren en conflicto con ninguna partes, como si fueran parte del código genético (o código fuente) que informa la totalidad del sistema.[63] 4.1.3.
Por su parte, la jurisprudencia de esta Corte, al interpretar tales mandatos, ha reconocido que los niños tienen el status de sujetos de protección constitucional reforzada, condición que se hace manifiesta -entre otros efectos- en el carácter superior y prevaleciente de sus derechos e intereses, cuya satisfacción debe constituir el objetivo primario de toda actuación que les concierna[64].
En este sentido, se han establecido unos criterios jurídicos relevantes a la hora de determinar el interés superior de los niños, en caso de que sus derechos o intereses se encuentren en conflicto con los de sus padres u otras personas que de alguna manera se vean involucradas[65]. Reglas que fueron sintetizadas por la Sentencia T-044 de 2014[66], como se detalla a continuación[67]: a. “Deber de garantizar el desarrollo integral del niño o la niña; b. Deber de garantizar las condiciones necesarias para el ejercicio pleno de los derechos del niño o la niña; c. Deber de proteger al niño o niña de riesgos prohibidos; d. Deber de equilibrar los derechos de los niños y los derechos de sus familiares[68], teniendo en cuenta que si se altera dicho equilibrio, debe adoptarse la decisión que mejor satisfaga los derechos de los niños; e. Deber de garantizar un ambiente familiar apto para el desarrollo del niño o la niña; y f. Deber de justificar con razones de peso, la intervención del Estado en las relaciones materno/paterno filiales.
Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 13 g. Deber de evitar cambios desfavorables en las condiciones de las o los niños involucrados[69].” [70] 4.1.4. En conclusión, los niños, niñas y adolescentes no sólo son sujetos de derechos, sino que sus intereses prevalecen en el ordenamiento jurídico. Así, siempre que se protejan las prerrogativas a su favor, tanto las disposiciones nacionales como las internacionales, deben ser tenidas en cuenta en su integridad, eludiendo la hermenéutica descontextualizada de las normas aisladamente consideradas.
Lo que significa que tan solo “cuando las decisiones del estado están siendo acompañadas de principios” es cuando, “el derecho está justificado y se estaría actuando con integridad”. ”.[71] De esta manera, al tratarse de derechos fundamentales de niños y en especial del derecho a la educación, no pueden ellos dejar de prestarse dada las implicaciones que tendría para los menores la interrupción de sus clases académicas por cuenta de los problemas de trámites presupuestales del ente territorial.
Acorde con lo expuesto la Sala confirmará la sentencia venida en apelación pero por los motivos antes consignados.
5.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas por concepto de expensas en esta instancia habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP10, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA11. 5.7.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, previas las anotaciones pertinentes en el Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 10 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 11 Art. 188. Condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. Reparación Directa 200013333006201700180 Fallo Segunda Instancia 14 Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha.
Acta No.124. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 17ead9e6cbb540e7094a90e48289aca7c1fb993ee15b95870a7a2839881bafad Documento generado en 31/10/2024 10:12:44 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica