1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, quince (15) de abril de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 067 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 76001333302120180017003 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Ingrid Carolina León Botero Apoderada: Claudia Lorena León Botero confianzajuridica.notificaciones@hotmail.com Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – DEAJ Apoderado: Cesar Alejandro Viafara Suaza dsajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá opchavez@procuraduria.gov.co Asunto: Prima especial de servicios Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia No. 38 del 30 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cali, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora Ingrid Carolina León Botero, interpuso demanda, a través de la cual invocó las siguientes pretensiones: 1.1.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. DESAJCL16-83 del 13 de enero de 2016;
(ii) Resolución DESAJCLR16-248 del 11 de febrero de 2016 y; (iii) Acto ficto o presunto generado por el silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo citado. 1.2.- Que, como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada a: reconocer la prima especial de 2 servicios “equivalente al 30% del sueldo básico, como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, tales como: sueldo básico, prima especial de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, bonificación, prima de navidad, bonificación judicial, auxilio de cesantías e intereses de cesantías; de igual forma, se reintegre el 30% del salario básico mensual que se le ha descontado como prima especial desde el 1 de febrero de 2013, al realizarse una interpretación errónea de la Ley 4ª de 1992, así como la indemnización moratoria a que haya lugar conforme a la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
En los términos del fallo proferido por el H. Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda el 29 de abril de 2014 (…) se reconozca y pague la reliquidación de la prima especial de servicios desde el 1 de septiembre de 2009 con naturaleza salarial y la consecuente reliquidación de sueldos, prima especial de servicios, bonificación por servicios prestados… aportes a pensión y demás prestaciones sociales y cualquier otro emolumento cancelado de forma incompleta en los cargos desempeñados hasta la fecha de presentación de la … solicitud (…) y a cancelar … la diferencia adeudada por concepto de remuneración y sus prestaciones sociales a partir de [1 de septiembre de 2009] con los intereses moratorios … y la indemnización moratoria a que haya lugar conforme el artículo 65 del C.S.T ” 1.3.- Que se ordene a la parte demandada reajustar conforme al IPC los valores adeudados que resulten de la reliquidación pretendida, desde que se hicieron exigibles hasta su pago, conforme con lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 y 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.4.- Que se ordene el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con lo previsto en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. 2.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada 1 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Sostuvo que a través de la Ley 4 del 18 de mayo de 1992, el Congreso de Colombia facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial prestacional y que, por tal motivo, éste expide anualmente los decretos correspondientes a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, a través de los cuales fija la remuneración mensual para cada uno de ellos.
Relató que, mediante providencia del 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado declaró la nulidad de los Decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional desde el año 1993 hasta el 2007, por considerar que contravenían los criterios fijados por el legislador, al interpretar de forma errada la Ley 4 de 1992. Sin embargo, aseveró que la declaratoria de nulidad de los Decretos demandados produce efectos hacia el futuro (ex – nunc), es decir, a partir de la ejecutoria de las 1 Abogado Cesar Alejandro Viafara Suaza. 3 sentencias a través de las cuales se ordenó la declaratoria de nulidad de dichos actos administrativos.
En consonancia con lo anterior, concluyó que no es viable efectuar la reliquidación de las prestaciones del demandante con la inclusión del 30% de la prima especial como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de la interpretación de la Ley 4 de 1992 y los Decretos salariales anuales, pues esto implicaría para la Administración desacatar el ordenamiento legal vigente, si en cuenta se tiene que el Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial.
Por otro lado, sostuvo que es inviable que la Administración pueda acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que su actuación se ha ajustado al mandato expreso de la legislación aplicable para cada vigencia y de hacerlo se estaría modificando un régimen salarial claramente definido por la Ley, además de que el porcentaje máximo de ingresos fijados por el legislador para el cargo ejercido por él, en relación a la remuneración de los Magistrados de las Altas Cortes, sería sobrepasado y, como consecuencia, dejaría de ser el legalmente previsto por el legislador.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones “Inexistencia de causa para demandar” y “prescripción trienal de los derechos laborales”. 3.- SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cali a través de la providencia No. 38 del 30 de julio de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda con base en los argumentos que siguen.
El Consejo de Estado mediante sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 consolidó la jurisprudencia respecto al entendimiento que deba hacerse de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y su aplicación en el marco de los funcionarios judiciales beneficiarios de ella y que también derivó en la Sentencia del 29 de abril de 2014.
Examinadas las líneas jurisprudencias concluye que los decretos que reglamentaron la prima especial, tomando el 30% de la asignación básica como prima desnaturalizaron el fin de la norma marco, que se orienta a crear un incremento adicional al ingreso mensual de los funcionarios judiciales, logrando una reducción en las consecuencias salariales y prestacionales de los mismos, lo que se tradujo en el menoscabo cierto y real al derecho fundamental al trabajo.
La ley 4 de 1992 en su artículo 14 introdujo la prima especial de servicios entre el 30% y 60% del salario básico sin carácter salarial, como valor adicional a la asignación básica, en el entendido de que el concepto de prima constituye un valor 4 agregado al salario, postura que fue precisamente la que motivó al legislador de 1992.
En efecto, no era viable fraccionar la remuneración mensual de los funcionarios en un 70% y 30% otorgándole al último el carácter de prima especial, excluyendo así su cómputo de la liquidación de las prestaciones salariales y sociales a que tiene derecho el servidor judicial. Así, lo correcto es establecer el porcentaje del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica mensual y como adicional al salario básico.
Y en cuanto a las prestaciones sociales deben liquidarse sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% reconocido a título de prima especial. Así, quedó demostrado que el Gobierno Nacional en los decretos 51 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, ha dado la denominación de prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 a lo que en realidad constituye el 30% del salario a los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales, por lo que no cabe más que restablecer el derecho.
Determinado ello, los decretos subsiguientes al año 1993 reproducen exactamente los declarados nulos en la sentencia del 29 de abril de 2014 por lo que se impone inaplicarlos bajo la figura excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4° de la Constitución Política. Declaró el silencio administrativo negativo en relación con el recurso de apelación elevado contra el acto administrativo enjuiciado.
En relación al caso puntual, estableció que la parte actora laboró en el cargo de juez del 13 de enero de 2014 al 28 de septiembre del mismo año y del 21 de mayo en adelante y en virtud a los medios de prueba allegados encontró acreditado que la Rama Judicial en los periodos laborados como juez por la parte demandante dio estricta aplicación a lo establecido en los decretos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional, significa lo anterior, restando el porcentaje del 30% de la asignación básica y por ende, sin liquidar las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica, es decir, desmejorando sus derechos laborales.
Declaró no probadas las excepciones de fondo propuestas y en relación a la prescripción trienal dijo que no se configuró por cuanto la petición se elevó el 18 de noviembre de 2015 y la vinculación como juez de la parte demandante acaecido en el año 2014 es decir, sin haber transcurrido tres años, para extinguir el derecho. No obstante la reliquidación sólo versará a partir del mes de enero de 2014 en los lapsos que fungió como Juez de la República y, en todo caso hasta el 31 de diciembre de 2020 por haber entrado en vigencia el Decreto 271 de 2021.
Como restablecimiento del derecho ordenó que debe tenerse en cuenta el 30% como parte de la asignación básica mensual y sobre dicho valor deben reliquidarse las prestaciones sociales, es decir, teniendo el 100% del sueldo básico desde el 13 5 de enero de 2014 y hasta el 31 de diciembre de 2020 atendiendo estrictamente los periodos en que fungió como Juez de la República. 3.- EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme la parte demandada2 con el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación, en esencia, reiterando los mismos argumentos que sustentaron la contestación de la demanda.
La parte demandante no se pronunció con respecto al recurso de apelación presentado por su contraparte. 4.- CONSIDERACIONES 4.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 4.2.- Problema jurídico En el presente caso, la Sala debe determinar si el 30% correspondiente a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe considerarse como parte del salario devengado por el extremo demandante o como un porcentaje adicional al mismo y definir si deben reliquidarse las prestaciones sociales de la demandante.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado se abordará el estudio de los siguientes puntos: (i) El control de constitucionalidad por vía de excepción; (ii) Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; (iii) La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; (iv) Pruebas relevantes; (v) Análisis del caso concreto;
(vi) Condena en costas. 2 Abogado Cesar Alejandro Viafara Suaza. 6 4.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucional, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”3.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter-partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. Mediante Sentencia T – 681 de 2016, la Corte Constitucional precisó que para la configuración del medio exceptivo resulta necesario que concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte 3 Sentencia SU-132 de 2013. 7 Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucional tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política, y, por ende, resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior y otra inferior, sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente4. 4.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que 4 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 8 le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibídem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10.
Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, - a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada Ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con el objetivo señalado, mediante el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 9 4.5.- La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, estableció que:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. En virtud de la aludida disposición y en cumplimiento de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, durante el período comprendido entre los años 1993 y 2007, el Gobierno Nacional expidió los Decretos mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar.
En estos, se reprodujo la previsión que el 30% del salario devengado por los funcionarios anteriormente enunciados sería considerado como prima. Las mencionadas disposiciones fueron objeto de demanda a través del medio de control de nulidad simple, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014. En dicha providencia se declaró la nulidad de los artículos demandados bajo el argumento que el Gobierno Nacional interpretó erróneamente y aplicó indebidamente la Ley 4 de 1992, al haber dispuesto que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios hacía parte del salario en lugar de reconocer el valor de la prestación como un porcentaje adicional al mismo5.
A esa conclusión se llegó, por considerarse que la mentada interpretación es la que más se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad en materia laboral, teniendo en cuenta además que los decretos enjuiciados contrariaban los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992, conforme a la cual de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Radicación número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 10 Posteriormente, el Consejo de Estado (Sala Plena de Conjueces) reafirmó dicha postura al proferir la Sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en la que avaló la aplicación por inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014, por contravenir los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política.
En el referido pronunciamiento, fueron fijadas las siguientes reglas: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje Máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título pe prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre, que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta. por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado.de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 11 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 20()4. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha "de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional6”.
En la providencia citada, el Consejo de Estado también aclaró que, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-244 de 2013, no era posible ordenar la reliquidación de la asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, cuando ello resultare en superación de los porcentajes máximos fijados por el gobierno nacional: Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales.
Se deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
La demandada, como consecuencia de la sentencia de unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos7. 6 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 7 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 12 4.6.- Pruebas relevantes En el expediente reposan los siguientes elementos de juicio relevantes: 4.6.1.- Reclamación administrativa presentada por la parte demandante ante la entidad demandada el 18 de noviembre de 2015. 4.6.2.- Certificación en la que se registra la siguiente información: 4.6.3.- Informe de Histórico de Acumulados Concepto/Empleado del periodo 01/01/2013 al 31/12/2016 que acredita que la parte demandante percibió la prima especial de servicios en los periodos que laboró como Juez de la República, así: 13 4.6.4.- Comprobantes de nómina que demuestran que la parte demandante pertenecen al régimen salarial de los acogidos, y así mismo, que devengó la prima especial para el cargo de Juez de la República, así: 14 4.7.- Análisis del caso concreto En su escrito de alzada, la parte demandada afirma que se han pagado a la parte demandante los salarios y prestaciones que legalmente le corresponden, de acuerdo a la reglamentación aplicable y que la sentencia de nulidad no tiene efectos retroactivos.
De acuerdo con los parámetros trazados por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, queda claro que la prima de servicios reconocida a la parte demandante con sustento en los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 del Decreto 723 de 2009, 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014, como parte de salario básico mensual devengado y no como un monto adicional equivalente al 30% de dicho salario, contraviene los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política8.
Si bien el apelante señala que la sentencia del 29 de abril de 2014 9 proferida por el Consejo de Estado, produce efectos hacia el futuro y que, por tal motivo, las decisiones de la administración enjuiciadas se sustentaron en disposiciones normativas vigentes, lo cierto es que, en cumplimiento del precedente sentado por el Consejo de Estado en la referida sentencia de unificación 10, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados en el presente caso, se sustenta en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad contra los decretos reglamentarios de la prima especial, por configurarse la segunda circunstancia establecida por la Corte Constitucional, a saber: “La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad, según sea el caso 11” 8 ARTICULO 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Radicación número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 10 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 11 Sentencia T – 681 de 2016 15 Es importante tener en cuenta que incluso cuando los actos administrativos no han sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el ordenamiento constitucional faculta al A quo para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, por solicitud de parte o de oficio, y ordenar la inaplicación de las disposiciones que contraríen la norma superior.
Además, se recuerda que si bien las autoridades administrativas deben interpretar las normas de conformidad con la Ley vigente, les corresponde ir más allá de las disposiciones de inferior jerarquía cuando se requiera proteger principios, valores y derechos constitucionales, conforme con lo previsto en el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 12.
Adicionalmente, es importante remembrar que, conforme a las pautas jurisprudenciales trazadas por la Corte Constitucional, el juez está llamado a inaplicar la norma contenida en otra disposición que fue objeto de la declaratoria de inexequibilidad por parte de dicha Corporación o de nulidad por parte del Consejo de Estado. La mencionada regla resulta aplicable en el sub examine, si en cuenta se tiene que el Máximo Tribunal de lo contencioso administrativo, en sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los decretos.
Así pues, esta colegiatura concluye que la decisión de la a quo, en lo que respecta a la inaplicación de los artículos contenidos en los decretos reglamentarios a través de los cuales el Gobierno Nacional previó la prima especial (2008 a 2014), la consecuente declaratoria de nulidad de los actos demandados y el restablecimiento del derecho ordenado a favor de la parte demandante, resulta procedente.
Finalmente, frente a la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, la Sala itera la regla de unificación determinada por el Consejo de Estado, conforme a la cual “…se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”.
La solicitud fue presentada por la parte demandante el 18 de noviembre de 2015, no obstante, como la parte actora se vinculó al cargo de Juez el 13 de enero de 2014, no transcurrió el lapso de tres años, por lo que no es dable declarar probada la excepción como en efecto ordenó el juez de primer grado. En consecuencia, la decisión de primera instancia en lo que respecta a la declaratoria de nulidad de los actos demandados y el restablecimiento del derecho ordenado a favor de la parte demandante, debe ser confirmada, con excepción del numeral 1º de su parte resolutiva. 12 El texto de este artículo es el siguiente: “…Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales ”. 16 El a quo pasó por alto que la parte demandante se vinculó a partir del 13 de enero de 2014, y de esta manera, que no procedía dentro del caso concreto la inaplicación de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 del Decreto 723 de 2009 y 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del decreto 1039 de 2011, 8 del decreto 874 de 2012 y 8 del decreto 1024 de 2013 puesto que salta a la vista que estos preceptos no se encontraban vigentes para el momento en que la parte demandante comenzó a desempeñarse como Juez de la República.
Luego entonces, la excepción de inconstitucionalidad procedía respecto del artículo 8 del Decreto 194 de 2014, en tanto reprodujo la disposición declarada nula por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, que conlleva a interpretar de manera errada que del 100% salario, el 30% debe considerarse prima especial y el 70% restante salario.
La vigencia del artículo 8 del Decreto 194 de 2014 se extendió hasta la fecha de expedición del Decreto 272 de 2021, en la medida en que en este Decreto se estableció y precisó que la prima especial corresponde a una suma adicional a la asignación básica de cada empleo, en atención a la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima referida y con el fin de acatar las sentencias de unificación que el Consejo de Estado ha proferido en la materia.
Cabe mencionar que el Decreto 1257 de 2015 no reprodujo la disposición declarada nula por el Consejo de Estado al igual que los Decretos posteriores que han modificado el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, y así mismo, que los Decretos referidos tampoco introdujeron una disposición que modifique o derogue lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 194 de 2014.
Por este motivo, el precepto citado cobró vigencia hasta tanto entró en vigor el Decreto 272 de 2021. Por último, se precisa que la anterior determinación no agrava la situación del apelante único, en la medida en que la decisión adoptada por el a quo se mantiene, aún a pesar de la modificación que debe ser introducida. 4.8.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe 17 imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”13…”.
Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se debe o no condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. En sede de apelación, considerando la regla señalada en el artículo 365.8 ibídem, no hay lugar en costas en esta instancia, como quiera que no se evidencia su causación. 5.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia No. 38 del 30 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali, el cual, quedará, así: “PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional para el caso concreto el artículo 8 del Decreto 194 de 2014, y en su lugar, se aplica el artículo 53 de la Constitución Política”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado Administrativo de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015. Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01.
C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 18 GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.