TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, doce (12) de junio de dos mil veinticuatro (2024) SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL Magistrado Ponente: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Acción de Tutela Asunto: Sentencia de segundo grado Radicación: 70001-33-33-005-2024-00067-01 Accionante: JESÚS ANDRÉS CARDENAS CORDERO Accionado: JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DE BOLIVAR – MINISTERIO DEL TRABAJO REGIONAL SUCRE Procedencia: Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo Tema: Derecho de Petición, Debido Proceso, Seguridad Social, Mínimo Vital.
1. EL ASUNTO POR DECIDIR Procede la Sala a dirimir la impugnación presentada por la parte accionante, dentro del asunto de la referencia, contra la sentencia de fecha 06 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Sincelejo.
2. LA SÍNTESIS FÁCTICA El accionante indicó que fue diagnosticado con trastorno mental a causa de una lesión y disfunción cerebral; que sufre parálisis cerebral espástica, y displasia de cadera; y que dichas patologías lo limitan físicamente. Afirmó tener 29 años; que vive en condiciones de pobreza extrema; que se encuentra situado en el “Grupo Sisbén IV de categoría pobreza extrema A3”; que no puede satisfacer sus necesidades básicas.
Narró que el día 16 de octubre de 2022 falleció su padre de crianza, quien era su fuente de apoyo económico, debido a no puede realizar ningún trabajo, ni realizar sus actividades básicas como su alimentación y baño. Anotó que requiere de asistencia de otras personas; que tal dependencia fue manifestada por su referido padre, a través de declaración juramentada del o7 de diciembre de 2017.
Asimismo, indicó que mediante dictamen de pérdida de capacidad laboral y determinación de invalidez No. 131 de fecha 8 de marzo de 2008, expedido por la Junta Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ Regional de Calificación de Invalidez de Sucre, se determinó que poseía una pérdida de capacidad laboral de 80, 80 %.
Manifestó que el día 10 de marzo de 2023, elevó derecho de petición a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, Córdoba y Sucre, a efectos de que expidiera copia de la constancia de ejecutoria del dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral, así como su constancia de notificación y copia íntegra del mismo.
Que mediante Oficio No. 02475-2023 de fecha 8 de julio de 2023, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, Córdoba y Sucre le dio respuesta a su solicitud señalando que: “Para dar trámite a su solicitud procederemos a oficiar al Ministerio del Trabajo – Sincelejo a fin de que remitan el dictamen de PCL No. 131 del 8 de marzo de 2008 con constancia de ejecutoria, toda vez que dicha entidad a la fecha tiene la custodia del expediente.” Agregó que, el día 29 de septiembre, presentó derecho de petición ante el Ministerio del Trabajo, por cuanto había transcurrido el término prudencial desde que elevó la solicitud y se ofició a la entidad y que no había recibido información alguna de los documentos solicitados.
Que luego, interpuso acción de tutela el día 02 de noviembre de 2023, contra el Ministerio de Trabajo- Dirección Territorial Sucre para obtener la respuesta que buscaba. Que frente a ello, el juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado Itinerante de Sincelejo, mediante sentencia de 20 de noviembre de 2023 consideró que la Dirección Territorial Sucre del Ministerio del Trabajo remitió correo electrónico al accionante informándole que no reposaba en la entidad el dictamen solicitado.
Por último, manifestó el actor que con el actuar de los entes accionados se ha visto frustrado su derecho a reconocimiento y pago de la sustitución pensional en su calidad de hijo de crianza inválido del finado Álvaro León Cordero Díaz.
2.1. LOS DERECHOS INVOCADOS Solicita el accionante se ampare los siguientes derechos: Petición, Debido Proceso, Seguridad Social, Mínimo Vital y Móvil.
3. LA PETICIÓN DE PROTECCIÓN Solicita la parte actora tutelar los derechos fundamentales invocados, y que en consecuencia se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar y al Ministerio del Trabajo Regional Sucre, expedir constancia de ejecutoria del dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral Nº131 de fecha 08 de marzo de 2008.
Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________
4. EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL Actuación procesal Página del expediente digital Fechas o asuntos Por reparto ordinario se le asignó el conocimiento al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo 02ActaReparto.pdf 19/04/2024 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo admitió la acción de tutela. 03AutoAdmite.pdf. 22/04/2024 Se notifica vía electrónica a la accionante y accionados 04NotificaciónAutoAdmite.pdf. 22/04/2024 Contestación de Ministerio de trabajo 05RptaMintrabajo.pdf 25/04/2024 Sentencia de tutela 06SentenciaNiega.pdf 6/05/2024 Notifica sentencia 07NotificaciónSentencia.pdf 6/05/2024 Impugnación de sentencia presentada por la parte actora 08SolicitudImpugnación.pdf 9/05/2024 SEGUNDA INSTANCIA Actuación procesal Folio Fechas o asuntos Se somete a reparto correspondiéndole a esta Magistratura 001ActaReparto.pdf 10/05/2024 Pasa al Despacho del Magistrado Ponente 002NotaSecreyarial.pdf 10/05/2024
5. LA SINOPSIS DE LAS RESPUESTAS 5.1 Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, Córdoba y Sucre: no emitió respuesta a la acción constitucional. 5.2Dirección Territorial Sucre del Ministerio del Trabajo: Se pronunció el día 25 de abril de 2024, manifestando que: 1. Mediante oficio radicado No. 08SE2023717000100001779 del 04 de agosto de 2023, la Dirección Territorial Sucre del Ministerio del Trabajo a través de la coordinación de Inspección, Vigilancia y Control, dio respuesta a la solicitud No. JRCIB-T-2023-1564 del 14 Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ de julio (sic), en la cual la Junta Regional de Calificación de invalidez de Bolívar solicita una documentación del señor Jesús Cárdenas Cordero, a esta dirección territorial. 2.
Mediante oficio radicado No. 08SE2023747000100002527 del 02 de noviembre del 2023, la Dirección Territorial Sucre del Ministerio del Trabajo, dio respuesta al derecho de petición incoado por el señor Cárdenas Cordero el día 29 de septiembre de 2023, en la cual se le responde su petición. Que la respuesta emitida fue enviada al correo electrónico que suministró el peticionario. 3.
Mediante oficio radicado No. 08SE2023747000100002527 del 2 noviembre de 2023, la Dirección Territorial Sucre del Ministerio del Trabajo contestó la tutela radicada No. 700013107202202300006500 en la cual el accionante señor Cárdenas Cordero solicitó que se emitiera respuesta al derecho de petición. Puntualizó que los documentos solicitados por el accionante no reposan en la Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo Regional Sucre, ya que no es de su competencia y/o jurisdicción, esto en virtud de la Resolución 4726 del 12 de octubre de 2011, en la cual el Ministerio de la Protección Social designó a los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, por un periodo de tres años, con base en la lista de elegibles entregada por la Universidad Nacional de Colombia, entidad encargada del proceso de selección. Adicionó que la resolución antes precedida señala que el Departamento de Sucre se queda sin Junta de Calificación de Invalidez y que por este motivo el traslado de la jurisdicción se dio a Bolívar.
Por último, adujo que Sucre no cuenta con Junta Regional de Calificación de Invalidez, que a causa de lo anterior lo relacionado con trámites y documentación se trasladó a la junta de Bolívar, que por lo precedido no reposan los documentos requeridos por el accionante.
6. LA DECISIÓN OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 06 de mayo de 2024, negó las pretensiones solicitadas. Como fundamento de su decisión, indicó: “Así pues, se avista que este Despacho negará la presente acción de tutela, toda vez que no es posible el cumplimiento del objeto pretendido por el actor, en la medida en que los documentos solicitados por él en los libelos petitorios y las acciones constitucionales presentadas según se analizó, no se encuentran en la custodia de la autoridad administrativa responsable de su conservación. Frente a lo cual, debe recordarse lo dispuesto en la Ley 594 de 2000, que su artículo señala que la obligación de los funcionarios a cuyo cargo estén los archivos de las entidades públicas.” Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________
7. LA IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la decisión arguyendo que, el A quo vulneró sus derechos fundamentales a la salud, petición, seguridad social, debido proceso y mínimo vital, con ocasión a que desconoció que, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, Córdoba y Sucre y la Dirección Territorial Sucre del Ministerio de Trabajo, son entidades públicas responsables de la guarda y conservación del expediente administrativo, por lo tanto, tienen la obligación de garantizar su conservación y poner a disposición de los interesados los elementos documentales cuando éstos lo requieran.
Adujo el impugnante que excusarse en el argumento de que no pueden proporcionar los documentos solicitados por no tenerlos en su poder o que posiblemente estén extraviados, vulnera sus derechos, así como también lo dispuesto en la Ley 594 de 2000, en su artículo 16. Explicó que, del mismo modo, el Decreto 1352 del año 2013, reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, que en su artículo 12 y 26 disponen las funciones del Director Administrativo y Financiero de la Junta de Calificación de Invalidez, entre ellas “velar por la conservación, administración y custodia del archivo de la Junta de Calificación de Invalidez y garantizar el correcto archivo de las actas y los dictámenes de la Junta con su debida numeración cronológica; que el artículo 26 de la ley en cuestión señala que “ Cada junta deberá mantener un archivo que contenga los expedientes con sus respectivos dictámenes, copia de las actas y demás documentos de acuerdo con las normas del Archivo General de la Nación, así como las relativas al archivo y custodia de las historias clínicas y las demás normas que se expidan sobre el particular.” Por último, refirió que el A quo debió ordenar a las entidades accionadas suministrar una respuesta de fondo, completa y congruente a lo solicitado y en caso de no tener los documentos requeridos adelante las gestiones administrativas correspondientes para reconstruir la información; que las entidades están actuando de mala fe puesto que la información requerida es de su manejo y dominio.
Que, con todo ello, el fallo proferido en primera instancia no garantiza sus derechos fundamentales. LA FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA PARA DECIDIR 8.1. LA COMPETENCIA: El Tribunal es competente para conocer en segunda instancia, de la presente impugnación, en atención a lo establecido en el artículo 32 del decreto Ley 2591 de 1991.
8.2. EL PROBLEMA JURÍDICO: el problema jurídico se circunscribe en determinar si el accionante, Jesús Andrés Cárdenas Cordero, se encuentra legitimado por activa para promover la acción de tutela de la referencia en procura de la protección de sus derechos a la Salud, Petición, Seguridad Social, Debido Proceso y Mínimo Vital y Móvil. Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ Para arribar a la solución de lo planteado, se abordará el siguiente hilo conductor: I) Ejercicio de los derechos de personas discapacitadas.
II) Generalidades de la acción de tutela. III); Requisitos de procedencia de la acción de tutela. I.) El ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad en el modelo social.1 25. La Constitución Política de 1991 reconoce el derecho a la personalidad jurídica en su artículo 14. Según la Corte Constitucional este derecho presupone que toda persona es titular de derechos y de obligaciones y puede ser partícipe del tráfico jurídico para ejercer sus atributos como ser social que lo caracteriza.[61] Estos atributos que componen la personalidad jurídica son el nombre, el domicilio, el estado civil, el patrimonio, la nacionalidad y la capacidad.
En cuanto a este último, se trata de «la aptitud legal para adquirir derechos y contraer obligaciones».[62] Al respecto la jurisprudencia constitucional ha señalado: «(…) la capacidad jurídica tiene dos acepciones: la de goce y la de ejercicio. La primera hace referencia a ser titular de un derecho, a disfrutar de él; mientras que la segunda, implica practicar el derecho, utilizarlo o realizar actos jurídicos que permitan su disfrute.
La Corte concluyó en esta oportunidad que la capacidad de goce es “(i) es una cualidad, no un derecho ni un estatus; (ii) actúa como centro unificador y centralizador de las diversas relaciones jurídicas que conciernen al individuo; (iii) es general y abstracta, ya que representa la posibilidad de ser titular de derechos aunque no se llegue a ejercer alguno;
(iv) está fuera de la voluntad humana y del comercio, porque no puede ser objeto de contratos o negocios jurídicos”. La capacidad de ejercicio, por su parte, “habilita a la persona para ejercer directamente la titularidad de sus derechos, sin que medie una voluntad de un tercero o sin que se requiera la autorización de la ley para ello.
En palabras más concretas, la capacidad de ejercicio es la aptitud que tiene una persona para ejercer autónoma e independientemente sus derechos. || Así pues, la capacidad jurídica, o sea, la capacidad para ser titular de derechos subjetivos patrimoniales, la tiene toda persona sin necesidad de estar dotada de voluntad reflexiva; en cambio, la capacidad de obrar está supeditada a la existencia de esa voluntad”».[63] 26.
Esta disposición constitucional debe leerse actualmente bajo la luz de lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su nuevo paradigma. Este instrumento internacional establece en su artículo 12 “igual reconocimiento como persona ante la ley”: «1. Los Estados Partes reafirman que las personas con discapacidad tienen derecho en todas partes al reconocimiento de su personalidad jurídica. 2.
Los Estados Partes reconocerán que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida. 1 Extracto tomado por pertinencia de la Sentencia T-352/22. Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ 3.
Los Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes para proporcionar acceso a las personas con discapacidad al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica. 4. Los Estados Partes asegurarán que en todas las medidas relativas al ejercicio de la capacidad jurídica se proporcionen salvaguardias adecuadas y efectivas para impedir los abusos de conformidad con el derecho internacional en materia de derechos humanos. Esas salvaguardias asegurarán que las medidas relativas al ejercicio de la capacidad jurídica respeten los derechos, la voluntad y las preferencias de la persona, que no haya conflicto de intereses ni influencia indebida, que sean proporcionales y adaptadas a las circunstancias de la persona, que se apliquen en el plazo más corto posible y que estén sujetas a exámenes periódicos por parte de una autoridad o un órgano judicial competente, independiente e imparcial.
Las salvaguardias serán proporcionales al grado en que dichas medidas afecten a los derechos e intereses de las personas. 5. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente artículo, los Estados Partes tomarán todas las medidas que sean pertinentes y efectivas para garantizar el derecho de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, a ser propietarias y heredar bienes, controlar sus propios asuntos económicos y tener acceso en igualdad de condiciones a préstamos bancarios, hipotecas y otras modalidades de crédito financiero, y velarán por que las personas con discapacidad no sean privadas de sus bienes de manera arbitraria». 27.
El Comité de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad emitió la Observación General No. 1 de 2014, dentro de la cual desarrolló el alcance y las obligaciones estatales que se desprenden de esta disposición del tratado internacional.[64] El Comité dispuso que las figuras jurídicas como la curaduría, la tutela y leyes de salud mental que conciben a las personas con discapacidad como personas incapaces deben ser abolidas, toda vez que sustituyen la voluntad en la adopción de decisiones y en el ejercicio de derechos de esta población. Con base en ello, advirtió que la discapacidad no puede ser un motivo para negar la capacidad jurídica de ninguna persona.
Sobre este punto, el Comité precisó que la capacidad jurídica no puede asimilarse a la capacidad mental. En palabras del Comité: «La capacidad jurídica es la capacidad de ser titular de derechos y obligaciones (capacidad legal) y de ejercer esos derechos y obligaciones (legitimación para actuar). Es la clave para acceder a una participación verdadera en la sociedad.
La capacidad mental se refiere a la aptitud de una persona para adoptar decisiones, que naturalmente varía de una persona a otra y puede ser diferente para una persona determinada en función de muchos factores, entre ellos factores ambientales y sociales (…)[65] En la mayoría de los informes de los Estados partes que el Comité ha examinado hasta la fecha se mezclan los conceptos de capacidad mental y capacidad jurídica, de modo que, cuando se considera que una persona tiene una aptitud deficiente para adoptar decisiones, a menudo a causa de una discapacidad cognitiva o psicosocial, se le retira en consecuencia su capacidad jurídica para adoptar una decisión concreta.
Esto se decide simplemente en función del diagnóstico de una deficiencia (criterio Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ basado en la condición), o cuando la persona adopta una decisión que tiene consecuencias que se consideran negativas (criterio basado en los resultados), o cuando se considera que la aptitud de la persona para adoptar decisiones es deficiente (criterio funcional).
El criterio funcional supone evaluar la capacidad mental y denegar la capacidad jurídica si la evaluación lo justifica. A menudo se basa en si la persona puede o no entender la naturaleza y las consecuencias de una decisión y/o en si puede utilizar o sopesar la información pertinente. Este criterio es incorrecto por dos motivos principales: a) porque se aplica en forma discriminatoria a las personas con discapacidad; y b) porque presupone que se pueda evaluar con exactitud el funcionamiento interno de la mente humana y, cuando la persona no supera la evaluación, le niega un derecho humano fundamental, el derecho al igual reconocimiento como persona ante la ley.»[66] 28.
Adicionalmente, el Comité precisó que los apoyos son mecanismos a través de los cuales se facilita el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad. Estos pueden ser personas de confianza o en medidas relacionadas con el diseño universal o la accesibilidad a ciertos bienes y servicios. Al respecto, advirtió que todas las formas de apoyo, inclusive las más intensas, «deben estar basadas en la voluntad y las preferencias de la persona, no en lo que se suponga que es su interés superior objetivo».[67] Del mismo modo, la intensidad del apoyo varía según cada caso «debido a la diversidad de las personas con discapacidad (…) en todo momento, incluso en situación de crisis, deben respetarse la autonomía individual y la capacidad de las personas con discapacidad de adoptar decisiones».[68] 29.
Particularmente en cuanto a la representación de las personas con discapacidad en procesos judiciales en los que están en discusión sus derechos y obligaciones, el Comité establece que la capacidad legal se encuentra íntimamente relacionada con el derecho al debido proceso y al acceso a la justicia. En ese orden, establece que «los Estados también deben velar por que las personas con discapacidad tengan acceso a representación jurídica en igualdad de condiciones con las demás. En muchas jurisdicciones se ha detectado un problema al respecto que debe solucionarse; entre otros medios, garantizando que las personas que ven obstaculizado su derecho a la capacidad jurídica tengan la oportunidad de impugnar esos obstáculos (en su propio nombre o mediante su representante legal) y defender sus derechos ante los tribunales».[69] 30.
Conforme a lo anterior, establece la obligación de los Estados de formar y capacitar a los funcionarios públicos en sus distintas áreas y competencias para que reconozcan la plena capacidad jurídica de las personas con discapacidad en cualquier proceso que los involucre. En efecto, el Comité hace un llamado explícito a la necesidad de adoptar diversas formas de apoyo para conocer la voluntad y preferencias de la persona y subraya la importancia de «impartir capacitación a los jueces y sensibilizarlos sobre su obligación de respetar la capacidad jurídica de las personas con discapacidad (a saber, su capacidad legal y su legitimación para actuar)».[70] 31.
Ahora bien, en el caso colombiano, el Comité en el año 2016 hizo un llamado para revisar y modificar la legislación que restringía el pleno reconocimiento de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad, «incluyendo la ley 1306 (2009), No. 1412 (2010) del Código Civil, el Código Penal y leyes adjetivas».[71] Del mismo modo, es importante subrayar que previamente la misma ley estatutaria 1618 de 2013 “Por medio de la cual Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad”, dispuso en su artículo 21: «El Ministerio de Justicia y del Derecho, o quien haga sus veces, en alianza con el Ministerio Público y las comisarías de familia y el ICBF, deberán proponer e implementar ajustes y reformas al sistema de interdicción judicial de manera que se desarrolle un sistema que favorezca el ejercicio de la capacidad jurídica y la toma de decisiones con apoyo de las personas con discapacidad, conforme al artículo 12 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas». 32.
Atendiendo a los anteriores mandatos, el legislador expidió la Ley 1996 de 2019 “Por medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad”. En la sentencia C-022 de 2021 la Corte realizó una lectura detallada de esta nueva ley. Sobre el punto, precisó que esta ley derogó expresamente los artículos 1° al 48, 50 al 52, 55, 64 y 90 de la Ley 1306 de 2009.
Es decir, todo lo referente a la guarda e interdicción de las personas entendidas como incapaces absolutos o relativos por presentar alguna discapacidad psicosocial. También resaltó los principales cambios: «(i) elimina del ordenamiento civil la incapacidad legal absoluta por discapacidad mental, dejando solo a los impúberes como sujetos incapaces absolutos;
(ii) deroga el régimen de guardas e interdicción para las personas en condiciones de discapacidad mental, cognitiva o intelectual; (iii) presume la capacidad de goce y ejercicio para todas las personas con discapacidad; (iv) establece dos mecanismos que facilitan a las personas con discapacidad manifestar su voluntad y preferencias en el momento de tomar decisión con efectos jurídicos: (a) acuerdos de apoyos y (b) adjudicación judicial de apoyos; y (v) regula las directivas anticipadas, como una herramienta para las personas mayores de edad en las que se manifiesta la voluntad de actos jurídicos con antelación a los mismos».[72] 33.
En la sentencia C-025 de 2021[73] la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6 y 53 de la Ley 1996 de 1996.[74] De acuerdo con los cargos formulados por el demandante, la Sala Plena fijó el siguiente problema jurídico: «establecer si (…) se vulneran los derechos fundamentales a la igualdad y a la personalidad jurídica de las personas en condiciones de discapacidad, al reconocerles, sin distinción alguna sobre los grados de discapacidad, el ejercicio de su capacidad jurídica aún sin contar con apoyos o asistencia; y (ii) si prohibir la aplicación de la figura de la interdicción judicial genera una indefensión mayor a la población en condiciones de discapacidad». 34.
Para dar respuesta a estos problemas jurídicos, la Sala realizó una revisión legal, jurisprudencial y doctrinal de la figura de la interdicción judicial y del reconocimiento de la capacidad jurídica de las personas en condiciones de discapacidad en el marco del modelo social. Al respecto, se pueden resaltar las siguientes reglas relevantes para el asunto que se estudia en esta oportunidad. 35.
Reconoció que el régimen de capacidad jurídica contemplado en el Código Civil mantenía una percepción antigua sobre la discapacidad, pues las personas con discapacidad absoluta no podían actuar de manera directa y se les obligaba a tener una persona como su tutora o representante para la realización de cualquier acto jurídico. Así, a pesar de que la Ley 1306 de 2009[75] fue un avance en el reconocimiento de los derechos de la población con discapacidad, todavía no cumplía con los estándares internacionales en materia de capacidad legal.
En palabras de la Corte: Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ «(…) hay posturas que señalan que la Ley 1306 de 2009 en realidad no obedecía a los estándares internacionales, pues mantenía la concepción médico – rehabilitadora de la discapacidad y restringía el actuar libre y autónomo de las personas con discapacidad mental: “(…) la PcD sigue siendo apenas sujeto de un trámite por vía judicial, pero no son parte en el proceso, por la naturaleza del mismo, y la práctica judicial actual revela que en ocasiones los funcionarios y funcionarias del despacho ni siquiera llegan a conocer a las personas despojadas de su capacidad jurídica”.[76] Este régimen de guardas se concentró en proteger a las personas con discapacidad mental absoluta y relativa.[77] Para el ejercicio de los negocios jurídicos, las personas con discapacidad mental absoluta no pueden manifestar su voluntad por sí mismos para obligarse.
En todo caso la misma Ley reconocía el ejercicio de ciertos actos jurídicos en cabeza del titular. El artículo 13 reconocía el derecho al trabajo y conforme el artículo 50 de la Ley 1306 se reconocía el ejercicio de todo acto relacionado con el derecho de familia a favor de las personas con discapacidad mental absoluta. Se debía tramitar ante un Juez de Familia todo lo concerniente al matrimonio, adopción, reconocimiento o impugnación de filiación, entre otros.
El juez tenía el deber de escuchar a la persona en condiciones de discapacidad “cuando, en opinión de los facultativos, se encuentre en un intervalo lúcido y tenga conciencia del alcance de sus decisiones”. La Ley 1306 de 2009 establecía que cualquier acto jurídico realizado por un tercero que beneficiara a una persona en condiciones de discapacidad mental absoluta, se presumía válido.
En caso de que la persona estuviera bajo interdicción, cualquier negocio jurídico realizado por ella como titular se entendía nulo absolutamente. La interdicción era comprendida como una medida de restablecimiento de derechos a favor de la persona con discapacidad mental. La demanda de interdicción podía ser presentada por cualquier persona ante un Juez de Familia junto con el certificado médico de la persona que se solicitaba fuera declarada como interdicta.
El juez debía emplazar a quienes tuvieran interés para ejercer la guarda y realizar un dictamen médico – legal sobre el estado de la persona. Así, establecía la Ley, que todo proceso de interdicción debía contar con un “dictamen completo y técnico sobre la persona con discapacidad mental absoluta realizado por un equipo interdisciplinario”.
La revisión de la interdicción se hacía una vez al año por solicitud del guardador o de oficio por el juez de familia competente. También se establecía la posibilidad de que el mismo paciente le solicitara al juez su rehabilitación para revisar y culminar la medida de interdicción.»[78] 36. Del mismo modo, la Sala Plena resaltó que la expedición de la Ley 1996 de 2019 representa para la sociedad civil «el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Estado establecidas en el artículo 12 de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, la interpretación realizada por el Comité del tratado a través de la Observación General No. 1 (2014) y la recomendación realizada concretamente a Colombia, mediante informe del año 2016 del mismo organismo internacional». 37.
Igualmente, la Corte realizó una revisión de la jurisprudencia constitucional sobre la interdicción judicial y su evolución al modelo social de discapacidad. En este aparte la Sala afirmó que antes de la ratificación el tratado internacional mencionado, «en Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ materia de capacidad jurídica de las personas en condiciones de discapacidad mental o cognitiva, la Corte en su jurisprudencia respaldó la existencia de la interdicción como institución que tenía como objetivo principal la protección de los derechos fundamentales.
Sin embargo, la Corte estableció reglas precisas para garantizar que se respetara la voluntad y el interés superior de la persona que fuera a declararse bajo interdicción o que ya lo estuviera». En efecto, la Corte ha sido muy precisa en señalar que la autonomía de una persona no podía subsumirse en la enfermedad mental que tenía, pues a pesar de su estrecha relación «constitucionalmente la autonomía no se reduce a un concepto descriptivo de un estado mental».[79] En relación con las primeras dos décadas de jurisprudencia, la Sala Plena rescató las siguientes reglas relevantes en materia de capacidad jurídica y discapacidad: «(a) se presume la capacidad legal de todas las personas, siempre y cuando no exista la declaración judicial de interdicción;
(b) el proceso de interdicción es un mecanismo de protección de los derechos de las personas con discapacidad cognitiva o para quienes transitoriamente “adopten conductas que las inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad”; (c) “constituye el mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de quienes no pueden desempeñarse por sí mismos, lo que incluye a las personas que han sido diagnosticadas con pérdida de conciencia por tiempo indeterminado”;
(iii) “el juez de tutela se encuentra facultado para intervenir en los casos en los que se demuestre la amenaza u ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales del agenciado y su familia».[80] 38. En relación con la última década, se demostró un avance significativo en materia de reconocimiento de derechos y autonomía de la voluntad de las personas con discapacidad, pues la evolución legal luego de la ratificación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad exigió modificaciones profundas que la misma Corte asumió. La Corte concluyó que «la tendencia jurisprudencial ha sido siempre asegurar el respeto por la voluntad y el consentimiento de las personas en condiciones de discapacidad intelectual o mental».[81] 39.
Ahora bien, en relación con la intervención y/o participación de personas con discapacidad en procesos judiciales, la Corte ha amparado el derecho al debido proceso al verificar que las autoridades judiciales han omitido actos procesales por el hecho de que asume que no pueden actuar directamente. Al respecto, la jurisprudencia ha señalado: “(…) las personas [con discapacidad psicosocial] que resultan demandadas en un proceso civil son titulares de un derecho a la igualdad formal, en el sentido de que gozan de las mismas oportunidades procesales y recursos ordinarios que cualquier ciudadano para defender sus derechos por medio de su representante legal, es decir, no pueden ser víctimas de ninguna clase de discriminación por parte de los funcionarios judiciales o de policía que colaboren en la ejecución de las decisiones judiciales.
De igual manera, en virtud del principio de igualdad material, [las personas con discapacidad psicosocial] tienen derecho a recibir un trato especial por parte de los mencionados funcionarios, principio constitucional que en materia de procesos civiles comprende los siguientes deberes de protección: a. A lo largo de todo el proceso civil, el Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ funcionario debe velar porque [las personas con discapacidad psicosocial] se encuentren debidamente representados; b. El funcionario judicial se encuentra en la obligación de declarar, de oficio, la nulidad cuando sea informado que en el curso del proceso el demandado era [una persona con discapacidad psicosocial], que no estuvo debidamente representado por su curador.
En otros términos, [las personas con discapacidad psicosocial] tienen derecho a un debido proceso civil, que conlleva, por su especial condición, no sólo a que le sea respetada su igualdad procesal, como a cualquier ciudadano, sino además a que le sea garantizada una igualdad material, la cual se traduce en unos especiales deberes de protección a cargo de las autoridades judiciales que conozcan de los respectivos procesos judiciales».[82] 40.
Del mismo modo, antes de la derogatoria de la figura de la interdicción judicial, la jurisprudencia fue clara en señalar que los jueces de familia deben notificar la demanda personalmente a la persona que se pretende declarar como interdicta, pues deben contar con la oportunidad para defenderse y plantear sus posiciones y intereses.[83] En efecto, en la sentencia T-1103 de 2004 la Sala de Revisión afirmó que el juez no puede asumir que una persona con discapacidad cognitiva no puede comprender un acto procesal concreto, sino que debe intentar siempre la notificación de todas las actuaciones con el fin de proteger el derecho al debido proceso.[84] Sobre este punto, la Sala de Revisión advirtió que los jueces deben interpretar las normas procesales a la luz del derecho a la igualdad (artículo 13 CP) con el fin de garantizar los derechos acorde con las condiciones de cada persona. 41.
Luego de la expedición de la Ley 1996 de 2019, en lo relativo a la participación de las personas con discapacidad en procesos judiciales, pueden mencionarse al menos las siguientes sentencias que sirven de sustento para el caso que se analiza en esta providencia. En la sentencia T-291 de 2021 la Corte reconoció la legitimación de la causa activa para interponer una acción de tutela a una persona que se encontraba bajo interdicción judicial.
Todo ello, en razón a lo estipulado y vigente en la Ley 1996 de 2019 y al demostrarse que en el caso concreto la persona con discapacidad tenía plena comprensión del acto jurídico.[85] 42. La Sala Quinta de Revisión de Tutelas mediante sentencia T-432 de 2021[86] tuvo la oportunidad de revisar una acción de tutela interpuesta por la agente oficiosa de una persona en condiciones de discapacidad contra una autoridad judicial que falló a favor de las pretensiones de la demanda de exoneración de alimentos promovida por su padre.
Al parecer, el juzgado omitió la valoración probatoria que demostraba la calidad de acreedor alimentario del accionante. Al respecto, la Sala de Revisión corroboró que «la autoridad judicial accionada (i) desconoció abiertamente los dictámenes médicos obrantes en el expediente; (ii) no adujo razón alguna para no dar credibilidad al testimonio de la señora Olga Lucía Silva Valencia; y (iii) no apreció, de conformidad con las reglas de la sana crítica las pruebas sobre la ocupación de Julián David Salamanca.
Estos yerros fueron determinantes en la decisión, pues condujeron a conclusiones diametralmente opuestas a las que hubiera podido inferir el juzgado si hubiera hecho una valoración adecuada de los aludidos medios probatorios». Por lo anterior, decidió amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana e integridad personal, física y psicológica del señor Salamanca.
Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ 43. Con todo lo anterior, lo relevante de esta providencia es el llamado a las autoridades judiciales de realizar una debida valoración probatoria de las condiciones físicas y socioeconómicas de una persona en condiciones de discapacidad para definir la titularidad de sus derechos. 44.
En síntesis, se puede señalar que luego de la entrada en vigor de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y los cambios legislativos que incorporan el modelo social de discapacidad al ordenamiento interno, como lo es la Ley 1996 de 2019, se exige el reconocimiento de la autonomía e independencia de esta población. Acorde con ello, hoy la ley presume la capacidad legal de las personas con discapacidad.
Este reconocimiento implica que todas las autoridades estatales deben garantizar el goce y ejercicio efectivo de sus derechos en igualdad de condiciones al resto de la población. No obstante lo anterior, no pueden desconocerse las medidas adecuadas y efectivas para garantizar la igualdad material, es decir, el sistema de apoyos que trae la Ley 1996 de 2019, que reconoce la diversidad funcional de las personas con discapacidad y, por tanto, contempla distintas formas de realizar los ajustes razonables idóneos para garantizar el ejercicio de sus derechos.
(Negrillas para resaltar). II). GENERALIDADES DE LA ACCIÓN DE TUTELA Y REQUISITOS DE PROCEDENCIA. La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, contempla la posibilidad de reclamar ante los jueces, mediante el ejercicio de la acción de tutela, bajo las formas propias de un mecanismo preferente y sumario, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad e incluso de los particulares.
Se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores exigencias de índole formal y con la certeza de que obtendrá oportuna resolución a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Constitucional.
Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario; es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso.
Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 86 de la Constitución, prevé que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se presente como instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable. En ese sentido, el análisis de procedencia de la acción de tutela exige del juez constitucional la verificación de la inexistencia de otro medio de defensa judicial.
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8.3.1. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. El artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de tutela puede ser i) directamente por la persona afectada o a través de representante, caso en el cual los poderes se presumirán auténticos; ii) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. Amén de ello, el inciso segundo de esa normatividad instituye un tercer punto, cuando indica que es viable la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no está en condiciones de promover su propia defensa, circunstancia que debe manifestarse en la solicitud.
Bajo ese orden de ideas, se observa que el artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada en nombre propio por Jesús Andrés Cárdenas Cordero, así: También, es importante acotar que la tutela no fue suscrita por el accionante, aspecto que en el caso bajo estudio tiene relevancia. Como en adelante se explicará. La falencia que encuentra la Sala, en punto al requisito de la legitimación en la causa por activa es la siguiente: El accionante- Jesús Andrés Cárdenas Cordero-, solicita la protección de su derecho fundamental de Petición, Seguridad Social, Debido Proceso y Mínimo Vital, que estima vulnerados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar y el Ministerio del Trabajo Regional Sucre.
El objeto de la tutela es que se ordene a los accionados expedir constancia de ejecutoria del dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral No. 131 de fecha 08 de marzo de 2008. Con la tutela se acompañó copia del dictamen 131 de fecha 18 de marzo de 2008, expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Sucre, donde se evaluó a Jesús Andrés Cárdenas Cordero, en el que se indica como diagnóstico motivo de calificación “Trastorno mental no especificado debido a lesión y disfunción cerebral y a Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ enfermedad física”, resultando en 80, 80 % de pérdida de capacidad laboral, conformada así; deficiencia: 50.00 %, discapacidad 9.30 %, minusvalía 21.50.
Y, en el informe de ponencia del dictamen se señaló: “Paciente de 13 años de edad, quien ingresa a la sala de audiencia en silla de ruedas ya que no puede caminar por presentar secuelas de parálisis cerebral infantil, con historia de producto de parto prematuro, estuvo en incubadora por un tiempo de 5 meses, sostuvo la cabeza al año de edad, se sentó a los 2 años ayudado.
Se encontró examen físico paciente sentado en silla de ruedas con patrón de flexión de caderas, y rodillas, con hiperdosis lumbar, pie valgo, plano, pronado, espasticidad de rodillas marcada, pérdida considerable de la masa muscular, sensibilidad normal. Porte y postura: No puede sostenerse de pie ni caminar. Fecha de estructuración: 15-05-1997.” Aunado, en los hechos del escrito de tutela narra el accionante que fue diagnosticado con Trastorno mental debido a lesión y disfunción cerebral y a enfermedad física, parálisis cerebral espástica y displasia de cadera; que las patologías no le permiten valerse por sus propios medios, y depende de terceras personas para llevar a cabo todas sus necesidades básicas, y que no puede ejercer ningún tipo de actividad laboral.
Más adelante, reitera que no puede realizar ningún trabajo por cuanto requiere de terceros para realizar sus funciones básicas como alimentarse o bañarse. También, como anexo se aportó declaración juramentada del señor Álvaro León Cordero2 Díaz ante el Notario Único de San Marcos, manifestando que Jesús Andrés Cárdenas Cordero es hijo de su hija Fabiola del Rosario Cordero Vergara; que su nieto depende única y exclusivamente de él desde el 02 de abril de 2002, fecha en que la falleció el padre Jesús Rafael Cárdenas Abdalá; que es él quien lo sostiene económicamente con alimentación, vivienda, estudios, gastos médicos particulares, ya que su hija Fabiola Cordero nunca ha laborado por encargarse del cuidado personal de Jesús Andrés quien padece cuadriparesia espástica, secuelas de hopoxia perinatal lo que ocasiona que no camine y que requiere los cuidados de una persona.
Conforme a lo descrito se considera que la acción de tutela de la referencia debió promoverse a través de la figura de agencia oficiosa o bien o mediante un tercero que represente los derechos de Jesús Andrés Cárdenas Cordero, quien debido a sus enfermedades, patologías y secuelas se encuentra en estado de incapacidad al punto de no poderse valer por sí mismo, tal como se indica en la prueba sumaria del dictamen pericial aportado, en la declaración juramentada ya referida, y en los mismos hechos de la tutela.
De todo ello se colige que el joven Jesús Andrés Cárdenas Cordero, no tiene comprensión del acto jurídico realizado. Quiere resaltar esta Sala, que según lo narrado en la acción de tutela, la intención de obtener la constancia de ejecutoria del dictamen citado tiene como finalidad adelantar posteriormente el trámite de reconocimiento pensional por el fallecimiento de su padre (abuelo).
Situación que endurece aún más la exigencia del debido cumplimiento del 2 Quién falleció el 16 de octubre de 2022, conforme registro civil de defunción aportado al expediente. Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________ requisito de legitimación en la causa por activa, - desde el aspecto de la capacidad-, como quiera que permitir ahora el acceso a la administración de justicia de Jesús Andrés Cárdenas Cordero, en nombre propio, puede llegar a perjudicar sus derechos por cuanto se desconoce quién es la persona que está actuando por aquel, es decir, quién ejerce la representación legal del aquí accionante, lo cual genera dudas e incertidumbre en la protección, garantía y concreción de sus derechos, como quiera que resulta evidente de acuerdo a las limitaciones físicas y cognitivas del accionante éste no está en la capacidad de velar en forma directa y por sí mismo por sus derechos sino que requiere de la ayuda e intervención de un tercero. Tercero que en este asunto se desconoce.
En ese orden de ideas, al no encontrase cumplido el requisito de legitimación en la causa por activa, resulta necesario declarar la improcedencia de la acción, en consecuencia, no hay lugar a estudiar el fondo del asunto. En todo caso, no olvida la Sala, que las garantías y derechos que cobijan al señor Jesús Andrés Cárdenas Cordero deben materializarse, por lo que, se llama la atención para que en ejercicio de la Ley 1996 de 2019, el mencionado cuente con apoyo para ejercerlos, acudiendo a cualquiera de las posibilidades que allí se señalan.
Finalmente, se revocará la decisión de primera instancia en atención a las razones expuestas en esta providencia. Por lo anterior, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A, PRIMERO: Declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por incumplimiento al requisito de legitimación en la causa por activa, en los precisos términos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia de lo decidido en el numeral anterior, Revocar la sentencia de primera instancia, proferida el 06 de mayo de 2024, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo expuesto.
TERCERO: Notifíquese por cualquier medio efectivo a los interesados en los términos del Art. 30 del Decreto 2591 de 1991 y envíese copia de la presente decisión al juzgado de origen.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el 32 del Decreto 2591 de 1991. En concordancia con el Acuerdo PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020. Tribunal Administrativo de Sucre Despacho 003 Rad 70-001-33-33-005-2024-00067-01 Sentencia de tutela segunda instancia __________________________________________
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Discutido en sala virtual y extraordinaria de la fecha) Los magistrados, VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA