TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Santiago de Cali, veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA No. 50 Magistrado Ponente: Dr. RONALD OTTO CEDEÑO BLUME ACCIÓN: POPULAR - PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACCIONANTE: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ciudad.visible@yahoo.com.co ACCIONADOS DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI notificacionesjudiciales@cali.gov.co dagma@cali.gov.co itruquezabpgada2@gmail.com crismarti1964@hotmail.com cristobal.martinez@cali.gov.co RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 TEMA: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS / EJECUCIÓN PLAN DE DESARROLLO 2020- 2023 - DISTRIBUCIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS DECISIÓN: CONFIRMA – NIEGA PRETENSIONES DE LA DEMANDA I. EL ASUNTO 1.
Profiere el Tribunal, en segunda instancia y a través de la Sala Segunda de Decisión, la sentencia que corresponde en virtud del recurso de apelación instaurado por la parte accionante contra la sentencia No. 21 del 29 de febrero de 2024 proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Cali, por medio de la cual se denegó el amparo de los derechos colectivos deprecados.
II. LA DEMANDA Y SUS ALEGATOS 2. El actor popular, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, consagrado en la Ley 472 de 1998, interpuso demanda en contra del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y salubridad públicas.
ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 2 3. En el escrito de demanda, se aduce una presunta vulneración por parte de la entidad referenciada a los derechos colectivos en cita, tras señalar que la inversión pública proyectada del plan de desarrollo del corregimiento de La Buitrera, periodo 2020-2024, fue distribuida presupuestalmente año por año, pero diseñada e implementada con base en una misma documentación para las 22 comunas y 15 corregimientos de Cali, sin considerar que los territorios tienen características geográficas y demográficas propias y no es razonable en tal sentido haber diseñado una hoja de ruta con los mismos contenidos para todos los sectores. 4.
Estimó que a la entidad territorial le correspondía actualizar la información de los corregimientos antes de formular e implementar la metodología temporal y la inversión del plan de desarrollo, más aún cuando los registros poblacionales de 2018 certificados por el DANE se encontraban disponibles desde octubre del año 2019. Afirma que las necesidades que se identificaron en la matriz de caracterización del corregimiento no correspondían a la matriz estratégica, sin que exista evidencia de la participación ciudadana de manera virtual o presencial, además de desconocerse la implementación del plan de ordenamiento territorial POT respecto a la estructura ecológica distrital. 5.
En consecuencia, pide que se ordene al DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI que cese de manera inmediata la implementación y ejecución de la metodología temporal como del plan de desarrollo e inversión plurianual del corregimiento de La Buitrera para las vigencias 2020-2023, suspendiendo de forma definitiva los comités de planeación, así como proceder con la devolución de los dineros e intereses del situado fiscal en favor del corregimiento de la Buitrera.
Adicionalmente, depreca la implementación de los registros virtuales de contacto para las juntas administradoras locales -JAL-, y juntas de acción comunal -JAC- como de otras organizaciones sociales en la página web de la entidad1. III. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Y SUS ALEGATOS 6. El DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI presentó escrito de contestación de demanda oponiéndose a las pretensiones; enfatizando en que los planes de desarrollo del nivel territorial son instrumentos de menor escala en comparación con el del Distrito, de modo que las metas que se pretenden alcanzar en 2020-2023 deben poderse financiar con el presupuesto participativo que la administración otorga a cada territorio para la realización de obras y prestación de servicios con base en la prioridad definida y en el marco del principio de consistencia dispuesto en la ley 152 de 1994. 7.
Resaltó que la formulación del plan de desarrollo del corregimiento de La Buitrera fue articulado al global del distrito para la vigencia 2020-2023, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 0477 de 2020 que aprobó el instrumento de planificación y no es procedente decretar una adición 1 SAMAI, primera instancia, índice 2-1. ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 3 presupuestal al plan de inversiones vigencia 2020-2023 de ese corregimiento respecto de los recursos no presupuestados. 8.
Formuló las excepciones de “carencia de pruebas” y la “innominada y/o genérica”2. IV. EL FALLO APELADO 9. El Juez a-quo resolvió denegar las pretensiones elevadas, al advertir que, conforme a las pruebas recaudadas y aportadas, las etapas previstas tanto para el plan de desarrollo distrital, plan de inversiones, así como el plan de desarrollo del corregimiento La Buitrera se surtieron en debida forma, actuaciones administrativas que gozaban de la presunción de legalidad. 10.
Indicó que los planes aludidos se han venido ejecutando, en el caso del plan territorial en el marco de los ejercicios de presupuesto que se han adelantado desde la partida presupuestal que otorga la administración, para ser orientada en el cumplimiento de las metas establecidas en el plan de desarrollo de este corregimiento, las cuales se encontraban alineadas al plan de desarrollo del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI. 11.
Estimó en cuanto a la pretensión de cesar las actividades que realizan respecto la implementación y ejecución de la metodología temporal y del plan de desarrollo e inversión plurianual del corregimiento de La Buitrera, vigencias 2020-2023, que se debía tener en cuenta los diferentes decretos establecidos por el ente distrital desde el año de 1996 que definió el sistema municipal de planeación de Cali, conforme a lo ordenado en la Ley 152 de 1994. 12.
Explicó que de allí nació el Decreto 1548 de1995 que dio vida al situado fiscal, recogiendo en su esencia todo el Acuerdo 01 de 1996, y con posterioridad se adoptó el Decreto Extraordinario 203 de 2001, indicándose el porcentaje en que se debía iniciar el presupuesto de captación de impuesto ICA municipal, conforme se había establecido en el Decreto 1548 de 1995. 13.
Aclaró que lo anterior se vio truncado con la nueva categorización del municipio a distrito especial, puesto que en virtud de ello se volvió a lo señalado en el artículo 247 del Decreto Extraordinario 203 de 2001 y parágrafo 1° que cita y transcribe; y que por ello no se podía partir del porcentaje allí estimado, sino sobre el que establecía el artículo 52 del Acuerdo 0438 de 2018, como valor inicial que serviría entonces de referencia para el ejercicio del presupuesto. 14.
Concluyó que el actor popular sólo se circunscribió a argumentar el por qué considera que son inconvenientes los ajustes y adiciones presupuestales al plan de inversión del corregimiento, sin que aporte los elementos de juicio necesarios a fin de demostrar los hechos y pretensiones que depreca, tal y como lo establece el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable 2 SAMAI, primera instancia, índice 7-2.
ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 4 por expresa remisión de la Ley 472 de 1998, situación por la cual afirmó no era posible advertir vulneración alguna a los derechos colectivos cuyo amparo se solicita3. V. LA APELACIÓN 15.
Inconforme con la anterior decisión, el actor popular interpuso recurso de apelación, en el cual indicó que el a quo desconoció una diferencia poblacional de 983 habitantes que no fueron seriamente caracterizados por la accionada, situación que hubiese alterado negativamente el criterio poblacional que habría de tenerse en cuenta para la distribución de los recursos del presupuesto participativo asignados al corregimiento y por consiguiente la afectación, vulnerabilidad y estado de amenaza del derecho colectivo a la moralidad administrativa al que se encuentran expuestos los pobladores de La Buitrera. 16.
Alegó la importancia de la actualización del censo poblacional, por cuanto aquello hubiese permitido determinar la variante poblacional respecto el cálculo real presupuestado por concepto del presupuesto participativo asignado al plan de inversión plurianual del corregimiento, vigencias 2020 a 2024, resaltando la necesidad de realizar una lectura del gasto social destinado a atender las necesidades básicas insatisfechas de las poblaciones vulnerables de la zona rural, que se vieron afectadas a partir de las irregularidades poblacionales en el plan de desarrollo del corregimiento. 17.
Expresó que la entidad territorial al haber adoptado la metodología temporal y la formulación del plan de desarrollo e inversión plurianual del corregimiento periodo 2020-2023, estaba en la obligación legal de incorporar a través de la JAL el concepto del consejo comunal y promover su participación en el proceso de implementación del plan de desarrollo e inversión, así como la metodología temporal, aplicando las vigencias causadas con base en el incremento del 25%, conforme el Decreto Extraordinario No. 0203 de 20014.
VI. ALEGACIONES EN SEGUNDA INSTANCIA 18. El DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI presentó sus alegatos conclusivos reiterando lo afirmado en la contestación de la demanda. Por su parte, el actor popular, como la AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO, guardaron absoluto silencio5. VII. PROBLEMA JURÍDICO 19. Corresponde a esta Sala de Decisión determinar sí contrario a lo afirmado por el juez de instancia, en el presente asunto resultan vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y salubridad públicas, a partir de la implementación y ejecución de la metodología temporal y del plan de 3 SAMAI, primera instancia, índice 25. 4 SAMAI, primera instancia, índice 28. 5 SAMAI, índice 11-1.
ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 5 desarrollo e inversión plurianual del corregimiento La Buitrera del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI. VIII. TESIS DE LA SALA 20. La Sala confirmará la decisión de primera instancia tras advertir que no es procedente una adición de los recursos al plan de inversión del Corregimiento La Buitrera del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI para las vigencias 2020-2024, toda vez que la regulación normativa es clara al establecer la forma en que debe implementarse la ejecución de la metodología temporal y del plan de desarrollo e inversión plurianual de los corregimientos y comunas.
IX. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 21. El artículo 88 de la Carta Política dispone que, estará en cabeza del legislador, regular lo relacionado con las acciones populares, destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos, tales como los relativos al goce a un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas, así como el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, entre otros. 22.
En desarrollo de ese mandato constitucional se expidió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2° define las acciones populares de la siguiente manera: “Artículo 2°. Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” 23.
Así las cosas, es claro que la acción popular tiene como finalidad, la efectividad de los principios constitucionales que la doctrina y la jurisprudencia han denominado de tercera generación. 24. Estas acciones constituyen una herramienta definitiva para la protección de los derechos e intereses colectivos, bien sea para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio -modo preventivo-, para evitar el daño contingente o, restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible físicamente, -modo correctivo-. 25.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales reconocidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado6 para que prospere la acción popular, son: “Por la finalidad que persigue la acción popular y en virtud a su configuración normativa, se tienen entonces, como presupuestos de una eventual sentencia 6Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, sentencia proferida el dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017), dentro del proceso identificado con la radicación número: 13001-23-31-000-2011- 00315-01(AP).
ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 6 estimatoria los siguientes: • Una acción u omisión de la parte demandada; • Que para la época en que se dicte la sentencia se presente daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; • Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción o la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses”. 26.
Debe resaltarse que los derechos colectivos, dentro de la amplia gama de los derechos humanos, son los que reconocen y protegen los intereses de la comunidad en general o de grupos de personas, por lo que su radio de acción va más allá de lo individual o de los derechos subjetivos, teniendo su fundamento en los principios de solidaridad, supervivencia de la humanidad y búsqueda de soluciones pacíficas a los conflictos. 27.
En virtud del fin que tienen las acciones populares, éstas pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común; además, por ser intereses que les pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, se concretan a través de su participación activa ente la administración de justicia.7 28.
Ahora bien, en aras de resolver el problema jurídico planteado, es necesario precisar el contenido y el núcleo fundamental de dichos derechos colectivos invocados por la parte actora, de acuerdo a los antecedentes jurisprudenciales y normativos que les han dado alcance. 29. Desde esta perspectiva y para una mayor comprensión de la protección solicitada por el actor popular, se realizará una breve conceptualización de cada uno de los derechos colectivos invocados en la demanda, partiendo de los pronunciamientos emitidos por el Honorable Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
A- De la moralidad administrativa 30. Este derecho colectivo está ligado al manejo de la actividad administrativa, esto es, que se realice con pulcritud y transparencia, con la debida diligencia y cuidado que permita que los ciudadanos conserven la confianza en el Estado y se apersonen de él, es decir, que el funcionario público en el desempeño de sus funciones debe tener presente que su función está orientada por el interés general, el cumplimiento de la Ley y el mejoramiento del servicio. 31.
Así que, cuando el funcionario público actué favoreciendo sus intereses personales o los de terceros en perjuicio del bien común u omiten las diligencias necesarias para preservar los intereses colectivos, o transgreden 7 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 20 de febrero de 2013, Consejero Ponente: Doctor MARCO ANTONIO VELILLA MORENO. ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 7 la ley en forma burda, entre otras conductas, se está ante una inmoralidad administrativa que puede ser evitada o conjurada a través de las acciones populares8. 32.
No obstante, se advierte que la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del primero (1) de diciembre de dos mil quince (2015) dictada dentro del expediente radicado con el número 11001-33-31-035- 2007-00033- 01(AP) con ponencia del Dr. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO9 unificó el tema en los siguientes términos: 33. En primer lugar, luego de realizar un recuento jurisprudencial sobre el tema, se explicó que debido “a la textura abierta de la consagración constitucional y legal” no es viable obtener una definición exacta y precisa de moralidad administrativa, por cuanto se trata de un concepto jurídico indeterminado.
También se precisó que la moralidad administrativa tiene una doble naturaleza, por cuanto es al mismo tiempo un principio de la función administrativa, consagrado así desde la misma Constitución Política y un derecho colectivo susceptible de protección mediante acción popular. 34. Se reiteró que la determinación de la vulneración de la moralidad administrativa no puede depender de la “concepción subjetiva” del juez, sino que debe estar relacionada con “la intención o propósito que influye el acto frente a la finalidad de la ley”. 35.
Al respecto, se manifestó: “(…) En esa dirección y para la comprensión del motivo del actuar del funcionario, sirven como parámetros la desviación de poder; el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa; la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal; la conducta antijurídica o dolosa, en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función…”. 36.
Sin embargo, se aclaró que: “(…) La moralidad administrativa está ligada al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, ésta, determinada por la satisfacción del interés general. Ese interés general puede tener por derrotero lo que la Constitución Política enseña como fines esenciales del Estado, es decir, cuando quien cumple una función administrativa no tiene por finalidad servir a la comunidad o promover la prosperidad general o asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, sino que su actuar está dirigido por intereses privados y particulares y guiado por conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas o deshonestas, se puede señalar tal comportamiento como transgresor del derecho colectivo a la moralidad pública.
Y es colectivo, porque en un Estado Social de Derecho administración y administrados, es decir, la comunidad en general tiene derecho a que los servidores que cumplen la función administrativa realmente lo hagan guiados 8 Corte Constitucional, sentencia C-088 del 2 de febrero de 2000, M.P. FABIO MORÓN DIAZ. 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Providencia de 1° de diciembre 2015, C.P. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO. ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 8 por el principio de moralidad, que se repite, es conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, con total honestidad y transparencia. Así las cosas, el bien jurídico tutelado por la acción popular es la moralidad administrativa o, lo que es lo mismo, la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa mediante el actuar recto y honesto en el desarrollo de sus actuaciones…”. 37.
Además, se estableció que son dos los elementos necesarios para que se configure una violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa: uno objetivo y otro subjetivo, los cuales se definieron así: “(…) Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.
El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública…” 38. Esto quiere decir, que: “(…) si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. Por ello, ha sido enfática la jurisprudencia en cuestionar y rechazar aquellas acciones populares erigidas únicamente sobre una argumentación pura de ilegalidad, en las que so pretexto de proteger un derecho colectivo ponen a consideración del juez constitucional un litigio particular, cuyo debate y decisión debiera hacerse mediante el ejercicio de otro instrumento judicial, como los ahora denominados medios de control contenciosos, entre ellos el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho, o la acción de cumplimiento si lo que se pretende es el acatamiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo.
Son esos escenarios los propios para ejercer el control jurisdiccional de la legalidad administrativa”. 39. Frente a la segunda manifestación se dijo: “(…) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia.
En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa”. 40.
Respecto al elemento subjetivo se precisó: “No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer así, si incurrió en conductas corruptas o arbitrarias, alejadas de los fines de la función pública”. ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 9 41.
Esto es, “…esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero”. B- De la defensa del patrimonio público 42.
La jurisprudencia de del Consejo de Estado ha considerado que el patrimonio público comprende todos los bienes, derechos y obligaciones propiedad del Estado, que sirven para el cumplimiento de los fines esenciales, como son, servir a la comunidad y promover la prosperidad general, bajo el estricto cumplimiento de los principios que rigen la función administrativa, entre los que se encuentra la moralidad, la eficacia y la economía. 43.
Así, la protección del patrimonio público consiste en garantizar que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, y que se preserven y usen para el propósito que motivó la actuación de la administración.10 44. Al respecto, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 1° de febrero de 2022, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ11, precisó lo siguiente: 140.
De conformidad con los criterios jurisprudenciales expuestos, que se prohíjan en esta providencia y precisado el concepto de lo que se de (sic) entender por patrimonio público, la Sala especial concluye que la garantía colectiva a su defensa propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento.” 45.
En consonancia con lo expuesto, cuando la consecución de los fines del Estado requieren de la celebración de contratos estatales, la actuación de la administración debe atender tanto los principios propios de la función administrativa, como los de transparencia, economía y responsabilidad que rigen la contratación pública, las reglas de interpretación en esa materia, los principios generales del derecho y las normas que regulan la conducta de los servidores públicos12. 46.
Así, la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo para efectos del gasto público ha reiterado que, “la defensa del patrimonio público conlleva a que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente, 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 31 de mayo de 2002, radicación número 2500023240001999900101 (AP), actor: Contraloría General de la República, demandado: La Nación - Ministerio de Transporte y la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. DRAGACOL S.A. En igual sentido, sección primera, sentencia de 4 de octubre de 2018, expediente 2014-00263-01 (AP).
Sección Tercera, Subsección C, sentencias del 8 de junio de 2011, expediente 2004-00540-01 (AP), de 18 de mayo de 2017, expediente 2010-00026-02 (AP). 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala décima especial de decisión. C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Sentencia de 1° de febrero de 2022, radicación: 73001-33-31-006-2008- 00027-01. 12 Ley 80 de 1993, artículos 3, 24 y ss., vigentes para la época de los hechos que se debaten en este contencioso ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 10 oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, evitando con ello el detrimento patrimonial.
Por ello, se concluye que la afectación del patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa”13. C- De la seguridad y salubridad públicas 47. En cuanto a la salubridad pública, el Consejo de Estado14 conforme la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, ha indicado que los conceptos de seguridad y salubridad públicas hacen parte de las condiciones mínimas constitutivas del orden público, y cuya efectividad exige que el Estado adelante una labor preventiva, específicamente, en el caso de la seguridad pública, en sí misma considerada, a través de la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y calamidades humanas y, en el caso de la salubridad pública, mediante la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos. X.
HECHOS PROBADOS Y RESOLUCIÓN DEL CASO 48. El actor popular cuestiona en su recurso y de acuerdo a la petición que obra en el expediente15, la no protección de los derechos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y salubridad públicas, indicando así que -contrario a lo afirmado por el a quo- sí existen los fundamentos para proscribir la implementación y ejecución del plan de desarrollo e inversión plurianual de inversiones del corregimiento La Buitrera durante las vigencias 2020, 2021 y 202216, y en esa medida obtener de vuelta los dineros por concepto del situado fiscal territorial, como de vigencias causadas con base en el incremento del 25% conforme el Decreto Extraordinario No. 0203 de 200117. 49.
Pues bien, antes de emprender el estudio que plantea el recurso de alzada, la Sala debe precisar ab initio que, los planes de desarrollo tienen su fundamento en el artículo 339 superior, según el cual, compete a las entidades territoriales elaborarlo y adoptarlo de manera concentrada con las directrices que fije el Gobierno Nacional, esto a fin de asegurar el uso eficiente de sus recursos asignados, y que aquel deberá conformarse con los siguientes etapas a saber: i) el estratégico y ii el plan de inversiones de mediano y corto plazo. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de octubre de 2006, expediente 2004-00857.
En igual sentido: Sección Tercera, Subsección C, sentencias de 8 de junio de 2011, expediente 2005- 01330-01, de 13 de junio de 2013, expediente 2011-00031-01 y de 25 de febrero de 2016, expediente 2012,00656-01. Subsección B, sentencia de 16 de marzo de 2017, expediente 00894-01. 14 Sección Tercera. Subsección A. C.P. MARTHA NUBIA VELÁSQUEZ RICO.
Sentencia de 3 de julio de 2020, radicación: 85001-23-33-000-2016-00290-01(AP) 15 SAMAI, primera instancia, índice 2-4, archivo WinRar No. 2. 16 Adicionalmente adjura la suspensión de forma definitiva, de los comités de planeación, solicitando dejar sin efectos el Decreto 0112 del 13 de marzo de 2018, así como cualquier otra norma emitida con fundamento en los comités de planeación. 17 Artículos 246 y 247.
ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 11 50. Por su parte, la Ley orgánica 152 de 199418, es la encargada precisar la forma en que se construyen los panes de desarrollo de los entes territoriales19, y de indicar la necesidad de atender -para efectos de los programas y/o proyectos cofinanciados-, el tamaño poblacional y número de personas con necesidades básicas insatisfechas acorde con los principios de eficiencia fiscal y administrativa; esto, a partir de su autonomía, a fin definir la gestión de sus intereses, el ordenamiento de su desarrollo como territorio, la promoción y participación comunitaria, así como el mejoramiento social de sus habitantes. 51.
Ahora bien, a partir de esa egida normativa y en lo relacionado con los ajustes y adiciones presupuestales pretendidas con la demanda para el plan de desarrollo del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI en relación con los comunas y corregimientos, conviene puntualizar -tal y como bien lo acotó el a quo en su providencia- que la disposición que dio origen al situado fiscal territorial, fue el Decreto 1548 del 29 de diciembre de 1995, manteniendo su esencia en el Acuerdo 01 de mayo 9 de 1996, compilado posteriormente en el Decreto Extraordinario 0203 de marzo 16 de 2001, y por contera, en el Decreto Extraordinario No. 411.0.20.0516 de 2016. 52.
En efecto, según se expresa en el artículo 15 del Decreto 1548 de 1995 (recogido en las normas aludidas), el situado fiscal territorial municipal iniciaría a partir del año de 1997 con un 12% del presupuesto de captación del impuesto de industria y comercio en el municipio, incrementándose gradualmente hasta llegar a un 25%, tal y como también lo reafirma el artículo 247 del Decreto Extraordinario 0203 de 2021, a que alude el actor: “Artículo 247: Para efectos de determinar el porcentaje que servirá de patrón de referencia para establecer el situado fiscal, de conformidad con el artículo anterior, el Situado Fiscal Territorial tendrá un piso equivalente al doce por ciento (12%) del presupuesto de captación del Impuesto de Industria y Comercio en el Municipio para el año de 1997, incrementándose gradualmente hasta llegar a un equivalente al veinticinco por ciento (25%) del presupuesto de captación del impuesto en enero del año 2000, de la siguiente forma…” (Subrayado en negrita de la Sala). 53.
Sin embargo, dicha expectativa quedó en orfandad a partir del proceso de transición que tuvo la entidad territorial a Distrito Especial, de lo cual puede dar cuenta el Acuerdo 0477 de 2020, mediante el cual se expidió el plan de desarrollo del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI, de cuyo articulado se desprende el siguiente aparte: “Artículo 24.
Sin perjuicio de la aplicación de lo establecido en la estructura del Plan de Desarrollo, la Administración Distrital desarrollará las acciones que se indican de manera particular para cada comuna y corregimiento, en sus correspondientes Planes de Desarrollo, formulados en el año 2020, a través de 18 Artículos 38 y 39. 19 (i) el alcalde o el gobernador presentan una propuesta, que (ii) deberá someterse al mecanismo de socialización y discusión en los consejos territoriales de orden municipal, departamental o distrital para, finalmente, (iii) someterla a aprobación del respectivo concejo municipal o la asamblea departamental.
Los planes serán sometidos a la consideración de la asamblea o concejo dentro de los primeros 4 meses del respectivo período del gobernador o alcalde para su aprobación. Dentro del mes siguiente a su presentación, la asamblea o concejo deberá decidir y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 12 un ejercicio de planeación participativa, en el marco del proceso de transición que surte la Administración hacia la puesta en marcha de Cali como Distrito Especial.
Parágrafo. Los Planes de Desarrollo de Comunas y Corregimientos 2020-2023, cuyas metas se encuentran alineadas al Plan de Desarrollo Distrital 2020-2023, son parte integral del presente Plan de Desarrollo.” (Subrayado en negrita de la Sala). 54. Así pues, a partir de lo anterior, el artículo 52 del Acuerdo 0438 de 2018 referente a “la asignación de los recursos para el presupuesto participativo”, -en garantía de la sostenibilidad en el tiempo, y determinación del monto que serviría de base para establecer el Presupuesto de la vigencia 2021 y años siguientes-, estableció que lo sería el valor aprobado en el presupuesto para la vigencia del 2020 ($41.705.372.079), valor que se incrementaría en lo sucesivo cada año fiscal conforme la inflación proyectada por el Banco de la República más 2 puntos porcentuales. 55.
Por consiguiente, es claro entonces que los valores que se deben utilizar como referencia para los cálculos futuros del presupuesto participativo, atienden al valor proyectado para los ejercicios de presupuesto participativo de la vigencia 2020, es decir, partiendo de una base histórica asignada a las comunas y corregimientos, manteniéndose el índice de focalización de la inversión20 como herramienta que propende por la equidad en la distribución de los recursos entre los territorios. 56.
Bajo esa egida normativa, en torno a los ajustes y adiciones presupuestales pretendidos por el actor popular, puede deducirse con claridad meridiana que no era procedente una adición de los recursos al plan de inversión del Corregimiento La Buitrera para las vigencias 2020-2024, puesto que la norma es clara al establecer la forma en que debe implementarse la ejecución de la metodología temporal y del plan de desarrollo e inversión plurianual de los corregimientos y comunas, por lo tanto, tampoco era posible la suspensión definitiva de los comités de planeación de que trata el Decreto 0112 del 13 de marzo del 201821. 57.
Sentado lo anterior, en torno al tema de inconformidad de que el plan de desarrollo resulta siendo el mismo para todas las demás comunas y corregimientos, con lo cual se aduce el desconocimiento de las particularidades de cada población, traduciéndose -según parecer del actor- en una afrenta a los derechos colectivos, en la medida en que implica un impacto en la inversión y/o asignación de los recursos del situado fiscal; debe precisarse por esta Sala de Decisión que lo normal que se espera que suceda es que con el transcurso del tiempo aumente una determinada población, siendo que para el caso de marras, el accionante no acreditó de qué manera, o cómo se vieron afectados los recursos dispuestos para atender las necesidades básicas de la población de que se duele con su demanda. 20 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Social/mecanismos_focalizacion_1.pdf 21 https://www.cali.gov.co/aplicaciones/boletin_publico/detalle_boletin.php?id=1670&num=41 ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 13 58.
Situación en que también incurre, cuando afirma en forma genérica la no inclusión de los adultos mayores, las personas en condición de discapacidad, de los niños, niñas y adolescentes, al irrogar una falta de participación ciudadana en la formulación del plan de desarrollo territorial, del cual se echa de menos una comprobación concreta y puntual de los índices o datos que sustenten tales aseveraciones. 59.
Como se observa, en el presente asunto la actividad probatoria del actor popular fue austera, adoleciendo así de los elementos de juicio que demuestren la irregularidad adjurada al DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI en la implementación y ejecución de la metodología temporal y del plan de desarrollo e inversión plurianual del corregimiento de La Buitrera, vigencias 2020-2023, limitándose a argüir por qué considera convenientes los ajustes y adiciones presupuestales al plan de inversión del corregimiento que propone, razón que no es suficiente para acceder a las pretensiones reclamadas, pues la acción popular no es un mecanismo para investir al juez de potestades administrativas. 60.
Lo que bien puede advertirse es que el actor popular allende de la ambigüedad en la forma de estructuración del libelo introductorio -del que espera una decisión con arreglo a derecho-, el soporte de su grueso se cimenta en especulaciones y opiniones personales, siendo que para el caso de la protección de los derechos colectivos, la intervención del Juez Popular se encuentra limitada a la existencia clara de que una autoridad en efecto actuó de una manera arbitraria o ilegal, y que por ello, los derechos pretendidos se encuentran conculcados y/o amenazados. 61.
Finalmente, en relación con la pretensión de que se ordene a la Alcaldía de Cali y Oficina Cali Rural del Corregimiento de Villacarmelo, la implementación de registros de direcciones virtuales y telefónicas oficiales, resulta de paso indicar que no hay lugar a acceder a ello en cuanto dicha petición no fue elevada previamente ante la administración, tal como se requiere al ejercer esta acción22. 62.
Por lo tanto, se concluye que el actor popular no logró acreditar vulneración alguna a los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y salubridad públicas, por lo que se procederá a confirmar la sentencia apelada. XI. COSTAS 63. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se condenará al pago de costas procesales, por tratarse de un medio de control en el que está en discusión un interés público y además, por no encontrarse demostrados gastos procesales ni agencias en derecho en el expediente. 22 SAMAI, primera instancia, índice 2-4, archivo WinRar No. 2.
ACCIÓN: POPULAR RADICACIÓN: 76-001-33-33-016-2023-00101-01 ACTOR: JOSÉ REINELIO SEPÚLVEDA MEEK ACCIONADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI 14 XII. DECISIÓN 64. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. No. 21 del 29 de febrero de 2024 proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Cali, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de la presente sentencia.
TERCERO: En firme la presente decisión, remítase por Secretaría el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente SAMAI) RONALD OTTO CEDEÑO BLUME (Firmado electrónicamente SAMAI) (Firmado electrónicamente SAMAI) JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCIA MUÑOZ