República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia N° 221 TEMAS: ACCIÓN DE REPETICIÓN – CONDICIONES OBJETIVAS Y SUBJETIVAS PARA CONDENAR A LOS AGENTES ESTATALES.
INSTANCIA: SEGUNDA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante E.S.E. RED SALUD ARMENIA, en oposición a la sentencia proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA el 30 de abril de 2024, en el proceso que en ejercicio del medio de control de REPETICIÓN instauró la E.S.E. RED SALUD ARMENIA, en contra de ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ, SYLVIA MARÍA ACOSTA BOTERO, JAIRO ZORRILLA DÍAZ, DIEGO LEÓN MARTÍNEZ, JHON JAIRO RESTREPO TABARES y FERNANDO GÓMEZ HERRERA; figura como llamada en garantía La Previsora S.A. Compañía de Seguros, sin tener en cuenta el orden de procesos a despacho para sentencia, en atención a que en torno al derecho en discusión existe precedente reiterado de las altas cortes, conforme lo consagra el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 y se deduce de la argumentación expuesta en la sentencia. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa 1.
ANTECEDENTES 1.1 LO QUE SE DEMANDA1 Pretende la parte demandante lo siguiente: 1.1.1 Se declare patrimonial y solidariamente responsables a los demandados por la condena impuesta a la E.S.E Red Salud Armenia, y pagada, con ocasión de la sentencia proferida el 16 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso con radicado No. 33-31- 004-2008-00612-01-(2014-105) en el que fungió como demandante la señora Beatriz Elena Zapata Valencia. 1.1.2 Como consecuencia de lo anterior, que se condene a los demandados a reintegrar y/o pagar solidariamente a la demandante la suma de $329.808.226 debidamente indexados desde la fecha en que se realizó el pago total, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 1.1.3 Que se condene en costas y agencias en derecho. 1.1.4 Que se condene a los demandados al pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha del pago. 1.2 LOS HECHOS EN QUE SE FUNDA2 Para los meses de marzo, abril y mayo de 2008 la señora Ana María Arango Álvarez se desempeñaba como Alcaldesa del municipio de Armenia (Q.) y por ende presidenta de la Junta Directiva de la E.S.E Red Salud Armenia; para los meses de marzo y abril de 2008, los señores Sylvia María Acosta Botero, Jairo Zorrilla Díaz, Diego León Martínez y Jhon Jairo Restrepo hacían parte de la Junta Directiva de la E.S.E Red Salud Armenia, al igual que el señor Fernando Gómez Herrera lo era para el 14 de abril de 2008.
El 13 de marzo de 2008 se reunió en forma ordinaria la Junta Directiva de la E.S.E Redsalud Armenia, la cual estaba integrada por Ana María Arango Álvarez, Sylvia María Acosta Botero, Diego León Martínez y Jhon Jairo Restrepo, donde fue aceptada la solicitud de aplazamiento de la entrega del Plan de Gestión del año 1 Expediente digital OneDrive, carpeta C01Principal, archivo Pdf 01CuadernoPrincipal, pág. 2-3 2 Ídem, pág. 3-9.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa 2008, por un tiempo prudente sin indicar a cuánto equivaldría dicho tiempo. El 02 de abril en reunión extraordinaria de la Junta Directiva de la E.S.E Red Salud Armenia, se sometió a votación el oficiar al nominador por la no presentación del plan de gestión, la cual quedó con 2 votos por el sí y 2 votos por el no, por lo que no hubo mayoría, pero, aún sin el voto de las mayorías en el acta se consignó: “y nosotros los que votamos a favor haremos la notificación al nominador de que no se presentó el informe de gestión”.
El 14 de abril de 2008, se realizó reunión extraordinaria de la Junta Directiva de la E.S.E Red Salud Armenia, con la participación de un nuevo integrante, el señor Fernando Gómez Herrera, en dicha junta se dio lectura y se aprobó por mayoría simple el Acuerdo por medio del cual fue declarada la evaluación no satisfactoria de la Gerente de la E.S.E Red Salud Armenia por la no presentación del Plan de Gestión en el plazo señalado en el Decreto 357 de 2008 y en la Resolución 473 de 2008.
Afirma el demandante que dentro de las consideraciones del Acuerdo aprobado se omitió insertar lo expuesto y aprobado en reunión ordinaria del 13 de marzo de 2008 en la cual se determinó que “existían válidas (sic) para otorgar un tiempo prudencial a la Gerente para que presentar (sic) el Plan de Gestión” sin que los integrantes que tuvieron a cargo el estudio del acuerdo hicieran manifestación alguna.
El 22 de abril de 2008, en reunión extraordinaria de la Junta Directiva de la E.S.E. Red Salud Armenia, fue votado por unanimidad el Acuerdo por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo anterior, el integrante Jhon Jairo Restrepo hizo claridad sobre su salvamento anterior y expresó su asentimiento; procediendo a remitir la decisión a la Alcaldesa del municipio de Armenia (Q.), quien a través de Decreto 025 de 2008 declaró insubsistente el nombramiento efectuado a la doctora Beatriz Elena Zapata Valencia como Gerente de la E.S.E Red Salud Armenia.
La señora Beatriz Elena Zapata Valencia presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad del Acuerdo de calificación no satisfactoria proferido por la Junta Directiva de la E.S.E Red Salud Armenia y el Acuerdo 025 de 2008 proferido por la Alcaldesa municipal, proceso que culminó con la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 16 de marzo de 2017, declarando las nulidades deprecadas y condenando a la E.S.E en cuestión al pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir por la demandante.
El valor cancelado por concepto de la condena ascendió a la suma de $329.808.226. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa 1.3 FUNDAMENTOS DE DERECHO3 Expuso la entidad demandante que lo pretendido tiene soporte en las presunciones establecidas en el numeral 3°, artículo 5° de la Ley 678 de 2001, por haber expedido un acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad, pues según la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío que impuso la condena objeto de recobro, hubo falsa motivación, aunado al hecho que en la expedición de los actos administrativos se cercenó la realidad.
Concluyó que, la motivación exacta de la sentencia mediante la cual se condenó a la demandante y los hechos expuestos en esta demanda con sus respectivas pruebas, constituyen los fundamentos que acreditan los presupuestos analizados anteriormente, los cuales a su parecer son aplicables a los demandados para así derivar su responsabilidad y en consecuencia su respectiva condena. 1.4 ACTUACIÓN PROCESAL Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Presentación de la demanda: 22 de marzo de 20194. • Auto admite demanda: 21 de octubre de 20195. • Contestación de Jairo Zorrilla Díaz: 23 de enero de 20206. • Contestación de Fernando Gómez Herrera y Diego León: 22 de noviembre de 20217. • Contestación de Sylvia María Acosta Botero: 29 de noviembre de 20218. • Contestación de Ana María Arango Álvarez: 01 de diciembre de 20219. • Contestación de Jhon Jairo Restrepo Tabares: 01 de diciembre de 202110. • Admite llamamientos: 13 de septiembre de 202211. • Contestación La Previsora: 11 de octubre de 202212. • Audiencia inicial: 09 de noviembre de 202213. 3 Ídem, pág. 9-19. 4 Ídem, pág. 405. 5 Ídem, pág. 409-411. 6 Ídem, pág. 467-499. 7 Ídem, archivo Pdf 13ContestacionDemandayProposicionExcepciones. 8 Ídem, archivo Pdf 14ContestacionDemanda. 9 Ídem, archivo Pdf 15ContestacionDemandaAnaMaria. 10 Ídem, archivo Pdf 16ContestacionDemandaJhonJairo. 11 Ídem, C02LlamamientoGarantíaCuradorAlexander-LaPrevsirsora, archivo Pdf 02ResuelveLlamamientoGarantia20220913. 12 Ídem, archivo Pdf 05ContestacionLlamamiento y C03LlamamientoGarantiaCuradorRicardo-LaPrevisora, archivo Pdf 05ContestacionLlamamiento. 13 Ídem, archivo Pdf 22R201900186ActaAudienciaInicial20221109.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa • Auto corre traslado para alegar: 31 de agosto de 202314. • Sentencia de primera instancia: 30 de abril de 202415. • Recurso de apelación demandante: 07 de mayo de 202416. • Auto concede recurso de apelación: 20 de junio de 202417. • Auto admite recurso de apelación: 08 de julio de 202418. 1.5 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Y LLAMAMIENTOS EN GARANTÍA 1.5.1 JAIRO ZORRILLA DÍAZ El Demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, oportunidad en la que manifestó que no se encuentra acreditada la conducta dolosa o gravemente culposa por no encontrarse su conducta revestida de los postulados contemplados en los artículos 5 y de la Ley 678 de 2001.
Indicó que, en los hechos planteados en la demanda y en los anexos a la misma, bajo ningún precepto hace referencia a la actuación del comité de conciliación de la E.S.E. Red Salud Armenia de manera previa y obligatoria para instaurar la acción de repetición, quebrantando lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 678 de 2001. Agregó que, no se encuentra acreditada su delegación efectuada por la Secretaria de Salud Municipal, que no se encuentra acreditado el vínculo entre el agente estatal y la entidad del Estado.
Finalmente, propuso las excepciones de: i) inexistencia de dolo o culpa grave; y ii) no acreditación de los presupuestos de la acción de repetición. 1.5.2 FERNANDO GÓMEZ HERRERA y DIEGO LEÓN MARTÍNEZ Los demandados contestaron la demanda conjuntamente, oponiéndose a las pretensiones de la demanda con sustento en que no se encuentran acreditados los requisitos establecidos en la Ley 678 de 2001, en especial que la conducta desplegada hubiera sido dolosa al momento de la expedición de los actos administrativos que fueron declarados nulos, sino que los actos particularmente 14 SAMAI (1a Inst.)., actuación 73, archivo Pdf 042AutoSentenciaAnticipada. 15 Ídem, actuación 99, archivo Pdf 066FALLOPRIMERAINSTANCIA. 16 Ídem, actuación 101, archivo Pdf 069RECURSOAPELACION. 17 Ídem, actuación 103, archivo Pdf 071AutoConcedeApelación. 18 SAMAI (2ª inst.), actuación 5, archivo Pdf 6AutoAdmiteRecursoDeApelación. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa expedidos por la junta tenían como finalidad la ampliación del plazo solicitado por la representante legal de la entidad demandada para presentar el plan de gestión y no con el propósito de ocasionarle un perjuicio.
Como razones de la defensa formularon las excepciones de: i) inexistencia de conducta dolosa en la actuación de los servidores públicos que represento, frente a la cual sustentó que el dolo debe ser probado y no limitarse a las definiciones del Código Civil o a las presunciones de la Ley 678 de 2001, sino que se debe tener en cuenta las características particulares de cada caso para armonizarlas con lo dispuesto en los artículo 6 y 91 constitucionales; ii) la ineficacia de la sentencia que dio origen a la repetición, para demostrarlo o presumir el dolo de los miembros de la junta directiva, frente a la cual argumentó que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío solo prueba que se produjo la nulidad de los actos administrativos y como consecuencia de ello dispuso una reparación patrimonial, sin que pueda ser valorada como una prueba de la conducta de los miembros de la junta Directiva de dicha E.S.E.; iii) presunción de buena fe en la actuación de los miembros de la junta directiva del ente demandado; y iv) ausencia de estudios y evaluaciones que debe realizar el comité de conciliación para determinar la procedencia de la acción de repetición, frente a la cual sostuvo que se omitió dar cumplimiento al artículo 4° de la Ley 678 de 2001 fundamentando sus decisiones en los artículo 5 y 6 de dicha Ley, procediendo de manera automática sin realizar sus propias investigaciones y evaluaciones respecto de la responsabilidad de los demandados a título de dolo. 1.5.3 SYLVIA MARÍA ACOSTA BOTERO La demandada contestó la demanda oportunamente, exponiendo como razones de la defensa que el Tribunal Administrativo del Quindío profirió la sentencia Bajo la estimación de una falsa motivación de los actos administrativos que se demandaron, por no considerar que sus propios actos que generaron una confianza legítima en la gerente, para presentar el plan en otro termino adicional, sobre lo cual se erró al no haberlo concertado en el tiempo, lo que se aduce por parte del Tribunal no es más que la simple nulidad de los actos administrativos proferidos, pero nada tiene que ver con una conducta dolosa que se pueda profesar de los demandados, puesto que la junta no tenía la competencia para modificar los términos estipulados en un decreto, pero la demandante lo considero así y se valió del actuar de buena fe de los miembros de la junta para alegar que fue el yerro de éstos la causal para que se ocasionara su retiro del servicio.
Consideró que en ninguna de las actas se indicó que el plazo que se concedió para República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa la presentación del plan de gestión, era para ampliar el periodo fijado por el ordenamiento jurídico, que esta fue una conjetura con la que la gerente trató de manipular la manifestación de la junta directiva tratando de trasladar una responsabilidad que la misma disposición le había impuesto como titular del cargo de gerente y de la cual era plenamente conocedora.
Sostuvo que las únicas disposiciones que regulaban la materia, por un lado, el Decreto 357 de 2008, y por otro, la reglamentación contenida en la Resolución 473 de la misma vigencia, por lo que al ser expedida el 13 de febrero, los 30 días hábiles que tenía como plazo máximo para presentar el plan de gestión se vencían el 30 de marzo, por lo que cuando solicitó un plazo prudencial, el día 13 de marzo, en ningún momento indicó que era para ampliar el plazo establecido en la ley, pues aún le restaba tiempo suficiente para cumplir con la obligación impuesta por ordenamiento legal.
Diferente podría ser que el plazo lo haya solicitado estando en el límite del plazo legal y se presentaran las circunstancias por las cuales le era imposible presentar el plan de gestión, pero que, en el presente caso, ni la solicitud se presentó en el límite del tiempo, ni en la realidad existieron circunstancias que le impidieran su presentación. Indicó además que, no es viable predicar que la gerente actuó con confianza legítima, que su actuar fue inducido a error, o que los miembros de la junta actuaron de mala fe, pues por obligación que imponía el cargo, debía hacerse la entrega en el menor tiempo posible del plan de gestión, cosa que no ocurrió. Formuló las excepciones de: i) inexistencia de dolo; ii) buena fe; iii) ausencia de comité de conciliación para determinar la procedencia del medio de control; y iv) falta de causa lícita para demandar. 1.5.4 ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ La demandada contestó la demanda manifestando que no se encuentran reunidos los presupuestos para la prosperidad de la pretensión de repetición promovida en su contra, resaltando que el decreto que declaró la insubsistencia de Beatriz Elena Zapata tuvo como fundamento la calificación insatisfactoria realizada por la Junta Directiva de Red Salud Armenia E.S.E., la cual resultaba obligatoria para la nominadora al tenor de lo previsto en el artículo 10 del decreto 357 de 2008.
Formuló la excepción la que denominó “Culpa del perjudicado”, fundamentada en la que considera una descuidada defensa de la E.S.E Redsalud Armenia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que concluyó en su condena, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa pues desde el año 2009 la señora Beatriz Elena Zapata había sido privada de la libertad en virtud de un proceso penal adelantado en su contra, por lo cual no podía percibir salarios o prestaciones sociales si no estaba prestando un servicio, por lo que el pago de los dineros por el tiempo durante el cual estuvo privada de la libertad es una carga que debe ser soportada por la demandante, por no haber asumido con diligencia la defensa de sus intereses. 1.5.5 JHON JAIRO RESTREPO TABARES Contestó la demanda oportunamente, y como razones de la defensa propuso las excepciones de: i) falta de prueba del hecho en que la demandante funda la presunción de dolo o culpa grave, sustentada en que la conducta que se le imputa no encuadra en ninguna de las causas de presunción de dolo o culpa grave previstas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, y que la parte demandante no realizó ningún juicio de atribución de responsabilidad patrimonial; ii) inexistencia de falsa motivación de la realidad que invoca la demandante, sustentada en que no se presentó desviación de la realidad, ni ocultamiento de los hechos que sirvieron de sustento a las decisiones de la administración, toda vez que era conocido por todos los integrantes de la junta directiva de la entidad, los antecedentes de las reuniones previas a la adopción de la decisión en la cual tomaron la determinación de calificar insatisfactoriamente a la gerente de la época; y iii) culpa exclusiva de la entidad demandante, fundamentada en la que considera la descuidada defensa que Red Salud Armenia E.S.E. ejerció en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que concluyó con su condena, pues no puso en conocimiento de la autoridad judicial que la señora Beatriz Elena Zapata había sido privada de la libertad desde el año 2009 por lo cual no podía percibir salarios o prestaciones sociales si no estaba prestando un servicio público. 1.5.6 LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS La llamada en garantía se pronunció frente al llamamiento y la demanda, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones declarativas y de condena formuladas en la demanda, por cuanto no conoció ni participó dentro de los supuestos fácticos expuestos.
Indicó que carece la demanda de supuestos fácticos y jurídicos que permitan endilgarle responsabilidad tanto a la parte pasiva como a la llamada en garantía por lo que solicita se desestimen las pretensiones. Propuso las excepciones de: i) ausencia de los presupuestos para la procedencia de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa la acción de repetición y/o inexistencia de conducta dolosa o gravemente culposa; ii) ausencia de decisión por parte del comité de conciliación de la entidad E.S.E. Red Salud Armenia; iii) buena fe; y iv) cobro de lo no debido. 1.6 LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia del 30 de abril de 2024 el A quo resolvió negar las pretensiones de la demanda; puntualizó sobre el medio de control de repetición, y en especial lo relacionado con el elemento subjetivo como presupuesto de la condena.
Frente al caso concreto el A quo, abordó la acreditación de los elementos que determinan la prosperidad del medio de control, como son: i) la existencia de una obligación a cargo del Estado producto de una condena judicial, una conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto; ii) el pago efectivo de la obligación; iii) la condición de agente o exagente del Estado de quien es demandado; y iv) una conducta dolosa o gravemente culposa de los agentes o exagentes estatales, relacionadas directamente con la obligación de pago del Estado.
Frente al primer elemento, la obligación a cargo del estado producto de la condena judicial, manifestó que se aportó sentencia de segunda instancia del 16 de marzo de 2017 proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 63001333100420080061201 (2014-105) por el Tribunal Administrativo del Quindío, a través de la cual se declaró la nulidad del Acuerdo del 14 de abril de 2008 mediante el cual la Junta Directiva de Red Salud Armenia declaró no satisfactoria la evaluación de la Gerente de la E.S.E Red Salud Armenia y del Acuerdo del 22 de abril de 2008 a través del cual la Alcaldesa del municipio de Armenia declaró insubsistente el nombramiento de la entonces Gerente de dicha entidad de salud.
Y como consecuencia de la nulidad se ordenó que la E.S.E Red Salud Armenia pagara a la demandante los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha de su retiro hasta el final de su periodo institucional de 4 años, es decir hasta el 10 de enero de 2011, quedando con ello acreditado dicho presupuesto. En relación con el segundo elemento, el pago de la obligación impuesta, se acreditó que el día 15 de septiembre de 2017 las partes dentro del proceso radicado No. 63001.3331.004.2008.0061-01 (2014-105) suscribieron acuerdo de pago por sentencia judicial condenatoria, por valor de $329.808.226.
La suma fue efectivamente pagada conforme los comprobantes de pago No. 00000040825, 00000041103, 00000041177 y 00000042201, previo certificado de disponibilidad presupuestal No. 441 y Registro Presupuestal No. 1107, ambos del 29 de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa septiembre de 2017.
Con lo anterior tuvo por acreditado el segundo de los elementos. Frente al tercer elemento, relacionado con la calidad de los demandados como agentes o exfuncionarios del Estado, señaló que se aportaron elementos probatorios como actas de posesión, resoluciones de nombramiento y certificación, de los cuales se desprende que para el 01 de enero de 2008 la señora Ana María Arango Álvarez, fue posesionada como Alcaldesa del municipio de Armenia, por lo que se tiene acreditada su calidad de exfuncionaria de dicho ente territorial; que para la misma fecha la señora Sylvia María Acosta Botero se desempeñaba como, Secretaria de Salud Pública del municipio de Armenia; que el señor Jairo Zorrilla Díaz ocupaba el cargo de Jefe del Departamento Administrativo Jurídico de la Alcaldía de dicho ente territorial; frente a los señores Jhon Jairo Restrepo Tabares, Diego León Martínez y Fernando Gómez Herrera se constató su calidad de servidores públicos por pertenecer a la Junta Directiva de una Empresa Social del Estado.
Conforme con ello tuvo por acreditado este presupuesto. Y en cuanto al elemento relacionado con la Culpa de los agentes o exagentes estatales, pasó a relacionar los hechos acreditados en el proceso, en particular: - El nombramiento de la señora Beatriz Elena Zapata Valencia fue nombrada Gerente de la E.S.E. Redsalud Armenia mediante decreto 004 del 05 de enero de 2007. - La expedición del Decreto 357 de 2008, en cuyos artículos 2 y 10 se regulo lo atinente a la evaluación y reelección de los Gerentes o Directores de las Empresas Sociales del Estado. - Que la metodología para el diseño, elaboración y evaluación del Plan de Gestión que debían presentar los Gerentes o Directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial, fue definida por el Ministerio de Protección Social a través de Resolución No. 473 del 13 de febrero de 2008. - Que en Acta No 54 del 13 de marzo de 2008 la Junta Directiva de la E.S.E. Red Salud Armenia estudió lo concerniente a la solicitud realizada por la Gerente, a fin de que se le otorgara un plazo prudente para la presentación del plan de gestión, frente a lo cual la junta consideró que era viable concederle un plazo prudente para la presentación del mismo. - Que en Acta No 55 del 02 de abril de 2008 la Junta Directiva de la E.S.E. Red Salud Armenia revisó el cumplimiento del Decreto 357 de 2008 y la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa Resolución No. 473 del mismo año, concluyendo la no presentación del plan de Gestión. - Que en Acta No 57 del 14 de abril de 2008 la Junta Directiva de la E.S.E. Red Salud Armenia aprobó Acuerdo que declaró la calificación insatisfactoria de de la Gerente Beatriz Elena Zapata Valencia por la no presentación del Plan de Gestión dentro del término otorgado por el Decreto 357 de 2008 y la Resolución No 473 del mismo año. - Como consecuencia de la calificación insatisfactoria, la alcaldesa del municipio de Armenia (Q.) Ana María Arango Álvarez, mediante Decreto 025 de 2008 declaró la insubsistencia de la Gerente Beatriz Elena Zapata Valencia. - La señora Beatriz Elena Zapata Valencia promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la declaratoria de nulidad de los actos que determinaron su insubsistencia como Gerente de la E.S.E. Red Salud Armenia, siendo tramitada en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia quien negó las pretensiones, decisión revocada por el Tribunal Administrativo del Quindío, quien declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir.
Con base en tales hechos consideró el A quo que la nulidad declarada se sustentó en que la Junta Directiva de dicha E.S.E. no tuvo en cuenta sus propios actos, según los cuales le otorgaron a la Gerente un “plazo prudencial” para la presentación del plan de gestión, el cual estuvo por encima del estipulado por la Ley, por cuanto erróneamente dicho plazo no fue limitado en el tiempo, concluyendo que sin tener competencia, la junta modificó los términos estipulados en el Decreto 357 de 2008, por lo que no podía pregonar “su propio yerro como causal de retiro del servicio de la demandante”.
Señaló que conforme la adecuada interpretación de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, no se presume el dolo y la culpa grave, que el simple señalamiento de no haber determinado a cuanto equivalía el tiempo prudencial otorgado para la presentación del plan de gestión por parte de la Gerente de la E.S.E., lo que dio lugar a la condena impuesta, no hace de manera efectiva la presunción de dolo o culpa grave, como tampoco implica un juicio de responsabilidad de los demandados, siendo necesario analizar la verdadera intención de los integrantes de la Junta Directiva y la alcaldesa de la época con la actuación que generó la imposición de la condena en contra de la entidad estatal demandante.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa Manifestó el A quo que el tiempo prudencial otorgado se hizo con desconocimiento de la norma y basado en la información que presentó la encargada de elaborar el plan de gestión a la Junta Directiva, sin que se observe ningún interés de tipo personal o particular.
Que lo pretendido por la Junta Directiva era que el marco de acción de la Gerencia de la E.S.E Red Salud Armenia se ajustara a las políticas públicas que en salud adoptaría el municipio de Armenia. Con base en ello señaló que los demandantes no actuaron con culpa grave, menos con dolo, previo a la expedición del acto de evaluación negativa, pues no se percibe en ellos razón diferente de su actuación a la intención de actuar bien.
Que la conducta de los miembros de la Junta Directiva demandado se encuentra enmarcada en el principio de la buena fe sustentado en que no existió un actuar mal intencionado al momento de conferir el plazo prudencial para la presentación del plan de gestión. Para el A quo existió un error en el que incurrieron los miembros de la Junta directiva demandados, pero el mismo no es suficiente para imputarles responsabilidad patrimonial ante la entidad demandante, por cuanto su actuar estuvo revestido de buena fe.
Y frente a la conducta de la señora Ana María Arango Álvarez quien para el momento de los hechos fungía como alcaldesa del municipio de Armenia (Q.), manifestó que no hay manera de endilgar dolo o culpa grave a quien actuó movido por cuestiones razonables cuando ocurrieron los hechos, pues una cosa es declarar insubsistente a un funcionario por cualquier razón torcida o mentirosa, y otra estar influenciado por razones probables y suficientes para justificar la decisión adoptada.
Manifestó no evidenciar un propósito fraudulento en la declaratoria de insubsistente de la funcionaria. Expuso que, si bien existió un desconocimiento del ordenamiento jurídico que concluyó en la extralimitación de funciones por parte de los integrantes de la Junta Directiva de la E.S.E Red Salud Armenia, lo cual implicó que la alcaldesa declarara insubsistente a quien se desempeñaba como Gerente de dicha entidad, no puede pasarse por alto que la norma constitucional (artículo 90) establece que el deber de repetir contra los funcionarios o exfuncionarios del Estado, se origina en que el daño a cuya reparación patrimonial haya sido condenado, sea consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual no aconteció en el asunto de marras, razón por lo cual negó las pretensiones de la demanda, teniendo como acreditadas las excepciones de inexistencia de dolo o culpa grave, ineficacia de la sentencia que dio origen a la repetición para demostrar o presumir el dolo de los miembros de la junta directiva, presunción de buena fe en la actuación de los miembros de la junta directiva y cobro de lo no debido.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa 1.7 RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandante interpuso recurso de apelación con sustento en los siguientes argumentos: i) A su juicio se incurrió en una indebida interpretación de los medios de prueba obrantes dentro del proceso, así como una interpretación equivocada de las presunciones establecidas en el numeral 3° del artículo 5 de la Ley 678 de 2001 (hoy # 1), el cual tiene plena aplicación en el presente asunto, lo anterior en razón a que, tal como lo sentenció la sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia del 16 de marzo de 2017 dentro el expediente contentivo del proceso radicado con el número 63001-33-31-004-2008-00612-01(2014-105), sentencia cuyo pago provocó el ejercicio de la presente acción de repetición, y en la que respecto al elemento subjetivo de la acción de repetición como presupuesto para una condena en el presente caso al respecto citó lo anotado en relación con prueba testimonial, lo cual evidenció que los miembros de la Junta Directiva de la E.S.E. Red Salud Armenia vulneraron el principio de confianza legítima, que no es otra cosa distinta a la buena fe de la administración pública respecto a los administrados o subordinados, en este caso respecto de la señora Beatriz Elena Zapata Valencia, pues se le creo una situación objetiva de plazo y posteriormente fue sorprendida por la misma junta directiva, con otra decisión que iba en plena contravía de la primera, lo que a su juicio no puede ser tomada como un proceder de buena fe. ii) Se restó valor probatorio a todo lo obrante dentro del expediente radicado 63001-33-31-004- 2008-00612-01(2014-105), en especial la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío y su juicio análisis de la conducta de los hoy demandados, que dieron cuenta con claridad del proceder inadecuado, gravemente culposo de los miembros de la junta directiva de la E.S.E. Red Salud Armenia, por lo que es motivo de inconformidad el hecho que el Juez de primera instancia pase por alto que la sentencia del Tribunal se erige como una pieza procesal que da cuenta con claridad del proceder inadecuado, en este caso doloso de los miembros de la junta directiva demandados, apartándose del respetado criterio jurisprudencial expuesto por el Consejo de Estado en varios pronunciamientos.
Al respecto cita aparte de providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de noviembre de 2018, dentro del radicado 05001-23-31-000- 2011-00217-01(60399). iii) Que el proceder de los demandados dentro del presente asunto se aparta en todo del proceder que se demanda de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, un proceder decoroso, cuidadoso y responsable, no puede ser que pase República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa desapercibido para la judicatura, el actuar de los demandados en el presente asunto en el cual, de un lado le generan una expectativa a una subalterna y de otro se la cortan de tajo en un corto tiempo, generando ese desdén en sus decisiones una cuantiosa condena judicial que ha debido pagar la E.S.E. Red Salud Armenia por ese, como se dijo descuidado proceder de los hoy demandados. iv) Que la motivación de los actos administrativos es uno de los elementos más importantes de su existencia, al punto que el carecer de una motivación clara, veraz, confrontable con la realidad, soportable y verificable, como en el caso que nos ocupa, es sinónimo de arbitrariedad, lo que es más que suficiente para acreditar el dolo o la culpa grave que echó de menos el Despacho de primera instancia, pues denota un actuar de todo alejado a la buena fe administrativa. 1.8 PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL RECURSO La parte demandada no se pronunció frente al recurso interpuesto. 1.9 MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público no emitió concepto alguno.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente, para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de Nulidad y Restablecimiento, según lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., en segunda instancia. Se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 2.1 PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en los anteriores planteamientos de las partes, en especial los argumentos del apelante19, lo que determina la competencia del A quem, entra la 19 Sobre el alcance de la apelación, nos ilustra el máximo tribunal de lo contencioso en providencia de unificación: “En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro –y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su Jurisprudencia– que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa Sala a dilucidar el siguiente problema jurídico: ¿Se encuentran acreditados los presupuestos para declarar la responsabilidad de ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ, SYLVIA MARÍA ACOSTA BOTERO, JAIRO ZORRILLA DÍAZ, DIEGO LEÓN MARTÍNEZ, JHON JAIRO RESTREPO TABARES y FERNANDO GÓMEZ HERRERA, en particular el relacionado con la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, con ocasión de lo pagado por la E.S.E. RED SALUD ARMENIA, a raíz de la condena impuesta en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado No. 6300133310042008006101 (2014-105), a través de sentencia proferida el 16 de marzo de 2017 en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío? Para responder el anterior planteamiento jurídico, la Sala abordará los siguientes temas: i) Presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición; y ii) Caso concreto. la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia19 de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’” CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA CONSEJERO PONENTE: Mauricio Fajardo Gómez Bogotá, D.C., nueve (09) de febrero de dos mil doce (2012).
Radicación No.: 50001233100019970609301 (21.060). Actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Referencia: Sentencia de Unificación Jurisprudencial. En igual sentido: “Los límites materiales y formales que se tiene en esta instancia están determinados por el contenido de la apelación. Por esta razón, dispone el artículo 357 CPC que este recurso se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante, de manera que no se puede agravar la situación del apelante único19.
A este principio se le ha denominado como la no reformatio in pejus. No obstante la anterior regla, ella se rompe en dos casos, por lo menos en este tipo de procesos ordinarios, pues en algunos de naturaleza constitucional, como la tutela, se admite la posibilidad de reformar en peor, pero en la instancia de la revisión oficiosa que hace la Corte Constitucional19 -no cuando se trata de la resolución al recurso de apelación del apelante único-: i) cuando apelan las dos partes del proceso, o ii) cuando quien no apela se adhiere la recurso.
En estos dos supuestos la ley autoriza, por razones lógicas, que el juez no quede atado a la favorabilidad que cada apelante busca para su situación procesal, con la interposición del recurso, pues es preciso dotarlo de la capacidad para resolver con libertad, pues de no hacerlo carecerían de sentido los recursos interpuestos, pues el ad quem no podría decidir en ningún sentido.
En efecto, si las dos partes apelan, y si además no se pudiera reformar en peor, se tendría que mantener intacta la sentencia, pues lo que se diga frente a cada recurso normalmente busca mejorar la posición de quien lo interpone, y desmejorar la de su contraparte. En tal caso, sería inútil tramitar los recursos de apelación.” CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Sentencia del 1 de octubre de 2008. Radicación número: 52001-23-31-000-1994-06078- 01(17070). Actor: RICARDO HERNÁNDEZ SUÁREZ. Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO DE NARIÑO-CORPONARIÑO. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa 2.2 PRESUPUESTOS PARA LA PROSPERIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN El inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política de 1991 dispone que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
En desarrollo del precepto Constitucional referido, el legislador expidió la Ley 678 de 2001 “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”, definiendo la acción de repetición como “(…) una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
(…).”. Para efectos de establecer responsabilidad en la parte demandada, el Consejo de Estado ha establecido que deberán concurrir los siguientes elementos: “a) Que una entidad pública haya sido condenada en sentencia proferida por juez competente a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma de solución de un conflicto; b) Que la entidad haya pagado totalmente a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación o en otra forma de solución de un conflicto; y c) Que la condena o la conciliación se haya producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas20.
Los dos primeros corresponden a los elementos objetivos para impetrar la acción y el último al elemento subjetivo que determina la responsabilidad del agente. Por consiguiente, los anteriores requisitos son objeto de prueba para la prosperidad de la acción de repetición, esto es, la sentencia judicial que condena a la entidad pública a pagar una indemnización o la conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; el pago total y efectivo del valor de la indemnización impuesta; la calidad de servidor o ex servidor público del Estado al que se imputa la responsabilidad patrimonial y la conducta dolosa o gravemente culposa del mismo, mediante el aporte en estado de valoración (copias auténticas) de la sentencia ejecutoriada, de los actos administrativos correspondientes y demás documentos públicos o privados, así como de todas aquellas pruebas idóneas que se alleguen 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente Nos. 17.482.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa o soliciten en las oportunidades probatorias correspondientes.”21 La misma Corporación respecto de los presupuestos de procedencia de la acción de repetición, sostuvo: “La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una obligación; b) su pago efectivo; c) que la demanda se haya interpuesto en tiempo; d) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado; e) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado y f) si esa conducta fue la causa de la imposición de la obligación económica”22.
Así las cosas, la acción de repetición es un mecanismo que permite a la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo o de un particular en ejercicio de funciones públicas, de solicitar de este el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.
En lo que atañe a los presupuestos constitucionales y legales de la acción de repetición resulta oportuno destacar lo considerado por la Corte Constitucional en providencia SU-354 del 26 de agosto de 202023; en particular frente a la interpretación hecha respecto de la cualificación de la conducta del agente determinante del daño, esto es, dolosa o gravemente culposa; al respecto dijo: “(…) 5.42.
Con base en lo dispuesto en los artículos 90 de la Constitución y 2° de la Ley 678 de 2001, este Tribunal ha explicado que la procedencia de la acción de repetición se encuentra supeditada a: “(i) que la entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub. B, C.P. RUTH STELLA CORREA PALACIO, 28 de febrero de 2011, Rad. 11001-03-26-000-2007-00074-00(34816).
Sección Tercera, C.P. MAURICIO FAJARDO GOMEZ, 08 de julio de 2009, Rad. 11001-03-26- 000-2002-00006-01(22120). Sección Tercera, 27 de noviembre de 2006, Expediente 31975. C.P. Dr. RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, revista Jurisprudencia y Doctrina No.425, mayo de 2007, pàgs.790 y ss. Véase también providencias del: 6 de diciembre de 2006. Exp: 22.189; 3 de diciembre de 2008.
Exp: 24.241; 26 de febrero de 2009. Exp: 30.329; 13 de mayo de 2009. Exp: 25.694. Véase también la sentencia T-950A de 2009 de la Corte Constitucional. 22 C.E. Sección Tercera, Subsección “A”, C.P. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, decisión del 5 de octubre de 2016, Rad. 1900-12-33-1000-2008-00130-01(44139) 23 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU354 del 26 de agosto de 2020, M.P. Dr. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa contencioso administrativa a reparar los daños antijurídicos que con su acción u omisión ha causado a un particular;
(ii) que se encuentre claramente establecido que el daño antijurídico se produjo como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex-funcionario público; y (iii) que la entidad condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el juez contencioso en la sentencia de condena”24. (…) 5.44. Sobre el último supuesto, el Consejo de Estado ha explicado que, en los asuntos que se tramiten en vigencia de la Ley 678 de 2001, las entidades demandantes, a efectos de demostrar la responsabilidad del agente estatal, pueden apoyarse en las definiciones y presunciones de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de dicho cuerpo normativo, así como que, en las causas que versen sobre acontecimientos previos a la expedición del mismo, las autoridades accionantes deberán fundamentar sus alegatos a partir de la definición de los referidos conceptos contemplada en el artículo 63 del Código Civil25. 5.45.
En relación con el régimen de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado contemplado en la Ley 678 de 2001, es pertinente señalar que, en los artículos 5° y 6°, se contemplan una serie de criterios para determinar la configuración de la culpa grave o el dolo exigidos por el Constituyente para la procedencia de la acción de repetición26.
Específicamente: (i) En el artículo 5° se establece que “la conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado”; y (ii) En el artículo 6° se señala que “la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de 24 Sentencia C-619 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil). 25 Cfr. Sentencia del 31 de agosto de 1999 –Rad.: 10865- (C.P. Ricardo Hoyos Duque) de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Igualmente, puede consultarse los fallos 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) – Subsección C- y del 16 de julio de 2015 –Rad.: 27561- (C.P. Hernán Andrade Rincón) -Subsección A- de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Al respecto, cabe destacar que, en la Sentencia T-950A de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), al conocer de un recurso de amparo en el que se discutía sobre la constitucionalidad de un fallo proferido en un proceso de cumplimiento en el que la autoridad judicial dispuso que una entidad, en atención a lo dispuesto en la Ley 678 de 2001, tenía la obligación repetir en contra de uno de sus servidores el valor de una condena impuesta por la indebida sanción de una trabajadora y su consecuente desvinculación del servicio en el año 1997, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional estimó que la providencia cuestionada había incurrido en un defecto sustantivo, porque la misma se fundamentó en la aplicación retroactiva de una norma a pesar de que ello era contrario a derecho.
En efecto, en dicha providencia, este Tribunal constató que los hechos dañosos que dieron origen a la condena al Estado habían ocurrido en el año 1997, por lo cual la posibilidad de iniciar una acción de repetición en contra del agente no podía definirse a partir de lo consagrado en la Ley 678 de 2001, sino que debía calificarse con base en la normatividad vigente para la época, por lo tanto no podía pretenderse exigirle a la entidad, a través de una acción de cumplimiento, acatar lo dispuesto en el referido cuerpo normativo del año 2001 a efectos de repetir en contra de su funcionario. 26 Este Tribunal ha analizado la conformidad con la Carta Política de las disposiciones en mención en las sentencias C-285 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-374 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-285 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. 5.46. Además, en dichas disposiciones de la Ley 678 de 2001, se contemplan las siguientes presunciones legales para facilitar la atribución de responsabilidad patrimonial de los agentes públicos: (…) 5.49.
Frente a los asuntos en los cuales la Sección Tercera del Consejo de Estado ha estimado procedente la aplicación de las presunciones contenidas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, a fin de demostrar el dolo o la culpa grave propia de la acción de repetición, cabe destacar que: (i) Se ha aplicado a la presunción de dolo denominada “obrar con desviación de poder” (artículo 5.1), en los casos en los que se ha condenado al Estado al reintegro y pago de salarios de trabajadores que fueron desvinculados mediante actos administrativos declarados contrarios a derecho por jueces contenciosos por demostrarse que en la expedición de los mismos medió una finalidad ulterior diferente a garantizar el buen servicio público27.
(…) 5.50. En relación con los casos relacionados con despidos o retiros de personal, esta Sala resalta que si bien algunos de los supuestos inferenciales contenidos en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 resultan asimilables a las causales de nulidad de los actos administrativos, lo cierto es que la declaratoria de la ilegalidad de una resolución de desvinculación “no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que, con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la Constitución, siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave”28, y, en este sentido, “la aplicación de las referidas presunciones” únicamente tienen el alcance de “invertir la carga de la prueba”29. 27 Cfr. Sentencias del 1° y 9 de septiembre de 2016 –Rad.: 55432 y 44845- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 28 Al punto, la Corte reafirma que la conclusión a partir de la cual se declara la nulidad de un acto administrativo y la consecuente obligación de reparar a cargo del Estado, no necesariamente permite dar por establecido el elemento subjetivo requerido para edificar la responsabilidad del funcionario.
En efecto, en el primer escenario se examina la actuación de la entidad en su conjunto sin que sea relevante el rol de cada individuo en la causación del daño. En cambio, en el segundo ámbito se analiza la conducta de una persona específica que pertenece a la institución, por lo que deben valorarse elementos como el grado de participación del agente en el menoscabo, la posibilidad de precaver la producción del mismo, entre otros. 29 Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
En el fallo T-1257 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), al estudiar una acción de tutela en la que se reprochaba una providencia en la cual se accedió a las pretensiones de repetición de una entidad en contra de un servidor que había desvinculado a una trabajadora en estado de embarazo, la Sala Séptima de Revisión de este Tribunal concluyó que la decisión cuestionada no vulneraba los derechos del actor, pues si bien la declaración de nulidad de un acto administrativo “no acarrea automáticamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad, por dolo o por culpa grave, siendo ostensible que las otras modalidades de culpa (leve y levísima) no generan responsabilidad patrimonial del agente estatal”; lo cierto es que en el caso en estudio, se demostró que la condena de regreso “no fue impuesta automáticamente como consecuencia de la nulidad del acto de retiro (…), sino como resultado de un juicio de responsabilidad donde se estudiaron y ponderaron, de manera razonable y dentro de la órbita de la autonomía judicial, tanto los hechos de la demanda como los argumentos del demandado, llegando a la conclusión de que la conducta de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa (…) 5.55.
En este punto de la fundamentación, reiterando lo expuesto páginas atrás sobre la hermenéutica histórica y finalista del inciso segundo del artículo 90 superior, la Corte estima pertinente insistir en que la procedencia de la acción de repetición está sujeta a la efectiva demostración por parte de la entidad convocante de la actuación dolosa o gravemente culposa de su agente.
En consecuencia, los jueces contenciosos administrativos deben ser garantes de que la administración cumpla con dicha carga, incluso en los casos en los que acudan a las presunciones legales30. 5.56. En efecto, la Carta Política exige “la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente”, y, por ello, “no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta”31. 5.57.
En atención a dicho carácter subjetivo de la acción de repetición, esta Corporación estima necesario resaltar que los jueces de lo contencioso administrativo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 29 superior, deben asegurar el respeto del derecho al debido proceso de los agentes del Estado que sean sometidos a una causa de repetición, por lo que están en la obligación de evitar que los análisis construidos para enjuiciar la responsabilidad patrimonial del Estado sean simplemente extrapolados al examen de la responsabilidad patrimonial de los agentes de la administración. Lo anterior, porque: (i) La configuración superior de los juicios de responsabilidad y los presupuestos de la misma son distintos en uno y otro caso (objetivo y subjetivo);
(ii) La pretensión de regreso conlleva por mandato constitucional que la atribución de responsabilidad subjetiva deba hacerse directamente al servidor público, sin que le sea trasladable el título de responsabilidad en función del cual se condenó al Estado; y éste, tildada de gravemente culposa, dio lugar a la condena indemnizatoria a cargo” del Estado. 30 A este respecto, la Corte considera que es un error concebir la acción de repetición como una pretensión ejecutiva de la condena impuesta al Estado, pues ello implicaría entender dicha figura bajo la óptica de la responsabilidad objetiva, cuando la responsabilidad patrimonial del servidor público es carácter subjetivo. 31 Sentencia del 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Igualmente, en el fallo la corporación sostuvo que “no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública”.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa (iii) El respeto del derecho fundamental al debido proceso implica que el funcionario deba tener la oportunidad de cuestionar el elemento subjetivo que se exige para determinar su responsabilidad, sin que quepa oponerle las conclusiones a las que se llegó sobre el particular en un juicio en el que no fue parte. 5.58.
Así pues, esta Sala advierte que lo que es oponible al servidor público del fallo condenatorio del Estado es: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) la imputación del mismo al Estado, y (iii) la circunstancia de la condena con la consiguiente obligación de reparar a cargo de la administración. Empero, no cabe derivar la responsabilidad subjetiva a partir de esa instancia previa, porque ese proceso de atribución debe cumplirse de manera integral en la causa que da lugar la acción de repetición32. 5.59.
Por lo anterior, si bien la ley contempló unas presunciones a partir de las cuales las autoridades no tienen la obligación de probar que el supuesto de la inferencia (v.gr. desviación de poder o violación manifiesta e inexcusable de una norma de derecho) constituye una actuación dolosa o gravemente culposa, pues ello se conjetura de la ley; lo cierto es que sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción. 5.60.
En este orden de ideas, los operadores jurídicos tienen que ser cuidadosos al analizar los argumentos de la parte demandada y los elementos de juicio allegados al litigio, toda vez que los mismos, a pesar de no llegar a tener la aptitud de desvirtuar la obligación resarcitoria de la entidad (asunto que no es objeto de debate en sede de repetición), sí pueden ser concluyentes para descartar que la actuación que originó el daño se realizó con dolo o culpa grave33. 5.61.
En este sentido, la Corte Constitucional toma nota de que, a fin de comprobar que una conducta es atribuible a título de dolo o culpa grave, pueden ser determinantes aspectos propios de la gestión administrativa, tales como (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea atribuible al servidor público en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica recibida por el servicio prestado34. 32 Cfr. Sentencia T-842 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 33 Cfr. Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería). 34 En la Sentencia del 26 de febrero de 2014 (Rad.: 48384 - C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa), la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado expresó que el operador jurídico de repetición debe tener en cuenta: (i) “las características particulares del caso”, las cuales “deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos”;
(ii) “la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos”; y (iii) “otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley”. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa 5.62.
Finalmente, esta Sala evidencia que si bien al tenor del artículo 4° de la Ley 678 de 200135 es un deber de las entidades ejercitar la acción de repetición so pena de responsabilidades disciplinarias y fiscales, lo cierto es que en razón del carácter subsidiario de la pretensión de regreso, su impulso por parte de la administración sólo debe procurarse cuando se acredite, con estrictos estándares de atribución de responsabilidad subjetiva, el dolo o la culpa grave del agente estatal, evitando su interposición cuando únicamente existan fundamentos precarios o altamente discutibles. 5.63.
A su vez, este Tribunal advierte que es determinante el rol que desempeña el juez de lo contencioso administrativo para establecer no sólo la corrección formal de la acusación, sino también para desarrollarla en términos que permitan que la figura se aplique en su sentido constitucional, esto es: (i) con rigor en la protección del patrimonio público y de la moralidad administrativa y (ii) en armonía con las funciones que le son propias (resarcitoria, preventiva y retributiva), (iii) pero con pleno respeto por la posición del servidor público, quien tiene derecho a un estricto juicio de atribución de responsabilidad que le permita ejercer su garantía de defensa.
(…) f) Presupuestos constitucionales de la acción de repetición 5.81. En la presente ocasión, a partir de las anteriores consideraciones, fundadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los precedentes de esta corporación, es posible establecer unos presupuestos constitucionales que fijan el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de los funcionarios competentes para resolverla. - Presupuesto 1: La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez contencioso administrativo: (i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; 35 “Artículo 4°. Obligatoriedad. Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes.
El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta”.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. - Presupuesto 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: (i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y (ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave)36. - Presupuesto 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. - Presupuesto 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa. 36 Artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa - Presupuesto 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados.
(…).” Las precisiones antes anotadas fueron nuevamente reiteradas por la misma Corporación en la sentencia SU-259 del 06 de agosto de 2021; en lo que atañe al elemento subjetivo se consideró: “(…) De esta manera debe la Corte en esta ocasión enfatizar en que, si bien se trata de una acción con la finalidad especifica de reintegrar al patrimonio del Estado lo pagado, ello no conspira con la necesidad de analizar toda la temática que gira a su alrededor con la lupa de tratarse del análisis de una conducta humana reprochable.
En esa medida todos los principios que se despliegan en un análisis de conducta son necesaria e imprescindiblemente aplicables. De no ser así, no se hubiera tomado el trabajo el constituyente originario de exigir dolo o culpa grave en el artículo 90 superior. De suerte que impera observar, caso a caso, si la persona de quien se predica la posible responsabilidad, conocía los hechos que realizaba y quería su realización, o dicho de otro modo, actuó con conciencia y voluntad de realizar una conducta, la cual a su vez trasgrede el catálogo funcional que juró cumplir (art 122.2 C.Pol.) al asumir el cargo.
Igualmente es posible que esa responsabilidad se predique, no ya por la comparecencia de dolo, sino porque se ha actuado de manera contraria a las normas objetivas de cuidado en el ejercicio de la función concernida en cada caso. (…) Jurisprudencia del Consejo de Estado La Ley 678 de 2001 reglamenta actualmente la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición. Sin embargo, sus disposiciones no son aplicables a hechos ocurridos antes de su vigencia. En estos casos, ha dicho el Consejo de Estado, es necesario acudir a lo previsto en los artículos 77 y 78 del Decreto Ley 01 de 1984.
Debido a esta circunstancia, esa Corporación ha previsto reglas distintas para cada uno de los regímenes normativos en lo que respecta a la determinación del dolo y la culpa grave de los agentes del Estado. (…) Así las cosas, con independencia del régimen aplicable a los hechos objeto de la acción de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa repetición, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la responsabilidad de los servidores públicos en esos eventos no es objetiva; por el contrario, el análisis de las actuaciones se delimita por los conceptos de dolo - actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas - y culpa grave -pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aun así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo-, y estos a su vez, encuentran fundamento en parámetros de responsabilidad subjetiva.
Cabe indicar, además, que esa Corporación ha encontrado importante, de una parte, considerar las características particulares de cada caso y las funciones del agente del Estado y, de otra, conciliar la interpretación de las normas legales que regulan la materia con la Constitución y recurrir a otros elementos de orden legal, jurisprudencial o doctrinal para determinar la responsabilidad de los servidores públicos cuando sea necesario.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional La jurisprudencia constitucional ha tomado como fundamento del análisis de la responsabilidad del Estado y de sus agentes, los criterios establecidos en el artículo 90 de la Constitución; en tanto los últimos solo serán responsables patrimonialmente por un actuar doloso o gravemente culposo.
En esa línea, la Corte ha reconocido que no existe identidad entre el fundamento de la responsabilidad del Estado, relacionado con la generación de un daño antijurídico, y el de la responsabilidad personal del funcionario público, pues esta únicamente se origina como consecuencia de su obrar doloso o gravemente culposo. (…) Para la Corte resulta oportuno destacar que la atribución de responsabilidad de agentes del Estado, cuya fuente tiene origen en el artículo 90, y que involucra por tanto los conceptos culpa grave o dolo, implica una valoración más desde las aristas juspunitivas, sin que obviamente puedan asimilarse en esta sede; lo que se quiere decir es que el avanzar de la dogmática jurídica hacia el esclarecimiento de los conceptos de dolo o culpa de tintes subjetivistas y luego normativistas, obliga el trascender definiciones difícilmente concretables o reconducibles a una idea menos discutible, como lo es la de "buen padre de familia", para ahora decantar las citadas ideas de dolo y culpa en perspectivas que aluden al conocimiento de hechos, voluntad de realizarlos y conciencia de su ilicitud (dolo) o a la realización de comportamientos que trasgreden reglas, por no tener el cuidado debido, en virtud de normas objetivas de comportamiento, o acaso sobre criterios de previsibilidad (imprudencia o culpa).
El criterio "buen padre de familia" si bien es cierto, en su momento, tuvo una capacidad de rendimiento que se estimó suficientemente útil y comprensible, hoy día, en punto de atribución de responsabilidad ha caído en desuetud, pues, nótese como la propia Constitución alude a República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa los conceptos dolo y culpa.
Asimismo, es claro hoy que para esclarecer una relación causal ya no son de buen uso los nudos criterios naturalistas (teoría de la equivalencia de las condiciones) sino que la herramienta es la teoría de la imputación objetiva, de lo cual da buena cuenta una copiosa jurisprudencia del Consejo de Estado. El origen de dicha teoría se sitúa en el derecho civil, luego fue usada por el derecho penal y ahora ha sido utilizada por el derecho administrativo como una metodología eficiente para realizar juicios de atribución de responsabilidad, y así poder determinar cuándo un determinado resultado puede ser calificado o atribuido como suyo, a una determinada acción ejecutada por el agente.
Se trata entonces de una atribución normativa o jurídica de resultados, que va más allá de etéreos y difusos criterios psíquicos (y por ello mismo, naturalistas) como el del buen padre de familia. No se quiere decir aquí que estos conceptos deben arrancarse de tajo, pero es evidente que la jurisprudencia del Consejo de Estado y la propia dogmática del derecho administrativo, han avanzado en el análisis de imputación, por ejemplo, del daño antijurídico.
Así las cosas, en el análisis de dolo y culpa en punto de la acción de repetición, debe establecerse la responsabilidad a partir de contenidos de imputación jurídica, que en ese sentido, dejen ver: i) ya la actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas –actuación dolosa–, o, ii) en su defecto, el actuar que pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aún así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo –actuación gravemente culposa.
(…) Ahora bien, en lo que respecta a las presunciones de que tratan los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, esta Corporación ha señalado que, si bien no son contrarias a la Constitución, pues se justifican razonablemente en la necesidad de acreditar elementos subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, admiten prueba en contrario.
Sumado a ello, ha establecido que los jueces pueden deducir otras causales de culpa grave que, a pesar de no encuadrarse en ninguna de las presunciones consagradas, sí se enmarcan en los parámetros delimitados por el inciso primero del artículo 6 de la Ley 678 de 2001. Sin embargo, en estos casos este Tribunal ha aclarado que no opera ningún tipo de presunción y "no habrá lugar a la inversión de la carga de la prueba".
De igual modo, a partir de lo establecido en los referidos artículos, esta Corporación ha presentado una serie de precisiones en relación con la actividad de las entidades públicas que demandan en repetición y de los jueces de lo contencioso administrativo. En relación con las primeras, ha señalado que si bien los artículos 5 y 6 de esa ley contemplan una serie de presunciones "lo cierto es que sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la actuación del agente, por su República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción".
De igual modo, ha mencionado que, debido al carácter subsidiario de la pretensión de regreso, y a pesar de que las entidades públicas tienen la obligación de iniciar los procesos de repetición, estos solamente deben adelantarse cuando se acredite "con estrictos estándares de atribución de responsabilidad subjetiva, el dolo o la culpa grave del agente estatal, evitando su interposición cuando únicamente existan fundamentos precarios o altamente discutibles".
En cuanto a la actividad de los jueces, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho que se encuentran en la obligación de examinar los argumentos de la parte demandada, así como las pruebas incorporadas al proceso, pues estos, a pesar de que podrían no desvirtuar la responsabilidad del Estado, sí pueden ser concluyentes para descartar la responsabilidad personal del agente público.
Además, ha expresado que estos también tienen el compromiso de evitar que el examen de la responsabilidad del Estado simplemente se extrapole al estudio que se adelante en el curso de la acción de repetición. El juez, sin embargo, deberá tener en cuenta que el servidor que no fue llamado en garantía dentro del proceso que dio lugar a la condena contra el Estado, tendrá un mayor margen para el planteamiento de su defensa, por cuanto la sentencia, en principio, no le será oponible.
(…) En conclusión, esta Corporación ha destacado la importancia del carácter subjetivo de la responsabilidad de los servidores públicos y ha reconocido la necesidad de tener en cuenta aspectos propios de la gestión administrativa, así como las particularidades de cada caso. Consecuentemente con ello, ha llamado la atención sobre las obligaciones que tienen las entidades públicas y los jueces de lo contencioso administrativo en el marco de los procesos de repetición. Ellas tienen como propósito la garantía de un ejercicio de atribución de la responsabilidad justo para el agente del Estado, todo lo cual exige una labor de ponderación para evitar escenarios contrarios a la Constitución. (…).” Teniendo en cuenta el análisis normativo y jurisprudencial realizado, pasa esta Corporación a estudiar 2.3 CASO CONCRETO.
En el presente asunto la parte actora, E.S.E. Red Salud Armenia, procura se declare la responsabilidad de ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ, SYLVIA MARÍA ACOSTA BOTERO, JAIRO ZORRILLA DÍAZ, DIEGO LEÓN MARTÍNEZ, JHON JAIRO RESTREPO TABARES y FERNANDO GÓMEZ HERRERA, como consecuencia de la condena impuesta dentro del proceso de Nulidad y República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa Restablecimiento del Derecho radicado No. 63001333100420080061201 (2014- 105), con ocasión de la cual debió pagar la suma de $329.808.226 a la señora Beatriz Elena Zapata Valencia; como sustento de ello manifiesta la entidad demandante que la motivación exacta de la sentencia mediante la cual se le condenó y los hechos expuestos en esta demanda con sus respectivas pruebas, constituyen los fundamentos que acreditan los presupuestos de procedencia, los cuales a su parecer son aplicables a los demandados para así derivar su responsabilidad y en consecuencia su respectiva condena.
Surtido el trámite en primera instancia, el A quo dispuso negar las pretensiones de la demanda, con sustento en si bien se configuraron los presupuestos relacionados con la existencia de una obligación a cargo del Estado producto de una condena judicial; el pago efectivo de la obligación; así como la condición de agente o exagente del Estado de quienes son demandados, no ocurre lo mismo con la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa.
Analizo el A quo la conducta de quienes integraban la Junta Directiva de la entidad demandante, concluyendo que no se evidenció ningún interés de tipo personal o particular; no se percibe en ellos razón diferente de su actuación a la intención de actuar bien, cuya actuación se encuentra enmarcada en la buena fe. Para el A quo existió un error en el que incurrieron los miembros de la Junta directiva demandados, pero el mismo no es suficiente para imputarles responsabilidad patrimonial ante la entidad demandante, por cuanto su actuar estuvo revestido de buena fe.
Que si bien existió un desconocimiento del ordenamiento jurídico que concluyó en la extralimitación de funciones por parte de los integrantes de la Junta Directiva de la E.S.E Red Salud Armenia, lo cual implicó que la alcaldesa declarara insubsistente a quien se desempeñaba como Gerente de dicha entidad, no puede pasarse por alto que el deber de repetir contra los funcionarios o exfuncionarios del Estado se origina en que el daño a cuya reparación patrimonial haya sido condenado, sea consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual no aconteció en el asunto de marras, razón por lo cual negó las pretensiones de la demanda Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación con el objeto de la revocatoria de la decisión, con sustento en que: i) se incurrió en una indebida interpretación de los medios de prueba obrantes dentro del proceso, así como una interpretación equivocada de las presunciones establecidas en el numeral 3° del artículo 5 de la Ley 678 de 2001; ii) se restó valor probatorio a todo lo obrante dentro del expediente radicado 63001-33-31-004- 2008-00612-01(2014-105), en especial la sentencia proferida por el Tribunal República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa Administrativo del Quindío; iii) que el proceder de los demandados dentro del presente asunto se aparta en todo del proceder que se demanda de los servidores públicos; y iv) que la motivación de los actos administrativos es uno de los elementos más importantes de su existencia. Teniendo en cuenta la sentencia de primera instancia, así como los argumentos de apelación, advierte la Sala que la inconformidad solo se centra en la configuración de uno de los presupuestos de procedencia, esto es, el relacionado con la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa por parte de los agentes del Estado demandados.
En consecuencia, no entrará la Sala en el análisis de los demás presupuestos, y se abordarán los precisos argumentos planteados por la apelante. En aras de resolver el problema jurídico destaca la Sala que, de los documentos aportados al proceso se acreditó que la señora Beatriz Elena Zapata Valencia fungió como Gerente de la E.S.E. Redsalud Armenia37, siendo posteriormente objeto de calificación insatisfactoria por parte la Junta Directiva de la misma entidad, conforme consta en Acta No 57 del 14 de abril de 2008 y el Acuerdo resultante de la misma38, con la consecuente declaratoria de insubsistencia mediante Decreto 025 de 2008 proferido por la alcaldesa del municipio de Armenia.
Fue dicha declaratoria lo que motivó el inicio del proceso ordinario de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que culminó con sentencia condenatoria en segunda instancia, aspectos ya acreditados en el análisis de los presupuestos de procedencia. Ahora bien, para el análisis del presupuesto de procedencia relacionado con la existencia de una conducta dolosa y gravemente culposa de los agentes del Estado demandado, cuenta el proceso con las actuaciones realizadas por la Junta Directiva de la entidad, y que llevaron a la calificación insatisfactoria de la señora Beatriz Elena Zapata Valencia como Gerente de la E.S.E. Redsalud Armenia.
El asunto que culminó con la insubsistencia de la señora Beatriz Elena Zapata Valencia tiene su origen en la obligación de presentación del Plan de Gestión de la entidad, conforme las regulaciones contenidas en la Resolución No. 473 del 13 de febrero de 2008 proferida por el Ministerio de Protección Social y el Decreto 357 de 2008. En consideración con ello se observa que, en reunión de la Junta Directiva de la E.S.E. Red Salud Armenia de fecha 13 de marzo de 2008, que consta en Acta No 5439 de la 37 Así se desprende de lo considerado en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, de fecha 16 de marzo de 2017, dentro del radicado 63001-33-31-004- 2008-00612-01(2014-105). 38 Expediente digital, C01Principal, archivo Pdf 01CuadernoPrincipal, pág. 101-112 y 125-135. 39 Ídem, pág. 75-88.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa misma fecha40, esa corporación estudió la solicitud realizada por la Gerente de dicha entidad, señora Beatriz Elena Zapata Valencia, con el objeto de que se le otorgara un plazo prudente para la presentación del Plan de Gestión, frente a lo cual la junta consideró que era viable concederle un plazo prudente para la presentación del mismo.
Al respecto se anotó: “…solicita el aplazamiento de la entrega del plan de gestión de los Gerentes o Directores de las Empresas Sociales del Estado del nivel territorial, según lo estipulado en la norma, refiriéndose a que la misma norma establece que éste debe ser acorde al Plan de Desarrollo Institucional, que deberá ser formulado en el 2008 y que se hace necesario conocer las políticas y lineamientos del sector salud para el municipio, para poder hacer los ajuste al plan de desarrollo institucional y a su vez al plan de gestión, (…) manifiesta que la resolución 473 de 2008 expedida por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL define los indicadores que debe tener el plan de gestión pero aún no se ha reglamentado toda la metodología para la formulación y presentación del plan, según lo que le infirmo (sic) el Dr. Jorge Suárez en visita realizada la Ministerio (sic) de la Protección Social, a donde me desplacé precisamente para una asesoría sobre la nueva norma, ya que es la primera vez que se va a exigir, refiere (sic) además que es lógico que sin la Alcaldesa definir sus políticas de salud, no es procedente que la Empresa organice su plan, pues sería ilógico que la Alcaldesa priorice recursos para intervenir en una línea y la empresa defina otra diferente máxime cuando nosotros somos los que prestamos el servicio al municipio, ante esto interviene el Dr. Zorrilla manifestando que le parece coherente y pregunta que si la metodología se requiere para la elaboración del plan, ante lo cual asiente la Dra. Zapata, interviene el Dr. JAIRO ZORRILLA DÍAZ quien ve muy viable que se le de (sic) el aplazamiento de la presentación del informe del plan de gestión de la gerente, esto teniendo en cuenta que debe ir articulado con el del Municipio.
Pide la palabra el Señor Jhon Jairo quien manifiesta que es lógico que la Red salud al ser un hijito de la Secretaría de salud y del Municipio hablen el mismo idioma por que como va a ir a la Alcaldía por un lado y Redsalud para otro, ante la solicitud de la Gerente Dra Zapata los demás miembros de la Junta aceptan la solicitud de la Gerente Dra. Zapata dando un tiempo prudente para la presentación del Plan de Gestión” (Negrilla del Despacho).
Posteriormente, la Junta Directiva de la entidad se reunió nuevamente el 02 de abril de 2008, como consta en Acta No 5541 de la misma fecha, en la que se analizó la revisión del cumplimiento de la obligación de presentación del Plan de Gestión por parte de la Gerente de la E.S.E., oportunidad en que se alegó lo concerniente a la imposibilidad que había de modificar los términos para la presentación del Plan de Gestión por parte de la Gerente de la entidad.
Al respecto se dijo: 40 Ídem, pág. 75-. 41 Ídem, pág. 59-74. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa “La doctora SYLVIA (…) Aclara que: para desarrollar el análisis tenemos como base normativa el Decreto 357 de 2008 y la Resolución 473 de 2008, normas que definen términos perentorios para la prestación del plan de gestión institucional, documento que aún no ha sido presentado.
Estas normas imponen deberes legales tanto para la gerente como para la junta directiva. (…) El Dr. DIEGO LEON, expone que: la junta pasada ante la preocupación de la gerente de presentar el plan de gestión en los términos del Decreto 357 de 2008 y ajustado a la metodología de la Resolución 473, se acordó que se le concedería un término perentorio para presentar el plan de gestión el cual estuviera acorde con el plan de desarrollo y plan de salud municipal.
Eso es lo que me preocupa, que en la reunión del 13 de marzo dimos un plazo y hoy digamos otra cosa. La Dra. SYLVIA manifiesta que: en estricto sentido, la norma exige la presentación del plan de gestión en el plazo señalado y no supedita dicha presentación al plan de desarrollo y de salud territorial, toda vez que el marco normativo en interpretación sistemática, advierte los términos para la presentación de dichos planes y es claro que éstos no iban a estar listos dentro del plazo perentorio que el Decreto y la Resolución habían concedido para presentar al plan, de gestión, el cual es de carácter institucional, estableciendo en la Resolución 473, el contenido que debe tener dicho plan (…) El desconocimiento de la norma no puede servir de excusa para eximirse de su responsabilidad.
El Sr. JHON JAIRO expone que: (…) Todos tenemos responsabilidad, con el agravante que habíamos dado un plazo, pero nosotros no somos abogados y el que por ignorancia peca por ignorancia se condena, (…) porque parto del principio de la buena fe de la gerente, cuando ella dijo que necesitaba un plazo, yo tengo unos borradores que no se si todos lo conozcan, pero eso no es nada oficial y todos sabemos que necesitamos cosas oficiales y nosotros quisimos que se trabajara de la mano con el municipio por lo que estábamos esperando las directrices del municipio para articularlo con la salud del municipio (…)Responde la Doctora Zapata mencionando que: (…) en relación a la junta del 13 de marzo yo como secretaria de la junta ya conocía el decreto y la resolución y se las entregué a cada uno de los miembros (…) El Dr. ZORRILLA manifiesta que: retomo las palabras de la señora gerente, porque si se aprobó el plazo, entonces todos fuimos asaltados en la buena fe, porque razón, porque la gerente manifiesta que ella ya conocía el contenido del decreto y la resolución, en donde están claramente establecidos los requisitos y los términos para la presentación del plan, ella ya sabía de antemano cual era el contenido y los términos de este plan y que la junta no tenía competencia para, alterar esos términos y requisitos, so pena de sanciones y enfrentarnos a los procesos disciplinarios que establece la misma norma.
Entonces cuando manifestó que necesitaba un plazo, ella ya sabía que ninguno de nosotros conocía esa norma y que nosotros no podíamos autorizar algo por fuera de la norma. Además, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa yo entendí cuando nos habló del plazo, que era que la norma no había salido para aplicar la metodología. Pero además desde la fecha de la reunión ha tenido tiempo suficiente para la presentación del plan de gestión, porque este plan para su presentación, tiene claramente definido su contenido en la norma y no está sujeto al plan territorial de salud o a otro plan municipal, ese plan de gestión se presenta y si hay que hacerle ajustes se hacen, pero la norma establece unos requisitos y términos muy precisos y la manera como hay que presentarlo.
Si la junta hubiera dado un plazo y aun ese plazo era prudente para que presentara el plan, ese plazo debe entenderse que se concedió en los términos de la ley, contemplados en el decreto 357 de 2008 y la resolución 473 de 2008. (…) La Dra. SYLVIA, expone: que cuando en la reunión usted presentó por fuera del orden del día, más que una solicitud una manifestación, lo hizo con el fundamento de que en el Ministerio de la Protección Social le habían dicho que faltaba algo por reglamentar, se habló sobre el tema y de acuerdo a lo expuesto por usted, entendimos que tenía razón, pero no se sometió, a una votación, pero así y todo, es claro que por encima del decreto y la resolución, no está por encima un acuerdo de voluntades de la junta directiva y cuando uno se remite a la norma, a las leyes, a los decretos y resoluciones, debe observarse las implicaciones legales pues su cumplimiento debe acatarse según lo dispuesto por ellas (…)”.
(Negrillas de la Sala) Finalmente, en reunión del 14 de abril de 2008, conforme Acta No. 5742, la Junta Directiva de la entidad aprueba Acuerdo que dispuso la calificación insatisfactoria de la Gerente de la E.S.E., con sustento en la no presentación del Plan de Gestión en el plazo señalado en el Decreto 357 de 2008 y la Resolución 473 de 2008.
Teniendo en cuenta todo lo anterior a la hora de realizar una cualificación de la conducta de los miembros de la Junta Directiva de la E.S.E. Red Salud Armenia, en relación con la calificación insatisfactoria de la señora Beatriz Elena Zapata Valencia como Gerente de la entidad, considera la Sala que las circunstancias que rodearon la salida de la Gerente no advierten la presencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de parte de los miembros de aquella corporación, puesto que, si bien en principio se concedió un tiempo prudente a la Gerente para la presentación del Plan de Gestión, lo cierto es que posteriormente analizaron su propio proceder y de forma justificada advirtieron la improcedencia de una concesión de tiempo para la presentación del Plan de Gestión, resaltando que dicha perentoriedad era previamente conocida por la Gerente.
Consecuente a ello, y ante la omisión de presentarse el Plan de Gestión procedieron a la calificación insatisfactoria, lo que derivó en la insubsistencia de la señora Beatriz Elena Zapata Valencia. 42 Ídem, pág. 101-111. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa En punto a la calificación de la conducta plasmada en las actas 54, 55 y 57 de 2008 de la Junta Directiva de la E.S.E. Red Salud Armenia, considera la Sala que no se acredita una conducta dolosa, pues de lo allí acontecido no se infiere una intencionalidad en procurar la insubsistencia de la Gerente a partir de la violación de la ley, esto es, no surge una intención de hacer incurrir en omisión a la Gerente para luego calificarla insatisfactoriamente y provocar su insubsistencia. Tampoco advierte la sala una conducta gravemente culposa, puesto que si bien todos los actores, tanto la gerente como los miembros de la Junta Directiva eran conocedores del Decreto 357 de 2008 y la Resolución 473 de 2008, actuaron prevalidos de una errada convicción, la que surge de la solicitud de ampliación del plazo de la gerente, en relación con la ausencia de reglamentación en cuanto a la metodología de formulación y presentación del plan, y en la necesidad de articular el Plan de Gestión de la E.S.E. con las políticas de salud del ente territorial.
Para la concesión del tiempo prudencial de presentación del Plan de Gestión, sin que dicha situación logre configurar una conducta gravemente culposa. Tal como lo ha considerado el Consejo de Estado, “no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta”43.
De modo que, para la Sala, la conducta de los miembros de la Junta Directiva en la situación de marras no esta revestida de una gravedad tal en relación con la violación del término perentorio establecido en el Decreto 357 de 2008 y la Resolución 473 de 2008 para la presentación del Plan de Gestión por parte de la Gerente de la entidad, pues con las pruebas arrimadas al proceso no se prueba una actuación distinta a un análisis jurídico y normativo, aunque errado; no aprecia la Sala una conducta que valla dirigida a la consecución de fines distintos a la garantía del buen servicio.
Tal situación se considera igualmente de la conducta de la alcaldesa municipal de Armenia que profirió el Decreto 025 de 2008 mediante el cual se declaró insubsistente a la señora Beatriz Elena Zapata Valencia, pues dicha decisión se limitó a aplicar las consecuencias de la calificación insatisfactoria de la Junta Directiva de la E.S.E., de modo que no se advierte en ello una conducta dolosa o 43 Sentencia del 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Igualmente, en el fallo la corporación sostuvo que “no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública”.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa gravemente culposa. Ahora bien, con el objeto de dar respuesta a los puntuales argumentos de la parte apelante, considera la Sala que no ha existido una indebida interpretación de los elementos de prueba aportados al expediente, puesto que es a partir de los mismos que la sala llega a esta determinación. Y frente a la interpretación de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, se recuerda que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo “no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que, con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la Constitución, siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave”44.
Bajo ese entendido, aludiendo particularmente al contenido del artículo 6 ídem, la culpa grave se presume cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley, tal como ocurrió en este caso, pues la condena impuesta a la E.S.E. Red Salud Armenia surge como consecuencia de la declaratoria de nulidad de actos administrativos declarados nulos y el consecuente pago de salarios y prestaciones sociales a favor de la señora Beatriz Elena Zapata Valencia, no obstante, con sustento en el artículo 90 no se logró acreditar la culpabilidad grave de los demandados en la causación del daño a la entidad demandante.
Por otro lado, en cuanto al valor probatorio de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso radicado con el número 63001-33- 31-004-2008-00612-01(2014-105), es menester recordar que el objeto del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho es el de hacer un análisis de legalidad de los actos demandados, en contraste con las normas consideradas como violadas y puntualmente frente al concepto de la violación; en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho el juzgador administrativo no hace un análisis de conducta de los funcionarios involucrados, razón por lo que lo resuelto en sentencia de segunda instancia dentro del proceso radicado con el número 63001-33-31-004-2008-00612-01(2014-105) dista del objeto que se persigue en el presente asunto, donde se ausculta propiamente la conducta particular desplegada por los agentes del Estado demandados.
De allí que las consideraciones expuestas en la providencia de segunda instancia dentro del proceso referenciado no dan cuenta de una conducta gravemente culposa de los miembros de la Junta Directiva 44 Al punto, la Corte reafirma que la conclusión a partir de la cual se declara la nulidad de un acto administrativo y la consecuente obligación de reparar a cargo del Estado, no necesariamente permite dar por establecido el elemento subjetivo requerido para edificar la responsabilidad del funcionario.
En efecto, en el primer escenario se examina la actuación de la entidad en su conjunto sin que sea relevante el rol de cada individuo en la causación del daño. En cambio, en el segundo ámbito se analiza la conducta de una persona específica que pertenece a la institución, por lo que deben valorarse elementos como el grado de participación del agente en el menoscabo, la posibilidad de precaver la producción del mismo, entre otros.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa de la E.S.E. Red Salud Armenia. En cuanto a lo manifestado frente al inadecuado proceder de los demandados en la actuación que culminó con la insubsistencia de la señora Beatriz Elena Zapata Valencia, es menester señalar que la responsabilidad patrimonial de los demandados no se puede predicar de la ausencia de un actuar decoroso, cuidadoso y responsable, sino de la gravedad de la conducta causante del daño antijurídico, no pudiéndose demostrar que actuaron con culpa grave, lo que impide la condena bajo este medio de control.
Finalmente, en cuanto a la motivación de los actos administrativos, la Sala reitera lo dicho con anterioridad, en cuanto a que la anulación de un acto administrativo, incluso por falta o falsa motivación, no genera automáticamente la responsabilidad del agente estatal, debiéndose acreditar que su conducta fue a título de dolo o culpa grave, lo cual no se logró acreditar en el presente asunto.
Así las cosas, no prosperan los argumentos expuestos por la entidad demandante apelante en contra de la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en relación con la acreditación de los presupuestos para declarar la responsabilidad de ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ, SYLVIA MARÍA ACOSTA BOTERO, JAIRO ZORRILLA DÍAZ, DIEGO LEÓN MARTÍNEZ, JHON JAIRO RESTREPO TABARES y FERNANDO GÓMEZ HERRERA, en particular el relacionado con la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, con ocasión de lo pagado por la E.S.E. RED SALUD ARMENIA, a raíz de la condena impuesta en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado No. 6300133310042008006101 (2014-105), a través de sentencia proferida el 16 de marzo de 2017 en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío, razones suficientes para CONFIRMAR la sentencia de primera instancia.
3. CON RELACIÓN A LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativo se tiene que pasó de ser subjetiva45 a objetiva valorativa46, de acuerdo 45 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 46 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa con providencia reciente del H. Consejo de Estado47 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición –siempre que se acredite su comprobación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso- bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, es decir que no en todos los casos quien resulte vencido en juicio debe ser condenado al pago de costas y agencias en derecho, tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 1 de noviembre de 201848.
En el presente asunto, no se condenará en costas a la entidad demandante en segunda instancia, pese a que se confirmará la sentencia del inferior que negó las pretensiones de la demanda, ello por cuanto no se probó la causación de costas a favor de la parte demandada. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA, de fecha 30 de abril de 2024, por lo considerado en esta providencia. 47 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018.
Radicación número: 17001-23-33-000- 2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 48 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO. Sala Plena. Sentencia del 1 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO. Asunto: Sentencia de segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo.
Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016- 00066-01. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICACIÓN: 63-001-33-33-006-2019-00186-01 DEMANDANTE: E.S.E. RED SALUD ARMENIA DEMANDADO: ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Y OTROS Jurisdicción Contencioso Administrativa SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia, por lo previamente indicado.
TERCERO: En firme este fallo, CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático SAMAI. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala según consta en el acta N° 31.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente49 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 49 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/