REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 162 Manizales, seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17001-33-39-007-2022-00306-01 Naturaleza: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fabiola Montoya Quiceno Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM o FOMAG).
Departamento de Caldas Se decide el recurso de apelación formulado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag contra la sentencia que accedió a las pretensiones de la parte actora. I. Antecedentes 1. La Demanda 1.1. Pretensiones La parte demandante solicita en síntesis, se declare la nulidad del acto ficto configurado el 19 de julio de 2022 originado en la petición presentada el 18 de abril de 2022, en cuanto negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora y en consecuencia se declare que tiene derecho a dicho pago y se ordene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y a la entidad territorial a pagar el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías. 1.2.
Sustento fáctico relevante Se relata que, el 24 de febrero de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de la cesantía, después de expedirse el respectivo acto de reconocimiento de las cesantías, estas no fueron pagadas en tiempo. Sostiene que la entidad contaba con 70 días desde la solicitud para reconocer y pagar las cesantías de la parte accionante. 2 Que después de haber solicitado la cancelación a la entidad convocada, esta resolvió negativamente la petición. 1.3.
Normas violadas y concepto de trasgresión Invocó como normas vulneradas la Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5. Sostuvo que la jurisprudencia ha establecido que las disposiciones comentadas deben ser interpretadas en el entendido que entre la solicitud de cesantías y su reconocimiento y pago no debe superarse el término de 70 días y que el Ministerio de Educación ha venido cancelando las cesantías por fuera del término referido, circunstancia que genera una sanción a cargo de esta entidad, equivalente a un (1) día de salario del docente por cada día de retardo, que se contabiliza a partir del día siguiente al vencimiento de los 70 días hábiles, contados desde el momento en que se radicó la solicitud de la cesantía ante la demandada, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 2.
Pronunciamiento de los sujetos procesales 2.1. Nación - Ministerio de Educación – Fomag Reconoció que le es aplicable el régimen general contenido en la Ley 244 de 1995, modificado por la Ley 1071 de 2006, que contempla la posibilidad de reconocer la sanción por el pago tardío de las cesantías previamente reconocidas. Refirió que el artículo 187 del CPACA asevera que las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, lo cual no debe ser aplicable al caso en concreto, en vista que eso implicaría la indexación de la sanción por mora que es incompatible entre sí, aunado a que la mentada indexación se encuentra proscrita por vía jurisprudencial y hace mucho más gravosa la situación de la administración, pues pasa por alto que este emolumento no solo cubre la actualización monetaria sino que es superior a dicho valor.
Puso de presente la responsabilidad y obligación de pago de sanción mora al ente territorial que de manera extemporánea expide la resolución que otorga la cesantía. Propuso las excepciones denominadas: “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL FOMAG, PARA ASUMIR CONDENAS POR SANCIÓN MORA, POSTERIORES AL 31 DE DICIEMBRE DE 2019”;
“CULPA EXCLUSIVA DE UN TERCERO APLICACIÓN LEY 1955 DE 2019 – TARDANZA EN EL ENVÍO DE SOLICITUD PAGO”; “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN – PAGO 3 DENTRO DE LOS 45 DÍAS CONTADOS A PARTIR DEL ENVÍO DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARA PAGO”; “COBRO DE LO NO DEBIDO, POR MORATORIA GENERADA EN EL AÑO 2020”; “IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACION DE LA SANCION MORATORIA”;
“COMPENSACIÓN”; “SOSTENIBILIDAD FINANCIERA”; “PRESCRIPCIÓN”. 2.2. Departamento de Caldas Se opuso a las pretensiones de la demandante. En cuanto a los hechos aseguró que unos son ciertos. Expuso que, cumplió con las funciones delegadas en el marco de trámite de las cesantías de los docentes oficiales de orden departamental, toda vez que expidió el acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de las cesantías de la demandante dentro de los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006.
Que, una vez se profiere el acto administrativo y este queda en firme, el ente territorial ya no tiene injerencia alguna en el trámite de pago de cesantías, por lo tanto, la mora en el pago de la prestación social no se puede endilgar al departamento Caldas, sino que recae en la entidad del orden Nacional o en su defecto el administrador del fomag, quien se encarga de efectuar el correspondiente pago o desembolso de la prestación otorgada.
Propuso las excepciones: “CUMPLIMIENTO DE TÉRMINOS POR PARTE DE LA ENTIDAD TERRITORIAL DEPARTAMENTO DE CALDAS”; “PRESCRIPCIÓN” y “BUENA FE”. 3. Sentencia de primera instancia El a quo declaró fundada la excepción de “cumplimiento de los términos por parte del departamento de Caldas” formulada por el departamento de Caldas y no probadas las formuladas por la Nación – Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio; declaró la nulidad del acto ficto surgido con ocasión de la petición elevada por la parte demandante el 18 de abril de 2022, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por pago extemporáneo de cesantías.
A título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación – Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a favor de la parte demandante, la sanción por mora de que trata el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retardo, por el período comprendido entre el 4 de julio de 2020 y el 13 de julio de 2020, inclusive.
Además, ordenó que la suma total de la sanción moratoria que resulte debía calcularse con la asignación básica vigente en el 2020. Como fundamento de su decisión señaló que, el acto de reconocimiento de las cesantías fue expedido y notificado en tiempo, por tanto, debe entenderse que, una vez transcurridos los 45 días hábiles posteriores a la ejecutoria del acto 4 administrativo que reconoció las cesantías, sin que se haya realizado su pago efectivo, se causa el derecho a recibir la sanción por mora, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo.
En cuanto a la ejecutoria de la Resolución 1095-6 del 11/03/2020, se tiene que el departamento de Caldas decretó la suspensión de términos por la pandemia que se vivió en el 2020 por el Covid-19, mediante Circular No. 65 del 24/03/202011, por medio de la cual se ordena la suspensión de términos del 20/03/2020 hasta el 13/04/2020, en razón de lo anterior, el término de ejecutoria de la Resolución 1095-6, fue el 24 de abril de 2020, teniendo en cuenta que la notificación de la resolución fue el 19 de marzo, y el término de reactivación de términos procesales se dio a partir del 14 de abril de 2020.
Que el plazo de 45 días hábiles posteriores a la ejecutoria de la resolución, para el pago de las cesantías reconocidas a la demandante, se cumplió el 3 de julio de 2020, y las mismas se cancelaron el 14 de julio de 2020. En consecuencia, se causó la sanción moratoria entre el 4 de julio del 2020 inclusive, hasta el 13 de julio de 2020 inclusive.
Que el pago de la sanción moratoria recae sobre la Nación – Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio en la medida que, incurrió en mora al abstenerse de pagar oportunamente las cesantías solicitadas, pues la Secretaría de Educación expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, dentro de los quince días siguientes a su radicación, esto es, dentro de los plazos previstos para ello y adelantó las acciones necesarias para que se aprobara el acto administrativo que reconoció las cesantías y se realizara su pago efectivo. 4.
Recurso de apelación La Nación – Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio solicitó revocar la condena en su contra, por cuanto la sanción moratoria solicitada fue causada en 2020, con posterioridad a la emisión de la Ley 1955 de 2019, que establece que los recursos del Fomag solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
Que, será la entidad territorial la titular de la obligación ante una eventual condena a reconocimiento de la sanción moratoria pretendida, pues si bien es cierto, el ente territorial emitió el acto administrativo dentro del término legalmente establecido, envió el acto administrativo para pago solo hasta el 11 de junio de 2020, pasando así 74 días.
Y la Fiduprevisora S.A, puso a disposición el dinero el 14 de julio de 2020. 5 Que además no procedía la condena en costas ante la ausencia de su comprobación, por cuanto los argumentos de defensa fueron eminentemente jurídicos. II. Consideraciones 1. Problema jurídico Atendiendo a los fundamentos de la sentencia recurrida y los argumentos de apelación, se centran en establecer: ¿Qué entidad debe asumir el pago de la sanción moratoria? ¿Fue adecuada la imposición de condena en costas? Para resolver los interrogantes planteados se analizará: i) al marco jurídico sobre la entidad obligada al pago de la sanción moratoria; y ii) el caso concreto. 2.
Primer Problema Jurídico 2.1. Marco jurídico - Entidad obligada al pago de la sanción moratoria La Ley 91 de 1989 en su artículo 3º, creó el Fomag como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo (artículos 4 y 5).
A su vez, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 señalaba que, las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fomag, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente, sin despojar al Fomag de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
Con fundamento en dichas disposiciones, el Consejo de Estado1 sostuvo que: “será el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien debe responder por el reconocimiento de la sanción moratoria causada a favor del aquí demandante porque las normas vigentes y aplicables al asunto consagran la responsabilidad a cargo de dicho fondo”.
En cuanto a la responsabilidad de la entidad territorial por la remisión del acto de reconocimiento de las cesantías, el Decreto 1075 de 20152, subrogado por el Decreto 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación: 68001-23- 33-000-2016-00406-01, número interno: 1728-2018, M.P. William Hernández Gómez. 2 Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones 6 1272 de 2018, artículo 2, que señala: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.26.
Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin”.
Y respecto a la entidad obligada al pago de la sanción moratoria establecía: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible.” La Ley 1955 del 25 de mayo de 20193 derogó el citado artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y en cuanto al reconocimiento y pago de las cesantías y el responsable del pago de la sanción moratoria, dispuso: ARTÍCULO 57º.
EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la 3 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad. 7 pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales? FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. (Se resalta) Así, a partir del 25 de mayo de 2019, las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 deben ser reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fomag; en aquellos eventos en que el pago de las cesantías sea extemporáneo, como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fomag, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora.
Posteriormente, el Decreto 942 del 1 de junio de 20224 dispuso: 4 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas 8 “ARTÍCULO 2. Modificación de los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2, 2.4.4.2.3.2.3, 2.4.4.2.3.2.22, 2.4.4.2.3.2.24, 2.4.4.2.3.2.25, 2.4.4.2.3.2.27, 2.4.4.2.3.2.28 y 2.4.4.2.3.3.2 del Decreto 1075 de 2015.
Modifíquese los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2, 2.4.4.2.3.2.3, 2.4.4.2.3.2.22, 2.4.4.2.3.2.24, 2.4.4.2.3.2.25, 2.4.4.2.3.2.27, 2.4.4.2.3.2.28 y 2.4.4.2.3.3.2, del Decreto 1075 de 2015, los cuales quedarán así:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas. … ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones 9 sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria.
En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”. Por lo tanto, a partir del 1 de junio de 2022, la Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del Decreto 942 del 1 de junio de 2022. 2.2.
Análisis del caso concreto Se encuentra acreditado que: -. La demandante solicitó el pago de cesantías el 24 de febrero del 2020; razón por la cual, la fecha máxima para la expedición del acto administrativo era el 15 de marzo de 2020. -. La Secretaría de Educación territorial emitió la Resolución por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de la cesantía, el 11 de marzo del 2020, es decir dentro del término de los 15 días hábiles señalados por el artículo 2.4.4.2.3.2.22. del Decreto 1272 de 2018. -.
Dicho acto fue notificado el 19 de marzo de 20205, esto es, al día seis de expedición del acto, esto es, dentro de los 10 días siguientes a la expedición del acto; ello de conformidad con los artículos 68 y 69 del CPACA que establecen el término para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera.
Ahora bien, en cuanto a la ejecutoria de la Resolución 1095-6 del 11/03/2020, se tiene que el departamento de Caldas mediante Circular 65 del 24 de marzo de 2020 decretó la suspensión de los términos por la pandemia del Covid-19, del 20 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril de 2020; en razón de lo anterior, el acto quedó ejecutoriado el 27 de abril de 2020, teniendo en cuenta que la notificación de la resolución fue el 19 de marzo, y el término de reactivación de términos se dio a partir del 14 de abril de 2020. 5 Expediente Samai Juzgado, archivo “4_ED_04ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 18” fl. 18. 10 -.
El plazo de 45 días hábiles posteriores a la ejecutoria de la resolución, para el pago de las cesantías reconocidas a la demandante, se cumplió el 6 de julio de 2020. -. De acuerdo con el certificado de pago, emitido por la Fiduprevisora, el dinero de las cesantías fue puesto a disposición de la accionante el 14 de julio de 20206. Por lo tanto, la sanción moratoria se generó desde el 7 de julio de 2020 inclusive, hasta el 13 de julio de 2020, inclusive.
De otra parte, se encuentra acreditado que la Secretaría de Educación del departamento de Caldas remitió a la Fiduprevisora el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, el 24 de abril de 2020, esto es 3 días antes de la fecha de su ejecutoria. Ahora, como la sanción moratoria se causó en 2020, resulta aplicable la Ley 1955 de 2019, que en el inciso primero del artículo 57 señala que, “Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, y su parágrafo señala que: “La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías”. En el presente asunto es claro que la mora es imputable a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues dejó trascurrir más de 45 días para realizar el pago, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria del acto de reconocimiento de las cesantías.
Finalmente, de la lectura integral del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no se puede inferir que se excluyó a la Nación - Ministerio de Educación de la obligación del pago de la sanción moratoria causada a partir de enero de 2020; aunado a que, el parágrafo transitorio7 de dicho artículo lo que contempló fue una autorización al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería a efectos de financiar el 6 Expediente Samai Juzgado, archivo “4_ED_04ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 18” fl. 19. 7 PARÁGRAFO TRANSITORIO.
Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. 11 pago de las sanciones por mora a cargo del Fomag causadas a diciembre de 2019; sin que por esta razón pueda indicarse que, tácitamente se le excluyó de la obligación de pago de la sanción moratoria.
Además, lo anterior, no es óbice para que la Nación - Ministerio de Educación adelante las acciones pertinentes frente a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al tenor de lo establecido en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022 que establece: “PARÁGRAFO.
La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria”. 2.3. Conclusión La responsable del pago de la sanción moratoria a la parte accionante en este caso es la Nación- Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como lo indicó el a quo.
Por lo tanto, la sanción mora se generó desde el 7 de julio de 2020 inclusive, hasta el 13 de julio de 2020, inclusive; en consecuencia, no prosperan los argumentos expuestos por la entidad apelante. El juez de primera instancia declaró la mora del 04 de julio al 13 de julio de 2020; en consecuencia, en este aspecto se modificará la sentencia. 3.
Segundo problema jurídico ¿Fue adecuada la imposición de condena en costas? Para su decisión se hará el fundamento jurídico sobre las costas, para descender al análisis del caso concreto. 3.1. Fundamento jurídico La Corte Constitucional10 ha explicado que las costas, esto es, "aquella erogación económica que corresponde efectuar a la parte que resulte vencida en un proceso judicial", están conformadas por dos rubros distintos: las expensas y las agencias en derecho.
Las primeras corresponden a los gastos surgidos con ocasión del proceso y 12 necesarios para su desarrollo, pero distintos al pago de apoderados, así, de conformidad con el Capítulo II del Título I -Costas- del CGP, las expensas están conformadas por aranceles judiciales, honorarios de auxiliares de la justicia, entre otros, es decir, en términos generales a todos los gastos surgidos para dar el curso procesal ordinario requerido por el proceso judicial.
Por su parte, prosigue el citado pronunciamiento jurisprudencial constitucional advirtiendo que "las agencias en derecho no son otra cosa que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora, aun cuando pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho".
El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil". En atención a la remisión expresa del artículo referido, se tiene entonces que el Código General del Proceso en su artículo 365 establece: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” 13 En este punto se considera necesario destacar que, el Consejo de Estado mediante providencia de 7 de abril de 2016, advirtió sobre la variación de la postura que se venía aplicando respecto de las condenas en costas y agencias en derecho, basada en la modificación introducida por el CPACA y que encuentra sustento en el CGP puesto que la normatividad anterior, Decreto 01 de 1984 consagraba originalmente en su artículo 171, un criterio subjetivo de valoración, en el cual se atendía exclusivamente a caracteres como la temeridad o mala fe, para proferir condenas en costas y agencias en derecho, en síntesis, advirtió el establecimiento de un nuevo criterio objetivo en lo que respecta a la imposición de costas procesales.
Ahora bien, con respecto al referido cambio de criterio para la imposición de costas procesales el Consejo de Estado ha desarrollado una línea jurisprudencial pacífica, en el sentido de advertir que si bien el fundamento la imposición de costas ha variado a razones de índole meramente objetivo, es necesario que en los términos del precitado numeral 8º del artículo 365 del CGP se comprueba para su imposición que “en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En efecto, la aludida corporación11 ha señalado: “[E]sta Subsección…, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), sino los aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.
En dicha oportunidad concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo”—CCA— a uno “objetivo valorativo” —CPACA. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva 14 valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.” Cabe resaltar además que, la reforma introducida por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 en su artículo 188 adicionó una regla o criterio para la imposición de condena en costas, consistente en que, en aquellos casos en que se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas; sin que se pueda afirmar que hace inaplicable las demás reglas señaladas en Ley 1437 de 2011 y el 365 del CGP (Código General del Proceso). 3.2.
Análisis sustancial del caso concreto De acuerdo con el marco jurídico previamente expuesto, aunque el criterio para condenar en costas sea objetivo, este también debe ser valorativo, lo que impone al operador judicial el deber de precisar los motivos por los cuales considera que procede la condena en costas, es decir, por qué aduce que se causaron las mismas.
En la sentencia apelada se indicó que, se condena en costas procesales a la Nación - Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por cuanto se generaron gastos procesales y se evidenció la intervención del apoderado judicial de la accionante en cada una de las etapas del proceso. Por lo tanto, es evidente que en la sentencia se atendió el criterio objetivo en tanto, la condena en costas se impuso a la parte demandada quien fue la parte vencida en el proceso y a quien fueron negadas las excepciones planteadas, e igualmente se aplicó el criterio valorativo, pues se precisaron los fundamentos que daban lugar a la imposición de la condena en costas. 4.3.
Conclusión Fue adecuada la condena en costas a cargo de la parte demandada y a favor de la demandante, por cuanto se atendió el criterio objetivo-valorativo para su imposición, por lo tanto, la liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso. Por lo tanto, no prospera el argumento expuesto por la entidad apelante, en cuanto a la improcedencia de la condena en costas; en consecuencia, se confirmará en este aspecto la sentencia apelada. 5.
Costas en esta instancia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso – CGP, no se condenará en costas en esta instancia por cuanto no se encuentra acreditada su causación. 15 En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Modificar el ordinal Cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 25 de junio de 2024 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Fabiola Montoya Quiceno contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Caldas, el cual quedará así:
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a que reconozca y pague a la demandante la sanción por mora contenida en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de mora, desde el 7 de julio de 2020 inclusive, hasta el 13 de julio de 2020, inclusive; tal y como quedó definido en la parte motiva de la providencia. La sanción se liquidará con la asignación básica vigente en 2020.
Las sumas reconocidas se actualizarán conforme con lo dispuesto en al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, mediante la aplicación de los ajustes de valor, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la presente sentencia, para lo cual la demandada tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma “Samai”.
QUINTO: Reconocer personería judicial a la abogada Heidy Lorena Riveros Cruz identificada con cédula de ciudadanía número 1.023.969.326 y con tarjeta profesional de abogada número 371.001 del C.S. de la J, para representar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con las facultades otorgadas en el poder conferido.
Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 67 de 2024. 16 NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Ausente con permiso CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado (Encargado Despacho Cuatro) Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado