REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 163 Manizales, seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17001-33-39-007-2023-00294-01 Naturaleza: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Nelly Betancur Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM o FOMAG) Departamento de Caldas.
Fiduprevisora S.A. Se decide el recurso de apelación formulado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, contra la sentencia que accedió a las pretensiones de la parte actora. I. Antecedentes 1. La Demanda 1.1. Pretensiones La demandante solicita en síntesis, se declare la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 24 de junio de 2023, frente a la petición presentada el 24 de marzo de 2023, a través de la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora y en consecuencia se declare que tiene derecho a dicho pago y se ordene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, a la entidad territorial y a la Fiduprevisora pagar el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías. 1.2.
Sustento fáctico relevante Se relata que, el 23 de marzo de 2021 solicitó el reconocimiento y pago de la cesantía, después de expedirse el respectivo acto de reconocimiento de las cesantías, estas no fueron pagadas en tiempo. Sostiene que la entidad contaba con 70 días desde la solicitud para reconocer y pagar las cesantías de la accionante. 2 Que después de haber solicitado la cancelación a las entidades convocadas, pero no contestaron la solicitud, situación que conllevó al silencio administrativo negativo. 1.3.
Normas violadas y concepto de trasgresión Invocó como normas vulneradas la Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5. Sostuvo que la jurisprudencia ha establecido que las disposiciones comentadas deben interpretarse, entendiendo que entre la solicitud de cesantías y su reconocimiento y pago no debe superarse el término de 70 días y que el Ministerio de Educación ha cancelado las cesantías por fuera del término referido, circunstancia que genera una sanción a cargo de esta entidad, equivalente a un (1) día de salario del docente por cada día de retardo, contabiliza desde el día siguiente al vencimiento de los 70 días hábiles, contados desde el momento en que se radicó la solicitud. 2.
Pronunciamiento de los sujetos procesales 2.1. Nación - Ministerio de Educación – Fomag Reconoció que le es aplicable el régimen general contenido en la Ley 244 de 1995, modificado por la Ley 1071 de 2006, que contempla la posibilidad de reconocer a favor de los docentes la sanción por el pago tardío de las cesantías previamente reconocidas.
Refirió que el artículo 187 del CPACA asevera que las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, lo cual no debe ser aplicable al caso en concreto, en vista que eso implicaría la indexación de la sanción por mora que es incompatible entre sí, aunado a que la mentada indexación se encuentra proscrita por vía jurisprudencial y hace mucho más gravosa la situación de la administración, pues pasa por alto que este emolumento no solo cubre la actualización monetaria sino que es superior a dicho valor.
Puso de presente la responsabilidad y obligación de pago de sanción mora al ente territorial que de manera extemporánea expide la resolución que otorga la cesantía. Propuso las excepciones denominadas: “PAGO DE LAS CESANTIAS SE ENTIENDE SATISFECHO EN EL MOMENTO EN QUE SE PRODUCE EL ABONO EN LA CUENTA, INDEPENDIENTEMENTE DEL MOMENTO EN QUE ESTE EL VALOR SE RETIRE POR EL TITULAR DEL DERECHO”;
“SANCIÓN MORATORIA CAUSADA EN VIGENCIA DEL AÑO 2020 DEBE SER CANCELADA POR EL ENTE TERRITORIAL”; “COBRO INDEBIDO DE LA SANCIÓN MORATORIA”; 3 “DE LA IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACION Y/O ACTUALIZACION MONETARIA DE LA SANCION MORATORIA” y “IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS”. 2.2. Departamento de Caldas Se opuso a las pretensiones de la demandante.
En cuanto a los hechos aseguró que unos son ciertos. Expuso que, cumplió con las funciones delegadas en el marco de trámite de las cesantías de los docentes oficiales de orden departamental, toda vez que expidió el acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de las cesantías de la demandante dentro de los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006.
Que, una vez se profiere el acto administrativo y este queda en firme, el ente territorial ya no tiene injerencia alguna en el trámite de pago de cesantías, por lo tanto, la mora en el pago no se puede endilgar al departamento Caldas, sino que recae en la entidad del orden Nacional o en su defecto el administrador del fomag, quien se encarga de efectuar el correspondiente pago de la prestación otorgada.
Propuso las excepciones: “CUMPLIMIENTO DE TÉRMINOS POR PARTE DE LA ENTIDAD TERRITORIAL DEPARTAMENTO DE CALDAS”; “PRESCRIPCIÓN” y “BUENA FE”. 2.3. Fiduprevisora Se opuso a las pretensiones y aclaró que estas no se dirigen a esa entidad. Refirió que cumplió con lo regulado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 en el sentido que realizó, dentro del término legal, el pago de las prestaciones reconocidas por la Secretaría de Educación. Propuso las excepciones denominadas “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”;
“COBRO DE LO NO DEBIDO”, “ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA”, “INDEBIDA COMPOSICIÓN DE LA PARTE PASIVA – FIDUPREVISORA S.A.”, “INEXISTENCIA EN LA RECLAMACIÓN DEL DERECHO” y “LA INNOMINADA”. 3. Sentencia de primera instancia El a quo declaró fundada la excepción de “Cumplimiento de términos por parte de la entidad territorial Departamento de Caldas” propuesta por el departamento de Caldas y no probadas las demás, además declaró probada la excepción de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, formulada por la Fiduciaria La Fiduprevisora S.A.; declaró la nulidad del acto ficto originado en el silencio administrativo negativo derivado de la petición presentada el 24 de marzo de 2023 por la actora mediante la cual solicitó el reconocimiento de la sanción por pago extemporáneo de cesantías. 4 A título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación – Ministerio de Educación - Fomag, reconocer y pagar a favor de la demandante, la sanción por mora de que trata el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retardo, por el período comprendido entre el 9 de julio de 2021, inclusive, hasta el 16 de julio de 2021, inclusive, liquidada con base en el salario devengado en 2020.
Ordenó además que, la suma total de la sanción moratoria que resulte a favor del demandante deberá actualizarse conforme al artículo 187 del CPACA. Finalmente, impuso condena en costas a la Nación -Ministerio de Educación Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Como fundamento de su decisión señaló que, el acto de reconocimiento de las cesantías fue expedido y notificado en tiempo; por tanto, debe entenderse que, una vez transcurridos los 45 días hábiles posteriores a la ejecutoria del acto administrativo que reconoció las cesantías, sin que se haya realizado su pago efectivo, se causa el derecho a recibir la sanción por mora, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo.
Que el plazo de 45 días hábiles posteriores a la ejecutoria de la resolución, para el pago de las cesantías reconocidas al demandante, se cumplió el 8 de julio de 2021, que tal como se observa en el certificado expedido por Fiduprevisora, el dinero de las cesantías fue puesto a disposición de la parte accionante desde el 17 de julio de 2021.
En consecuencia, se causó la sanción moratoria desde el 9 de julio de 2021, inclusive, hasta el 16 de julio de 2021, inclusive. Que el pago de la sanción moratoria recae sobre el Fomag en la medida que, la secretaría de educación expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, dentro de los quince días siguientes a su radicación y lo remitió de manera inmediata, dentro de los plazos previstos para ello y adelantó las acciones necesarias para que se aprobara el acto administrativo que reconoció las cesantías y se realizara su pago efectivo. 4.
Recurso de apelación La Nación - Ministerio de Educación - Fomag solicitó revocar la condena en su contra, por cuanto el Fomag un patrimonio autónomo, sin personería jurídica, con dineros estatales se encuentra plenamente regulado por lo dispuesto en el Título XII del Régimen Económico, y por lo tanto, las disposiciones expuestas por la ley del PND actual, ley 1955 de 2019, deben ser acatadas con primacía frente a cualquier otra disposición, y toda vez que la mencionada ley ha prohibido en su artículo 57 de forma expresa el uso de los recursos del fondo para otra cosa que no sean las 5 prestaciones sociales ordinarias y legales de los docentes.
Que, será la entidad territorial la titular de la obligación ante una eventual condena a reconocimiento de la sanción moratoria pretendida, pues si bien es cierto, el ente territorial emitió el acto administrativo dentro del término legalmente establecido, envió el acto administrativo para pago de forma extemporánea. Que además, existe una incompatibilidad entre la sanción por mora y la indexación y/o actualización. Que lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA en su inciso final, no es aplicable al caso en concreto pues, en ultimas, implica la indexación de la sanción por mora que valga reiterar, son incompatibles entre sí, aunado a que la mencionada indexación se encuentra proscrita por vía jurisprudencial y hace mucho más gravosa la situación de la administración, pues pasa por alto que este emolumento no solo cubre la actualización monetaria sino que es superior a dicho valor.
II. Consideraciones 1. Problemas jurídicos Atendiendo a los fundamentos de la sentencia recurrida y los argumentos de apelación, se centran en establecer: ¿Qué entidad debe asumir el pago de la sanción moratoria? Y ¿Es procedente el reconocimiento de la indexación en el pago de la sanción moratoria? 2. Primer Problema jurídico Para resolver el interrogante planteado se analizará: i) al marco jurídico sobre la Entidad obligada al pago de la sanción moratoria; y ii) el caso concreto. 2.1.
Marco jurídico - Entidad obligada al pago de la sanción moratoria La Ley 91 de 1989 en su artículo 3º, creó el Fomag como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo (artículos 4 y 5).
A su vez, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 señalaba que, las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fomag, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad 6 territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente, sin despojar al Fomag de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
Con fundamento en dichas disposiciones, el Consejo de Estado1 sostuvo que: “será el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien debe responder por el reconocimiento de la sanción moratoria causada a favor del aquí demandante porque las normas vigentes y aplicables al asunto consagran la responsabilidad a cargo de dicho fondo”.
En cuanto a la responsabilidad de la entidad territorial por la remisión del acto de reconocimiento de las cesantías, el Decreto 1075 de 20152, modificado por el Decreto 1272 de 2018, artículo 2, señalaba: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías.
Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin”. Y respecto a la entidad obligada al pago de la sanción moratoria establecía: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible.” El artículo 56 de la Ley 962 de 2005 fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 20193 y en cuanto al reconocimiento y pago de las cesantías y el responsable del pago de la sanción moratoria, dispuso: 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación: 68001-23- 33-000-2016-00406-01, número interno: 1728-2018, M.P. William Hernández Gómez. 2 Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones 3 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad. 7 ARTÍCULO 57º.
EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales? FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, 8 las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. (Se resalta) Así, a partir del 25 de mayo de 2019, las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 deben ser reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fomag; en aquellos eventos en que el pago de las cesantías sea extemporáneo, como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fomag, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora.
Por su parte, el Decreto 942 del 1 de junio de 20224 dispuso: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas. … ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria 4 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones 9 no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”.
Por lo tanto, a partir del 1 de junio de 2022, la Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del Decreto 942 del 1 de junio de 2022. 2.2.
Análisis del caso concreto Se encuentra acreditado que: -. La solicitud de pago de cesantías parciales fue realizada el 23 de marzo de 2021, razón por la cual, la fecha máxima para la expedición del acto administrativo era el 15 de abril de 2021. -. La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas emitió la Resolución por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de la cesantía el 9 de abril de 2021, con constancia de ejecutoria del 30 de abril de 2021. -.
Así el plazo de 45 días hábiles posteriores a la ejecutoria de la resolución, para el pago de las cesantías reconocidas al demandante, se cumplió el 8 de julio de 2021. -. De acuerdo al certificado expedido por Fiduprevisora, el dinero de las cesantías fue puesto a disposición del accionante desde el 17 de julio de 2021. 10 Por lo tanto, la sanción moratoria se generó desde el 9 de julio de 2021, inclusive, hasta el 16 de julio de 2021, inclusive; además se encuentra acreditado que, la Secretaría de Educación remitió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías de manera inmediata a su expedición, tal como lo indicó el a quo.
Ahora, como la sanción moratoria se causó en 2021, resulta aplicable la Ley 1955 de 2019, que en el inciso primero del artículo 57 señala que, “Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, en el presente asunto es claro que la mora se generó por esta última, pues dejó trascurrir más de 45 días para realizar el pago, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria del acto de reconocimiento de las cesantías.
Finalmente, de la lectura integral del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no se puede inferir que se excluyó a la Nación - Ministerio de Educación de la obligación del pago de la sanción moratoria causada a partir de enero de 2020; aunado a que, el parágrafo transitorio5 de dicho artículo lo que contempló fue una autorización al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería a efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fomag causadas a diciembre de 2019; sin que por esta razón pueda indicarse que, tácitamente se le excluyó de la obligación de pago de la sanción moratoria.
Además, lo anterior, no es óbice para que la Nación - Ministerio de Educación adelante las acciones pertinentes frente a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al tenor de lo establecido en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022 que establece: “PARÁGRAFO.
La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el 5 PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. 11 patrimonio de la sociedad fiduciaria”. 2.3. Conclusión Por lo tanto, la responsable del pago de la sanción moratoria a la accionante en este caso es la Nación- Ministerio De Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como lo indicó el a quo, por tanto, no prosperan los argumentos expuestos por la parte apelante; en consecuencia, en este aspecto se confirmará la sentencia. 3.
Segundo problema jurídico ¿Es procedente el reconocimiento de la indexación en el pago de la sanción moratoria? El a quo dispuso que, la suma total de la sanción moratoria que resulte a favor del demandante, deberá actualizarse conforme al artículo 187 del CPACA. Finalmente, impuso condena en costas. La Nación - Ministerio de Educación - Fomag, en su apelación señaló que, existe una incompatibilidad entre la sanción por mora y la indexación y/o actualización. Que lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA en su inciso final, no es aplicable al caso en concreto pues, en ultimas, implica la indexación de la sanción por mora que valga reiterar, son incompatibles entre sí, aunado a que la mencionada indexación se encuentra proscrita por vía jurisprudencial y hace mucho más gravosa la situación de la administración, pues pasa por alto que este emolumento no solo cubre la actualización monetaria sino que es superior a dicho valor.
Al respecto, la Sala precisa que, el artículo 187 del CPACA señala que, “Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor” y el articulo 192 ibidem en lo pertinente señala que “Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código”.
El Consejo de Estado en la sentencia SUJ 012-S2 de 18 de julio de 2018, concluyó que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA”, así: “Por ello, en juicio de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA, según el cual, «Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, 12 erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA”. (Se resalta) A partir de lo anterior, en su parte resolutiva se determinó como regla de unificación la siguiente: “CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías.
Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA”. En sentencia del 26 de agosto de 20196 se aclaró que: “… es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “(…) Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.
(…)”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1) sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.
Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA”. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P.: William Hernández Gómez.
Sentencia del 26 de agosto de 2019. Rad.: 68001-23-33-000-2016-00406-01. 13 En consecuencia, es procedente la indexación de la sanción moratoria, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, de conformidad con el artículo 187 del CPACA y una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA. 3.1.
Conclusión Por lo anterior, se colige que, es procedente el reconocimiento de la indexación en el pago de la sanción moratoria, en los términos del artículo 187 del CPACA, esto es, una vez consolidada la suma total por la sanción moratoria, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, y no de forma concomitante, tal como lo dispuso el a quo.
Por tanto, no prosperan los argumentos expuestos por la apelante, y en tal sentido se confirmará la sentencia de primera instancia. 4. Costas en esta instancia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso – CGP, no se condenará en costas en esta instancia por cuanto no se encuentra acreditada su causación. En mérito de lo expuesto la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Se confirma la sentencia proferida el 28 de junio de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Nelly Betancur Gómez contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S.A, y el departamento de Caldas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 67 de 2024. 14 NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Ausente con permiso CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado (Encargado Despacho Cuatro) Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado