República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: DR. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, primero (1°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 73001-33-33-009-2022-00064-01 Interno: 2023-00428 Medio de control: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Demandante: SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES Referencia: Apelación de sentencia OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se encuentran las presentes diligencias a instancia de decidir la apelación interpuesta por SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA y por el MUNICIPIO DE FLANDES contra la sentencia de fecha 15 de marzo de 2023, por medio de la cual el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES El señor SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA, en ejercicio de la acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, interpone demanda contra el MUNICIPIO DE FLANDES-TOLIMA, con el fin que se hagan las siguientes: I.II. DECLARACIONES Y CONDENAS1 “PRIMERO: Se declare que el Municipio de FLANDES(TOLIMA) (sic) vulneró los derechos e intereses colectivos relacionados con las estructuras públicas existentes cuyo uso se clasifican en edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizadas en zona de amenaza sísmica alta e intermedia, construidas anteriores al día 15 julio de 2010, por el municipio o departamento, para el servicio público del municipio y uso mencionado, la cual no se ha realizado la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables, de acuerdo con los procedimientos de la ley 400 de 1997 “el cual adopta las normas sobre construcciones sismo resistente”, ley 388 de 1997 y reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10; vulnerando la entidad así: el derechos a la seguridad 1 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 001Demanda.pdf, folio 5 del expediente digital, SAMAI.
ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 2 pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, no por accidentalidad, sino por daño contingente, peligro o amenaza (art. 2º Ley 472 de 1998).
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y con el fin de garantizar los derechos invocados como vulnerados, se ordene al Municipio de FLANDES(TOLIMA) (sic) a través de su representante legal, a realizar la ejecución de la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables mencionadas en el titulo (sic) A, capitulo (sic) A.2.5, numerales A.2.5.1.1 grupo IV “edificaciones indispensables” y A.2.5.1.2 grupo III “Edificaciones de atención a la comunidad” contenidas en el reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10 y demás normas concordante.
TERCERO: Se ordene la adopción de medidas administrativas y operativas para la ejecución a corto plazo de estudios de vulnerabilidad sísmica en las edificaciones.
CUARTO: Se ordene al accionado la adopción de medidas administrativas y operativas para la ejecución a corto plazo de intervenciones a las edificaciones, de conformidad con los estudios de vulnerabilidad sísmica, para llevar estas estructuras a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida.
QUINTO: Se conforme un comité para la verificación del cumplimiento del fallo.
SEXTO: Condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada (Municipio de FLANDES(TOLIMA)) (sic) conforme al acuerdo proferido por el Consejo Superior de la Judicatura y demás normas concordantes con la materia.” I.IIl. HECHOS2 Como sustento fáctico, la parte accionante relaciona: “PRIMERO: Que en el Municipio actualmente no ha realizado la actualización necesaria a las construcciones existentes cuyo uso se clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizada en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia en el municipio, debiendo evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos del actual reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10.
SEGUNDO: Conforme lo anterior, los criterios y procedimientos que se deben seguir para evaluar la vulnerabilidad sísmica y adicional, modificar o remodelar el sistema estructural de las edificaciones existentes diseñadas y construidas con anterioridad al día 15 julio de 2010, debe ser capaz de resistir temblores pequeños sin daño, temblores moderados sin daño estructural, pero con algún daño en elementos no estructurales, y temblores fuertes sin colapso.
TERCERO: Que mediante escrito de fecha 12 de enero de 2022, se presentó solicitud previa del artículo 144 del CPACA-Agotamiento previo- con el objeto de la presente demanda ante el ente territorial sin dar una respuesta acorde a lo aquí pretendido y continuando a la fecha con la vulneración a los derechos e intereses colectivos.” 2 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 001Demanda.pdf, folios 4-5 del expediente digital, SAMAI.
ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 3 II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 Dentro del término de traslado que trata el artículo 22 de la Ley 472 de 1998, normativa aplicable al sub examine, el extremo procesal pasivo - MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, contestó el libelo introductorio oponiéndose a las pretensiones de la demanda, e indicó que el accionante no probó que la entidad territorial haya vulnerado los derechos colectivos que alega.
Así mismo, determinó que algunas de las edificaciones de atención a la comunidad y que son consideradas como indispensables, se construyeron antes de ser expedida la Ley 400 de 1997 y, por lo tanto, la actual Norma Colombiana Sismo Resistente (NSR-10), el Titulo A “Requisitos Generales” especifica: “A.2.3 — ZONAS DE AMENAZA SÍSMICA La edificación debe localizarse dentro de una de las zonas de amenaza sísmica que se definen en esta sección y que están presentadas en el Mapa de la figura A.2.3-1.
A.2.3.1 — ZONA DE AMENAZA SÍSMICA BAJA — Es el conjunto de lugares en donde tanto Aa como Av son menores o iguales a 0.10. Véase la tabla A.2.3-1. A.2.3.2 — ZONA DE AMENAZA SÍSMICA INTERMEDIA — Es el conjunto de lugares en donde Aa o Av, o ambos, son mayores de 0.10 y ninguno de los dos excede 0.20. Véase la tabla A.2.3-1. A.2.3.3 — ZONA DE AMENAZA SÍSMICA ALTA — Es el conjunto de lugares en donde Aa o Av, o ambos, son mayores que 0.20.
Véase la tabla A.2.3-1.” Indicando que de acuerdo al Apéndice A-4 Tabla Departamento de Tolima se determinó que el MUNICIPIO DE FLANDES corresponde a una zona de amenaza intermedia, y por ende se maneja un Sistema de Capacidad Moderada de Disipación de Energía (DMO) y Capacidad Especial de Disipación de Energía (DES), con el fin de dar cumplimiento a lo estipulado en la Norma Colombiana de Sismo Resistencia (NRS-10), por lo que arguye que desde la Administración Territorial se han ejecutado medidas y contratos para la construcción de edificaciones indispensables de atención a la comunidad.
Bajo ese hilo, determinó que no incumplieron el mandato constitucional, pues que no se prueba el daño a algún derecho colectivo, mencionando que las edificaciones que no son propiedad de la administración municipal, como colegios e instituciones educativas le corresponden a la Gobernación del Tolima, ya que asegura que el municipio no es certificado en educación y que, respecto a las instalaciones del hospital, le corresponde a la E.S.E. Nuestra Señora de Fátima como entidad descentralizada.
III. SENTENCIA APELADA4 3 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 011ContestacionMunFlandes.pdf, folios 3-6 del expediente digital, SAMAI. 4 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 054SentenciaPrimeraInstancia.pdf, folios 1-21 del expediente digital, SAMAI. ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 4 El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante providencia del 15 de marzo de dos mil veintitrés 2023, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR que el Municipio de Flandes, es responsable por la vulneración y/o amenaza de los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente por omitir la realización de los estudios de sismo resistencia en todas las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad a su cargo, construidas antes del 15 de julio de 2010.
SEGUNDO: PROTEGER los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, consistente en la realización de los estudios de sismo resistencia en todas las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad a su cargo, construidas antes del 15 de julio de 2010.
TERCERO: IMPARTIR con miras a efectivizar la protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados, lo siguiente: ORDENAR que el Municipio de Flandes en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en un término de 6 meses siguientes a la notificación de esta sentencia proceda a la elaboración del inventario de las edificaciones que por su uso son indispensables o de atención a la comunidad a su cargo, construidas antes del 15 de julio de 2010, y a la realización de las actuaciones administrativas que sean necesarias para que se practique la evaluación de vulnerabilidad sísmica de dichas construcciones.
Si con fundamento en el mencionado estudio fuere necesario acometer obras de rehabilitación y reforzamiento, la entidad demandada contará con un año adicional para llevar a cabo la ejecución de las mismas.
CUARTO: NO CONDENAR en costas, a la parte accionada de conformidad con las razones expuestas en la motiva de la presente decisión.
QUINTO: Una vez ejecutoriada esta sentencia, comuníquese en los términos del art. 192 del C.P.A.C.A. en concordancia con lo dispuesto en el art. 203 ibídem.
SEXTO: Conformar el comité de verificación, el cual estará integrado por la titular de este despacho, las partes y el Ministerio Público, con el fin de comprobar el cumplimiento a las ordenes impartidas, en atención a lo señalado por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual deberá rendir informe a este Despacho cada 3 meses detallando el avance de las medidas ordenadas.
SEPTIMO: De no ser apelada esta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente, previo las anotaciones por secretaria.” Para llegar a la anterior decisión el a quo consideró: ( ) “Si bien es cierto, la entidad territorial acreditó que la Estación de Bomberos y el Centro de Integración Ciudadana cuenta con los estudios de vulnerabilidad sísmica, no sucede lo mismo con las otras edificaciones a cargo del Municipio de Flandes, de las cuales no se tiene un inventario definitivo, por lo tanto, previo a la evaluación de vulnerabilidad por sismicidad de las edificaciones se debe verificar la clasificación ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 5 de las edificaciones conforme a los lineamientos contenidos tanto en el Decreto 33 de 1998 (NSR-98) como en el Decreto 926 de 19 de marzo de 2010 (NSR-10), en consonancia con lo reseñado en el artículo 54 de la Ley 400 y el anexo técnico del Decreto 092 de 2011, para de esta forma establecer el inventario de las edificaciones que por su uso son indispensables o de atención a la comunidad a cargo del Municipio de Flandes construidas antes del 15 de julio de 2010, y así proceder a evaluar su vulnerabilidad sísmica, en cumplimiento del artículo 54 de la Ley 400 y sus decretos reglamentarios, con el fin de que, en una segunda etapa de ejecución, se realice la adecuación de las mismas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo a los requisitos previstos en la normatividad sobre sismo resistencia. Así las cosas, con el fin de proteger los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, consistente en la realización de los estudios de sismo resistencia, se concederá un término de 6 meses siguientes a la notificación de esta sentencia para la realización del inventario de las edificaciones que por su uso son indispensables o de atención a la comunidad a cargo del Municipio de Flandes construidas antes del 15 de julio de 2010, la realización de las actuaciones administrativas que sean necesarias para que se practique la evaluación de vulnerabilidad sísmica de dichas construcciones.
Si con fundamento en el mencionado estudio fuere necesario acometer obras de rehabilitación y reforzamiento, la entidad demandada contará con un año adicional para llevar a cabo la ejecución de las mismas.” IV. APELACIÓN • PARTE ACCIONANTE -SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA5 Oportunamente el actor popular, interpuso recurso de apelación contra de la sentencia proferida el 15 de marzo de 2023, por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, señalando que en el fallo de primera instancia se accedió y se condenó a la entidad demandada por la vulneración a los derechos colectivos deprecados en el escrito, pero mencionó que el numeral cuarto de la parte resolutiva denegó la condena en costas, indicando que estas comprenden las costas propiamente dichas y las agencias de derecho.
Bajo es hilo, determinó que la sentencia de primera instancia en lo que respecta a la denegación de las costas y agencias de derecho, presenta vicios como lo es el desconocimiento del precedente jurisprudencial, argumentando, defecto material o sustantivo y violación directa de la constitución, señalando los siguientes vicios: “-Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance, Buscando 5 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 056ApelacionDte.pdf, folios 2-9 del expediente digital, SAMAI.
ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 6 garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental. -Violación directa de la Constitución.”2 No obstante a ello, esto es la cita de sentencia de unificación de fecha 06/08/2019, en la providencia, en la parte resolutiva realiza lo contrario a lo referido en la mentada sentencia, al negar la condena en costas y agencias en derecho a favor del actor popular( )” Por lo que indicó que el a quo pasó por alto al no señalar o figar las agencias en derecho a favor del actor popular.
Por ende, solicitó que en segunda instancia se revoque el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia, toda vez que se encuentra probada que el ente territorial no ha realizado las gestiones necesarias para precaver el daño emergente, así como el existente. • MUNICIPIO DE FLANDES 6 Oportunamente el vocero judicial del MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA interpuso recurso de apelación, indicando que se debe tener en cuenta que algunas edificaciones de atención a la comunidad que son consideradas indispensables, se construyeron antes de ser expedida la Ley 400 de 1997 y, por lo tanto, la Norma Colombiana Sismo Resistente (NSR-10), el Título A “Requisitos Generales, menciona: “A.2.3 — ZONAS DE AMENAZA SÍSMICA La edificación debe localizarse dentro de una de las zonas de amenaza sísmica que se definen en esta sección y que están presentadas en el Mapa de la figura A.2.3-1.
A.2.3.1 — ZONA DE AMENAZA SÍSMICA BAJA — Es el conjunto de lugares en donde tanto Aa como Av son menores o iguales a 0.10. Véase la tabla A.2.3 1. A.2.3.2 — ZONA DE AMENAZA SÍSMICA INTERMEDIA — Es el conjunto de lugares en donde Aa o Av, o ambos, son mayores de 0.10 y ninguno de los dos excede 0.20. Véase la tabla A.2.3-1. A.2.3.3 — ZONA DE AMENAZA SÍSMICA ALTA — Es el conjunto de lugares en donde Aa o Av, o ambos, son mayores que 0.20.
Véase la tabla A.2.3-1.” Adicionalmente reiteró que el MUNICIPIO DE FLANDES corresponde a zona de amenaza sísmica tipo intermedia, por lo tanto, se maneja un Sistema de Capacidad Moderada de Disipación de Energía (DMO) y Capacidad Especial de Disipación de Energía (DES), con el fin de dar cumplimiento a lo estipulado en la Norma Colombiana de Sismo Resistencia (NSR- 10), desde la Administración Territorial.
Adicionalmente recalca que las edificaciones como colegios e instituciones educativas le corresponden a la Gobernación del Tolima, asumir dicha responsabilidad, pues el municipio no es certificado en educación, además que el hospital le corresponde a la E.S.E. Nuestra Señora de Fátima como entidad descentralizada, como las edificaciones donde funcionan los hogares de ICBF, así mismo indicó, que en cuanto al edificio donde actualmente funciona la administración municipal, se radico proyecto al Gobierno Nacional en busca de 6 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 057ApelacionMunFlandes.pdf, folios 2-5 del expediente digital, SAMAI ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 7 recursos y obtener el presupuesto para tal fin, por lo que solicitó que en segunda instancia se revoque el fallo de primera instancia. V. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante providencia7 fechada del 16 de mayo de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante -SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA y el MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA.
Consecutivamente, el 14 de junio de 2023 el expediente ingresó al Despacho para proferir sentencia (anexo N° 10 Samai). Al no observarse causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes: VI. CONSIDERACIONES DE LA SEGUNDA INSTANCIA 6.1. De la competencia del Tribunal: En primer lugar, es menester indicar que de conformidad con la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 104 del C.P.A.C.A., esta jurisdicción puede aprehender el conocimiento del presente asunto, pues se trata de una controversia en la que está involucrada una entidad pública.
Aunado a lo anterior, según las voces del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para resolver el recurso de alzada en contra de las sentencias proferidas por los Jueces Administrativos en primera instancia y como quiera que según la regla general consagrada en el inciso 1º del artículo 243 ibídem, los fallos emitidos por los Jueces y Tribunales Administrativos son pasibles de ser apelados, es claro que esta Colegiatura es competente para dirimir el presente asunto en Sala de Decisión tal como lo prevé el artículo 125-1 ejusdem. 6.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en efecto aparece acreditada la vulneración a los derechos colectivos invocados por el sujeto popular activo con ocasión a la presunta omisión que se presenta por parte del MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, frente a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por daño contingente, peligro o amenaza, relacionados con las estructuras públicas existentes, cuyo uso se clasifican como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizadas en zona de amenaza sísmica alta e intermedia, construidas antes del 15 julio de 2010, por la entidad territorial para el servicio público del mismo y uso mencionado, a causa de la omisión en la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables, de acuerdo con los 7 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 060AutoConcedeRecurso.pdf, folio 1 del expediente digital, SAMAI.
ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 8 procedimientos de la ley 400 de 1997, ley 388 de 1997 y reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10. Así mismo, se analizará si hay lugar a condenar en costas como lo indica el accionante en su recurso de alzada. 6.3.
Pruebas relevantes La Sala observa que en el expediente fueron aportados oportunamente y en forma legal, los elementos de convicción relevantes que a continuación se relacionan: • Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10 expedido por la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistente (Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 001Demanda.pdf, folios 37- 324 del expediente digital, SAMAI). • Resolución No. 256 del 2018 de la Alcaldía Municipal de Flandes Tolima, adiada el 20 de noviembre de 2018, mediante la cual se le concede la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva No. 218, en la que funcionara la estación de bomberos en el municipio de FLANDES TOLIMA (Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem011ContestacionMunFlandes, folios 30-32 del expediente digital, SAMAI). • Resolución No 277 del 2019 de la Alcaldía Municipal de FLANDES TOLIMA, calendada el 22 de agosto de 2019, por medio de la cual se concede la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva en donde funcionaría el centro de integración ciudadana en el municipio de FLANDES TOLIMA (Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem011ContestacionMunFlandes, folios 26-27 del expediente digital, SAMAI). • Oficio proferido por la Alcaldía Municipal de FLANDES TOLIMA, adiado el día 23 de febrero de 2022, mediante el cual se le dio respuesta a la petición realizada el 01 de febrero de 2022, a través del cual el Secretario de Planeación e infraestructura de dicha entidad territorial, determinó que en cuanto al Hospital Nuestra Señora de Fátima, no fue posible acceder a la fecha de construcción, seguidamente argumentó que este municipio no cuenta con clínicas prestadoras de servicios, ni centros de salud prestadoras, ni oficinas de atención de defensa, ni con sedes de oficina de prevención y atención de desastres, ni con guarderías oficiales, ni sedes universitarias, posteriormente señaló que referente a la Institución Educativa Manuela Omaña tiene más de 60 años de construcción (Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 001Demanda.pdf, folios 30-36 del expediente digital, SAMAI). • Oficio GS-2022-048402-REINF1-15.02 adiado el 21 de abril de 2022 del Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional – Regional de Policía N° 1, ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 9 el cual da aval al proyecto “Estudios, diseño y construcción estación de la policía en el municipio de Flandes departamento del Tolima”, manifestando que el predio desde el punto de vista técnico es apto, cumpliendo las condiciones y reglamentos institucionales de seguridad y ubicación (Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem011ContestacionMunFlandes, folios 16-25 del expediente digital, SAMAI). • Oficio No. 757-22 de la Alcaldía de FLANDES TOLIMA de fecha del 18 de julio de 2022, mediante el cual el municipio dio respuesta al requerimiento del despacho, indicando que, el Hospital Nuestra Señora de Fátima tiene una construcción aproximadamente de treinta años, y que la estación de bomberos tiene permiso mediante Resolución 256 de noviembre de 2018, además arguyó que la estación de policía en la actualidad con el municipio de FLANDES TOLIMA, radicaron un proyecto de la construcción de una nueva estación de policía, encontrándose en fase tres ante del Ministerio de Defensa.
Adicionalmente informó que la administración municipal ha adelantado el inventario de todos los predios que se encuentran a nombre del municipio (Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 025RtaRequerimientoMunFlandes, folios 2-4 del expediente digital, SAMAI). VII. 1. De los presupuestos del medio de control invocado. Luego del análisis integral de la demanda, decanta la Sala que en el presente asunto se propende de forma primordial por la protección del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por causa de la omisión del MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, derivada de falta de evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que se encuentran localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia en el MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, construidas anteriores al día 15 julio de 2010, por el municipio para el servicio público del mismo y uso mencionado, de acuerdo con los procedimientos de la ley 400 de 1997, ley 388 de 1997 y reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10.
En este sentido es preciso recalcar que la acción popular tiene como objeto la protección y la defensa de los derechos e intereses colectivos, y de conformidad con lo regulado en el artículo 2° de la Ley 472 de 1998, procede para i) evitar un daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos colectivos y iii) restituir las cosas a su estado anterior, si eso es posible.
Como se observa, la finalidad de este instrumento procesal parte de la existencia de una afectación actual o próxima de los derechos, pues tienen una naturaleza preventiva para impedir la consumación del daño o evitar que el mismo sea de mayor dimensión. A su turno, la tercera finalidad de la acción popular muestra la existencia de la violación de derechos causada, por lo que se dirige a restablecer o volver las cosas a su estado anterior, no con un fin principal de reparación económica sino como un instrumento para restablecer el derecho cuyo daño ya se ha producido.
ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 10 A continuación, el Despacho entrará, en primer lugar, a estudiar los referentes teóricos, doctrínales y jurisprudenciales de los derechos colectivos que se han señalado como amenazados y/o vulnerados, esto es, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; para, en segundo lugar, determinar si existe una violación, vulneración o amenaza, para lo cual se cotejará el material de prueba con las presuntas afectaciones alegadas.
VII.2. Marco jurídico de las acciones populares El fundamento de las acciones populares es el artículo 88 de la Constitución Política, que literalmente expresa: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” (Negrilla fuera de texto). La Ley 472 del 05 de agosto de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, estableció que la acción popular tiene una naturaleza fundamentalmente preventiva, cuyo fin es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos; aunque excepcionalmente tiene carácter restitutorio o indemnizatorio, en los eventos en que se pretende volver las cosas al estado anterior.
Al referirse a estas acciones para explicar su consagración en el texto superior, la Corte Constitucional en sentencia C-215 de 1999, expresó: “La constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos.
Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución les ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad”.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 9 ibídem, estas acciones, proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, es de naturaleza principal y autónoma, de manera que su ejercicio no está sujeto a la inexistencia de ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 11 otro mecanismo de defensa, de un trámite administrativo independiente, o de lo que pueda decidirse en otro proceso judicial de carácter ordinario.
En cuanto a sus características generales, encontramos que las acciones populares son públicas, pueden ser ejercidas por cualquier persona y también por organizaciones no gubernamentales, organismos de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los Personeros y los servidores públicos; en su trámite se rige por la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y debe darse plena aplicación al principio iura novit curia.
El Honorable Consejo de Estado8 ha relacionado las características más relevantes de la acción popular así: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Igualmente encontramos que el artículo 4° ibídem, de manera enunciativa menciona los derechos e intereses colectivos, protegidos por la acción popular, y en sus literal l, señala: “Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) (…) d) (…) g) (…) l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) 8 CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN PRIMERA-Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, 24 de octubre de 2019, Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00318-01(AP) Actor: LUIS FRANCISCO PICO, Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. Y EL INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES.
ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 12 (…)” En el escrito de demanda se menciona la trasgresión del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de manera que será sobre este que se emprenderá el estudio en las presentes diligencias.
VII.3. De los derechos colectivos amenazados y/o vulnerados. VII. 3.1. Seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente En este orden de ideas, es menester traer a colación la acepción jurisprudencial que hace el Honorable Consejo de Estado, frente al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que trata el literal l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, y que, en sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en proceso identificado con radicado 15001-23-31-000-2011-00031-01(AP), interpuesto por el señor José Amado López Malaver, contra el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural - Ministerio de Medio Ambiente - Corpoboyaca y Otro, el 26 de marzo de 2015, magistrado Guillermo Vargas Ayala, se indicó: “El asunto sub examine involucra el derecho colectivo a la seguridad y la prevención de desastres técnicamente previsibles.
Proclamado por el literal l) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción ex ante de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan advertibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De aquí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho y haya hecho énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, y no solo naturales (v. gr. Fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también – cada vez más- de origen antropocéntrico (v. gr.
Pérdidas de vidas humanas o animales, contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones). Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 13 mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.9 De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas” 10.
Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”.” (Resaltado de Sala). En este orden de ideas, es dable concluir que la relevancia de este derecho colectivo se encuentra contenida en la actividad preventiva que debe adoptar el Estado, el cual guarda relación con la finalidad protectora de la acción popular, cuyo sustento es el bienestar social que debe lograrse a través del despliegue de conductas que mitiguen la transgresión o amenaza de los bienes jurídicos superiores de las personas, por lo que las entidades públicas tienen la obligación de construir un modelo que prevea las medidas que permitan anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrolla las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de la materialización de desastres.
VIII. Caso concreto Ahora bien, después de haberse efectuado el análisis de los referentes teóricos, normativos y jurisprudenciales de los derechos e intereses colectivos invocados por el accionante, es del caso proceder a determinar si dentro del sub examine efectivamente existe una vulneración, violación, agravio, amenaza de éstos, derivada de falta de evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que se encuentran localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia en el MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, conforme la Ley 400 de 1997, la Ley 388 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10. 9 Tal como se deriva de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. 10 Consejo de Estado.
Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005-01449-01(AP). ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 14 Bajo este panorama, esta instancia judicial procederá a efectuar el análisis del caso, para lo cual se tendrá como soporte el caudal probatorio allegado por el extremo activo y pasivo de la presente acción popular, a fin de establecer si la decisión adoptada por el Juez de Instancia se encuentra conforme a derecho, o si, por el contrario, y como lo arguye el MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, este no ha vulnerado los derechos colectivos invocados.
En esa línea, y en observancia a lo señalado por el señor SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA, es pertinente traer a colación los elementos de pruebas que ilustren sobre la falta de evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que se encuentran localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia en el MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, a fin de determinar si hay vulneración del derecho colectivo invocado en los términos señalados por accionante, como lo determinó el a quo, o si por el contrario como lo estableció el MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA no se le ha vulnerado los derechos colectivos señalados.
Bajo este panorama, se encuentra que el extremo accionante aportó en el escrito de la demanda, el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR- 1011 en el que se indica la clasificación de las edificaciones de sismo resistencias así: “A.2.5.1.1 — Grupo IV — Edificaciones indispensables — Son aquellas edificaciones de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, y cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno. Este grupo debe incluir: (a) Todas las edificaciones que componen hospitales clínicas y centros de salud que dispongan de servicios de cirugía, salas de cuidados intensivos, salas de neonatos y/o atención de urgencias, (b) Todas las edificaciones que componen aeropuertos, estaciones ferroviarias y de sistemas masivos de transporte, centrales telefónicas, de telecomunicación y de radiodifusión, (c) Edificaciones designadas como refugios para emergencias, centrales de aeronavegación, hangares de aeronaves de servicios de emergencia, (d) Edificaciones de centrales de operación y control de líneas vitales de energía eléctrica, agua, combustibles, información y transporte de personas y productos, (e) Edificaciones que contengan agentes explosivos, tóxicos y dañinos para el público, y (f) En el grupo IV deben incluirse las estructuras que alberguen plantas de generación eléctrica de emergencia, los tanques y estructuras que formen parte de sus sistemas contra incendio, y los accesos, peatonales y vehiculares de las edificaciones tipificadas en los literales a, b, c, d y e del presente numeral.
A.2.5.1.2 — Grupo III — Edificaciones de atención a la comunidad — Este grupo comprende aquellas edificaciones, y sus accesos, que son indispensables después de un temblor para atender la emergencia y preservar la salud y la seguridad de las personas, exceptuando las incluidas en el grupo IV. Este grupo debe incluir: 11 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 001Demanda.pdf, folios 37- 324 del expediente digital, SAMAI.
ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 15 (a) Estaciones de bomberos, defensa civil, policía, cuarteles de las fuerzas armadas, y sedes de las oficinas de prevención y atención de desastres, (b) Garajes de vehículos de emergencia, (c) Estructuras y equipos de centros de atención de emergencias, (d) Guarderías, escuelas, colegios, universidades y otros centros de enseñanza, (e) Aquellas del grupo II para las que el propietario desee contar con seguridad adicional, y (f) Aquellas otras que la administración municipal, distrital, departamental o nacional designe como tales.” De acuerdo a lo anterior, es de recalcar que al MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, como autoridad municipal, le corresponde evitar la amenaza o el riesgo a los que se encuentren expuestos los habitantes del municipio, que de acuerdo a los documentos aportados en la presente acción, se determinó que dicho municipio se encuentra ubicado en una zona de amenaza sísmica o intermedia conforme a la Ley 400 de 1997 en su artículo 54, por consiguiente según el NSR-10 se debe evaluar la vulnerabilidad sísmica de las estructuras o infraestructuras del ente territorial como edificaciones indispensables y edificaciones de atención a la comunidad.
Bajo ese hilo se encuentra el oficio emitido por la Alcaldía municipal de FLANDES TOLIMA adiado el 23 de febrero de 2022, mediante el cual da respuesta a la petición de la parte accionante, determinando, que la estación de bomberos y el centro de integración ciudadana cuenta con estudios de vulnerabilidad sísmica, contrario a las demás edificaciones, como hospitales, instituciones educativas, entre otros, que no cuentan con un detallado inventario, como se puede evidenciar: ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 16 En esa misma línea, como lo determinó el a quo, es importante que previo a la evaluación de vulnerabilidad por sismicidad, se deba verificar la clasificación de las edificaciones conforme a los lineamientos contenidos tanto en el Decreto 33 de 1998 NSR-98, como en el Decreto 926 del 19 de marzo de 2010 NRS-10, de acuerdo al artículo 54 de la ley 400 y Decreto 092 de 2011, para así establecer el inventario de las edificaciones que por su uso son indispensables o de atención para la comunidad a cargo del MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, que fueron construidas antes del 15 de julio de 2010, con el fin de evaluar su vulnerabilidad sísmica de acuerdo a los preceptos legales enunciados anteriormente, esto, para que en una segunda etapa de ejecución se realice la efectiva adecuación de las edificaciones del municipio, con el fin de brindar el nivel de seguridad sísmico adecuado con el de una edificación nueva diseñada y construida, como lo establece la norma.
Ahora, de acuerdo a lo planteado por la parte accionante en el recurso de alzada, referente a la condena en costas, esta Corporación comparte los argumentos esbozados en la sentencia de primera instancia, pues se advierte que el señor SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA en el escrito de la demanda12 realizó la solicitud al a quo para que se le concediera el amparo de pobreza, y en ese sentido, el día 11 de marzo de 2022, mediante auto admisorio13, se le concedió dicha solicitud.
Por lo tanto, está acreditado que el extremo accionante no incurrió en gastos dentro del expediente para recolectar medios probatorios u otros, teniendo en cuenta además que es incompatible pretender que se condene en costas a la parte 12 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 001Demanda.pdf, folio 6 del expediente digital, SAMAI 13 Anexo 1_ALDESPACHO_EXPEDIENTEJUZGADOZI, Ítem 006AutoAdmiteDdayConcedeAmparo.pdf, folios 1-2 del expediente digital, SAMAI ACCIÓN POPULAR SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA VS MUNICIPIO DE FLANDES RAD: 2022-00064-01 INT. 2023-00428 17 accionada, cuando desde el inicio de esta controversia se le otorgó el amparo de pobreza que requirió, sorprendiendo a esta instancia el reclamo de los mismos.
De acuerdo al análisis en conjunto de los medios de convicción, la Sala confirmará la sentencia diada el 15 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, de acuerdo a lo expuesto anteriormente. VIII.1. Condena en costas Por tratarse de un proceso en el que se ventila el interés público y en concordancia con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo C.P.A.C.A. (Ley 1437 de 2011), esta Corporación se abstendrá de condenar en costas, además de tener en cuenta que la parte accionante tramitó este proceso bajo el amparo de pobreza.
Por lo anterior, se profiere la siguiente… DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: CONFIRMAR la sentencia apelada, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el día 15 de marzo de 2023, en el proceso instaurado por SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA, de acuerdo con lo expuesto en parte precedente.
Segundo: ABSTENERSE de condenar en costas, conforme a los razonamientos expuestos en parte motiva de esta sentencia. Tercero: Una vez en firme, devuélvase el expediente al juzgado de origen. Ésta providencia fue estudiada y aprobada en Sala del día primero (1°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Firmado Por: Carlos Arturo Arturo Mendieta Rodriguez Rodriguez Magistrado Oral 4 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 2899a167fb7603ba1de745d0e064b793b64976e8a0d535222a36be31b1fa6d1a Documento generado en 05/02/2024 08:50:11 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica