REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA Santiago de Cali, tres (03) de abril de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN: 76-001-23-33-000-2018-00840-00 ACCIÓN: POPULAR ACCIONANTE: PROCURADURIA JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA lhinvspir@procuraduria.gov.co nlorsa@procuraduria.gov.co ACCIONADO: MUNICIPIO DE PALMIRA notificacionesjudiciales@palmira.gov.co AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS juridica.ant@agenciadetierras.gov.co CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA-CVC notificacionesjudiciales@cvc.gov.co MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT La señora LILIA ESTELA HINCAPIE RUBIAN, en su calidad de PROCURADORA 221 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL VALLE DEL CAUCA, instauró la presente Acción popular contra el MUNICIPIO DE PALMIRA, la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS- ANT, y la COPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA-CVC, con el fin de obtener el amparo de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes.
Fundamentó la demanda en los siguientes, I.
HECHOS: Señaló que, mediante Resolución No. 4827 del 03 de diciembre de 2007 proferida por el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL- INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER), hoy AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT), se le había adjudicado de manera definitiva el predio denominado “Bolivia” a 22 familias, ubicado en el Corregimiento de Potrerillo, Vereda la Quisquina, en jurisdicción del MUNICIPIO DE PALMIRA, con un área de 92 hectáreas, 570 con 63 metros, y se encontraba inscrito en el folio Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 2 de la matrícula inmobiliaria No. 378-154291 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Que, después de ocupado el mencionado predio se empezaron a presentar ciertas inconformidades por los adjudicatarios, entre ellas, la incertidumbre frente a los linderos de cada parcela, la inhabilidad del terreno para cultivar, la falta de recurso hídrico y fallas geológicas; por lo que en su calidad de Agente del Ministerio Publico inició una acción preventiva solicitando al Director del CLOPAD de Palmira que informara sobre la situación de inestabilidad del terreno. Expuso que, dentro de la mentada acción preventiva había recibido varios oficios, indicándosele en uno de ellos que en informe técnico adelantando por la CVC se había recomendado la reubicación de las familias asentadas en el predio “Bolivia” como medida de precautelativa, debido al riesgo que se presentaba por el fallamiento de las laderas con un alto potencial de deslizamientos.
Manifestó que, en atención a lo anterior había presentado acción de tutela buscando la protección de los derechos fundamentales a la vida, mínimo vital, dignidad y vivienda digna de las familias adjudicatarias del predio “Bolivia”, la cual había cursado en el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali bajo la radicación del 2011-00292, en el cual se amparó los derechos fundamental invocados, ordenándole a INCODER la adopción de medidas necesarias e impartir las órdenes correspondientes para que en el proceso de reubicación de las mentadas familias se surtiera a más tardar en los 6 meses siguiente a la notificación de la providencia, atendiendo las disposiciones legales, los reglamentos de la entidad y las condiciones requeridas para la estabilización socioeconómica de las mismas.
Mencionó que, a partir del mentado fallo se había iniciado un “periplo” por parte de los adjudicatarios del precitado predio y de la misma Procuraduría para lograr que fueran reubicados en otro sector, toda vez que el extinto INCODER les manifestaba que ellos debían identificar los posibles predios; no obstante, a pesar que se encontraban algunos para su posible reubicación, dicha entidad los descartaba por distintas razones, sin lograr el cumplimento de la orden judicial impartida, y volviéndose más precarias las condiciones de vida de las familias radicadas en dicho lugar.
Que a pesar de las gestiones adelantadas y de los incidentes de desacatos presentados en donde se le impuso multa al entonces INCODER, ya había transcurrido más de 7 años desde la orden de reubicación de las familias, sin que se lograra su cumplimiento. Indicó que, las 11 familias adjudicatarias del predio “Bolivia” habían permanecido en él, tratando de sembrar y cultivar la tierra sin contar recursos de entidades financieras por no encontrarse registrada la resolución de adjudicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, es decir que, no obran como propietarios.
Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 3 Adujo que, las familias asentadas en el mentado predio alegaban que éste no presentaba riesgo alguno debido a que allí continuaban, por lo que solicitó ante la CVC la realización de un nuevo estudio sobre las condiciones del mismo, ya que el concepto que se aportó en la acción de tutela se había adelantado sin un análisis a profundidad, ya que se realizó de manera precautelativa (principio de precaución).
Que, el 26 de abril del 2018 se realizó una reunión con la ANT, la CVC y Gestión del Riesgo en la cual se había trató la necesidad de efectuar un estudio sobre las condiciones reales del predio “Bolivia” con la finalidad de determinar si era viable a permanencia de las familias asentadas en éste, y el ofrecimiento de subsidios por parte de la ANT a los campesinos adjudicatarios.
Menciono que, en reunión del 05 de julio de la misma anualidad celebrada ante la ANT, el MUNICIPIO DEL PALMIRA – OFICINA DE GESTIÓN DE RIESGO y la Procuraduría Ambiental se había planteado nuevamente la posibilidad de que el mentado predio pudiera seguir ocupado, previo los estudios que determinaran el grado del riesgo existente, y las obras de mitigación necesarias para la estabilidad del terreno. Concluyó señalando que, la omisión de la administración municipal en la no realización de los estudios requeridos generaba la vulneración de los derechos deprecados, pues estos eran necesarios para definir la permanencia de las mentadas familias en el predio “Bolivia”.
Con base en los anteriores supuestos fácticos, el actor popular solicitó que se accediera a las siguientes PETICIONES: Que se ordene a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA- CVC, actualice los estudios realizados para definir las áreas de importancia ambiental que deben ser excluidos del predio Bolivia. Que el MUNICIPIO DE PALMIRA, realice los estudios de vulnerabilidad del predio Bolivia, sobre las áreas excluidas para definir la ubicación de las 11 familias que han permanecido en el predio.
Que se ordene al MUNICIPIO DE PALMIRA y la CVC, ejecutar las obras que se requieran para mitigar los riesgos, en caso de ser procedente la permanencia de las 11 familias en el predio. Que la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, deje sin efectos la resolución No. 004827 del 03 de diciembre del 2007, por la cual se adjudicó el predio Bolivia a las 22 familias.
Y de ser procedente emita una nueva resolución adjudicando el predio a las 11 familias que han permanecido en el predio desde el año 2011 y se proceda a su inscripción en el registro de instrumentos públicos. II. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS- ANT Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 4 Se opuso a todas y a cada una de las pretensiones, señalando que no está llamada a responder respecto de una eventual zona de riesgo ni por la ejecución de estudios geológicos o técnicos que lo adviertan, pues es el MUNICIPIO DE PALMIRA el llamado en el Plan de Ordenamiento Territorial identificar las amenazas conforme a lo dispuesto en la Ley 388 de 1997.
Indicó que, según el Decreto 2363 de 2015, las funciones otorgadas a la ANT no atañen la responsabilidad que tiene como administradora de los bienes baldíos de la Nación, por lo tanto, no existe un nexo causal entre la omisión de la entidad territorial respecto al cumplimiento de las normas del POT, la situación real del predio y la adjudicación que hizo la ANT.
Que, en cumplimiento a lo ordenado en la acción de tutela precisó que con el objeto de reubicar las 22 familias se procedió a expedir actos administrativos de adjudicación de subsidio integral directo de reforma agraria- SIDRA, haciendo alusión a los 22 actos administrativos. Que al considerar que los subsidios asignados por el INCODER eran insuficientes para dar cumplimiento a la orden de tutela, se procedió por parte de la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas a ofrecer el subsidio integral de reforma agraria SIRA, el cual fue otorgado solo a 8 familias, ya que las demás no aportaron la documentación que se requería para su aceptación Formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
CORPORACIÓN AUTÓMONA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA- CVC Manifestó que, se oponía a todas las pretensiones, por cuanto ninguna de ellas obedecía a obligaciones que radicaran en cabeza de la entidad. Señaló que en la demanda se presentaba: i) una incuestionable falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) la inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados, iii) excepción de cosa juzgada, y iv) excepción de pleito pendiente En cuanto al primer aspecto, indicó que la autoridad competente para definir las áreas de importancia ambiental del predio “Bolivia”, ya que conforme a la Ley 388 de 1997, el competente es el MUNICIPIO DE PALMIRA.
Sobre el segundo punto planteado, señaló que existía una escasez probatoria que permita inferir la vulneración de los derechos colectivos invocados. Que de los hechos narrados se evidencia que lo pretendido es el reconocimiento de una propiedad y vivienda digna, más no la afectación de un derecho colectivo consagrado en la Ley 472 de 1998.
En lo que respecta a la cosa juzgada, precisó que el actor con anterioridad dio inicio a una acción de tutela, buscando la protección de derechos fundamentales, Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 5 por tanto, ya hubo un pronunciamiento acerca de estos hechos, partes y pretensiones. Finalmente, en lo que respecta al último punto, indicó que actualmente se encuentra en trámite o curso una acción de tutela ante el Jugado 14 Administrativo del Circuito de Cali, por lo que podría llega a darse 2 posiciones contradictorias respecto de los mismos hechos y las mismas partes.
MUNICIPIO DE PALMIRA Se pronunció extemporáneamente según constancia secretarial visible a folio 198 del Cuaderno principal. III. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El día 10 de septiembre de 2019 se llevó acabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento y se declaró fallida como quiera que no se formuló proyecto de pacto alguno (fls. 210 a 212).
V. TRÁMITE Luego de declararse fallida la audiencia especial de pacto de cumplimiento, se abrió a pruebas el proceso por auto visible a folio 213 del expediente, en el que se tuvieron por aportados los documentos acompañados tanto en la demanda como en las contestaciones de la CVC, el MUNICIPIO DE PALMIRA y la ANT. Igualmente, se ordenó la práctica de las siguientes pruebas: • Ordenar Al Juzgado Catorce Administrativo, rendir informe respecto de quienes son los sujetos procesales, cuáles fueron las pretensiones de la parte accionante y cuál es el estado actual dentro del radicado No. 760011333101420110029200. • Ordenar al MUNICIPIO DE PALMIRA, rendir informe respecto a cuáles han sido las gestiones realizadas hasta la fecha en cuanto al predio denominado “Bolivia”. • Ordenar a la ANT, rendir informe en el cual se indique: i) cuáles han sido las gestiones realizadas hasta la fecha con respecto al predio denominado “Bolivia”; ii) cuáles han sido las soluciones que han ofrecido a las personas beneficiadas a través de la Resolución No. 004827 del 2007; y iii) la razón jurídica por la cual dicha Resolución no fue inscrita dentro del folio de matrícula inmobiliaria No. 378-154291 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Palmira – Valle.
VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ejecutoriada la providencia que decretó pruebas, mediante auto No. 56 del 09 de junio de 2021, visible índice 43 de SAMAI, se corrió traslado a las partes por el Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 6 término común de 5 días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual acudieron las siguientes partes: PARTE DEMANDANTE Mediante escrito visible índice 49 de SAMAI, realizó un resumen de la demanda, las actuaciones surtidas en el proceso y de lo probado, y concluyó que la orden de tutela de reubicar a las familias, no se ha podido cumplir.
Que en múltiples reuniones realizadas por las accionadas se ha generado la expectativa que las continúen en el predio, previo concepto técnico que la autoridad ambiental y el municipio de Palmira, sin embargo, han transcurrido más de 7 años sin que se adopte decisión alguna. Indicó que, en el incidente de desacato de la acción de tutela se han adoptado decisiones que corresponde a pretensiones de la demanda como son: i) la elaboración del informe técnico por parte de la autoridad ambiental CVC sobre la realidad del terreno del predio Bolivia; ii) la definición de la ANT de las familias que puedan quedarse en el predio con base en el informe de vulnerabilidad del terreno de la CVC; iii) la declaratoria de fuerza de ejecutoria parcial de la Resolución No. 4827 del 03 de diciembre de 2007.
Que lo anterior, no significa la configuración de la cosa juzgada ni que ha operado la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto en esta instancia se pretende proteger derechos colectivos para que algunas familias permanezcan en el predio, previa realización de los estudios técnicos para definir la viabilidad. CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA- CVC Presentó sus alegatos visible índice 50 de SAMAI; recordó que lo que aquí se pretende ya fue objeto de decisión por el Juez constitucional cuya orden aún se encuentra pendiente de cumplimiento.
Que dentro de sus funciones no se encuentra la de realizar estudios para definir las áreas de importancia ambiental que deben ser excluidas del predio ni realizar obras para mitigar posibles riesgos, la cual es competencia del Municipio de Palmira. Concluyó que, la entidad no ha vulnerado o amenazado ninguno de los derechos colectivos invocados.
MUNICIPIO DE PALMIRA Presentó sus alegatos visible índice 51 de SAMAI; reiterándose en los argumentos esbozados en la contestación de la demanda y coadyuva lo expuesto por la ANT y la CVC. LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS- ANT Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 7 Por su parte la ANT presentó sus alegatos visible en el índice 52 de SAMAI; indicó que lo pretendido es una información que debió constar en el POT del Municipio de Palmira y la de reubicación, excluyendo de toda responsabilidad a la ANT, quien solo tuvo a su cargo adjudicar un predio que se encontraba registrado legalmente sin anotación de zona de riesgo u otra similar en el folio de matrícula inmobiliaria, por lo anterior solicitó exonerar a la entidad de las pretensiones de la demanda.
Encontrándose el proceso para fallo mediante auto No. 29 del 22 de febrero del 20241, se decretó prueba de oficio al Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Cali, en consideración a lo expuesto por la actora en los alegatos de conclusión precisó que, en aras de dar cumplimiento a la orden impartida en dicho proceso, se adoptaron decisiones que corresponden a las pretensiones de la presente demanda.
VII. CONSIDERACIONES NATURALEZA Y ASPECTOS GENERALES DE LAS ACCIONES POPULARES La Honorable Corte Constitucional ha dicho acerca de la naturaleza de las acciones populares que las mismas “…protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin mas requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por ley”2.
Respecto al tema del interés colectivo la misma Corporación expresó que este “se configura como un interés que pertenece a todos y a cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección”. El artículo 88 de la Constitución Política delegó en el legislador la labor de regular las acciones populares, teniendo en cuenta que con éstas se encuentran en juego los derechos e intereses colectivos, por lo que su trámite se hace a través de una ley ordinaria del Congreso.
La citada disposición constitucional en su primer inciso reza que “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio y la seguridad la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”.
Es importante destacar en este sentido, que los derechos e intereses colectivos detallados en este artículo no son taxativos, pues como ya se vio, la norma constitucional atribuye al legislador la facultad de señalar otros de índole colectiva que puedan ser amparados por 1 Visible en el índice 55 de Samai 2 Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Corte Constitucional, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, Expedientes 2176, 2184 y 2196, Exequibilidad e Inexequibilidad de algunas normas de la Ley 472 de 1998.
Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 8 medio de este mecanismo siempre que no vayan en contra de la finalidad pública para la que han sido creados. Al respecto la Ley 472 de 1998, vigente desde el día 6 de agosto de 1999, desarrolla el mandato constitucional contenido en el artículo 88 en lo referente al ejercicio de las acciones populares y de grupo.
El carácter público de las acciones populares implica que el ejercicio de las mismas supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de la colectividad, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, supone la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a dicho colectivo, pueda acudir ante el juez para defender a la comunidad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés3.
Ello significa que esa finalidad pública no persigue intereses subjetivos o pecuniarios sino proteger a la comunidad en su conjunto y respecto de sus derechos e intereses colectivos. Estas acciones pueden ser interpuestas por cualquier persona a nombre de la comunidad sin exigirse requisito sustancial de legitimación. Teniendo en cuenta los fines que inspiran a las acciones populares, se encuentra establecido que estas son de carácter preventivo, lo que quiere decir que no es, ni puede ser requisito para su ejercicio, que el daño o perjuicio de los derechos que buscan protegerse haya sido consumado, sino que sólo se requiere en principio la amenaza o riesgo de producirse.
Debe tenerse presente finalmente que el trámite que se le sigue a una acción popular es de carácter especial, toda vez que no se trata de una controversia entre partes que verse sobre intereses subjetivos, sino que es un instrumento de amparo de los derechos colectivos preexistentes radicados a nombre de la persona que actúa en interés de una colectividad, pero que se entiende están en cada uno de los miembros de la misma.
PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si existe o no vulneración a los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbano respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenadas, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido a la situación de inestabilidad del terreno adjudicado denominado predio “Bolivia”, que puede afectar las familias adjudicatarias o si, por el contrario, debe declararse la carencia de objeto por hecho superado, conforme a los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión de la actora.
LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA CARENCIA DE OBJETO EN LA ACCIÓN POPULAR. 3 Ibídem. Abril 14 de 1999. Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 9 La Jurisprudencia del Consejo de Estado de tiempo atrás ha establecido que la acción popular no debe prosperar cuando “se ha superado la afectación de los derechos e intereses colectivos y es imposible o innecesario restituir las cosas a su estado anterior, porque la orden judicial dirigida a protegerlos sería inocua y carecería de sentido exigir que se efectuara o se omitiera algo que ya se cumplió”.1 De igual manera ha precisado que la desaparición de los presupuestos de hecho que motivaron una acción popular, “por haber cesado la conducta violatoria, por haber dejado de tener vigencia o por haberse llevado a cabo la actividad cuya ausencia representaba la vulneración del derecho colectivo, conduce a la pérdida del motivo en el que se basaba el amparo, frente a los cual ningún objeto tiene en tales casos la determinación judicial de impartir una orden, la que de adoptarse caería en el vacío por sustracción de materia”, y entonces la correspondiente decisión de amparo resultaría inoficiosa en cuanto no produciría efecto alguno2.
Sobre el particular, se destaca también la sentencia de unificación del cuatro (4) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 05001-33-31- 004-2007-00191-01(AP)SU. Actor: BERNARDO ABEL HOYOS MARTÍNEZ. Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, PALACIO DE LA CULTURA RAFAEL URIBE URIBE DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN. Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO, de la cual se transcribe: “2.4.
Análisis de la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto. El fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto se ha fundamentado, por vía jurisprudencial, en la existencia de un daño consumado o de un hecho superado. En el marco de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que estas figuras se presentan, en el primero de los casos, cuando se afectan de manera definitiva los derechos del tutelante antes de que el juez haya adoptado una decisión sobre la solicitud de amparo (por ejemplo, la muerte del accionante)3.
En cuanto al hecho superado, el alto Tribunal ha afirmado que el mismo tiene lugar cuando, “por la acción u omisión […] del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez. […] En efecto, si lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando, se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual ‘la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío4.
El Consejo de Estado ha adoptado idéntico criterio para evaluar si el fenómeno de carencia actual de objeto se ha presentado o no en el Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 10 curso de una acción popular. En reciente sentencia5, la Sección Primera de esta Corporación reiteró la jurisprudencia sentada desde 20036, según la cual este tiene lugar ante las siguientes dos circunstancias: i) la primera de ellas, cuandoquiera que se ha superado la afectación de los derechos e intereses colectivos y no es procedente ordenar la restitución de las cosas a su estado anterior, por no ser ya necesario; o ii) cuando acaece un daño consumado y no es posible acudir a la restitución. Cuando tales supuestos se presentan, la orden judicial sería inocua, por lo cual deben denegarse las pretensiones.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, mientras permanezcan vigentes los hechos que han dado lugar a la interposición de la demanda, no se configura el fenómeno de la carencia de objeto7. Lo anterior ocurre, por ejemplo, cuando la autoridad administrativa ha adelantado alguna actuación tendente a la superación de la situación que ocasiona la vulneración o amenaza de los derechos, sin que ello implique que cesó la conducta o los hechos que dieron lugar al reclamo de amparo de dichos derechos.
Esta Corporación se ha pronunciado en igual sentido, cuando en el curso de una acción popular ha encontrado que la vulneración de los derechos colectivos invocados persiste, a pesar de que el demandado, o aun las autoridades judiciales de conocimiento consideran que la situación conculcadora cesó. Así, por ejemplo, en sentencia de 30 de junio de 2017, la Sección Primera consideró que no había lugar a declarar la carencia actual de objeto en la medida en que “no se probó que hubiese desaparecido la situación de transgresión de los derechos colectivos cuyo amparo se perseguía [al goce a un ambiente sano, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y los derechos de los consumidores y usuarios]”.
Si bien se allegaron al expediente algunos informes técnicos que daban cuenta de la disminución de la problemática alertada en la acción por cuenta de algunas actuaciones adelantadas por las entidades, era claro que hacía falta la adopción de otras medidas para mitigar el riesgo46 8. Esta Corporación ha mantenido de forma reiterada que, a pesar de que en el curso del proceso se alegue la superación de la situación que dio lugar a la instauración de la demanda, es necesario que se pruebe tal circunstancia y que el juez “verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular” 479 y, en caso de encontrar que la amenaza o la vulneración subsiste, no es posible declarar el hecho superado48 10… En sentencia de 29 de agosto de 2013, la Sección Primera reiteró que “la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 11 presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado”.
Y añadió que en caso de materializarse dicha hipótesis, “ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió pero desapareció” 11… Es por lo anterior, que la Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i. Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos”.
CASO CONCRETO Así las cosas, con el objetivo de decidir la presente controversia, se encuentra que parte actora alega que existe una vulneración de derechos colectivos por la no realización de estudios por parte de la CVC y el municipio de Palmira para determinar las áreas de importancia ambiental y que representen riesgo que deben ser excluidos del predio Bolivia.
En este sentido, se observa que mediante Resolución No. 004827 del 03 de diciembre del 2007 el entonces INCODER, adjudicó el predio rural denominado “Bolivia” ubicado en el corregimiento de Potrerillo, vereda la Quisquina, jurisdicción del municipio de Palmira con el fin de atender las necesidades de 22 familias desplazadas. (Fls. 20 a 30 Cdno. Ppal) Concepto técnico No. 0660-11814-2010 del 03 de marzo de 2011 emitido por la CVC sobre la inestabilidad del terreno en el predio Bolivia, en el cual se concluye: “Se recomienda entonces bajo el principio de precaución la reubicación de estas viviendas por la probabilidad alta de eventos de movimientos en masa en temporadas invernales similares a la ocurrida a finales del año 2010 (…).
Esta Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 12 reubicación debe hacerse en un corto plazo para prevenir los riesgos inherentes a la situación. Preferiblemente los habitantes deben ubicarse en sectores mas estables de la región con el concurso de la Administración Municipal de Palmira y los demás entes de acuerdo a las competencias.” (Fls. 32 a 39 Cdno. Ppal) Oficio del 05 de marzo del 2011 por el cual el Coordinador Clopad remite a la Procuradora Judicial Ambiental y Agraria del Valle el informe técnico de la CVC y copia del oficio 1156.1.185 del 23 de marzo del 2011 enviada al INCODER en el cual la Subsecretaria de Agricultura del Municipio de Palmira coloca en conocimiento el informe para que se tomen las medidas pertinentes.
(fl.31 Cdno. Ppal) Mediante oficio No. 0723-07145-2011 del 08 de marzo de 2011 el Director Territorial Regional Suroriente le informó a la Procuradora Judicial Ambiental y Agraria del Valle lo indispensable de llevar a cabo un proceso de reubicación de las familias asentadas en el predio Bolivia, como medida precautelativa. (fl.32 Cdno. Ppal.) Oficio del 05 de noviembre del 2015, por el cual el INCODER rinde informe detallado de todas las actuaciones surtidas con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en sentencia de tutela, consistentes en la reubicación de las 22 familias.
(fls. 40 a 47 Cdno. Ppal) Oficio del 22 de marzo de 2018 por el cual La ANT informa a la Procuradora 21 Judicial II Ambiental las actividades realizadas para atender el cumplimiento del fallo de tutela. (fls. 48 a 49 Cdno. Ppal) Informe de misión del 24 de julio de 2017, mediante el cual se realizó socialización del convenio 507 de 2017 ante la comunidad del Predio Bolivia por parte de la ANT y la Oficina de las Naciones Unidad contra la Droga y el Delito, en el cual se analizó las características en el inmueble y geofísicas, en el cual se determinó que la CVC ha realizado delimitaciones en la zona de bosque, en razón a la protección agroforestal, los suelos son susceptibles por movimientos en masa, por lo que no se puede desarrollar infraestructura, cultivos, ni tenencia de bovinos, por lo que las familias no pueden ejercer sus actividades agropecuarias.
(fls. 150 a 161 Cdno. Ppal.) Mediante informe de visita técnica para caracterización al predio Bolivia con fecha 21-22 de febrero del 2018, en el marco del proceso de tutela-desacato, la ANT Y A CVC- Palmira proyectaron acciones futuras relacionadas con el tema de reubicación de la comunidad del predio Bolivia (fls. 162 a 180 Cdno. Ppal.) Por otro lado, atendiendo las pruebas solicitadas y decretado en el presente, la ANT allegó informe de las gestiones realizadas emitido por la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas el 25 de noviembre de 2019 (fls. 219 a 229 Cdno. Ppal.), en el cual se indicó que en cumplimiento del fallo de tutela en el que se ordenó la reubicación de las familias adjudicatarias del predio el Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 13 “Bolivia”, se expidieron los actos administrativos de adjudicación de subsidio integral directo de reforma de agraria SIDRA para cada familia para la adquisición de un predio rural y la implementación de un proyecto productivo, no obstante, los beneficiarios argumentaban no estar conformes al subsidio asignado.
Que se procedió a ofrecer el subsidio SIRA para acceder a tierras disponibles por parte de la ANT y solo 8 familias aceptaron ser beneficiados de este subsidio, las restantes familias no aportaron el documento que se requería para su aceptación, sin embargo los beneficiarios de los subsidios son reuntes a la realización de la postulación del predio, lo que ha impedido iniciar las etapas del proceso de materialización que permita la compra y adjudicación de un predio en el cual se cumpla con la orden de reubicación. Mediante informe del 09 de diciembre de 2019 el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Cali, procedió a indicar los sujetos procesales, pretensiones y estado actual del proceso surtido bajo radicado 2011-00292-00 correspondiente a la acción de tutela: Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 14 Respecto al estado actual del proceso, se indicó que se encuentra en trámite de desacato, en el que después de audiencias e intervenciones técnicas de la CVC, ANT, el CLOPAD de Palmira no se ha logrado satisfacer el objeto de la tutela.
Que, por parte de la CVC, allegó informe técnico en busca de establecer si existe o no riesgo mitigable en el predio Bolivia y se citó para audiencia de verificación de sentencia el 24 de enero de 2020 a las 10:00 am. (fls. 232 a 233 Cdno. Ppal) Mediante oficio del 11 de marzo del 2024 el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Cali, presentó informe de las actuaciones más relevantes que se llevaron a cabo en la acción de tutela con radicado No. 76001-33-31-014-2011- 00292-00: “(…) El día 27 de febrero de 2019, por parte el Municipio de Palmira- Dirección de Gestión de Riesgo de Desastre, se allegó certificado de grado de riesgo en el que se establecieron las especificaciones del predio.
En el mes de agosto de 2019 se allegó por parte de la Dirección Técnica Ambiental de la CVC, informe sobre las condiciones del predio elaborado por profesionales especializados17, el cual fue debidamente sustentado por representantes de la autoridad ambiental en audiencia de verificación de audiencia celebrada el 24 de enero de 202018.
Con ocasión a un requerimiento realizado por el Despacho, en el mes de mayo de 2020, se allegó por parte de la Agencia Nacional de Tierras informe del predio Bolivia con el objeto de identificar el estado actual de uso y ocupación de cada una de las parcelas que conforman el predio Bolivia, identificar el uso del suelo, zonas de uso sostenible y determinación de las familias que ejercían presencia en el predio19.
Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 15 El día 27 de octubre de 2020, se llevó a cabo audiencia de verificación de cumplimiento de sentencia, diligencia en la que se determinó las ocho (8) familias beneficiarias del proceso de reubicación del predio Bolivia y se requirió a la accionada ANT la socialización de la propuesta de parcelación del predio con los beneficiarios20.
Mediante audiencias realizadas los días 15 de diciembre de 202021, 1 de febrero de 202122 y 31 de mayo de 202123, el suscrito hizo seguimiento a órdenes dadas a la accionada en pro de dar cumplimiento del fallo de tutela. En las audiencias celebradas los días 30 de junio, 30 de julio y 6 de septiembre de 2021, la entidad accionada dio cuenta de la actuación administrativa desarrollada con ocasión del decaimiento del acto administrativo que reconocía como beneficiarios a 14 familias, respecto al predio y los proyectos productivos, así como situaciones relacionadas con acciones y la ocupación irregular por parte del señor José Cenón Pulido y la necesidad de acompañamiento policivo por parte de las autoridades locales24.
Posteriormente a través de requerimientos previos y las audiencias celebradas los días 8 de octubre y 12 de noviembre de 2021, se hizo seguimientos a las órdenes dadas a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Palmira y la accionada en torno al registro de lo los predios asignados a cada uno de los beneficiarios25. A través de las audiencias realizadas los días 24 de febrero, 19 de abril, 26 de octubre, 25 de noviembre de 2022 y 3 de marzo de 2023, se continuó con el avance de las órdenes dadas a la Inspección de Policía de Palmira sobre las medidas que se debían adoptar sobre la ocupación irregular en el predio y a la accionada sobre los proyectos productivos26.
Asimismo, con las audiencias celebradas los días 21 de abril, 14 de junio, 13 de julio y 13 de octubre de 2023, se continuó haciendo seguimiento a las órdenes impartidas a la accionada ANT en torno a la servidumbre de paso en el predio, el avance de los proyectos productivos, así como a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Palmira y a la Inspección de Policía de Palmira para el retiro de cultivos de abejas dejaron en el predio por el señor José Cenón Pulido27.
Finalmente, el día 6 de marzo del presente año, se emitió providencia ordenando la terminación de este trámite incidental y el archivo del expediente, criterio adoptado previa verificación de que las acciones realizadas estuvieran acorde a las órdenes emitidas en este asunto.” Dentro del expediente digital allegado por el Despacho se evidencia: Que el Municipio de Palmira allegó certificado de zona grado de riesgo del predio la Bolivia “Está localizada en zona de movimiento en masa/ avenida torrencial categoría alta mitigable, realizar estudio y ejecutar obra de mitigación”.
Por su parte la CVC, realizó visita al predio el 27 de marzo de 2019 de reconocimento suerficial del campo, el cual permitió identicar que la zona de influencia de cada lote habitacional, no hay evidencia de deslizamiento activo y en los sectores en donde se presentaron los moviemientos en masa en el pasado, no hay procesos activos de regeneración natural de la cobertura vegetal y aislamientos para prevenir el acceso del mínimo ganado existente y recomendó realizar por parte de la Dirección Técnica Ambiental de la CVC una modelación y zonificación de la amenaza por movimientos en masa.
Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 16 Que mediante oficio del 26 de agosto de 2019, la CVC allegó al Juzgado el estudio técnico realizado por la Dirección Técnica de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, cuyos resultados obtenidos al aplicar una metodología heurística (basada en el criterio de un experto) para la zonificación de la amenaza por movimientos en masa en el predio Bolivia, Corregimiento la Quisquina del municipio de Palmira, en el cual se determinó que parte de un terreno podía ser ocupado por no contener amenaza y otro no por contener riesgo.
Por otro lado, la ANT rindió informe para acreditar el cumplimiento de la acción de tutela, para ello indicó que, el extinto Incoder procedió a expedir actos administrativos de adjudicación del SIDRA en favor de los 22 adjudicatarios del predio “Bolivia”, ante los requerimientos del Juzgado y de los beneficiarios al considera que el subsidio asignado era insuficiente, se ofreció el Subsidio Integral de Reforma Agraria- SIRA, el cual solo fue aceptado por un grupo de beneficiarios, en total 10.
“Teniendo en cuenta el requerimiento del Despacho y teniendo como soporte la información aportada por la CVC al Despacho Judicial, se realiza una propuesta de parcelación a partir de la actual división interna de los beneficiarios que continúan presentes en el predio tomando como referencia el área mínima productiva obtenida con la línea de aguacate (según cálculo de flujo de caja) de 2 ha y los siguientes criterios: - Unidad mínima productiva 2 ha. - La mínima intervención de linderos físicos. - La contigüidad de las parcelas actuales. - Las categorías agroforestal y mitigación del riesgo que aportó la CVC - Las áreas en coberturas de territorios agrícolas - División equitativa para 8 beneficiarios que manifestaron su deseo de continuar en el predio que además es posible que se mantengan en el predio bajo el cálculo de flujo de caja realizado.
Desde la SATZF se analizaron diferentes formas de organización física y registral del predio “Bolivia” que permitan mantener 8 familias en el predio “Bolivia” en el FMI 378-154291, y reintegro a la ANT del todo el predio 378- 154292. Es importante señalar que todas las propuestas de parcelación que se realizan deben contar con el consentimiento de quienes aún viven en el predio, pues tal como se mencionará, al considerar viable su permanencia en el predio, la misma está sujeta a una reconfiguración de las parcelas, lo cual debe contar con la aprobación de la comunidad pues de lo contrario no es posible, en términos de UAF, mantener a dichas personas en el predio, debiendo continuar con el proceso de materialización del subsidio.
Como parte de sus conclusiones determinó: Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 17 El predio “Bolivia” cuenta con 16,6 ha para usos sostenible que corresponde al 16% del predio. Con base en los análisis de flujo de caja descrito en capítulo 9, si se llegase a implementar un proyecto productivo con la línea de aguacate o de café en asocio con banano (con preferencia el aguacate Hass por la expectativa económica y las condiciones ambientales de protección de suelo que esta línea proporciona), es posible generar los 2 SMLMV por familia en 2 ha, es decir en las zonas con uso sostenible se podrían mantener hasta 8 familias, previo consentimiento de las personas en relación con las nuevas condiciones. - Teniendo en cuenta que, partiendo de los análisis realizados por la CVC y el consetimiento previo de las personas, sería posible la permanencia en el predio de 8 núcleos familiares, se sugiere al Juez de Tutela tener en cuenta los beneficiarios que han demostrado continuidad y aprovechamiento de este y quienes de acuerdo con la reciente visita manifestaron su deseo de continuar en el predio, estos son: • Ángel Augusto Luna Montoya • Maricel Montoya Anduquia • Javier Cuellar y Luz Aida Toro • Carmen Rosa Agredo Silva y Luis Alberto Castro Arenas • María Aidee Sulez Serna y Leonel González García. • José Ignacio Blandón Restrepo y María Yolanda Valencia de Blandón • Saúl Antonio Marín y Ana Elcira Rubio García • Edna Patricia Valderrama Guarnizo”.
Y Mediante oficio No. 20231201 la ANT allegó informe de cumplimiento indicando que se realizó la división del predio y entrega de parcelas a las ocho (8) familias beneficiadas, trámite debidamente legalizado ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Palmira, como también la constitución de la respectiva servidumbre de paso, proceso que estuvo acompañado de la Corporación Autónoma Regional como autoridad encargada de velar por la protección del ambiente y óptimo aprovechamiento de los recursos hídricos y la asignación de subsidios para los proyectos productivos presentados por cada uno de los adjudicatarios, trámite ejecutado por la entidad demandada conforme al cronograma de actividades y comités de compras desarrollados en el periodo comprendido de diciembre de 2022 a septiembre del año 2023.
De conformidad con lo anterior, considera la Sala que, en acopio de la jurisprudencia citada, deben negarse las pretensiones de la demanda, pues se advierte la configuración de la carencia de objeto por hecho superado. En efecto, en este caso la accionante sostuvo en su demanda que la omisión por parte del Municipio de Palmira y la CVC, al no realizar los estudios requeridos para determinar la viabilidad de la permanencias de las familias en el predio la “Bolivia” generaba la vulneración de los derechos colectivos relacionados con la Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 18 seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, pues estos estudios eran necesarios para determinar el grado del riesgo existente y las obras de mitigación necesarias para la estabilidad del terreno o en su defecto proceder a la reubicación de las familias conforme a la orden impartida por el Juzgado en la acción de tutela.
Por lo anterior, inicialmente se justificaba la interposición del presente mecanismo de protección, como quiera que la actora advertía una situación presuntamente contraria a los derechos colectivos referidos. No obstante, en el curso de la presente acción, y lo resuelto en el curso del incidente de desacato de la acción de tutela se ordenaron los estudios que aquí se pretendían con el fin de determinar la procedencias de las familias en el predio.
Aunado a lo anterior, la actora manifestó en sus alegatos de conclusión que en el incidente de desacato ya se habían adoptado decisiones que correspondían a las pretensiones de la presente demanda; pero que dicha situación no significaba que había operado la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto en esta instancia se pretende proteger derechos colectivos para que algunas familias permanezcan en el predio, previa realización de los estudios técnicos para definir la viabilidad.
Para la Sala la afirmación de la accionante no es totalmente válida, puesto que se evidencia que las pretensiones de la presenta demanda ya fueron satisfechas en la acción de tutela incluso hasta las pretensiones que no podían ser satisfechas por este medio como dejar sin efectos la resolución que adjudicó el predio a las 22 familias y emitir una nueva adjudicando el predio a las familias que se quedaron en el predio.
Por lo anterior, y de las pruebas obrantes en el plenario se evidencia que los estudios que se requerían para determinar la viabilidad de permanencia de las familias en el predio Bolivia, ya fueron realizados, arrojando la procedencia de que las familias se quedaran en el predio y procediendo a la limitación para cada familia para vivienda y área productiva, por lo que permite establecer que el objeto de este proceso fue superado, de manera que una orden de la juez constitucional encaminada a ordenar el amparo deprecado inicialmente resultaría inocuo e inoficioso.
Por todo lo anterior, se declarará la carencia de objeto de la acción popular, por haber sido superados los hechos que originaron la controversia, por lo cual serán negadas las pretensiones de la demanda. Ello por cuanto, una de las características de la acción popular es que la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados, sea actual y no pretérita.
Sentencia Primera Instancia / Acción Popular No. 2018-00840-00 19 En mérito de lo expuesto, esta Sala de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - DECLARAR la carencia actual de objeto de la presente acción popular, por haber sido superados los hechos que la originaron. En consecuencia, se NIEGAN las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - ENVÍESE copia de la presente providencia una vez ejecutoriada la misma, al Procurador Judicial 19 ante esta Corporación, a las autoridades demandadas y a la parte actora.
TERCERO. -ENVÍESE igualmente, una vez ejecutoriado este fallo, copia del mismo, acompañado de sendas copias de la demanda y del auto admisorio, a la Oficina de Registro Público de Acciones Populares y de Grupo de la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca, en acatamiento a lo preceptuado por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en sesión de la fecha. Los Magistrados, Firmado electrónicamente OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA