17001-23-33-000-2018-00389-00 · Tribunal Administrativo de Caldas

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 13 de diciembre de 2024 Asunto: Sentencia de primera instancia N° 200 Medio de control: Popular Demandantes: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Manizales y Corpocaldas Vinculado: Diosefrén Rueda Expediente: 17001-2333-000-2018-00389-00 Acta de discusión: 088 de la fecha I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas para el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos o acción popular, sin que se observen causales de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales de la acción, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará la sentencia de primera instancia que en derecho corresponda.

II.

ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 Solicita la parte demandante se declare que las autoridades demandadas están vulnerando los derechos consagrados en los literales a), l) y j) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, referidos al goce de un ambiente sano, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

En consecuencia, pide que se ordene a las demandadas retirar el material ubicado en la parte baja de las viviendas ubicadas en la calle 45 con carrera 28 de Manizales, la construcción de una pantalla que sirva para mejorar las condiciones de estabilidad del suelo, además de unos drenes subhorizontales y filtros que permitan captar y conducir las aguas de infiltración. 1.1 FUNDAMENTO FÁCTICO 1.1.1 En el mes de abril de 2017 hubo un derrumbe en el sector, producto de la ola invernal ocurrida en la época, lo cual ocasionó un desprendimiento de capa vegetal a un costado de las viviendas. 1 14_ED_C01PRINCIP_001CUADERNOESCANEADO(.pdf) NroActua 45, págs. 5-6.

Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 2 de 21 1.1.2 El material producto del deslizamiento quedó en la parte baja de las viviendas del sector, que se ha convertido en una zona de acumulación de aguas, favoreciendo la saturación del suelo y la aparición de humedades en una vivienda. 1.1.3 Anota que en las viviendas se han ubicado plásticos para mitigar la cimentación, y se evidencian algunas afectaciones. 1.2 FUNDAMENTO JURÍDICO Como fundamento jurídico de las pretensiones elevadas, se remite a la Ley 472 de 1998, y refiere que los derechos colectivos vulnerados son: - El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias (literal a); - El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna (litera j). - El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l).

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1 CORPOCALDAS2 Se opuso a las pretensiones de la parte demandante, basando su defensa en las excepciones que denominó “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”, respecto a la cual manifiesta que, en el marco de sus competencias y su función asesora, ha brindado apoyo al accionante y remitido las recomendaciones a las entidades competentes en materia de gestión del riesgo.

Además, explica que las causas de la problemática, que califica como un deslizamiento superficial, se atribuyen a precipitaciones muy fuertes ocurridas en 2017, sumadas a las condiciones del terreno y a la ausencia de obras en las viviendas para el manejo de las aguas lluvias; “falta de legitimación en la causa por pasiva”, en atención a los mandatos de la Ley 1523 de 2012 y la postura del Consejo de Estado, que indican que la prevención y atención de desastres corresponde en primera medida a los municipios, y que la función de estas corporaciones se agota en la prestación de asesoría técnica; e “inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos fundamentales deprecados por parte de Corpocaldas en atención a la órbita de su competencia”, para lo cual una vez más reitera que las competencias en esta materia son del ente territorial. 2.2 MUNICIPIO DE MANIZALES3 Sostiene que en el plenario no existe prueba de vulneración de los derechos colectivos, toda vez que la problemática se origina en un inmueble de propiedad privada, que no tiene canalización de aguas lluvias y que no realizó limpieza con posterioridad a un deslizamiento ocurrido en el año 2017.

De hecho, acota que en la Inspección 5ª de Policía de esta ciudad cursa proceso contra el propietario por comportamientos contrarios a la mera tenencia de inmuebles, lo que denota que los quejosos son conscientes que los problemas de las viviendas obedecen a la conducta de un particular y no de ese ente territorial. Anota que, en visita llevada a cabo por la Unidad de Gestión del Riesgo, se detectó que las humedades provienen de un mal manejo de aguas superficiales de la vivienda del señor Diosefrén Rueda. 2 Ídem, págs. 24-33. 3 Ídem, págs. 73-82.

Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 3 de 21 Precisa que, si bien no tiene responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos, llevó a cabo obras de estabilidad en el sector como parte de la declaratoria de calamidad pública que tuvo lugar en 2018 a raíz de la ola invernal que se presentó en la ciudad.

Como excepciones, planteó las denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva” aludiendo que no existe acción u omisión de ese ente local de la cual se derive vulneración de los derechos colectivos; “inexistencia de prueba de los hechos que constituyen presunta vulneración de derechos colectivos”, basada en que el actor no cumplió con la carga probatoria que le atañe frente a la supuesta vulneración de las prerrogativas colectivas;

“inexistencia de vulneración de los derechos reclamados”, pues la administración municipal no ha conculcado derecho alguno; e “improcedencia de la acción popular”, en atención a que no se dan los supuestos de procedencia previstos en la Ley 472 de 1998, en específico una acción u omisión transgresora que sea imputable a la municipalidad demandada. 2.3 DIOSEFRÉN RUEDA4 Manifiesta ser el propietario de la vivienda ubicada en la calle 45 entre calles 28 y 29, y que en 2017 hubo un desprendimiento de tierra en un predio aledaño que afectó su vivienda y que, en ese momento, funcionarios del Municipio de Manizales le indicaron que efectuarían obras para conjurar el riesgo, pero que después le manifestaron carencia de presupuesto.

Agrega que, en agosto de 2017, asistió a la Inspección 5ª de Policía de Manizales, donde se comprometió a instalar unas láminas denominadas “flanches”, con lo cual cumplió, y que unos vecinos realizaron la limpieza del terreno en la parte superior, luego de lo cual no ha tenido noticias de nuevas afectaciones. Propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, aludiendo que la situación expuesta en la demanda popular obedece a la temporada invernal de 2017 y no a una conducta de él como vinculado.

3. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante auto del 31 de julio de 20185 se admitió la demanda de la referencia, decisión notificada a los demandados el 2 de agosto de la misma anualidad6. En decisión del 1° de noviembre de 20187 se tuvo por contestada la demanda de manera oportuna por Corpocaldas y el Municipio de Manizales, además de disponerse la vinculación del señor Diosefrén Rueda, quien contestó de manera oportuna8.

El 4 de febrero de 2020 9 se celebró audiencia de pacto de cumplimiento declarándose fallida, mientras que el 14 del mismo mes este Tribunal declaró su falta de jurisdicción para continuar conociendo del asunto 10. El expediente correspondió por reparto al Juzgado 1° Civil del Circuito de Manizales, que el 10 de 4 Ídem, págs. 238-242. 5 Ídem, págs. 19-20. 6 Ídem, pág. 21. 7 Ídem, págs. 198-199. 8 Ídem, págs. 238-242. 9 Ídem, págs. 267-269. 10 Ídem, págs. 270-273.

Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 4 de 21 marzo de 2020 dispuso no avocar el conocimiento y en su lugar, provocar el conflicto negativo de jurisdicciones11. La Corte Constitucional dirimió el conflicto con auto de 24 de febrero de 202212, declarando que el conocimiento del asunto corresponde a este Tribunal, que en auto de 1° de febrero de 202413, se estuvo a lo resuelto y decretó pruebas, mientras que el 14 de febrero de 2024, se corrió traslado para alegatos de conclusión14.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1 PARTE DEMANDANTE No intervino en esta etapa procesal15. 4.2 PARTE DEMANDADA 4.2.1 CORPOCALDAS16 Reitera que cumplió con sus funciones de asesoría técnica en el marco de sus competencias, por lo que efectuó visitas al sitio objeto de la acción popular, en las que determinó que es indispensable que los propietarios de las viviendas efectúen obras para el adecuado manejo de aguas lluvias, la demolición de un muro que se encuentra colapsado y el retiro del material del talud y la construcción de un muro pantalla con anclajes, además de realizar monitoreo continuo del talud.

Así mismo, reitera que conforme lo establece la Ley 1523 de 2012, la competencia primaria en materia de gestión del riesgo corresponde a los municipios y dichas corporaciones únicamente pueden prestar asesoría técnica. 4.2.2 MUNICIPIO DE MANIZALES Presentó los alegatos por fuera del término legal, según constancia secretarial17. 4.2.3 DIOSEFRÉN RUEDA18 Sostiene nuevamente que luego de la temporada invernal de los años 2017 y 2018 hubo funcionarios del Municipio de Manizales examinando el sitio para ejecutar obras, pero que después manifestaron que no había presupuesto.

Además, repite que instaló unas láminas de zinc según compromiso que adquirió en la Inspección 5ª de Policía, y que otros vecinos hicieron limpieza del sector. Finalmente, solicita que la responsabilidad a declarar recaiga exclusivamente sobre las entidades públicas demandadas. 4.3 MINISTERIO PÚBLICO19 La Procuraduría 29 Judicial II para asuntos administrativos expuso que, en su concepto, deben declararse responsables al Municipio de Manizales y al vinculado por la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, ordenando la realización de una visita conjunta entre el municipio y Corpocaldas para la actualización de la información sobre el riesgo en 11 9_ed_juzgadopri_001cuadernojuzgadopr, págs. 7-21. 12 4_ed_corteconst_03auto20222cju 13 16_ed_c01princip_003autoesteseabrepru 14 26_actaaudiencia_audienciap_010actaaudienciaprue 15 35aldespachopar_parafallo_019constanciasecreta 16 30recibememorial_alegatos_014escritoalegatospdf1 17 35aldespachopar_parafallo_019constanciasecreta 18 28RECIBEMEMORIAL_Alegatos_012ESCRITOALEGATOSCONCLUSIONPDF(.pdf) NroActua 49 19 34recibememorial_conceptome_018conceptomeritopdfo Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 5 de 21 la zona, cuyo informe determine las acciones a emprender por el propietario, so pena del inicio de los procedimientos policivos a que haya lugar, además de la definición de las acciones a adelantar por el municipio.

Como sustento de su postura, expresa que en el expediente reposa prueba de las condiciones que implican un riesgo potencial de deslizamiento, como la pendiente moderada y el inexistente o deficiente manejo de las aguas lluvias de las viviendas del sector, lo que contribuye a la saturación del terreno. Incluso, anota que es el propio municipio quien reconoce en respuesta a una petición de la comunidad, la necesidad de realizar obras de mitigación del riesgo en el talud, al tiempo que aseveró que estas se harían cuando se cuente con el presupuesto para tales efectos.

Considera que respecto de Corpocaldas, debe declararse probada la falta de legitimación en la causa por pasiva, por las precisas funciones que la ley le señala a las autoridades ambientales en materia de gestión del riesgo. III. CONSIDERACIONES

1. PRESUPUESTOS PROCESALES Es competente el Tribunal para conocer el asunto de la referencia, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los artículos 144 y 152 numeral 14 del CPACA, atendiendo para ello la naturaleza del medio de control propuesto y la de las entidades demandadas en estas diligencias.

No existe inconveniente alguno en cuanto a la legitimación en la causa de las partes en el proceso, tanto en su extremo activo como pasivo de la Litis. E igualmente se acreditó el requisito de procedibilidad contenido en el artículo 161 Nº4 en consonancia con el artículo 144 de la Ley 1437 de 201120. Definido lo anterior, es procedente entrar a dictar sentencia con fundamento en el siguiente:

2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Existe vulneración o amenaza de los derechos colectivos consagrados en los literales a), j) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 199821, por parte del Municipio de Manizales, la Corporación Autónoma Regional de Caldas Corpocaldas y del señor Diosefrén Rueda, en relación con la inestabilidad del talud ubicado en la calle 45 con carrera 28 del barrio Colombia del municipio de Manizales?

3. TESIS DEL TRIBUNAL La Sala Cuarta de Decisión sostendrá que en el presente asunto se presentó vulneración al derecho colectivo contenido en el literal l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, atribuibles al municipio de Manizales y al señor Diosefrén Rueda, por haberse demostrado en el plenario el riesgo de inestabilidad del talud ubicado en la calle 45 con carrera 28, barrio Colombia de Manizales.

Respecto de los demás derechos colectivos, no se evidencia vulneración alguna. 20 14_ED_C01PRINCIP_001CUADERNOESCANEADO(.pdf) NroActua 45, págs. 7-8. 21 a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;

Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 6 de 21 Por ende, se ordenarán medidas de reparación a cargo del Municipio de Manizales como principal responsable, en conjunto con Corpocaldas, en virtud de su función de asesoría técnica, y del señor Diosefrén Rueda, particular vinculado a este trámite y propietario de una de las viviendas del sector, cuyo estado coadyuva a la problemática que generó la demanda popular.

Así mismo, se dispondrá la constitución de un Comité de Verificación para garantizar el cumplimiento de las órdenes previstas en esta providencia.

4. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO 4.1 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio del cual cualquier persona natural o jurídica, puede demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, tendiente a evitar un daño contingente, hacer cesar alguna amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.

Ahora, como con la acción popular se busca obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva, la misma procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que violen o amenacen esa clase de derechos; en ese sentido el daño a un derecho o interés colectivo puede corresponder a una lesión y aún a una amenaza, originada en hechos objetivamente verificables (Artículo 9 de la Ley 472 de 1998).

El Consejo de Estado ha destacado que la acción popular es una acción principal, que específicamente se orienta a la protección y restablecimiento de los derechos colectivos, y pese a la existencia de otros medios de defensa, no deviene improcedente. Ahora bien, corresponde al juez popular “analizar con detenimiento la finalidad pretendida por el actor y/o sus coadyuvantes, para que no se sustituya la acción ordinaria por la popular, cuyo único propósito es la protección de los derechos e intereses colectivos.”22 Y explica que, “Si bien, la Acción Popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios de defensa judicial, tampoco se ha querido con ella instituir un sistema paralelo, que desconozca las acciones judiciales ordinarias, con mayor razón cuando éstas protegen adecuada y oportunamente la supremacía de la Constitución.”23 Para mayor ilustración, la Corte Constitucional24 analizó la acción popular indicando que “se trata de una acción encaminada a la protección de los derechos colectivos de la comunidad, razón por la cual puede ser promovida por cualquier persona a 22 CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Bogotá D. C., febrero veintiuno de dos mil siete (2007). Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00355-01(AP). Actor: Mauricio Rodríguez Echeverry. Demandado: Ministerio de la Protección Social y otros. Referencia: Acción Popular -Apelación de Sentencia. Sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 31 de mayo de 2002.

Radicación número: 25000-23- 24-000-1999-9001-01(AP-300), actor: Contraloría General de la República, demandado: Nación-Ministerio de Transporte y sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. Dragacol S.A. 23 Ibídem 24 CORTE CONSTITUCIONAL. Magistrado Ponente: Dr. Juan Carlos Henao Pérez. Auto 197 de mayo 27 de 2009.

Referencia: expediente ICC-1424. Conflicto de Competencia entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de la Estrella Antioquia y el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 7 de 21 nombre de aquella cuando se presente un daño o una amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los establecidos por la ley para el efecto”.

En ese orden de ideas, la acción popular procede contra una acción u omisión de las autoridades o de los particulares, debiendo verificarse en todo caso que dicha actuación produzca una afectación a los derechos e intereses colectivos., entendidos como aquellos derechos e intereses que pertenecen a todos los miembros de una comunidad, sin embargo, ninguno individualmente considerado puede apropiarse de dichos derechos con exclusión de los demás. De la lectura de la demanda claramente los derechos cuya protección se depreca son de carácter colectivo y se encuentran contenidos en los literales a), j) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. - El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias (literal a); - El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna (literal j); - El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l).

En virtud de lo expuesto, se considera que la acción popular es procedente en este caso. Ahora, como supuestos sustanciales para su procedencia, se tienen los siguientes: i) Una acción u omisión de la parte demandada, ii) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) La relación de causalidad entre la acción, la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.25 4.2 ANÁLISIS DE RESPONSABILIDAD 4.2.1 Daño Conforme ya se anotó, la parte actora alega la vulneración de los derechos de orden colectivo al goce de un ambiente sano, el equilibrio ecológico, la prestación de los servicios públicos eficiente y oportuna y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

Con relación al goce de un ambiente sano y el equilibrio ecológico, el órgano supremo de esta jurisdicción ha aludido al concepto constitucional de “constitución ecológica” para determinar la importancia que guarda la preservación ambiental en el entorno de los derechos y prerrogativas de orden superior, haciendo énfasis en la multiplicidad de normas del estatuto fundamental que soportan dicho deber de protección, y también a las diversas connotaciones que ostenta dentro del entramado normativo superior.

Así lo ratificó en la sentencia de 11 de junio de 2020: “A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte del ser humano, 25 Consejo de Estado.

Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera - Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. - Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) - Radicación número: 25000-23-24-000- 2011-00573-01(AP) - Actor: Luis Fernando López Peralta - Demandado: Municipio de Soacha - Cundinamarca y otro Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 8 de 21 siempre que se haga de manera eficiente, es decir, teniendo en cuenta el criterio de aprovechamiento sostenible de los recursos, de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.

(…) En ese orden de ideas, la Sección Primera del Consejo de Estado ha hecho alusión a las distintas dimensiones de este derecho, destacando que ostenta la calidad de: “[…] (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); (ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo);

(iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior”26.

En punto al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el Consejo de Estado27 ha conceptualizado: “(…) El derecho de acceso a los servicios públicos en este sentido, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos.

Esta sola condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: eficiencia y oportunidad. Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos.

La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna” Por otra parte, respecto del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el mismo órgano ha establecido que mediante este derecho “(…) pretende garantizar que la sociedad no esté expuesta a padecer posibles o inminentes alteraciones de las condiciones normales de vida o daños graves causados "por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre, que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva.” 28 Así mismo, el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente encuentra una profunda relación con el modelo de Estado Social de Derecho, al proveer a las autoridades de mecanismos para salvaguardar los derechos de los asociados ante la materialización de riesgos que la ciencia permita anticipar.

El Consejo de Estado explicó este vínculo en los siguientes términos: “(…) La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos 26 Consejo de Estado, Sentencia de 11 de junio de 2020, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación: 25000-23-24-000-2012-00078-01 AP 27 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicado: Rad.

No. 15001-23-31-000-2010-01166-01(AP). 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 11 de junio de 2004, Rad. 01423-01. M.P. Ligia López Díaz, Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009. Rad. Exp. 03002-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 9 de 21 superiores de las personas. […] En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. […] Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. […] En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende por que las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos”29.

Definido lo anterior, sobre la afectación de los derechos colectivos, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Obra en el expediente el Oficio 2017-IE-00013432 de 1° de junio de 2017, proferido por Corpocaldas ante solicitud de visita de la señora Gloria Eneireth Ospina Peláez, residente en la calle 45 28B-9330, en el cual se documentó el colapso de un muro en concreto a raíz de la saturación del suelo producido por las aguas lluvias que caen de los techos de las viviendas ubicadas en la parte superior del talud, a lo cual contribuyen factores como el sobre empinamiento del talud para la construcción de las viviendas.

Como recomendaciones, se expuso que es básico un adecuado manejo de las aguas lluvias de los techos de las viviendas, con la instalación de canales y bajantes que se conecten al sistema de alcantarillado, demolición del muro colapsado y retiro del material, construcción de un muro- pantalla, evacuación preventiva de la vivienda ubicada en la parte inferior del talud y monitoreo permanente al sitio. - Fue aportada copia del acta de la audiencia llevada a cabo por la Inspectora 5ª de Policía del Municipio de Manizales el 16 de agosto de 201731, ante la queja interpuesta por los señores Gustavo de Jesús Bedoya Cardona y María Elvia Bustamante López, quienes denunciaron que viven en las casas ubicadas a ambos costados de la vivienda del señor Diosefrén Rueda, unidad habitacional que no cuenta con canales recolectores de aguas lluvias y cuyo propietario no ha recogido el material depositado luego de un derrumbe, lo que les generaba una humedad.

En dicha oportunidad, la diligencia fue suspendida para llevar a cabo la práctica de pruebas. - Mediante Oficio N°2018IE- 00000362 de 5 de enero de 201832, Corpocaldas consignó las conclusiones de la visita técnica llevada a cabo al sitio objeto de la acción popular, esta vez en respuesta a petición presentada por el señor Gustavo de Jesús Bedoya Cardona, residente en la Calle 45 #28-01.

En el documento, se describe que, producto de la ola invernal de 2017, se presentó un desprendimiento de tierra que afectó una de las viviendas y que el material quedó depositado en la 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de marzo de 2021, Consejero Ponente: Hernando Sánchez, (Exp. 66001-33-31-003-2009-00225-01). 30 14_ED_C01PRINCIP_001CUADERNOESCANEADO(.pdf) NroActua 45, págs. 40-42. 31 Ídem, págs. 14-16, 54-55. 32 Ídem, págs. 9-10, 48-50.

Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 10 de 21 parte baja del talud, lo que favorece la acumulación de aguas, saturación del terreno y aparición de humedades en los primeros pisos de las viviendas. Además, se evidencia la ausencia de obras de manejo de aguas en las viviendas, que permitan mitigar la situación. En esa oportunidad, la corporación recomendó como indispensable el retiro del material resultante del desprendimiento de tierra, la construcción de un muro con anclajes para “submurar” las cimentaciones de las viviendas de la parte baja del talud, drenes sub-horizontales para abatir el nivel freático, la construcción de filtros en la parte baja de la vivienda del solicitante para la adecuada conducción de aguas de infiltración y realizar monitoreos permanentes. - Sobre el particular, el Municipio de Manizales profirió el Oficio SOPM-03776 GOE17 el 7 de febrero de 201833, también dirigido al señor Gustavo de Jesús Bedoya Cardona, en el que reconoce que Corpocaldas emitió concepto técnico sobre la inestabilidad que se presenta en el sector, aludiendo que “(…) el tema referente a las obras de reducción del riesgo en la zona, se encuentra incluido en el inventario de necesidades de la Secretaría de Obras Públicas para ejecutar de acuerdo con la disponibilidad de recursos y prioridades del despacho”. - Dando respuesta al actor popular, Corpocaldas expidió el Oficio 2018-IE 00017335 de 25 de julio de 201834, en el que ratifica las conclusiones consignadas en los 2 informes anteriores sobre el caso del barrio Colombia, específicamente la existencia de material proveniente de un derrumbe ocurrido en el año 2017 que tuvo como base el desprendimiento de capa vegetal, y que, al acumularse, permite la acumulación de aguas que saturan el suelo.

También se ratifica la susceptibilidad alta del terreno a sufrir procesos erosivos y de inestabilidad, dada su alta pendiente y los materiales del suelo, como cenizas volcánicas, además de las altas precipitaciones. En el documento, se añade que en zonas aledañas se presentaron procesos erosivos que ya fueron intervenidos por la administración municipal con obras de ingeniería, por lo que recomiendan dar continuidad al tratamiento existente, “(…) el cual consta principalmente de pantallas ancladas pasivas con sus correspondientes obras de manejo de aguas superficiales y sub-superficiales (zanjas colectoras y drenes subhorizontales)”.

Adicionalmente, la construcción de un filtro en zanja en la parte más baja de la ladera, que permita la captación de aguas y evitar las humedades en las viviendas. La necesidad de continuar estas obras fue confirmada por el Municipio de Manizales mediante Oficios SOPM-2232GOE-18 de 30 de julio de 2018, en el que se insiste que las obras se ejecutarán según la disponibilidad de recursos35 y el Oficio UGR 2294-18 de 10 de agosto de 201836.

A partir de lo anterior, se encuentra suficientemente acreditado que en el sector del barrio Colombia, sobre la calle 45 con carrera 28 de Manizales, existe un talud que presenta riesgo de inestabilidad a partir de varios factores, tales como la alta pendiente del terreno, la saturación de aguas por la acumulación de material producto de un desprendimiento de capa vegetal ocurrido en 2017, la inexistencia de obras de manejo adecuado de aguas lluvias, y los periodos de altas precipitaciones que favorecen este estado de cosas.

Así mismo, está probado que la comunidad ha acudido ante las autoridades demandadas al menos desde el año 2017 en búsqueda de una solución a la situación planteada, que representa un riesgo para quienes habitan y transitan por 33 Ídem, pág. 65, 87, 179. 34 Ídem, págs. 67-69, 84-86, 176-178, 180-182. 35 Ídem, pág. 72, 83. 36 Ídem, pág. 88-91.

Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 11 de 21 el sector, frente a lo cual Corpocaldas en sus visitas técnicas ha evidenciado la necesidad de implementar correctivos de diverso orden para conjurar la problemática. Incluso, fueron referidos los oficios en los cuales el Municipio de Manizales avala la necesidad de continuar con el manejo geotécnico de la zona, aludiendo que ejecutará las obras en la medida de las posibilidades presupuestales.

Cabe anotar que este riesgo ha llegado a materializarse, como dan cuenta los informes reseñados, pues si bien el evento de desprendimiento de tierra y capa vegetal ocurrido en 2017 fue superficial, los diversos componentes que confluyen en el terreno, como la alta pendiente del talud, los procesos de construcción al margen de las normas técnicas, el sobre empinamiento de la zona para edificar y la saturación producto del inexistente manejo de aguas lluvias de algunas viviendas, generan un riesgo latente para la seguridad del sector.

Lo anterior implica no menos que la vulneración del derecho a la seguridad de los habitantes y transeúntes del sector, así como la prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que las condiciones del contexto descrito exponen a la comunidad a un riesgo para su vida, integridad y bienes, más aún cuando los eventos adversos ya han llegado a materializarse, conforme lo documentado.

No debe pasarse por alto que la naturaleza de esta prerrogativa, según lo expuesto líneas atrás, es precisamente la de proveer a la comunidad de acciones o mecanismos que permitan evitar desastres que la ciencia permite anticipar, lo que comulga con los elementos que precisamente, han sido desatendidos en el caso concreto. No ocurre lo mismo con los derechos colectivos previstos en los literales a) y j) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

En el caso del equilibrio ecológico, más allá de la situación de riesgo para la seguridad de las personas, no vislumbra esta Sala que se haya constatado o acreditado afectación ambiental alguna que amerite un escenario de protección en sede popular, y tampoco frente a la prestación eficiente y oportuna de servicios públicos, pues se trata de un tema ajeno al que constituye el objeto de este proceso judicial.

Se recaba el derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles es un derecho autónomo y con su protección quedarían solventados los hechos objeto del presente medio de control. 4.2.2 Imputación y nexo de causalidad Determinada la existencia del daño concretado en la vulneración del derecho colectivo contenido en el literal l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 “El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, procederá esta Sala al análisis de la atribución jurídica de responsabilidad por violación del derecho colectivo, para ello se abordarán los deberes jurídicos de las entidades demandadas y el particular vinculado frente a la prevención de desastres, y posteriormente, se determinará si existe omisión en estos deberes que les haga imputable responsabilidad por la afectación del referido derecho colectivo. a. La prevención y gestión del riesgo de desastres La Ley 388 de 1997 estableció mecanismos para el ordenamiento de los territorios, fomentando el desarrollo y la prevención de desastres, en ejercicio del urbanismo como función pública a cargo del Estado, la cual se ejerce mediante la planificación y la intervención en los usos del suelo, incluyendo diversos componentes.

Sobre el deber de prevención de riesgos y su mitigación, la Ley 715 de 2001 dispuso en su artículo 76: Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 12 de 21 “ARTÍCULO

76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.9.

En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos”. (Subrayado y negritas de la Sala) Así mismo y con relación a la gestión del riesgo de desastres, la Ley 1523 de 2012 expresa que corresponde a un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

En tal sentido dicha ley crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (artículo 5 Ley 1523 de 2012) y en su artículo 12 señala que los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. En los artículos 2 y 14 determina la competencia y responsabilidad de la gestión del riesgo así: “ARTÍCULO

2. DE LA RESPONSABILIDAD. La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades. (…)

ARTÍCULO

14. LOS ALCALDES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.

PARÁGRAFO. Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.” Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 13 de 21 Así mismo, es preciso referir que conforme al artículo 31 de la Ley 1523 de 201237, la Corporación Autónoma Regional de Caldas hace parte del sistema nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen, le corresponde apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.

En ese sentido, su deber es de colaboración con relación a los hechos de la demanda. Finalmente, el Consejo de Estado se ha referido a este punto, precisando que las funciones a las que se ha hecho mención, deben ejercerse en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos desde el artículo 288 constitucional, por lo que, en principio, la responsabilidad en la gestión y prevención del riesgo de desastres recae en los municipios: “De lo expuesto, la Sala encuentra que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523 de la siguiente manera: “[…] 12.

Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.

Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.

La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.

La subsidiariedad 37 “ARTÍCULO

31. LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES EN EL SISTEMA NACIONAL. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.

PARÁGRAFO 1 o. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

PARÁGRAFO 2 o. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible.

PARÁGRAFO 3 o. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación.

PARÁGRAFO 4 o. Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales”. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 14 de 21 puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo.

La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada (…) De igual forma, es de tener en cuenta que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al Alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o Municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.

En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde. No obstante, ello no indica que se deba dejar de lado lo que la misma Ley 1523 establece en el artículo 2º, un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades públicas, privadas y comunitarias que desarrollan y ejecutan los procesos de gestión del riesgo.

(…)”38 En este orden, todas las entidades públicas tienen obligaciones frente a la gestión del riesgo de desastres, que abarca el conocimiento y reducción del riesgo y la atención de los desastres que lleguen a ocasionarse. Además, el artículo 14 de la Ley 1532 de 2012 impone a los alcaldes como jefes de las administraciones locales, la obligación primigenia de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su jurisdicción territorial.

A su vez, corresponde a las corporaciones autónomas regionales realizar el apoyo a las entidades territoriales mediante la realización de estudios técnicos para el conocimiento y la gestión del riesgo, enfocándose en el componente de sostenibilidad ambiental, y su texto es enfático al determinar que la función de estas entidades es complementaria y subsidiaria de las competencias de municipios y departamentos, por lo cual estos últimos no se eximen de responsabilidad en esta materia.

Finalmente, la hermenéutica jurisprudencial que brinda el máximo órgano de esta jurisdicción especializada reitera que el alcalde municipal es el responsable directo de la implementación de la gestión de riesgo de desastres, con el apoyo y coordinación de los departamentos en el marco del principio de subsidiariedad, y la asesoría técnica de las corporaciones autónomas regionales, circunscrita al ámbito de sostenibilidad ambiental, reglas que tendrá en cuenta el Tribunal ulteriormente, al imponer las medidas de reparación. 38 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Nubia Margot Peña Garzón, sentencia de 11 de julio de 2019, Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00036-01(AP), Actor: Procuraduría General de la Nación – Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, Accionados: Ministerio de Vivienda y Otros.

Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 15 de 21 Bajo el anterior contexto, el Municipio de Manizales desatendió los postulados legales previstos en los artículos 76.9.1 y 76.9.2 de la Ley 715 de 2001 y 2 y 14 de la Ley 1523 de 2012, en la medida en que ante las condiciones del terreno objeto de esta acción popular, suficientemente acreditadas incluso con insumos técnicos suministrados por la autoridad ambiental, no ha desplegado las actuaciones necesarias y suficientes para la adecuación de las zonas de riesgo, previniendo con ello las situaciones que dicho riesgo puede desencadenar, lo que, de contera, implica soslayar su papel como responsable directo en el conocimiento, la mitigación y la gestión de riesgo de desastres en su ámbito territorial, de acuerdo con el marco normativo señalado líneas atrás. En cuanto a Corpocaldas, lo acreditado hasta este punto permite concluir que no ha sido ajena a la función de asesoría técnica que le atribuye el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, y, por ende, ha cumplido con su cometido en materia de conocimiento del riesgo, a tal punto que sus informes constituyen el fundamento que permite evidenciar las condiciones del sitio objeto de la acción popular.

En ese orden, si bien esta entidad no es responsable directa de la vulneración de la prerrogativa de orden colectivo, habrá de mantenerse vinculada a las órdenes y acciones a adoptar, justamente en el marco de su función asesora y complementaria. b. Responsabilidad de los particulares Cabe anotar que no solo las autoridades públicas son responsables de la gestión del riesgo, pues los habitantes del territorio deben concurrir en el marco de sus acciones, y en acatamiento de ciertos principios, como el de autoconservación, sobre el cual se ha pronunciado el Consejo de Estado: “Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.

En consecuencia, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del mismo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, cuando se trata de los habitantes del territorio, los hizo corresponsables de la gestión del riesgo y, por tanto, deben actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en sus bienes y acatar lo dispuesto por las autoridades”39 Lo anterior también teniendo en cuenta que, en cabeza de los particulares, se predica un deber de garantía y protección, derivado del principio de función social y ecológica de la propiedad conforme al artículo 58 de la Carta Política.

Siguiendo esta misma línea, en dicha oportunidad, el máximo órgano de esta jurisdicción refirió que, si bien los particulares son corresponsables de la gestión del riesgo de desastres por expreso mandato legal, las obligaciones del municipio en esta materia de trascienden a la causa del peligro, o a la propiedad del bien que genera la amenaza, por lo que no puede excusarse en el desconocimiento de la fuente del riesgo o en que el bien sea de propiedad privada: “Ahora, en relación con el argumento del Municipio relativo a que no le corresponde efectuar ninguna obra de mitigación por cuanto el predio donde se presenta el fenómeno erosivo es de propiedad privada, se advierte que, en este caso particular, la titularidad de dicho inmueble tampoco lo exime de sus responsabilidades respecto de efectuar las actuaciones tendientes a 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia de 28 de enero de 2021, Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00250-01(AP), Actor: Defensoría del Pueblo, Accionado: Municipio de Bucaramanga y Otros.

Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 16 de 21 prevenir las situaciones que puedan afectar los bienes jurídicos de sus administrados, pues en el expediente no se demostró que los habitantes del inmueble fuesen los causantes del proceso erosivo o que construyeron la vivienda en contravención de las normas urbanísticas o actuaron de forma negligente o dolosa, evento en los cuales la Sala ha hecho a los particulares corresponsables del riesgo en virtud de los deberes de precaución, solidaridad y auto protección de lo personal y sus bienes, de conformidad con lo ordenado en el artículo 2° de la Ley 152340.

Sin embargo, es de resaltar que la Sala en tales eventos ha precisado que, aun cuando la comunidad sea la responsable de la causación del riesgo, ello no exonera al Municipio del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. Esta consideración se expuso en los siguientes términos: “[…] 70. En suma, la responsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en el marco de las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico, por cuanto los entes territoriales no pueden excusar su responsabilidad alegando que la comunidad que sufre el riesgo es responsable de su causación por crear asentamientos ilegales, toda vez que, la violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales […]”.

De otro lado, cabe anotar que el la Ley 1801 de 2016 contiene dentro del catálogo de medidas correctivas en materia de policía, la siguiente: “ARTÍCULO 186. CONSTRUCCIÓN, CERRAMIENTO, REPARACIÓN O MANTENIMIENTO DE INMUEBLE. Es la orden de Policía de mantener, reparar, construir, cerrar o reconstruir un inmueble en mal estado o que amenace ruina, con el fin de regresarlo a su estado original o para que no implique riesgo a sus moradores y transeúntes.

Esta orden puede aplicarse a cualquier clase de inmueble. Se incluye en esta medida el mantenimiento y cerramiento de predios sin desarrollo o construcción.” (Destaca la Sala). A partir de lo anterior, es dable concluir, que además de las funciones que la ley atribuye a los municipios como eje de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su jurisdicción territorial, los particulares son depositarios de deberes legales en esta materia, no solo para actuar con precaución y solidaridad, sino acatando las disposiciones de las autoridades sobre sus bienes Bajo estos postulados, en el plenario logró acreditarse, según la propia manifestación del señor Diosefrén Rueda, que es propietario de la vivienda ubicada en el sector de la acción popular, en la calle 45 con carrera 28, barrio Colombia de Manizales.

Entre tanto, los informes allegados indican que en dicha vivienda cayó material de tierra y capa vegetal producto de un deslizamiento de tierra ocurrido en el año 2017, y que, ante la subsistencia de dicho material en el predio del vinculado, ello ha favorecido la aparición de humedades en las casas vecinas, además de contribuir a la saturación del terreno y con ello, a los procesos de inestabilidad.

Lo anterior, sumado al deficiente manejo de aguas lluvias y superficiales por la ausencia de canales y bajantes, derivan en que le asiste responsabilidad en la situación de riesgo para los derechos colectivos. Así mismo, la regla jurisprudencial establecida por el Consejo de Estado en casos análogos, permite establecer que los municipios no pueden evadir su responsabilidad en la gestión del riesgo de desastres con base en consideraciones como la titularidad del bien que genera la amenaza, pues los cometidos que el 40 Tal es el caso de la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida dentro del expediente núm. 680012333000201600592 01, Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.

Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 17 de 21 legislador les ha impuesto superan la barrera de lo individual y se ubican en el marco de la protección del interés general, cuya tutela no depende de la propiedad o no sobre determinado bien. Finalmente, es del caso anotar que el hecho de que los municipios se vean avocados a ejecutar las obras de prevención o mitigación del riesgo, no implica que no puedan ejercer las acciones de recobro contra los particulares, en caso de que las acciones necesarias para conjurar la amenaza involucren predios de orden privado.

En ese orden de ideas, se declarará la responsabilidad del Municipio de Manizales y del señor Diosefrén Rueda en la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al encontrarse demostrados los elementos esenciales de la responsabilidad, daño, imputación y nexo de causalidad. 4.3 MEDIDAS DE REPARACIÓN Con fundamento en lo establecido en el acápite anterior, para proteger el derecho colectivo contenido en el literal l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, el Tribunal, adoptará las siguientes medidas, atendiendo los parámetros de orden técnico establecidos en este proceso: 4.3.1 Teniendo en cuenta que los informes técnicos que obran en el expediente datan en su mayoría del año 2018, se ordenará al Municipio de Manizales y a Corpocaldas, que, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de este fallo, efectúen una nueva visita al sitio objeto de esta acción popular, y dentro del mismo término, la autoridad ambiental elabore un informe en el que indique el estado actual de la situación de inestabilidad del talud y valide los sitios exactos en los que, de acuerdo con dichos informes, se requiere la construcción de los muros tipo pantalla y drenes subhorizontales para la captación de agua, como continuidad del tratamiento geotécnico de la zona, que ha recomendado en los documentos que obran en el expediente. 4.3.2 Dentro de ese mismo lapso, el Municipio de Manizales deberá: a. Revisar si en el sector de la calle 45 con carrera 28, barrio Colombia de Manizales, subsiste aun material del desprendimiento de tierra y capa vegetal ocurrido en 2017, y adelantar su recolección y debida disposición final.

En caso de que dicho material o parte de este haya caído en predios privados y aun se encuentre allí, el municipio iniciará las acciones policivas a que haya lugar contra sus propietarios y/o poseedores; b. Determinar cuáles viviendas del sector carecen de canales, bajantes y demás obras para el adecuado manejo de aguas lluvias, e iniciar los trámites policivos a que haya lugar para su cabal ejecución. 4.3.3 Vencido el término para efectuar la visita y elaborar el informe, el Municipio de Manizales tendrá un término de 1 año, para adelantar las gestiones presupuestales, técnicas, contractuales y administrativas, y ejecutar las obras civiles necesarias para la mitigación del riesgo, entre las que se incluyen los muros en concreto tipo pantalla y los drenes u obras para captación y conducción de aguas lluvias y superficiales, y demás obras y medidas según la recomendación de orden técnico que efectúe Corpocaldas. 4.3.4 También en el término de 1 mes siguiente a la notificación de este fallo, el señor Diosefrén Rueda, identificado con la C.C. N°4.326.923, vinculado a este Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 18 de 21 proceso y en su calidad de propietario y/o poseedor de la vivienda ubicada en la calle 45 en medio de los números 28-01 y 28B-99, sector Barrio Colombia, deberá: a. Recoger y disponer debidamente el material producto del desprendimiento de tierra y capa vegetal ocurrido en ese sector, que se encuentre en el predio en el que se ubica la vivienda de su propiedad, en caso de que aún subsista dicho material en ese sitio; y b. Construir o instalar en su vivienda canales y bajantes para la adecuada captación y conducción de aguas lluvias, así como las demás obras y medidas técnicas que el Municipio de Manizales y Corpocaldas determinen, según los estudios que se ordenarán. Lo anterior, so pena de desacato y de las medidas sancionatorias que pueda adoptar la administración municipal. 4.4 COMITÉ DE VERIFICACIÓN Con el fin de realizar el seguimiento a las acciones tendientes al cumplimiento de las órdenes expedidas en la presente providencia, se ordena la integración de un Comité de Verificación, ad honorem, el que estará conformado por: a) La Magistrada ponente de este caso, quien lo presidirá b) El accionante Enrique Arbeláez Mutis c) Un delegado del Municipio de Manizales d) Un delegado de Corpocaldas e) El señor Diosefrén Rueda f) Un delegado de la Defensoría del Pueblo Regional Caldas g) La Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos Dicho Comité queda constituido a partir de la notificación de esta providencia, en consecuencia, desde ya se requerirá a los obligados a que rindan informes bimestrales a este Tribunal, sobre el cumplimiento de cada una de las órdenes y uno final al culminar sus labores.

Se advertirá a las partes que el Tribunal en los términos del inciso 4° del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, mantiene la competencia permanente para verificar su cumplimiento y tomar las medidas necesarias para su debida y oportuna ejecución, por consiguiente, las órdenes judiciales que aquí se imponen deberán cumplirse perentoriamente so pena de desacato en los términos establecidos por el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

Igualmente, se ordenará la expedición de copia auténtica de la demanda y de esta sentencia con destino a la Defensoría del Pueblo, según lo previsto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. 5. COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De acuerdo con providencia de unificación proferida en Sala Plena por el Consejo de Estado del 6 de agosto de 2019, en materia de costas procesales y agencias en derecho en la acción popular, estableció que las mismas se definen como aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de i) las expensas y ii) las agencias en derecho41.

Cada uno de estos componentes se integran a su vez por: expensas, entendidas como los gastos necesarios para tramitar el proceso y agencias en 41 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial No. 27. Magistrada: Rocío Araújo Oñate. 6 de agosto de 2019. Ref: Mecanismo de revisión eventual. Acción Popular.

Rad.: 15001-3333-007-2017- 00036-01. Demandante: Yesid Figueroa García. Demandado: Municipio de Tunja. Temas: Acción popular. Costas procesales. Agencias en derecho. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 19 de 21 derecho que corresponde a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida, para reconocer los costos afrontados.

Dentro de las reglas de unificación jurisprudencial, se estableció que se admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y cuando se acredite que la parte demandada haya actuado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. Se estableció, además que en los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación y que en todo caso las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

En consecuencia y como quiera que en este proceso prosperó la protección de los derechos e intereses colectivos invocados como transgredidos en la acción popular, se condenará en costas y agencias en derecho al Municipio de Manizales. Frente a las agencias en derecho, señala el Consejo de Estado que éstas se entenderán causadas siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectora de los derechos colectivos y se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

En ese sentido, de conformidad con los parámetros previstos en el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho emanado del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor del artículo 5 tarifas, procesos primera instancia, literal b) por la naturaleza del asunto42, se fijan las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, suma que cancelará el Municipio de Manizales.

En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la responsabilidad del Municipio de Manizales y del señor Diosefrén Rueda, en la amenaza y vulneración del derecho colectivo contenido en el literal l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, con ocasión de la omisión de sus deberes de prevención y reducción del riesgo, en el sector de la calle 45 con carrera 28, barrio Colombia de Manizales, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR como medidas de protección al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, las siguientes: 42 b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 20 de 21 2.1 ORDENAR al Municipio de Manizales y a Corpocaldas, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de este fallo, efectuar una nueva visita al sitio objeto de esta acción popular, y dentro del mismo término, la autoridad ambiental remitirá a esta Corporación a través de la ventanilla virtual https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ opción memoriales y/o escritos, un informe en el que indique el estado actual de la situación de inestabilidad del talud y valide los sitios exactos en los que, de acuerdo con dichos informes, se requiere la construcción de los muros tipo pantalla y drenes subhorizontales para la captación de agua, como continuidad del tratamiento geotécnico de la zona, que ha recomendado en los documentos que obran en el expediente. 2.2 ORDENAR al Municipio de Manizales dentro de los 15 días siguientes a la notificación de este fallo: 2.2.1 Revisar si en el sector de la calle 45 con carrera 28, barrio Colombia de Manizales, aún existe material del desprendimiento de tierra y capa vegetal ocurrido en 2017, y adelantar su recolección y debida disposición final.

Construir o instalar en su vivienda canales y bajantes para la adecuada captación y conducción de aguas lluvias, así como las demás obras y medidas técnicas que el Municipio de Manizales y Corpocaldas determinen, según los estudios que se ordenaron en el numeral 2.1. Lo anterior, so pena de desacato y de las medidas sancionatorias que pueda adoptar la administración municipal.

Se precisa que el término otorgado para el cumplimiento de las medidas de reparación se contará a partir de la notificación de esta sentencia.

TERCERO: Condenar en costas y agencias en derecho al Municipio de Manizales en favor del accionante Enrique Arbeláez Mutis. Fijar las agencias en derecho en Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00389-00 21 de 21 el valor de 1 salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por secretaría proceder a la liquidación de las costas.

CUARTO: CONFORMAR un Comité ad honorem de verificación de cumplimiento del presente fallo popular integrado por: 4.1 La Magistrada ponente de este caso, quien lo presidirá 4.2 El accionante Enrique Arbeláez Mutis 4.3 Un delegado del Municipio de Manizales 4.4 Un delegado de Corpocaldas 4.5 El señor Diosefrén Rueda 4.6 Un delegado de la Defensoría del Pueblo Regional Caldas 4.7 La Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos Dicho Comité queda constituido a partir de la notificación de esta providencia, en consecuencia, desde ya se requiere a las entidades obligadas a que rindan informes bimestrales a este Tribunal, sobre el cumplimiento de cada una de las órdenes y uno final al culminar sus labores, los que deberá allegar a través de la ventanilla virtual del despacho https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ opción memoriales y/o escritos.

QUINTO: ADVERTIR a las partes que el Tribunal en los términos del inciso 4° del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, mantiene la competencia permanente para verificar el cumplimiento del fallo y tomar las medidas necesarias para su debida y oportuna ejecución, por consiguiente, las órdenes judiciales que aquí se imponen deberán cumplirse perentoriamente so pena de desacato en los términos establecidos por el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

SEXTO: En cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, a través de la Secretaría, enviar copia de la demanda y la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo. Igualmente, se autoriza la expedición de copias con destino a las partes que han venido actuando.

SÉPTIMO: En firme la sentencia, y verificado su cumplimiento, archivar el expediente, previa anotación en la base de datos del despacho 04 de este Tribunal y en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 088 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx